Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 - 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO Bogotá, D.C, nueve (9) de julio de dos mil veintiséis (2026) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2026-03649-00 Accionante: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL -UGPP- Accionado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO, SALA PRIMERA DE DECISIÓN Temas: Tutela contra providencia judicial.

Proceso de nulidad y restablecimiento del derecho contra acto administrativo que impuso sanción por no declarar. Defecto fáctico SENTENCIA PRIMERA INSTANCIA La Sección Cuarta del Consejo de Estado procede a decidir la acción de tutela promovida por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (en adelante UGPP), quien actúa mediante apoderada judicial, contra la Sala Primera de Decisión del Tribunal Administrativo del Quindío. I.

ANTECEDENTES 1. Pretensiones El 12 de mayo de 2026, la parte actora pidió al juez constitucional la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, supuestamente vulnerados por la autoridad accionada. En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: “PRIMERO: Sírvase H. Magistrado reconocerme personería jurídica para actuar como apoderada judicial de la UGPP, en esta acción constitucional.

SEGUNDO: Solicito se sirva CONCEDER la presente acción de tutela declarando la violación a los Derechos Fundamentales al Debido Proceso, defensa y contradicción y Acceso a la Administración de Justicia que le asiste a la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES - UGPP, transgredidos por la SALA PRIMERA DE DECISIÓN DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO.

TERCERO: Solicito DEJAR SIN EFECTOS la sentencia de segunda instancia proferida el 13 de noviembre de 2025 por la SALA PRIMERA DE DECISIÓN DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO mediante la cual se resuelve el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho dentro del expediente con número de radicado Radicado: 11001-03-15-000-2026-03649-00 Accionante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 No. 63001333300320180043001, con fundamento en las razones expuestas a lo largo de este escrito.

CUARTO: ORDENAR a la SALA PRIMERA DE DECISIÓN DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO emitir una nueva providencia de segunda instancia, en el que se valore los ingresos reportados por el aportante en el Formulario 240, correspondiente a la Declaración Anual de Impuesto Mínimo Alternativo Simple (IMAS), en el cual no se registraron costos y gastos.

QUINTO: De forma subsidiaria, en caso de no ser procedente que sea la SALA TERCERA DE DECISIÓN DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO quien realice la reliquidación de los aportes al Sistema de Seguridad Social en los subsistemas de salud y pensión por los períodos de enero a diciembre de 2014 a cargo del señor WILLIAM FRANCO AGUDELO, “teniendo como base el ingreso base de cotización el determinado en esta providencia”. 2.

Hechos La entidad accionante relató que mediante requerimiento para declarar y/o corregir núm. RCD-2016-02113 de 30 de noviembre de 2016, se determinó al señor William Franco Agudelo la obligación de realizar la afiliación y aportes en calidad de cotizante al subsistema en salud y al subsistema de pensiones por la suma de $56.364.000, al considerar que de conformidad con la declaración del año gravable 2014 presentada por el señor Franco Agudelo bajo el formulario DIAN núm. 240 – Declaración Anual de Impuestos Mínimo Alternativo Simple-, contó con la capacidad económica para cotizar y, por último, como resultado de la fiscalización se estableció una posible sanción por $99.764.280.

Posteriormente, expidió la Liquidación Oficial núm. RDO-2017-02595 de 28 de julio de 2017, en la que se estableció la omisión en la afiliación y el pago de aportes a dicho subsistema por el mismo valor dispuesto en el requerimiento y se le impuso una sanción por omisión de $112.728.000. Aseguró que el señor Franco Agudelo interpuso recurso de reconsideración contra el acto administrativo contentivo de la liquidación oficial, en el que alegó i) la inexistencia de la obligación de afiliarse y realizar aportes al sistema de seguridad social, ii) vulneración de los derechos al debido proceso y defensa y iii) que la carga de la prueba para determinar la obligación estaba en cabeza de la UGPP, a lo que agregó que frente a él se debe presumir la buena fe.

