CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B Consejero de Estado: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., treinta (30) de julio de dos mil veinticuatro (2024). Radicado: 11001032500020180038400 (1465-2018) Demandante: Sindicato Nacional de Trabajadores de la Industria del Tabaco en Colombia – SINTRAINTABACO y otros Demandada: Nación – Ministerio del Trabajo Medio de control: Nulidad (Ley 1437 de 2011) Tema: Nulidad resolución autoriza cierre planta de producción Decisión: Adecúa medio de control y rechaza demanda por caducidad El proceso ingresó al Despacho para resolver sobre la medida cautelar solicitada con la demanda y vencido el término de traslado de las excepciones planteadas por el Ministerio del Trabajo, pero, se advierte que, previa adecuación al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, la demanda debe ser rechazada por haber operado la caducidad. 1.
ANTECEDENTES 1.1 Acto acusado El 5 de marzo de 2018, a través de apoderada judicial, las organizaciones sindicales Sindicato Nacional de Trabajadores de la Industria del Tabaco en Colombia – SINTRAINTABACO, Sindicato de Trabajadores de British American Tobacco Colombia SINTRABAT, la Unión de Trabajadores de la Industria tabacalera USITAB, UNISINTRAINAGRO, Sindicato Nacional de Trabajadores de la Producción Agroindustrial y Tabacalera de Colombia SINTRAPROTABACO y el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Agroindustria, Comercialización y Transporte de Productos Agroalimentarios, Tabaco y Cigarrillos ASOTRACIGA, presentaron demanda en ejercicio del medio de control de nulidad, consagrado en el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011, contra la Nación - Ministerio del Trabajo para que se declare la nulidad de la Resolución No. 001365 del 13 de julio de 2015, proferida por la Directora Territorial de Bogotá, por medio de la cual autorizó a la empresa British American Tobacco Colombia S.A.S. con NIT. 900462511-9, el cierre Radicado: 11001032500020180038400 (1465-2018) Demandante: Sindicato Nacional de Trabajadores de la Industria del Tabaco en Colombia – SINTRAINTABACO y otros Demandada: Nación – Ministerio del Trabajo 2 de la Planta de producción de Bosa y el despido colectivo de dieciocho trabajadores, confirmada por las Resoluciones No. 002884 del 14 de octubre de 2016 y No. 2348 del 10 de julio de 2017, que resolvieron, en su orden, los recursos de reposición y apelación contra la primera, confirmándolas. 1.2 Solicitud de medida cautelar En el mismo escrito de la demanda se solicitó decretar la medida cautelar de suspensión provisional de la referidas Resoluciones, con la finalidad de suspender los efectos jurídicos que están generando al autorizar cierre y despidos colectivos de trabajadores con fuero sindical, lo que ha ocasionado que la empresa British American Tobacco Colombia S.A.S. haya iniciado los procesos de fuero sindical basados en esta autorización, como sucede con los casos de Reinaldo Torres y Óscar Gómez Rojas, y en tanto se inicia y da trámite a la nulidad se pueden dar las autorizaciones de terminaciones de contrato de trabajo de los despedidos colectivamente, lo que produciría un perjuicio irremediable para los derechos fundamentales de las organizaciones sindicales y los propios del representante sindical.
En cuanto a los requisitos exigidos por el artículo 152 del CPACA, además de los fundamentos de la violación indicados en la demanda, expuso la violación al debido proceso porque 1) el Ministerio del Trabajo autorizó el cierre de la planta de producción que la nombrada tenía en Bosa, sin que mediara solicitud, con lo que se violó el artículo 466 del Código Sustantivo del Trabajo, que regula el trámite para el cierre de empresas que no sean de servicio público, el cual se inicia con la solicitud. 2) Por considerar que para el trámite de despido colectivo el artículo 67 de la Ley 50 de 1990 solo da lugar a pruebas relacionadas con la petición de que se trata, cerrando la posibilidad de desvirtuar las razones que la fundamentan con pruebas que le corresponderían a quien va a ser afectado por la decisión. 3) Por considerar que el concepto técnico que pide el Ministerio de Trabajo, y que es prueba fundamental para la decisión de despido colectivo, no requiere traslado previo a la decisión, sino en la misma. 4) Por falta de competencia, porque el Ministerio no es el llamado autorizar el despido colectivo de trabajadores aforados de que trata el inciso cuarto del artículo 39 de la Constitución, como por estabilidad laboral reforzada de que trata el artículo 26 de la Ley 361 de 1997, toda vez que para cada Radicado: 11001032500020180038400 (1465-2018) Demandante: Sindicato Nacional de Trabajadores de la Industria del Tabaco en Colombia – SINTRAINTABACO y otros Demandada: Nación – Ministerio del Trabajo 3 uno de ellos se tienen establecidas competencias y procedimientos que otorgan a sí mismo prerrogativas adecuadas para la defensa de los derechos de los afectados. 5) Se viola el artículo 410 del Código Sustantivo de Trabajo, que otorga competencia exclusiva al juez del trabajo y establece las justas causas de despido para estos trabajadores, que no lo es el despido colectivo por el artículo 67 de la ley 50 de 1990.
