Radicado: 15001-23-31-005-2012-00241-01 (61286) Demandante: Justiniano Mariño Coronado 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado ponente: Alberto Montaña Plata Bogotá D.C., dos (2) de agosto de dos mil veinticuatro (2024) Radicación: 15001-23-31-005-2012-00241-01 (61286) Demandante: Justiniano Mariño Coronado Demandado: Ecopetrol Referencia: Acción de reparación directa Tema: La acción procedente para resolver las pretensiones del demandante era la de controversias contractuales como lo estableció la primera instancia, porque las pretensiones eran de esa naturaleza, pues provenían del incumplimiento de un contrato de servidumbre.
No se pueden reclamar perjuicios extracontractuales por la misma causa sin desconocer la fuerza obligatoria del contrato. Aclaración de voto del magistrado Martín Bermúdez Muñoz Comparto la decisión de confirmar la sentencia de primera instancia que declaró probada la excepción de transacción y negó las pretensiones de la demanda porque se acreditó que las partes suscribieron <<un acta de reconocimiento de daños y pago por la indemnización de los daños sobre el predio (por $11.126.049), y de indemnización por concepto de servidumbre (por $82.443.720)>>.
Sin embargo, aclaro mi voto porque considero que no es procedente que, con base en la posibilidad procesal de la <<acumulación de pretensiones>>, se estudien los perjuicios derivados de un contrato de servidumbre como perjuicios extracontractuales derivados de hechos u omisiones: ello implica desconocer que el contrato es ley para las partes y que las obligaciones que surgen del mismo solo pueden reclamarse por las partes que los suscribieron y teniendo en cuenta lo pactado.
Estimo que es equivocado señalar que frente a los perjuicios causados por la imposición de la servidumbre y las obras de construcción del oleoducto, la acción pertinente era la de reparación directa. Esta afirmación desconoce la Radicado: 15001-23-31-005-2012-00241-01 (61286) Demandante: Justiniano Mariño Coronado 2 celebración de un contrato de servidumbre petrolera orientado a esta finalidad e implica no considerar que la fuente de los perjuicios reclamados es un contrato.
No estoy de acuerdo con las siguientes afirmaciones contenidas en la sentencia: <<[E]n atención a la indeterminación de las pretensiones formuladas por la parte demandante, a su cercanía con las pretensiones propias del proceso que se adelanta ante el juez civil municipal para obtener el “valor de la indemnización […] por el ejercicio de la servidumbre” (art. 3 Ley 1274 de 2009) y a los deberes del juez (artículo 42-5 del CGP); la Sala, como resultado de un ejercicio interpretativo, advierte que la demanda, presentada como una reparación directa, contenía pretensiones acumuladas propias de dos medios de control.
Lo pretendido por el demandante no solo apuntaba al reconocimiento de un mayor valor al pactado por la servidumbre que se impuso sobre su predio, pretensión propia de una controversia contractual, sino también a la indemnización de los “daños colaterales […] causados por motivo de la imposición de la servidumbre para oleoducto y realización de obras, por parte del personal perteneciente a la empresa convocada”, lo que implica un típico juicio concerniente a la reparación directa (…) <<A propósito de la atomización de acciones o medios de control, y de los constantes retos para su adecuada delimitación, esta Sala ha señalado que (se trascribe): “Una reflexión de mayor extensión y de significativa importancia se desprende del caso concreto que se estudia, que pone de manifiesto cómo la actual atomización de las pretensiones subjetivas en sede contencioso- administrativo representa un enorme reto para el tratamiento armónico y en condiciones de igualdad que debe guiar la actuación del juez, en especial de cara a la garantía constitucional de acceso efectivo a la administración de justicia. Nuestro propio ordenamiento era, quizás, un escenario más propicio para la garantía de las citadas condiciones cuando existía un tratamiento dual de las acciones denominadas doctrinariamente como acción pública y privada, la primera ocupada de un juicio objetivo de legalidad y la segunda que agrupaba contenciosos subjetivos, conocida luego como la acción de plena jurisdicción, que incluyó una lógica típicamente resarcitoria.