Sin embargo, mediante Resolución núm. RDC-2018-0844 de 13 de agosto de 2018, se modificó lo referente a la suma de los aportes determinados en la liquidación oficial los cuales serían de $56.162.200, y redujo la sanción por omisión a $112.324.400. Afirmó que el señor William Franco Agudelo, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, presentó demanda contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, en la que solicitó la nulidad de la Liquidación Oficial núm. RDO- 2017-02595 de 28 de julio de 2017 y la Resolución núm. RDC-2018-00844 de 13 de agosto de 2018, y a título de restablecimiento del derecho se dispusiera que no estaba obligado a vincularse al Sistema de Seguridad Social en salud y pensiones, o que de no acogerse, que la liquidación de los aportes para el año 2014 y la sanción por omisión se realice teniendo en cuenta como ingreso base el 50% de los ingresos brutos informados en la declaración de renta del mismo año, Radicado: 11001-03-15-000-2026-03649-00 Accionante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 con el reconocimiento de los costos y gastos realizados para obtener la renta bruta.

Señaló que el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Armenia en sentencia de 5 de noviembre de 2024 negó las pretensiones de la demanda, al considerar que previo a emitir la liquidación oficial por el no pago de los aportes a la seguridad social para el año 2014, se le solicitó al demandante información sobre dicho periodo, no obstante, guardó silencio.

Agregó que en tal virtud la UGPP hizo uso de la facultad otorgada por el literal f) del parágrafo 1° del numeral 1 del artículo 15 de la Ley 100 de 1993 modificado por el artículo 3 de la Ley 797 de 2003, el cual señala que “para verificar los aportes, podrán efectuarse cruces con la información de las autoridades tributarias”, por lo que recurrió a la declaración de renta del año gravable 2014, y encontró que el demandante contaba con capacidad de pago, razón por la cual debía cotizar a seguridad social en salud y pensión. Finalmente, manifestó que la parte demandante en el proceso ordinario interpuso recurso de apelación que fue desatado por la Sala Primera de Decisión del Tribunal Administrativo del Quindío en fallo de 13 de noviembre de 2025, en el que revocó la providencia apelada y, en su lugar, declaró la nulidad de los actos administrativos demandados y a título de restablecimiento del derecho ordenó a la UGPP reliquidar los aportes al sistema de seguridad social en salud y pensión por el periodo de enero a diciembre de 2014, teniendo como ingreso base de cotización la deducción de los costos registrados en la declaración de renta del año 2014. 3.

Fundamentos de la acción La entidad actora aseguró que la autoridad judicial accionada incurrió en defecto fáctico, toda vez que no se valoró la declaración de renta reportada en el formulario DIAN núm. 240 correspondiente a la Declaración Anual de Impuestos Mínimo Alternativo Simple -IMAS- presentada por el señor Franco Agudelo para el periodo gravable 2014.

Señaló que el Tribunal consideró procedente tener en cuenta los ingresos, así como los costos y gastos en el que incurrió el demandante para el desarrollo de su actividad productora de renta durante el año 2014, tomando esta información de su declaración de renta con el fin de establecer el ingreso base de cotización en la liquidación de los aportes a seguridad social en salud y pensión. Resaltó que el contribuyente optó por la Declaración Anual de Impuestos Mínimo Alternativo Simple – IMAS - en calidad de trabajador por cuenta propia, clasificando su actividad bajo los servicios de transporte.

Explicó que en razón a la estructura del formulario DIAN núm. 240 y la metodología de cálculo del Resultado Gravable Alternativo –RGA-, el contribuyente tenía la carga legal de declarar y probar costos y deducciones, pues el sistema IMAS, por definición, opera sobre una base donde los costos están implícitamente considerados en la tarifa reducida o no son detraibles de la misma manera que en el sistema ordinario.