En cuanto al concepto de violación, invocó como normas violadas con la expedición de las resoluciones acusadas. El preámbulo y los artículos. 1, 6, 13, 25, 29, 53, 93, 209, 121 y 228 de la Constitución Política; Código sustantivo del trabajo, artículo 446 y los principios de consonancia o congruencia, legalidad, progresividad y prohibición de regresividad.
Explicó que. El Ministerio del Trabajo se extralimitó en sus funciones al conceder en la resolución acusada la autorización de cierre de la planta de Boza, toda vez que no fue parte de la solicitud elevada por la empresa ante el Ministerio. 1.3 Trámite La demanda fue admitida por auto del 31 de enero de 20241, y mediante auto aparte de la misma fecha2, se corrió traslado de la solicitud de medida cautelar al Ministerio de Trabajo.
El 11 de marzo de 2024 se notificó personalmente al nombrado Ministerio así como al Ministerio Público3 1.4 Pronunciamiento del Ministerio del Trabajo La apoderada del Ministerio, se pronunció con relación la medida cautelar en memorial radicado el 20 de marzo de 20244, para afirmar que con claridad se puede evidenciar que no hay sustentó de transgresión de la legalidad que amerite la adopción de la medida pedida, porque las decisiones adoptadas en las Resoluciones lo fueron en ejercicio de facultades legales y se ajustan a las disposiciones que rigen la materia, por lo que concluyó que la solicitud de 1 Índice 16 Samai 2 Índice 15 Samai 3 Índice 25, 26 Samai 4 Índice 27 Samai Radicado: 11001032500020180038400 (1465-2018) Demandante: Sindicato Nacional de Trabajadores de la Industria del Tabaco en Colombia – SINTRAINTABACO y otros Demandada: Nación – Ministerio del Trabajo 4 suspensión provisional no se ajusta a las exigencias del artículo 231 del CPACA y solicitó negar la medida.
Sobre la demanda señaló que las Resoluciones demandadas no son actos de carácter general, sino de contenido particular, y siendo así en la demanda no se invoca ninguna de las causales para que proceda en su contra, de manera excepcional, el medio de control del artículo 137. Resulta evidente que la finalidad de la parte actora no es la defensa de la legalidad, sino proteger intereses particulares.
Además, del eventual fallo anulatorio de los actos demandados se derivarían de manera inequívoca derechos subjetivos no solo de la parte demandante, sino de los trabajadores cuyo despido colectivo fue autorizado. Agregó, que la oportunidad para interponer el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho ya feneció. Con relación a las causales de anulación expuestas en la demanda, señaló que no se configuraron y corresponden a interpretaciones equivocadas del demandante, porque la entidad actúo en el marco de sus competencias legales en la materia.
No es cierto que autorizó levantamiento de fuero sindical de trabajadores aforados, porque carece de esa competencia que es de los jueces del trabajo conforme al artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social. Si bien emitió autorización de efectuar un despido colectivo, de existir trabajadores aforados, el levantamiento del fuero para despedirlos correspondía estrictamente al empleador.
Propuso las excepciones que denominó: Imposibilidad de dar el trámite de nulidad al proceso, Legalidad y plena validez de los actos administrativos demandados, inexistencia del derecho reclamado de manera implícita, Cumplimiento del deber legal por parte de la Nación – Ministerio del Trabajo e innominada. 2. CONSIDERACIONES 2.1 Competencia Al tenor de lo dispuesto en el artículo 125 del CPACA en concordancia con el artículo 149 numeral 1 ibidem, en los procesos de única instancia, como lo son los de nulidad y restablecimiento del derecho contra actos de autoridades del orden nacional sin cuantía, el ponente es competente para proferir el auto que rechaza la demanda.
Radicado: 11001032500020180038400 (1465-2018) Demandante: Sindicato Nacional de Trabajadores de la Industria del Tabaco en Colombia – SINTRAINTABACO y otros Demandada: Nación – Ministerio del Trabajo 5 2.2 Disposiciones aplicables El artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - CPACA establece que toda persona podrá solicitar por sí, o por medio de representante legal, la nulidad de los actos administrativos de carácter general, la cual procederá por las causales allí señaladas, a saber: i) cuando hayan sido expedidos con infracción de las normas en que deberían fundarse, ii) sin competencia, iii) en forma irregular, iv) con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, v) mediante falsa motivación vi) con desviación de las atribuciones propias de quien los profirió. La disposición también contempla la posibilidad excepcional de pedir la nulidad de actos administrativos de contenido particular, en los siguientes casos: “1.