Cuando se comprende que ha sido una realidad histórica, más que una constatación dogmática, la que originó la clasificación colombiana del fenómeno administrativo en una subdivisión de hechos, actos, omisiones, operaciones y contratos como individualizadas manifestaciones de la actuación administrativa, se entiende mejor el particular empeño de identificar y diferenciar el comportamiento administrativo que ha producido un daño, como si de ello se derivara una lógica sustantiva verdaderamente distintiva del análisis del daño resarcible.
Con todo, estimamos que la clasificación binaria resultaba (y resulta aún hoy, tal y como el caso concreto lo evidencia) una concepción apropiada, porque ella permite dar adecuada noticia de dos funciones claramente diferenciables Radicado: 15001-23-31-005-2012-00241-01 (61286) Demandante: Justiniano Mariño Coronado 3 de la actividad judicial contenciosa administrativa: un juicio objetivo de legalidad (y constitucionalidad) y uno contencioso subjetivo”>>1. 1.- El CCA y el CPACA, en lo que se denomina el <<contencioso subjetivo>> en oposición del <<juicio objetivo de legalidad>>, consagra acciones distintas dependiendo de la fuente de la obligación de reparar perjuicios: (i) el acto administrativo (ii) el contrato (iii) los hechos u omisiones de la Administración. Si la fuente del perjuicio es la ilegalidad del acto, el demandante deberá demostrarla y pedir perjuicios.
Si la fuente del perjuicio es el contrato, el demandante deberá acreditar su incumplimiento para reclamar perjuicios. Y si la fuente del perjuicio es un hecho o una omisión, el demandante solo deberá acreditar la existencia de un daño (antijurídico) imputable a la Administración para reclamar los perjuicios derivados del mismo. 2.- La naturaleza de la fuente de la obligación determinó que, en el CCA, se consagraran acciones distintas (que el CPACA equivocadamente llamó medios de control).
Cuando el legislador establece distintas acciones, lo hace porque estima que la acción (o el proceso especial) debe corresponder al objeto de la pretensión; porque considera que en cada una de ellas deben cumplirse requisitos distintos para admitir la demanda y tramitar el proceso; porque estima que en cada una de ellas el término de caducidad debe ser distinto o debe contabilizarse de distinta manera; porque estima que en cada una de ellas están legitimados para participar distintas personas. 3.- Estas normas son imperativas y el juez y las partes deben respetarlas sin que puedan acudir a una acción distinta a la que corresponde de acuerdo con la ley porque, por ejemplo, permite la participación de otras personas o tiene un término de caducidad más largo.
Y esta restricción, que es legal, no atenta contra el derecho de <<acceso a la administración de justicia>>; el mandato constitucional de respeto al mismo se cumple cuando la ley le otorga a la parte una acción para ejercer su derecho; ese derecho no implica hacer que las personas puedan hacer valer sus pretensiones como quieran y cuando quieran, desconociendo las normas procesales que son normas de orden público. 4.- El artículo 165 del CPACA permite la acumulación de pretensiones, pero esa alternativa no permite desconocer los requisitos previstos para cada una de ellas, ni implica la posibilidad de formular al mismo tiempo pretensiones contractuales y extracontractuales.
Si una parte estima que el perjuicio deriva de un contrato, pero considera que el contrato puede no estar demostrado o 1 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 3 de abril de 2020, expediente 45650. Radicado: 15001-23-31-005-2012-00241-01 (61286) Demandante: Justiniano Mariño Coronado 4 ser nulo, podría pedir como pretensión principal (en caso de que se pruebe el contrato) perjuicios contractuales y, como subsidiaria (en caso de que no se pruebe), perjuicios extracontractuales.