Radicado: 11001-03-15-000-2026-03649-00 Accionante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Afirmó que “no resulta viable que la UGPP pretenda hallar o exigir costos reportados ante la DIAN en este formulario, dado que la arquitectura del impuesto IMAS para trabajadores por cuenta propia prescindió de dicho desglose, limitándose a la depuración específica del RGA autorizada por la ley.

Por lo anterior no se encuentran costos reportados ante la DIAN, ni en el expediente administrativo y mucho menos en el expediente judicial”. Aseguró que dada la naturaleza de la declaración, el aportante no estaba obligado a reportar costos y no es posible que por parte de la administración se identifiquen costos y/o gastos declarados como lo exige la autoridad judicial.

Por último, aseguró que al no existir costos y gastos a incorporar no hay lugar a efectuar reliquidación del IBC, por cuanto los valores para tener en cuenta serían los mismos que se incorporaron desde la fiscalización, esto es, por ingresos. 4. Trámite procesal Por auto de 13 de mayo de 2026, el magistrado sustanciador requirió a la abogada para que allegara poder especial que la acreditara como apoderada de la UGPP.

Una vez se cumplió con el requerimiento, en proveído de 25 de mayo de 2026 se admitió la demanda de tutela y ordenó notificar a la accionante y a la autoridad judicial accionada. Asimismo, al Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Armenia y al señor William Franco Agudelo. De igual modo, se vinculó a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado.

La Secretaría General de esta Corporación libró los oficios Nos. 98720 a 98724 de 28 de mayo de 2026, con el fin de dar cumplimiento a la referida decisión. 5. Oposición El Tribunal Administrativo del Quindío, Sala Primera de Decisión, el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Armenia y el señor William Franco Agudelo, a pesar de que se les notificó en debida forma el auto admisorio, guardaron silencio.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia De conformidad con lo previsto en los artículos 86 de la Constitución Política, 29 del Decreto 2591 de 1991 y 13 del Reglamento Interno (Acuerdo 080 de 2019), la Sección Cuarta del Consejo de Estado es competente para decidir el asunto objeto de estudio. 2. Planteamiento del problema jurídico Le corresponde a la Sala establecer si es procedente la acción de tutela de conformidad con los requisitos generales de procedencia contra providencia judicial y, en caso afirmativo, si la Sala Primera de Decisión del Tribunal Radicado: 11001-03-15-000-2026-03649-00 Accionante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Administrativo del Quindío vulneró los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia de la entidad demandante. 3.

Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales El artículo 86 de la Constitución Política señala que toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, “cuando quiera que estos resulten vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública”, mandato que materializa las obligaciones internacionales contenidas en los artículos 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos1 y 2.3 literal a) del Pacto de Derechos Civiles y Políticos2, instrumentos que hacen parte de la legislación interna en virtud del bloque de constitucionalidad (art. 93 de la Carta).

Esta Corporación judicial en la sentencia de unificación emanada de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo el 31 de julio de 20123, acogió la tesis de admitir la procedencia excepcional de la solicitud de tutela contra providencias judiciales, cuando se advierta una manifiesta vulneración iusfundamental. Más adelante, la misma Sala en sentencia de 5 de agosto de 20144, precisó el ámbito de aplicación de la acción de tutela contra providencias judiciales, lo que llevó a concluir que su procedencia se debe predicar, también, respecto “de sus máximos tribunales”, en tanto se trata de autoridades públicas que “pueden eventualmente vulnerar los derechos fundamentales de personas”.