Cuando con la demanda no se persiga o de la sentencia de nulidad que se produjere no se genere el restablecimiento automático de un derecho subjetivo a favor del demandante o de un tercero. 2. Cuando se trate de recuperar bienes de uso público. 3. Cuando los efectos nocivos del acto administrativo afecten en materia grave el orden público, político, económico, social o ecológico. 4.
Cuando la ley lo consagre expresamente.” El parágrafo del mismo artículo dispone que “Si de la demanda se desprendiere que se persigue el restablecimiento automático de un derecho, se tramitará conforme a las reglas del artículo siguiente.” El artículo 138 del CPACA contempla el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, a través del cual toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir que, por las mismas causales establecidas para que proceda la nulidad, se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La disposición señala que, igualmente podrá pretenderse la nulidad del acto administrativo general y pedirse el restablecimiento del derecho directamente violado por este al particular demandante o la reparación del daño causado a dicho particular por el mismo, siempre y cuando la demanda se presente en tiempo, esto es, dentro de los cuatro (4) meses siguientes a su publicación. Radicado: 11001032500020180038400 (1465-2018) Demandante: Sindicato Nacional de Trabajadores de la Industria del Tabaco en Colombia – SINTRAINTABACO y otros Demandada: Nación – Ministerio del Trabajo 6 El artículo 149 del CPACA en su redacción original vigente a la fecha en que se presentó la demanda, dispone que el Consejo de Estado conocerá en única instancia, entre otros, de los asuntos de nulidad y restablecimiento del derecho que carezcan de cuantía, en los cuales se controviertan actos administrativos expedidos por autoridades del orden nacional.
Conforme a la redacción original de los artículos 152 y 155 del CPACA, numeral 2, cuando se trata de asuntos de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral, que no provengan de un contrato de trabajo, en los cuales se controviertan actos administrativos de cualquier autoridad, cuando la cuantía no excede de 50 salarios mínimos legales mensuales vigentes los competentes en primera instancia son los juzgados administrativos, y cuando la exceden lo son los tribunales administrativos.
En lo atinente a la oportunidad para presentar la demanda, el literal d) del numeral 2 del artículo 161 del CPACA, establece que cuando se pretenda la nulidad y restablecimiento del derecho, la demanda deberá presentarse dentro del término de cuatro meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso, salvo las excepciones establecidas en otras disposiciones. 2.3 Análisis y conclusiones Las organizaciones sindicales accionantes a través de apoderada promovieron demanda por el medio de control de nulidad previsto en el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011, encaminado a que se declare la nulidad de la Resolución No. 001365 del 13 de julio de 2015, proferida por la Directora Territorial de Bogotá del Ministerio de Trabajo, por medio de la cual autorizó a la empresa British American Tobacco Colombia S.A.S. con NIT. 900462511-9, el cierre de la Planta de producción de Bosa y el despido colectivo de dieciocho trabajadores, confirmada por las Resoluciones No. 002884 del 14 de octubre de 2016 y No. 2348 del 10 de julio de 2017, que resolvieron, en su orden, los recursos de reposición y apelación contra la primera, confirmándolas.
El acto acusado no es un acto de carácter general, porque definió la situación particular de la empresa British American Tobacco Colombia S.A.S. con NIT. Radicado: 11001032500020180038400 (1465-2018) Demandante: Sindicato Nacional de Trabajadores de la Industria del Tabaco en Colombia – SINTRAINTABACO y otros Demandada: Nación – Ministerio del Trabajo 7 900462511-9 y de dieciocho de sus trabajadores, en la medida que autorizó el cierre de la Planta de producción de Bosa y el despido colectivo de dieciocho trabajadores, creando una situación jurídica concreta para cada uno de los involucrados.
Conforme a lo dispuesto en el artículo 137 del CPACA puede pedirse la nulidad de actos administrativos de carácter particular, pero solo de manera excepcional y en los cuatro supuestos allí previstos, ya citados en esta providencia. En la demanda bajo estudio no se encuentra mención, ni justificación alguna de la configuración para el caso de alguna de las cuatro causales allí previstas que haga procedente el medio de control de nulidad contra un acto de contenido particular como lo es el acusado.