La posibilidad de acumular pretensiones contradictorias está prevista en el numeral segundo del artículo 165, siempre y cuando las pretensiones se formulen de este modo. 5.- En la jurisdicción ordinaria es posible tramitar mediante un proceso declarativo similar (el proceso ordinario que se convirtió ahora en verbal) las pretensiones dirigidas a obtener los perjuicios derivados del incumplimiento de un contrato, los derivados de un acto jurídico unilateral y los perjuicios derivados de un hecho o de una omisión. Pero ello no quiere decir que (tampoco en esa jurisdicción) el juez pueda estudiar los perjuicios derivados del incumplimiento de un contrato como si fueran perjuicios derivados de simples <<hechos y omisiones>>. 6.- No se trata entonces de un problema solo procesal.
No se puede criticar la existencia de pluralidad de acciones para, a partir de ahí dejar de distinguir la fuente de la obligación (los contratos y los hechos) y considerar que es adecuado –como se hace en la sentencia de la que me aparto– que una parte en un contrato pueda reclamar perjuicios contractuales y extracontractuales, cuando el origen del daño es el contrato.
Que quien ha celebrado un contrato de servidumbre no puede reclamar perjuicios por <<“daños colaterales […] causados por motivo de la imposición de la servidumbre para oleoducto y realización de obras, por parte del personal perteneciente a la empresa convocada”, lo que implica un típico juicio concerniente a la reparación directa (…)>> Los perjuicios derivados de la ejecución de un contrato solo pueden ser reclamados por quien es parte en el contrato y corresponden a los perjuicios previsibles al momento de celebrar el contrato, salvo que se acredite dolo o culpa grave del contratante demandado, como lo establece el artículo 1616 del Código Civil. 7.- La tendencia en la cual se inscribe la sentencia objeto de esta aclaración, es la de considerar que no hay diferencias entre la responsabilidad contractual y la extracontractual; y, a mi modo de ver, esa tendencia desconoce el derecho positivo vigente.
No tengo duda de que existen principios comunes de la responsabilidad patrimonial que pueden ser aplicables a las dos; de que existen eventos en los cuales la definición del lindero no es clara2; y de que hay 2 La jurisprudencia contenciosa consideró que la responsabilidad derivada de un convenio administrativo que no se perfeccionó (lo que ocurría en vigencia del 222 de 1983 cuando no se aprobaban las pólizas o las garantías), era de linaje contractual, así se estimara que no había contrato: <<"La doctrina desde hace mucho tiempo ha venido hablando de una diferenciación un tanto tajante en materia de responsabilidad entre la contractual y la extracontractual.
Pero se observa hoy una tendencia orientada hacia la aplicación de principios comunes, en especial frente a casos que tienen notas o características de una y otra Radicado: 15001-23-31-005-2012-00241-01 (61286) Demandante: Justiniano Mariño Coronado 5 eventos en los cuales excepcionalmente pueden cobrarse perjuicios integrales que van más allá de los previstos al celebrar el contrato, como ocurre en el accidente de trabajo cuando se prueba culpa del empleador.
Pero lo anterior no permite afirmar que no existe diferencia entre las dos responsabilidades. Y sobre todo, no permite afirmar que una persona que ha celebrado un contrato (servidumbre) pueda cobrar perjuicios extracontractuales acreditando solo el daño sufrido y sin tener en cuenta lo pactado en el contrato. 8.- El Consejo de Estado ha distinguido, de vieja data, los dos tipos de responsabilidad.
En la sentencia con ponencia del doctor Carlos Betancur Jaramillo, expediente 9194, actor Luis Alfonso Castillo, demandado Fondo Nacional del Ahorro, que por la claridad y pertinencia del ejemplo vale la pena transcribir, se dijo: <<1.- De los hechos de la demanda y de los medios probatorios allegados al expediente, se deduce claramente que los demandantes celebraron dos contratos distintos, de los cuales nacen obligaciones igualmente diferentes: A.- De una parte, celebraron un contrato de compraventa con la sociedad UNION TRES CONSTRUCTORA LTDA., con el objeto de adquirir los inmuebles descritos en la demanda.