En la misma decisión, el Consejo de Estado acogió las condiciones de aplicación que sistematizó la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 20055. Los requisitos generales de procedencia que deben ser verificados, son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; (ii) Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada;

(iii) Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración (…); (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora (…);

(v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible (…) y (vi) Que no se trate de sentencias de tutela. Ahora bien, los requisitos específicos de procedencia que ha precisado la jurisprudencia constitucional en la misma sentencia C-590 de 2005, son los 1 Aprobada por el Congreso de la República medio de la Ley 16 de 1972. 2 Aprobado por el Congreso de la República medio de la Ley 74 de 1968. 3 Expediente Nº 2009-01328-01, C. P. María Elizabeth García González. 4 Expediente Nº 2012-02201-01, C. P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 5 M. P. Jaime Córdoba Triviño. Radicado: 11001-03-15-000-2026-03649-00 Accionante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 siguientes: (i) Defecto orgánico6;

(ii) Defecto procedimental absoluto7; (iii) Defecto fáctico8; (iv) Defecto material o sustantivo9; (v) Error inducido10; (vi) Decisión sin motivación11; (vii) Desconocimiento del precedente12 y (viii) Violación directa de la Constitución 13. Al juez de tutela le corresponde verificar el cumplimiento estricto de todos los requisitos generales de procedencia, de tal modo que una vez superado ese examen formal pueda constatar si se configura, por lo menos, uno de los defectos arriba mencionados, siempre y cuando, en principio, hayan sido alegados por el interesado.

Estos presupuestos han sido acogidos en reiterada jurisprudencia del Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo14 y de la Corte Constitucional15. En definitiva, la acción de tutela contra providencias judiciales, como mecanismo excepcional, se justifica en el carácter prevalente que se debe dar a la cosa juzgada y a los principios constitucionales de autonomía e independencia del juez natural, atributos que debe tener en consideración el juez constitucional al momento de estudiar la constitucionalidad de cualquier fallo. 4.

Estudio y solución del caso concreto 4.1. Verificación de los requisitos generales de procedencia La Sala encuentra que, en el presente caso, i) la acción de tutela es de evidente relevancia constitucional, en tanto debe definirse si con la sentencia de 13 de noviembre de 2025 proferida por la Sala Primera de Decisión del Tribunal Administrativo del Quindío, en la que revocó la decisión de primera instancia que había negado las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho y, en consecuencia, anuló los actos administrativos demandados y ordenó reliquidar los aportes al Sistema de Seguridad Social en salud y pensión teniendo como base el ingreso base de cotización las deducciones de los costos registrados en la declaración de renta del año gravable 2014, se limitó el 6 Se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada carece, absolutamente, de competencia para ello. 7 Que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. 8 Que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. 9 Como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. 10 Que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. 11 Que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. 12 Se presenta cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.

En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. 13 Esas consideraciones se han reiterado por la Corte Constitucional en las recientes sentencias SU-114 de 2023 y SU-061 de 2023, M. P. Diana Fajardo Rivera. 14 Cfr., Sentencia del 7 de diciembre de 2016, C. P. Stella Jeannette Carvajal Basto (exp. 2016 00134-01), Sentencia del 7 de diciembre de 2016, C. P. Carlos Enrique Moreno Rubio (exp.

Nº 2016-02213-01), Sentencia del 24 de noviembre de 2016, C. P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez (exp. Nº 2016-02568-01, Sentencia del 27 de noviembre de 2016, C. P. Roberto Augusto Serrato Valdés, entre otras. 15 Cfr., Sentencias SU-556 de 2016, M. P. María Victoria Calle Correa, SU-542 de 2016, M. P. Gloria Stella Ortiz Delgado, SU-490 de 2016, M. P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, SU-659 de 2015, M. P. Alberto Rojas Ríos y SU-874 de 2014, M. P. Martha Victoria Sáchica Méndez, entre otras.

Radicado: 11001-03-15-000-2026-03649-00 Accionante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 contenido, alcance y goce de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia de la entidad accionante. En el caso se observa que con los reparos expuestos no se propone una discusión económica o legal, ni se reabre el debate litigioso, pues los argumentos que sustentan la solicitud se encaminan a demostrar la supuesta configuración del defecto fáctico por parte del Tribunal accionado.