En cambio, se observa que con la demanda sí se persigue y de la sentencia sí se desprende el restablecimiento automático del derecho de la demandante, debido a que, la determinación adoptada en el acto enjuiciado consistió en autorizar a la empresa British American Tobacco Colombia S.A.S. con NIT. 900462511-9, el cierre de la Planta de producción de Bosa y el despido colectivo de dieciocho trabajadores, de manera que, más que velar por el orden jurídico, la verdadera finalidad de la demanda es que no se autorice el cierre de la planta de producción y los 18 trabajadores conserven sus empleos, lo que significa que una eventual sentencia de nulidad, sin duda, generaría el restablecimiento automático de los derechos subjetivos de los trabajadores.
Por consiguiente, al tenor de lo dispuesto en el parágrafo del artículo 137 del CPACA, la demanda de nulidad presentada por las organizaciones sindicales arriba nombradas, al momento de su calificación, debió adecuarse al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, toda vez que el acto objeto de la solicitud de nulidad es un acto de carácter particular, no se plantearon ni acreditaron causales para que excepcionalmente pueda pedirse únicamente su nulidad, y por el contrario se advierte que se persigue el restablecimiento automático del derecho de los trabajadores de la empresa ya nombrada, en particular los 18 trabajadores para los que se autorizó el despido colectivo.
En estas circunstancias, lo procedente es tramitar el asunto conforme a las reglas del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en atención al mandato del parágrafo del artículo 137 del CPACA, lo que implica avocar su conocimiento en única instancia, al tenor de lo previsto en el numeral 2 del artículo Radicado: 11001032500020180038400 (1465-2018) Demandante: Sindicato Nacional de Trabajadores de la Industria del Tabaco en Colombia – SINTRAINTABACO y otros Demandada: Nación – Ministerio del Trabajo 8 149 ibidem, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 13 del Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado, en atención a que se trata de un proceso contra un acto de naturaleza laboral expedido por el Ministerio del Trabajo, que no tiene cuantía, porque se trata de un acto de autorización. Sin embargo, no procede su admisión, porque se advierte que la oportunidad para presentar la demanda por el medio de control procedente ya había expirado para la fecha en que se radicó la demanda, lo que impone rechazar la demanda, por auto de ponente, al ser un proceso de única instancia, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 169, numeral 1, y 125 del CPACA.
En efecto, consta en el medio físico de la actuación, así como en la anotación en el aplicativo Samai, que la demanda fue presentada el 5 de marzo de 20185; también fue aportada por el Ministerio del Trabajo, con los antecedentes, la constancia de notificación personal realizada el 8 de agosto de 20176, a la apoderada de las organizaciones sindicales SINTRAINTABACO, SINTRAPROTABACO, ASOTRACIGA, SINTRABAT Y USITAB, de la Resolución 2348 del 10 de julio de 2017, proferida por la Directora de Inspección, vigilancia, control y gestión territorial del Ministerio del Trabajo, que resolvió el recurso de apelación interpuesto contra la Resolución No. 001365 del 13 de julio de 2015, que resolvió una solicitud de despido colectivo por cierre parcial, proferida por la Directora Territorial de Bogotá del Ministerio de Trabajo.
Así las cosas, de acuerdo con lo previsto en el literal d), del numeral 2, del artículo 164 del CPACA, el término de cuatro meses para presentar la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el acto acusado, empezó a correr al día siguiente de la notificación personal a la apoderada de las organizaciones sindicales, de la resolución que resolvió el recurso de apelación, el 9 de agosto de 2017 y expiró el 9 de diciembre de 2017, lo que significa que, para el 5 de marzo de 2018, cuando se presentó la demanda, ya había operado la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
En resumen, en atención a que el acto acusado es un acto de contenido particular, 5 Folio 113 6 Índice 030 Samai archivo 030 hoja 254 Radicado: 11001032500020180038400 (1465-2018) Demandante: Sindicato Nacional de Trabajadores de la Industria del Tabaco en Colombia – SINTRAINTABACO y otros Demandada: Nación – Ministerio del Trabajo 9 se adecuará la demanda presentada por el medio de control de nulidad, al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, conforme ordena el parágrafo del artículo 137 del CPACA, y por cuanto la demanda fue presentada cuando había operado la caducidad se dispondrá su rechazo como está previsto en el numeral 1 del artículo 169 del mismo código.
Con fundamento en lo anterior, se RESUELVE:
PRIMERO. ADECUAR la demanda de nulidad interpuesta por la parte actora al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del CPACA.
SEGUNDO. DECLARAR que operó el fenómeno jurídico de la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del acto acusado y, en consecuencia, RECHAZAR la demanda.
TERCERO. RECONOCER a la abogada Costanza Duarte Rodríguez como apoderada del Ministerio del Trabajo.
CUARTO. Por Secretaría, DEVOLVER los anexos que se hubieren presentado con la demanda y ARCHIVAR el proceso, previas las anotaciones que correspondan.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por el magistrado conductor del proceso en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.