B.- De otra parte, celebraron un contrato de préstamo con el F.N.A., con el objeto de obtener los dineros necesarios para la adquisición de los inmuebles. 2.- Según la manifestación uniforme de los demandantes y de la entidad demandada, el contrato de compraventa fue incumplido por la sociedad constructora, la cual en la fecha pactada entregó los apartamentos sin terminar de construir, razón por la cual los demandantes no los recibieron. 3- De otra parte, dentro del contrato de préstamo suscrito con el FONDO NACIONAL DEL AHORRO, la citada entidad adquirió la obligación de entregar a la sociedad constructora y vendedora de los mismos, los dineros dados en mutuo a los demandantes una vez se hubiese realizado la entrega de los inmuebles a satisfacción de los citados compradores, tal como se señala en los contratos de préstamo suscritos por los demandantes, dentro de las mismas escrituras de adquisición de sus inmuebles (vr. f. 34 y 43 del c. 1); en ellas se consagra como requisito para que el F.N.A. realizara los desembolsos el de la presentación, por la sociedad vendedora de las actas de entrega firmadas por los compradores.
Tal como se destaca en el fallo de primera instancia, resulta evidente en el proceso que esta obligación fue incumplida por el FONDO NACIONAL DEL AHORRO, al pagar las sumas de dinero correspondientes al préstamo de los demandantes, sin responsabilidad. Así, por ejemplo, si se suscribe el convenio administrativo por las partes y no llega a perfeccionarse el contrato por culpa de una de ellas, no podrá hablarse propiamente de la existencia de éste, pero no es posible desconocer que en dicha hipótesis se da algo más que un simple hecho, que constituye una relación jurídica-bilateral, un auténtico convenio creador de obligaciones.
¿Será, entonces, se pregunta la sala, más técnico hablar de que el incumplimiento de la parte que impidió el perfeccionamiento del contrato que de un simple hecho o una mera conducta omisiva sin relación con el convenio que compromete la responsabilidad extracontractual de las partes? No cree la sala que esta sea la solución única y el presente asunto así lo demuestra.
La conducta irregular de la administración no puede deslindarse del convenio jurídico que se celebró y su responsabilidad quedó en cierta forma marcada por dicho acuerdo que comprendió el ajuste de las voluntades de las dos partes>> (sentencia del 4 de marzo de 1991). Radicado: 15001-23-31-005-2012-00241-01 (61286) Demandante: Justiniano Mariño Coronado 6 que la sociedad constructora hubiese cumplido con la obligación de entregar los inmuebles. 4.- Los demandantes para hacer valer sus derechos contaban con dos acciones de tipo contractual: Una, contra la sociedad constructora, a quien podían exigirle el cumplimiento del contrato, que consistía en terminar los inmuebles o pagar los dineros necesarios para tal fin, o demandar la resolución del contrato, en ambos casos con indemnización de perjuicios (art. 1.546 del C. C.).
Otra, contra el FONDO NACIONAL DEL AHORRO, por el incumplimiento del contrato de préstamo; de dicha entidad podían reclamar la declaratoria de extinción de la deuda y el reintegro de lo pagado a la constructora por cuenta de sus cesantías con el pago de los correspondientes perjuicios. 5.- Los demandantes, no acudieron a ninguna de dichas acciones.
Equivocadamente iniciaron una acción extracontractual o de reparación directa, contra el FONDO NACIONAL DEL AHORRO, al cual le imputan el incumplimiento en la entrega del inmueble solicitando el pago de los dineros necesarios para terminar la construcción de los apartamentos y dejarlos en estado de ser recibidos por sus propietarios. 6.- Se equivocaron entonces, en escoger la acción, pues es claro que se trataba aquí de obligaciones nacidas de un contrato quedando excluida la acción de reparación directa; y en demandar al FONDO NACIONAL DEL AHORRO por los perjuicios de los que debía responder la sociedad constructora y vendedora de los inmuebles.