Aunado a lo anterior, se evidencia que, con respecto a la accionante el sentido del fallo de primera instancia en el proceso que originó la controversia fue diferente al de la providencia objetada, por lo que la parte actora no tuvo la oportunidad de exponer los reparos en el marco de dicho trámite judicial. Por otra parte, ii) la providencia objetada se profirió en el curso de la segunda instancia, por lo que la demandante no cuenta con otro mecanismo de defensa judicial ni el asunto se encuadra en alguna de las causales de procedencia del recurso extraordinario de revisión previstas en el artículo 250 del CPACA, ni del de unificación de jurisprudencia consagradas en el artículo 257 de la misma normativa, iii) la solicitud de amparo se presentó dentro de los seis (6) meses 16 establecidos como plazo razonable precisado por esta Corporación y la Corte Constitucional17;

(iv) los hechos y las pretensiones fueron desarrollados de manera clara y (v) la acción no es contra un fallo de la misma naturaleza. 4.2. La autoridad judicial accionada incurrió en defecto fáctico La UGPP considera que la Sala Primera de Decisión del Tribunal Administrativo del Quindío vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, al revocar la decisión de primera instancia que había negado las pretensiones de nulidad y restablecimiento del derecho, y dispuso anular los actos administrativos por medio de los cuales se determinó al señor William Franco Agudelo la obligación de realizar la afiliación y aportes en calidad de cotizante al Sistema de Seguridad Social en salud y en pensiones, se realizó la liquidación oficial y resolvió el recurso de reconsideración. En consecuencia, dispuso que la ahora entidad accionante tuviera en cuenta los costos registrados en la declaración de renta del año gravable 2014 presentada por el señor Franco Agudelo, a efectos de determinar el valor de las contribuciones durante cada periodo del año 2014.

La Sala accederá a las pretensiones de la solicitud de amparo, en tanto se demostró que la autoridad judicial accionada incurrió en defecto fáctico porque derivó una conclusión que no se desprende de un elemento probatorio. Con el fin de respaldar esa determinación y atendiendo al relato desarrollado en el acápite de antecedentes, se realizará un breve recuento de los argumentos plasmados en la sentencia objetada, así: La Sala Primera de Decisión del Tribunal Administrativo del Quindío en sentencia de 13 de noviembre de 2025, revocó el fallo de 5 de noviembre de 2024 proferido 16 La providencia objetada se notificó el 14 de noviembre de 2025 y la acción de tutela se instauró el 12 de mayo de 2026, es decir, dentro del plazo razonable de los seis (6) meses. 17 Expediente: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ).

Demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A. Demandado: Consejo de Estado, Sección Primera. C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez y sentencia T-619 de 2019, Corte Constitucional, M.P.: Antonio José Lizarazo Ocampo. Radicado: 11001-03-15-000-2026-03649-00 Accionante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Armenia que negó las pretensiones de la demanda interpuesta por el señor William Franco Agudelo tendientes a la anulación de la Liquidación Oficial núm. RDO-2017-02595 de 28 de julio de 2017 y la Resolución núm. RDC-2018-00844 de 13 de agosto de 2018 que resolvió el recurso de reconsideración. En consecuencia, declaró la nulidad de los precitados actos administrativos, y a título de restablecimiento del derecho ordenó a la UGPP reliquidar los aportes al sistema de seguridad social en salud y pensiones por los periodos de enero a diciembre de 2014.

Como sustento de lo anterior, explicó que la UGPP expidió la liquidación oficial a partir de la declaración de renta privada para determinar la obligación de aportar al Sistema de Seguridad Social de acuerdo con los ingresos declarados y también se debió reconocer las erogaciones registradas en el mismo denuncio rentístico para establecer el IBC.

Precisó que el señor William Franco Agudelo nació el 22 de abril de 1958, razón por la cual para el 1 de abril de 1994 (vigencia de la Ley 100 de 1993) tenía 35 años. Es decir, que al no contar con los 40 años al momento que entró en vigor del Sistema General de Pensiones no era posible incluirlo dentro del evento contemplado en el literal b) del artículo 61 de la Ley 100 de 1993.

Señaló que la Sección Cuarta del Consejo de Estado ha establecido que la presunción de veracidad de las declaraciones tributarias debe ser aplicadas por la UGPP de manera integral a todos los hechos registrados en el denuncio, lo que incluye los renglones correspondientes a costos y gastos para deducirlos del ingreso base de liquidación de los aportes al Sistema de Seguridad Social, cuando utilizó el mismo medio probatorio para acreditar los ingresos efectivamente percibidos por el demandante.

Indicó que de conformidad con la Ley 100 de 1993 el monto de la cotización obligatoria que se les aplica a los trabajadores independientes debe corresponder con los ingresos efectivamente percibidos por el afiliado y para su verificación es posible efectuar cruces con la información de las autoridades tributarias. Luego, resaltó que la UGPP no tuvo en cuenta los costos declarados para determinar el IBC, pero sí tomó el total de ingresos brutos reportados en la declaración de renta del año gravable de 2014, para lo cual transcribió la Liquidación Oficial núm. RDO-2017-02595 de 28 de julio de 2017.

Finalmente, concluyó que “en la medida en que la administración parte de los ingresos declarados por el demandante en la declaración de renta del año 2014, debe deducirle los costos registrados en ella, a efectos de determinar el valor de las contribuciones por los subsistemas de salud y pensión del Sistema de Seguridad Social durante cada período del año 2014 a cargo del aportante; en consecuencia, el cargo de apelación prospera”.

Efectuado el relato de los principales argumentos en los que se sustentó la decisión objeto de tutela y que interesan a este trámite constitucional, la Sala procede a abordar el defecto de acuerdo con el planteamiento del problema jurídico, así: Radicado: 11001-03-15-000-2026-03649-00 Accionante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 En torno al defecto fáctico, la Corte Constitucional ha considerado que se configura cuando “(…) se hayan dejado de valorar pruebas legalmente aducidas al proceso, o que en la valoración de las pruebas legalmente practicadas se haya desconocido manifiestamente su sentido y alcance y, en cualquiera de estos casos, que la prueba sobre la que se contrae la vía de hecho tenga tal trascendencia que sea capaz de determinar el sentido de un fallo.

Sólo bajo esos supuestos es posible la tutela de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, de manera que cuando los mismos no satisfagan estas exigencias, no procede el amparo constitucional pues se trata de situaciones que se sustraen al ámbito funcional de esta jurisdicción”. Así mismo, ha identificado dos dimensiones en las que puede presentarse el defecto fáctico: 1) una dimensión negativa que ocurre cuando el juez niega o valora la prueba de manera arbitraria, irracional y caprichosa, u omite su valoración y sin razón valedera da por no probado el hecho o la circunstancia que de la misma emerge clara y objetivamente.

Esta dimensión, comprende las omisiones en la valoración de pruebas determinantes para identificar la veracidad de los hechos analizados por el juez; 2) una dimensión positiva, que se presenta generalmente cuando el juzgador aprecia pruebas esenciales y determinantes de lo resuelto en la providencia cuestionada que no ha debido admitir ni valorar porque, por ejemplo, fueron indebidamente recaudadas y al hacerlo el fallador desconoce la Constitución18, o cuando se dan por establecidas circunstancias sin que exista material probatorio que respalde su decisión 19.

Es decir que, dado el carácter restringido y excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales, no corresponde al juez constitucional reabrir el debate probatorio o de la interpretación de las normas legales utilizadas para resolver el caso. Por lo tanto, su labor se limita a evidenciar aquellos errores manifiestos del fallo, que lo hacen incompatible con los derechos fundamentales.