Sobre una demanda así formulada, no puede hacerse pronunciamiento de fondo por la jurisdicción. 7.- Tal como lo ha expresado la Sala en múltiples oportunidades, no es el capricho del actor el que define las acciones a seguir, sino la ley, dados los supuestos de hecho que permitan la subsunción en la norma que las regula. Y, aunque los principios de la responsabilidad contractual y extracontractual pueden asimilarse en muchos casos, no puede asimilarse la falla del servicio, que surge de los hechos u omisiones de la entidad pública y a la cual corresponde la acción de reparación directa, a la responsabilidad que nace de los contratos que ella celebra; razón por la cual, se ha dicho, como posición doctrinaria que "nada impide que en materia contractual el incumplimiento de la entidad contratante pueda deberse a una falla del servicio, sin que por esto lo contractual devenga como extracontractual." (Sentencia del 11 de abril de 1.994, Exp.
No 6859, actor: Josefina Sarmiento de Chávez, ponente, Carlos Betancur Jaramillo.) 8.- Por ello, si bien es cierto que la entrega de los dineros a la constructora sin la autorización del comprador, es efectivamente una omisión que doctrinaria o teóricamente constituye una falla del servicio, los perjuicios que dicha omisión causa sólo pueden reclamarse por la vía contractual, pues es dentro del contexto de un contrato que dicha obligación nace para la entidad, debiendo acudirse a dicha acción, en la cual adquieren relevancia circunstancias tales como la validez, la naturaleza y la determinación de las partes en el contrato, que son aspectos del todo ajenos al contencioso de reparación directa. 9.- La Corte Suprema de Justicia, en sentencia del 18 de septiembre de 1.973 señaló al respecto: "No pueden, pues, involucrarse en una misma relación jurídica la responsabilidad delictual y la contractual.
Y es que autorizar al acreedor para que, prescindiendo del contrato, acuda a la responsabilidad delictual, es tanto como negarla fuerza obligatoria a la convención colocando al deudor Radicado: 15001-23-31-005-2012-00241-01 (61286) Demandante: Justiniano Mariño Coronado 7 en situación de manifiesta desigualdad frente a la contraparte.
Por el aspecto del ejercicio de la acción que ellas generan, son también distintas una y otra de dichas culpas, porque la contractual sólo está en cabeza de quienes tomaron parte en el acuerdo o de sus causahabientes, que por la misma razón no pueden demandar por fuera de esa relación jurídica preexistente la indemnización del daño causado por la inejecución de las obligaciones acordadas, relación material ésta en la que ninguna injerencia tienen terceros, quienes por el contrario sólo son los titulares de acción de responsabilidad nacida del hecho ilícito, de la que también se pueden servir los herederos del contratante afectados por el incumplimiento del acuerdo, cuando la culpa en que incurre el deudor les acarrea un daño personal." 10.- Y la Sala, en sentencia del 6 de noviembre de 1.987, con ponencia del Doctor Julio Cesar Uribe, dentro del proceso 5060, actor Alfonso Castillo Ruiz, dijo: "Cómo podría éste condenar por un HECHO cuando la causa de la responsabilidad radica en un incumplimiento contractual y cómo hacerlo por ésta última circunstancia si el origen del daño fue un HECHO? En el manejo de todos estos aspectos no se puede perder de vista que la cosa juzgada se estructura y produce consecuencias jurídicas sólo respecto de los hechos tal como fueron presentados en la demanda, lo que exige de los demandantes y también de los jueces especial atención para no dar origen al adefesio de condenar por lo que no es, y dejar la puerta abierta para que en otro proceso se condene por lo que sí es.>> 9.- Para resolver las pretensiones de perjuicios del demandante la sala debía limitarse a establecer lo que pactaron en el contrato de servidumbre, a determinar si existieron los incumplimientos afirmados por el demandante y a establecer cuáles eran los perjuicios indemnizables teniendo en cuenta que solo tienen tal carácter los que pudieron preverse al momento del contrato de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 1616 del Código Civil. 10.- No comparto esa posición y, en cambio, encuentro acertado la del tribunal que decidió resolver el caso como una controversia contractual teniendo en cuenta “el negocio jurídico”, por la suscripción de la escritura pública en la que se impuso la servidumbre petrolera.
Fecha ut supra, Con firma electrónica MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Magistrado