Descendiendo al asunto bajo examen, se observa que la parte actora considera que en el presente asunto la autoridad judicial accionada incurrió en defecto fáctico, toda vez que pasó por alto que el señor William Franco Agudelo optó por la declaración de renta reportada en el formulario DIAN núm. 240, correspondiente a la Declaración Anual de Impuestos Mínimo Alternativo Simple - IMAS- y que en esta el contribuyente no tenía la carga legal de declarar ni probar costos y deducciones, pues el sistema IMAS, por definición, opera sobre una base donde los costos están implícitamente considerados en la tarifa reducida o no son detraibles de la misma manera que en el sistema ordinario, por lo que no es posible que por parte de la administración se identifiquen costos y/o gastos declarados como lo exige la autoridad judicial accionada.

Al respecto, se observa que el señor Franco Agudelo era un trabajador independiente y que este optó por presentar la declaración de renta del año gravable 2014 con el formulario DIAN núm. 240 (IMAS) y que en lo relacionado con los ingresos en este se evidencia lo siguiente: 18 Sentencia T-781 de 2011. M.P.: Humberto Antonio Sierra Porto. 19 Sentencia SU-453 de 2019, M.P. Cristina Pardo Schlesinger.

Radicado: 11001-03-15-000-2026-03649-00 Accionante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 En efecto, se observa que en el mencionado formulario no se identifican los costos y gastos declarados, aspecto que el Tribunal no valoró en la sentencia objetada y que torna improcedente la orden tendiente a que se realice la deducción “de los costos registrados en ella, a efecto de determinar el valor de las contribuciones por los subsistemas de salud y pensión del Sistema de Seguridad Social durante cada periodo del año 2014”.

Aunado a lo anterior, de las pruebas que conforman el expediente ordinario no se evidencia que el señor Franco Agudelo demostrara en sede administrativa que contaba con costos y/o gastos relacionados con su actividad generadora de renta que pudieran ser deducidos. Al verificar la respuesta al requerimiento y el recurso de reconsideración, se observa que el principal argumento es que no estaba obligado a cotizar por su avanzada edad, mas no se evidencia lo referente con la deducción de costos y/o gastos.

Adicionalmente, señaló que era la UGPP que ostentaba la carga de la prueba para determinar la obligación y que frente a él se debía presumir la buena fe. Ahora bien, esta Sala considera importante resaltar que, como órgano de cierre en asuntos tributarios, ha sido del criterio que en el formulario DIAN núm. 240 no se reportan costos y/o gastos y, en consecuencia, no es procedente solicitar el reconocimiento de tales erogaciones.

En efecto, mediante fallo de 10 de julio de 2025, señaló que “el denuncio privado presentado por la actora para el año 2014 corresponde a la declaración anual de Impuesto Mínimo Alternativo Simple (IMAS) para trabajadores por cuenta propia (formulario 240) y, en virtud de lo dispuesto por la ley, cuando se creó ese sistema alternativo no se reportaban costos y gastos”.

La anterior decisión fue reiterada en la sentencia de 10 de octubre de 2025 20, en la que resolvió un asunto con contornos fácticos y jurídicos similares, explicó que “el denuncio privado presentado por el actor correspondiente al período 2014 fue la declaración anual del Impuesto Mínimo Alternativo Simple (IMAS) para trabajadores por cuenta propia, mediante el formulario 240.

Este sistema simplificado no contempla el reporte de costos ni gastos, de manera que el declarante no informa tales conceptos en su declaración. Al respecto la Sala, ha señalado que en estos casos no es posible analizar las presuntas erogaciones aludidas por el contribuyente” 21. 20 Radicado núm. 05001-23-33-000-2018-02197-01 (29788), M.P.: Luis Antonio Rodríguez Montaño. 21 En esta decisión se reiteraron las sentencias de 16 de marzo de 2023, exp. 26927, 11 de octubre de 2024. exp. 27934 y 10 de julio de 2025, exp. 29604, M.P.: Myriam Stella Gutiérrez Arguello.

Radicado: 11001-03-15-000-2026-03649-00 Accionante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Es decir, la Sección Cuarta del Consejo de Estado ha tenido un criterio pacífico y unánime frente a la improcedencia de establecer erogaciones referentes a costos y/o gastos cuando en la declaración privada realizada por la persona que ostenta la obligación se hace mediante el formulario DIAN núm. 240, pues en este no se contempla algún renglón en el que se reporte los mencionados costos y/o gastos.

Por consiguiente, contrario a lo ordenado por Tribunal, no es posible reconocer los costos y/o gastos pretendidos, pues en primer lugar, el señor William Franco Agudelo durante el trámite administrativo no allegó prueba de estos, todo lo contrario insistió en que la carga de la prueba la ostentaba la UGPP y, en segundo término, la entidad accionante utilizó la declaración de renta del periodo gravable 2014, presentada por el contribuyente, quien presentó el denuncio privado mediante el formulario DIAN núm. 240 (IMAS), el que no ostenta ningún renglón referente a costos y/o gastos, razón por la cual no resulta procedente derivar efectos en ese sentido, pues corresponde a una información inexistente en la declaración. Al no aportarse prueba por parte del señor Franco Agudelo, la UGPP optó por verificar ingresos a partir de la declaración de renta del periodo gravable 2014, el cual, se insiste, el contribuyente optó por el formulario DIAN núm. 240, correspondiente al IMAS y en el que no se contempla el reporte de costos y/o gastos.

Por lo anterior, la Sala considera que la entidad accionante demostró la configuración del defecto fáctico alegado, al derivar de la valoración de la declaración de renta del periodo gravable 2014 del señor William Franco Agudelo una conclusión que no es plausible -existencia de costos y/o gastos-, y ordenar que se tuvieran en cuenta esas deducciones cuando el formulario que se utilizó para el denuncio privado no plasma algún renglón referente a dicho ítem.

En consecuencia, se amparará el derecho fundamental al debido proceso de la UGPP y, en consecuencia, se dejará sin efectos la sentencia de 13 de noviembre de 2025 emanada de la Sala Primera de Decisión del Tribunal Administrativo del Quindío, a quien se le ordenará que, dentro de los veinte (20) días siguientes a la notificación de esta providencia, emita una decisión de reemplazo en la que tenga en cuenta las consideraciones aquí expuestas.

III. DECISIÓN Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA Primero.- Amparar el derecho fundamental al debido proceso de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Radicado: 11001-03-15-000-2026-03649-00 Accionante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Protección Social -UGPP-, quien actúa mediante apoderada judicial.

En consecuencia, Segundo.- Dejar sin efectos la sentencia de 13 de noviembre de 2025 proferida por la Sala Primera de Decisión del Tribunal Administrativo del Quindío, en el marco del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho adelantado por el señor William Franco Agudelo contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP- (exp. no. 63001-33-33-003-2018-00430-01).

Tercero.- Ordenar a la Sala Primera de Decisión del Tribunal Administrativo del Quindío que, dentro de los veinte (20) días siguientes a la notificación de esta providencia, profiera una decisión de reemplazo en el proceso de nulidad y restablecimiento derecho con radicado núm. 63001-33-33-003-2018-00430-01, de conformidad con las consideraciones expuestas.

Cuarto.- Notificar esta decisión por el medio más eficaz y expedito posible, como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Quinto.-. Publicar esta providencia en la página web del Consejo de Estado. Sexto.- En caso de no ser impugnada esta providencia, remitir el expediente de tutela a la Corte Constitucional para que surta el trámite de eventual revisión previsto en el artículo 86 de la Constitución Política.

Notifíquese y cúmplase. Esta sentencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente)  LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO  Presidente    (Firmado electrónicamente)  MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO         (Ausente con permiso)   WILSON RAMOS GIRÓN         (Firmado electrónicamente)  CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ    La validez e integridad de este documento puede comprobarse a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx.