CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejera ponente: Ana María Charry Gaitán Bogotá, D.C., cinco (5) de julio de dos mil veintitrés (2023) Número único: 11001-03-06-000-2023-00123-00 Referencia: Conflicto negativo de competencias administrativas Partes: Procuraduría General de la Nación -Procuraduría Regional de Instrucción del Meta- y Comisión Seccional de Disciplina Judicial del Meta Asunto: Autoridad competente para tramitar un proceso disciplinario contra un auxiliar de la justicia, al servicio de la Superintendencia de Sociedades La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 39 y 112, numeral 10.°, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011, modificados por los artículos 2 y 19 de la Ley 2080 de 20211, respectivamente, procede a resolver el asunto de la referencia. I.
ANTECEDENTES 1. El 27 de septiembre de 2021, la señora Naisha Cunaque Tautiva presentó, ante la Presidencia de la República, un escrito en el cual informaba sobre presuntas irregularidades en las que habría incurrido el agente liquidador de Bioenergy S.A.S., señor Rubén Darío Lizarralde Montoya2, dentro del proceso de liquidación judicial de esa compañía, que se tramita ante la Superintendencia de Sociedades -Delegatura de Procedimientos de Insolvencia-. 2.
La coordinadora del Grupo de Revisión y Análisis de Peticiones, Denuncias y Reclamos de Corrupción (GRAP) de la Presidencia, mediante la comunicación OFI21- 00152696 /IDM 11040000 del 2 de noviembre de 2021, remitió el escrito indicado en 1 Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -Ley 1437 de 2011- y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la Jurisdicción. 2 Samai, expediente digital, carpeta 5, carpeta «002Anexos», archivos «4020-OFI21-00152696 _ IDM (1).pdf» y «4020-IMECOL y sus contratos BIOENERGY.pdf».
Radicación 11001-03-06-000-2023-00123-00 2 el numeral anterior, al procurador regional del Meta, de la Procuraduría General de la Nación3. 3. El 7 de diciembre de 2021, la Procuraduría Regional del Meta envió la denuncia mencionada a la Comisión Seccional de Disciplina Judicial del Meta, manifestando que «se trata de una queja en contra de un auxiliar de la justicia, como lo son los liquidadores de la Superintendencia de Sociedades»4. 4.
El 3 de junio de 2022, la Comisión Seccional de Disciplina Judicial inició la investigación disciplinaria contra el señor Lizarralde Montoya, por «[…] las presuntas irregularidades en los procesos de contratación y selección de proveedores de la empresa Bioenergy S.A.S.». 5 5. El 21 de octubre de 2022, la Comisión Seccional de Disciplina Judicial del Meta notificó al señor Lizarralde Montoya el auto de apertura de la investigación disciplinaria6. 6.
Sin embargo, el 10 de febrero de 2023, la Comisión Seccional de Disciplina Judicial resolvió7 declarar la nulidad de la actuación disciplinaria, a partir del Auto del 3 de junio de 2022; remitir el expediente a la Procuraduría Regional del Meta, y, en el evento de que dicha autoridad no estuviere de acuerdo, plantear un eventual conflicto negativo de competencias. 7.
El 6 de marzo de 2023, la Procuraduría Regional del Meta resolvió «[…] promover el CONFLICTO DE COMPETENCIA NEGATIVO, frente a la Comisión Seccional de Disciplina Judicial del Meta, para adelantar la actuación disciplinaria en contra del [sic] RUBEN DARIO DE JESUS LIZARRALDE MONTOYA, en su condición de Auxiliar de la Justicia (Agente Liquidador de la sociedad Bioenergy S.A.S.)», y, el 7 de marzo del mismo año, remitió el asunto a la Sala de Consulta y Servicio Civil8.
II. ACTUACIÓN PROCESAL De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, el 17 de febrero de 2023, se fijó el edicto número 116, en la Secretaría de la Sala, por el término de cinco días, para que las autoridades involucradas y los particulares interesados presentaran sus alegatos o consideraciones9. 3 Samai, expediente digital, carpeta 5, carpeta «002Anexos», archivo «4020-OFI21-00152696 _ IDM.pdf». 4 Samai, expediente digital, carpeta 5, archivo «001Queja.pdf», folio 1. 5 Samai, expediente digital, carpeta 5, archivo «005AutoApertura.pdf». 6 Samai, expediente digital, carpeta 5, archivo «009NotificaciónAutoApertura.pdf». 7 Samai, expediente digital, carpeta 5, archivo «014RemitirCompetencia.pdf». 8 Samai, expediente digital, archivo 2. 9 Samai, expediente digital, archivo 9.
Radicación 11001-03-06-000-2023-00123-00 3 Consta que se comunicó sobre el inicio de este trámite a la Procuraduría Regional de Instrucción del Meta, a la Comisión Seccional de Disciplina Judicial del Meta, a la Procuraduría General de la Nación, a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y al señor Rubén Darío de Jesús Lizarralde Montoya10.
Dentro del término de fijación del edicto, la Procuraduría Regional de Instrucción del Meta presentó sus alegatos. Las demás autoridades involucradas y los particulares interesados guardaron silencio11. Mediante auto del 25 de mayo de 202312, la consejera ponente ordenó comunicar la existencia del conflicto de competencias a la señora Naisha Cunaque Tautiva, para que, en su calidad de quejosa, presentara las consideraciones que estimara pertinentes.
Según informe secretarial del 2 de junio del año en curso13, la quejosa guardó silencio. III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES E INTERVINIENTES 1. Procuraduría Regional de Instrucción del Meta14 En sus alegatos, la Procuraduría Regional de Instrucción del Meta fundamenta su falta de competencia para conocer de la actuación disciplinaria que se inició contra el auxiliar de la justicia, en los siguientes argumentos: La Ley 1474 de 2011, en su artículo 41, dispuso que «la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura o de los Consejos Seccionales según el caso», examinaría la conducta y sancionaría las faltas de los auxiliares de la justicia. Luego, el Acto Legislativo 2 de 2015 estableció que «las funciones […] desempeñadas por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura y sus Consejos Seccionales pasaron a ser competencia de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial respectivamente […]». 10 Samai, expediente digital, archivos 8 y 9. 11 Samai, expediente digital, archivo 12. 12 Samai, expediente digital, archivo 13. 13 Samai, expediente digital, archivo 16. 14 Samai, expediente digital, archivo 10.
Radicación 11001-03-06-000-2023-00123-00 4 Por su parte, la Ley 1952 de 2019, en su artículo 265, derogó entre otros, el artículo 41 de la Ley 1474 de 2011 (antes mencionado) y, dispuso, además, que dicha Ley entraría a «regir […] cuatro (4) meses después de su sanción y publicación». Posteriormente, el artículo 40 de la Ley 1955 de 201915 prorrogó la entrada en vigor de la Ley 1952 de 2019, hasta el 1 de julio de 2021.
No obstante, «un día antes de la entrada en vigencia de la Ley 1952 de 2019 que derogaba el artículo 41 de la Ley 1474 de 2011, (29 de junio de 2021), fue expedida la Ley 2094 de 2021 por medio de la cual se reformó la Ley 1952 de 2019». El artículo 73 de la Ley 2094 «cambió en su totalidad el texto original que traía el artículo 265 de la Ley 1952 de 2019, y nada dijo respecto a la derogatoria del artículo 41 de la Ley 1474 de 2011».
De lo anterior, infiere que el artículo 41 de la Ley 1474 no se encuentra derogado y «sigue surtiendo efectos; por lo que los asuntos disciplinarios que se adelanten contra los auxiliares de la justicia corresponden adelantarse por la Comisión Nacional de Disciplina Judicial o Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial». Asimismo, estima que dicha norma no puede entenderse abrogada en virtud de la derogatoria de la Ley 734 de 2002, por el nuevo Código General Disciplinario, pues el artículo 41 de la Ley 474 no estaba incorporado en el Código Disciplinario Único, sino que era una norma autónoma.
En ese sentido, señala lo siguiente: Cabe advertir que admitir que el artículo 41 de la Ley 1474 de 2011 dejó de surtir efectos al derogarse la Ley 734 de 2002 no corresponde a la realidad, puesto que el artículo en mención no modificó, sustituyó, reemplazó, subrogó ni adicionó ninguna norma de la Ley 734 de 2002 como para pensar que su vigencia dependía de la aplicabilidad plena del entonces Código Disciplinario Único, sino que entró a regir de manera autónoma, surtiendo sus efectos por si sola hasta le fecha.
Lo anterior, por cuanto la Ley 1474 de 2011 […] dedicó su capítulo III a implementar MEDIDAS DISCIPLINARIAS PARA LA LUCHA CONTRA LA CORRUPCIÓN, por lo cual desde el artículo 42 hasta el artículo 60 se ocupó de modificar algunas normas de la Ley 734 de 2002, sin embargo, el artículo 41 no realizó ninguna mención al entonces Código Disciplinario Único, sino que se expidió de manera autónoma.
Por último, indica que el inciso sexto del artículo 2 de la Ley 1952 de 2019 le asignó a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y a las comisiones seccionales de disciplina judicial la función de «ejercer la acción disciplinaria […] contra los particulares disciplinables […], dentro de los cuales se encuentran los auxiliares de justicia […] según lo dispone el artículo 70 de la norma que se menciona». 15 Por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022.
“Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad». Radicación 11001-03-06-000-2023-00123-00 5 2. Comisión Seccional de Disciplina Judicial del Meta16 Teniendo en cuenta que la Comisión Seccional no presentó alegatos, se resumirá su posición, con base en los documentos que obran en el expediente digital17. Manifiesta que el artículo 41 de la Ley 1474 de 2011 atribuyó la competencia para conocer las investigaciones disciplinarias contra auxiliares de la justicia «a la entonces Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura», que corresponde actualmente a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial (de conformidad con el Acto Legislativo 2 de 2015).
No obstante, con la vigencia de la Ley 1952 de 2019, «el legislador a través del artículo 265 ejusdem derogó expresamente la competencia que había sido atribuida inicialmente a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y a sus Seccionales sobre los auxiliares de la justicia». Adicionalmente, indica que, «de la lectura del artículo 70 en armonía con el artículo 92 ibidem se dispuso que los auxiliares de la justicia serían competencia de la Procuraduría General de la Nación».
Por último, señala que, de conformidad con el artículo 263 de la Ley 1952 de 2019, «la Ley 734 de 2022, norma procesal que contenía la atribución competencial de» la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y sus seccionales «para investigar y juzgar a los auxiliares de la justicia, únicamente podía seguir aplicándose en los casos en los que se hubiere notificado el pliego de cargos», a la entrada en «vigencia del Código General Disciplinario, esto es el 29 de marzo de 2022». 3.
CONSIDERACIONES 1. Competencia de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado 1.1. Regla especial de competencia en los procesos disciplinarios, según la Ley 1952 de 2019 Los conflictos de competencia que se presenten entre autoridades que deban conocer de una actuación disciplinaria, en cualquiera de sus instancias, se regulan, actualmente, por el artículo 99 de la Ley 1952 de 2019, norma especial sobre la materia, que dispone: Artículo 99.
Conflicto de competencias. El funcionario que se considere incompetente para conocer de una actuación disciplinaria deberá expresarlo 16 Samai, expediente digital, archivo 3, folios 7 a 12. 17 Auto del 10 de febrero de 2023. Radicación 11001-03-06-000-2023-00123-00 6 remitiendo el expediente en el estado en que se encuentre, en el menor tiempo posible, a quien por disposición legal tenga atribuida la competencia. Si el funcionario a quien se remite la actuación acepta la competencia, avocará el conocimiento del asunto; en caso contrario, lo remitirá al superior común inmediato, con el objeto de que éste dirima el conflicto.
El mismo procedimiento se aplicará cuando ambos funcionarios se consideren competentes. […] [Subrayas añadidas] Sin embargo, en el presente asunto, no es posible aplicar esta disposición, debido a que las autoridades a las que concierne el conflicto planteado, esto es, la Procuraduría Regional del Meta y la Comisión Seccional de Disciplina Judicial del Meta no tienen un superior común. Así, ante la imposibilidad de aplicar la norma especial, es necesario acudir a las disposiciones que regulan el procedimiento administrativo general, contenidas en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante, Cpaca), el cual integra el procedimiento ordinario para dirimir los conflictos de competencia administrativa que puedan surgir entre dos o más autoridades. 1.2.
Regla general de competencia para resolver los conflictos de competencia administrativa La Parte Primera del Cpaca (Ley 1437 de 2011) regula el «Procedimiento administrativo». Su Título III se ocupa del «Procedimiento Administrativo General», cuyas «reglas generales»18 se contienen en el Capítulo I, del que forma parte el artículo 39, modificado por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021, conforme al cual: Artículo 39.
Conflictos de competencia administrativa. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal.
En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado. […] 18 Artículo 34.
Procedimiento administrativo común y principal. Las actuaciones administrativas se sujetarán al procedimiento administrativo común y principal que se establece en este Código, sin perjuicio de los procedimientos administrativos regulados por leyes especiales. En lo no previsto en dichas leyes se aplicarán las disposiciones de esta Parte Primera del Código.
Radicación 11001-03-06-000-2023-00123-00 7 En el mismo sentido, el numeral 10 del artículo 112 del citado código, modificado por el artículo 19 de la Ley 2080, dispone que una de las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado es la siguiente: […] 10. Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo.
Una vez el expediente ingrese al despacho para resolver el conflicto, la Sala lo decidirá dentro de los cuarenta (40) días siguientes al recibo de toda la información necesaria para el efecto. […] Con base en las normas transcritas, la Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencia administrativa, que se analizan a continuación, en relación con el caso concreto: i) Que se trate de una actuación o asunto de naturaleza administrativa, particular y concreta.
El conflicto versa sobre una actuación particular y concreta, consistente en el proceso disciplinario que inició (y después anuló) la Comisión Seccional de Disciplina Judicial del Meta contra el señor Rubén Darío Lizarralde Montoya, en su calidad de auxiliar de la justicia (agente liquidador de la sociedad Bioenergy S.A.S.). Ahora bien, en relación con la naturaleza administrativa del conflicto, es importante destacar que este involucra a la Procuraduría General de la Nación, que de acuerdo con lo previsto en la Ley 1952 de 2019, modificada por la Ley 2094 de 2021, ejercía funciones disciplinarias de naturaleza jurisdiccional.
Sin embargo, la Corte Constitucional, mediante Sentencia C-030 de 202319, declaró inexequible la naturaleza jurisdiccional de dichas funciones. Por lo tanto, en la actualidad, las funciones disciplinarias de la Procuraduría General de la Nación son de naturaleza administrativa. En cuanto a la Comisión Seccional de Disciplina Judicial del Meta, esta entidad ejerce una función disciplinaria de orden jurisdiccional, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 257A de la Constitución. 19 La Ley 2094 de 2021 en su artículo 1° otorgó funciones jurisdiccionales a la Procuraduría General de la Nación, lo cual fue replicado en sus artículos 54, 73 y 74 que modificaron los artículos 2°, 238A, 265 de la Ley 1952 de 2019.
Sin embargo, la Corte Constitucional mediante Sentencia C-30 de 2023 declaró la inexequibilidad de las funciones jurisdiccionales de la Procuraduría General de la Nación atribuidas por las referidas normas. Esta decisión que fue dada a conocer por la Corte Constitucional, mediante comunicado número 04 del 16 de febrero de 2023. Radicación 11001-03-06-000-2023-00123-00 8 La Sala es competente para resolver los conflictos de competencia entre dos autoridades que cumplen función administrativa (la PGN) y otra que cumple función jurisdiccional (la CNDJ) por cuanto no se trata de un conflicto entre jurisdicciones ni autoridad que ejerza función jurisdiccional, de modo que es un imperativo constitucional y legal que la Sala resuelva el conflicto, en atención al expreso mandato de los artículos 29, 236 y 237 de la Carta Política, así como de los artículos 3°, 39 y 112 del CPACA, y de los artículos 2° y 93 de la Ley 1952 de 2019. ii) Que, simultánea o sucesivamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen competencia para conocer de la actuación. Las dos autoridades involucradas en el presente asunto -la Procuraduría Regional de Instrucción del Meta- y la Comisión Seccional de Disciplina Judicial del Meta- han negado su competencia para continuar con el proceso disciplinario iniciado contra el señor Rubén Darío Lizarralde Montoya, en su calidad de auxiliar de la justicia. iii) Que al menos una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia administrativa sea del orden nacional; o, si se trata de autoridades del nivel territorial, que no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo.
En el presente asunto, las dos autoridades en conflicto son del orden nacional: la Procuraduría General de la Nación, por intermedio de la Procuraduría Regional de Instrucción del Meta, y la Comisión Seccional de Disciplina Judicial del Meta, que forma parte de la Rama Judicial. Conforme a lo explicado, esta Sala es competente para resolver de fondo el presente conflicto de competencias. 2.
Términos legales El inciso final del artículo 39 del Cpaca ordena: «Mientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 se suspenderán»20. En consecuencia, el procedimiento consagrado en la norma citada, para el examen y decisión de los asuntos que se plantean a la Sala, como conflictos negativos o positivos de competencias administrativas, prevé la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas, de manera que no corren los términos a que están sujetas las autoridades para cumplir oportunamente sus funciones.
El mandato legal de suspensión de los términos es armónico y coherente con los artículos 6 de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones. 20 La remisión al artículo 14 del Cpaca debe entenderse hecha al artículo 1 de la Ley 1755 de 2015.
Radicación 11001-03-06-000-2023-00123-00 9 Como la suspensión de los términos es propia del procedimiento y no del contenido o alcance de la decisión que deba tomar la Sala, en la parte resolutiva se declarará que, en el presente asunto, los términos suspendidos se reanudarán o comenzarán a correr a partir del día siguiente al de la comunicación de esta decisión. 3.
Aclaración previa sobre el alcance de la decisión Los artículos 39 y 112, numeral 10, del Cpaca otorgan a la Sala de Consulta y Servicio Civil la función de definir la autoridad competente para adelantar o continuar un trámite administrativo en concreto, lo que efectúa la Sala con base en los supuestos fácticos puestos a su consideración en la solicitud y en los documentos que forman parte del expediente.
Por tanto, esta Sala no puede pronunciarse sobre el fondo de la solicitud o el derecho que se reclama ante las entidades estatales frente a las cuales se dirime la competencia. Las eventuales alusiones que se haga a aspectos propios del caso concreto serán las necesarias para establecer las reglas de competencia. No obstante, le corresponde a la autoridad que sea declarada competente, la verificación de las situaciones de hecho y de derecho y la respectiva decisión de fondo sobre la petición de la referencia. 4.
Problema jurídico y síntesis del conflicto La Sala debe establecer cuál es la autoridad competente para conocer de la actuación disciplinaria a que haya lugar contra el señor Rubén Darío Lizarralde Montoya, en su condición de auxiliar de la justicia, por las presuntas irregularidades en las que habría incurrido en el desempeño del encargo que se le hizo como liquidador de la sociedad Bioenergy S.A.S. Lo anterior, teniendo en cuenta que: i) el referido proceso disciplinario fue iniciado por la Comisión Seccional de Disciplina Judicial del Meta, el 3 de junio de 2022; ii) sin embargo, el 10 de febrero de 2023, la misma corporación judicial resolvió declararse sin competencia; declarar la nulidad de la actuación, desde el auto de apertura, y remitir el expediente a la Procuraduría General de la Nación, y iii) finalmente, la Procuraduría Regional de Instrucción del Meta rechazó también la competencia para conocer del proceso disciplinario, y formuló ante la Sala el presente conflicto negativo de competencias.
Sobre el particular, la Comisión Seccional de Disciplina Judicial del Meta manifiesta que, con la entrada en vigencia del Código General Disciplinario (Ley 1952 de 2019), el 29 de marzo de 2022, la competencia para investigar y sancionar las actuaciones de los auxiliares de la justicia pasó a recaer en la Procuraduría General de la Nación. Por su parte, la Procuraduría Regional de Instrucción del Meta señala que, de conformidad con el artículo 41 de la Ley 1474 de 2011 (norma que estima vigente), en concordancia con lo dispuesto en el artículo 2 de la Ley 1952 de 2019, la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las comisiones seccionales continúan teniendo la Radicación 11001-03-06-000-2023-00123-00 10 competencia para investigar disciplinariamente a los auxiliares de la justicia, como particulares que ejercen funciones públicas.
Para resolver el problema jurídico planteado, la Sala analizará los siguientes temas: i) Los liquidadores en los procesos de insolvencia empresarial tramitados por la Superintendencia de Sociedades, como auxiliares de la justicia. Reiteración; ii) Naturaleza de las funciones de los auxiliares de la justicia. Reiteración; iii) Competencia de la extinta Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura para conocer de los procesos disciplinarios contra auxiliares de la justicia. Reiteración; iv) Funciones de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y de las comisiones seccionales, frente a los auxiliares de la justicia. Reiteración; v) El régimen disciplinario de los auxiliares de la justicia, con posterioridad a la entrada en funcionamiento de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial.
Reiteración; vi) El régimen disciplinario de los auxiliares de la justicia con la entrada en vigencia de la Ley 1952 de 2019. Reiteración; vii) Conclusiones sobre el régimen jurídico aplicable, y viii) Caso concreto. 5. Análisis de la normativa aplicable al conflicto planteado 5.1. Los liquidadores en los procesos de insolvencia empresarial tramitados por la Superintendencia de Sociedades, como auxiliares de la justicia. Reiteración21 La Superintendencia de Sociedades es un organismo técnico adscrito al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio, mediante el cual el presidente de la República ejerce la inspección, vigilancia y control de las sociedades mercantiles, y cumple las demás funciones que le señala la ley, en relación con otros sujetos, personas jurídicas y personas naturales22.
La Superintendencia conoce y dirige los procesos concursales y de insolvencia empresarial, en ejercicio de las funciones jurisdiccionales otorgadas por la ley. Sobre la designación de los liquidadores, en esta clase de procesos, y su carácter de auxiliares de la justicia, el artículo 67 de la Ley 1116 de 200623, modificado por el artículo 626 de la Ley 1564 de 2012, dispone lo siguiente, en su parte pertinente: 21 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Decisión del 22 de junio de 2021, expediente 11001-03-06-000-2021-00025-00. 22 Artículo 1 del Decreto 1736 de 2020. 23 Por la cual se establece el Régimen de Insolvencia Empresarial en la República de Colombia y se dictan otras disposiciones.
Radicación 11001-03-06-000-2023-00123-00 11 Artículo 67. Promotores o liquidadores. Al iniciar el proceso de insolvencia, el juez del concurso, según sea el caso24, designará al promotor o liquidador, en calidad de auxiliar de la justicia, escogido de la lista elaborada para el efecto por la Superintendencia de Sociedades. En cualquier tiempo, los acreedores que representen por lo menos el sesenta por ciento (60%) de las acreencias, calificadas y graduadas, podrán sustituir al liquidador designado por el Juez, escogiendo el reemplazo de la lista citada en el inciso anterior, quien deberá posesionarse ante aquel.
Lo anterior aplicará también al promotor cuando actúe como representante legal para efectos del acuerdo de adjudicación. Adicionalmente, los promotores y liquidadores podrán ser recusados o removidos por el juez del concurso por las causales objetivas establecidas por el Gobierno. El promotor o liquidador removidos en los términos de la presente ley, no tendrán derecho sino al pago mínimo que para el efecto determine el Gobierno, teniendo en consideración el estado de avance del proceso.
Una misma persona podrá actuar como promotor o como liquidador en varios procesos, sin exceder un máximo de tres (3) procesos en que pueda actuar en forma simultánea. Parágrafo 1o. La lista de promotores y liquidadores de la Superintendencia de Sociedades será abierta y a ella ingresarán todas las personas que cumplan con los requisitos mínimos de experiencia e idoneidad profesional que para el efecto establezca el Gobierno. […] [Se resalta].
Acerca del ejercicio de estas funciones, por parte de la Superintendencia de Sociedades, la Sala ha señalado lo siguiente25: […] de conformidad con lo dispuesto por el inciso 3º. del artículo 116 de la Carta y su correspondiente desarrollo a través de los artículos 90 de la ley 225 de 199526 y 6º. de la ley 1116 de 2006, la Superintendencia de Sociedades puede ejercer funciones jurisdiccionales para conocer y decidir los procesos concursales. 24 El juez del concurso es la Superintendencias de Sociedades o el juez civil del circuito del lugar del domicilio principal del deudor, según las reglas de competencia señaladas en el artículo 6 de la Ley 1116 de 2006. 25 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Decisión del 22 de abril de 2009 (rad. num. 11001-03-06-000-2009-00027-00). 26 «[2] El Título II “Régimen de procesos concursales” de la ley 222 de 1995 “Por la cual se modifica el Libro II del Código de Comercio, se expide un nuevo régimen de procesos concursales y se dictan otras disposiciones” estuvo vigente hasta el 27 de junio de 2007, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 126 de la ley 1116 de 2006, sin embargo al tenor del artículo 117 de esta última, los concordatos y liquidaciones obligatorias de personas naturales y jurídicas iniciados durante la vigencia del Título II de la ley 222 de 1995 seguirán rigiéndose por las normas aplicables al momento de entrar a regir esta ley».
Radicación 11001-03-06-000-2023-00123-00 12 Sobre las funciones jurisdiccionales de la Superintendencia de Sociedades y su facultad para designar liquidadores se pronunció la Corte Constitucional en la sentencia C-123 de 2006, así: […] la Superintendencia de Sociedades, entidad administrativa del orden nacional que en virtud de delegación presidencial ejerce las funciones de inspección, vigilancia y control, fue investida de funciones jurisdiccionales por el artículo 90 de la ley 222 de 1995 para conocer y decidir los procesos concursales, con fundamento en lo dispuesto por el artículo 116 de la Constitución. Para estos efectos, y con fundamento en las facultades conferidas por el artículo 84 de la citada Ley 222, podrá decretar la disolución y ordenar la liquidación de cualquier entidad vigilada, cuando sea el caso, para lo cual, en la providencia de apertura del trámite liquidatorio, designará un liquidador que se convierte en auxiliar de la justicia, el que debe actuar dentro de las estrictas condiciones contempladas en la ley. [Subrayas fuera del texto].
Conforme a lo expuesto, debe concluirse que los liquidadores designados por la Superintendencia de Sociedades, en cumplimiento de sus funciones jurisdiccionales, son particulares que, como auxiliares de la justicia, ejercen funciones públicas, de manera transitoria, mientras realizan la liquidación de una sociedad u otra de las personas jurídicas o naturales sometidas a este régimen de insolvencia. 5.2.
Naturaleza de las funciones de los auxiliares de la justicia. Reiteración27 El ejercicio y la naturaleza de la función de auxiliar de la justicia están regulados en el artículo 47 de la Ley 1564 de 201228, que dispone: Artículo 47. Naturaleza de los cargos. Los cargos de auxiliares de la justicia son oficios públicos ocasionales que deben ser desempeñados por personas idóneas, imparciales, de conducta intachable y excelente reputación. Para cada oficio se requerirá idoneidad y experiencia en la respectiva materia y, cuando fuere el caso, garantía de su responsabilidad y cumplimiento.
Se exigirá al auxiliar de la justicia tener vigente la licencia, matrícula o tarjeta profesional expedida por el órgano competente que la ley disponga, según la profesión, arte o actividad necesarios en el asunto en que deba actuar, cuando fuere el caso. Los honorarios respectivos constituyen una equitativa retribución del servicio y no podrán gravar en exceso a quienes acceden a la administración de justicia. [Subrayas fuera del texto original].
Ahora bien, la Corte Constitucional29 ha señalado que los auxiliares de la justicia son particulares que ejercen funciones públicas de manera ocasional o transitoria: […] los cargos de auxiliares de la justicia son oficios públicos que deben ser desempeñados por personas idóneas, de conducta intachable, excelente reputación e incuestionable imparcialidad.
Además, los auxiliares de la justicia no tienen un vínculo 27 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 22 de junio de 2021, expediente 11001-03-06-000-2021-00025-00. 28 Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones. 29 Corte Constitucional, Sentencia C- 798 del 16 de septiembre de 2003.
Radicación 11001-03-06-000-2023-00123-00 13 laboral con el Estado sino que son particulares que cumplen transitoriamente funciones públicas, sujetos a un régimen de impedimentos y recusaciones como el señalado en el artículo 22 del Decreto 2265 de 1969 o el artículo 235 del Código de Procedimiento Civil. [Énfasis añadido]. En el mismo sentido, la Sala ha precisado30 que los auxiliares de la justicia prestan servicios técnicos, administrativos o científicos que resulten útiles o necesarios para la debida administración de justicia. 8.3.
Competencia de la extinta Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura para conocer de procesos disciplinarios contra auxiliares de la justicia. Reiteración31 El artículo 256 de la Constitución Política consagró, como atribuciones del Consejo Superior de la Judicatura, las siguientes: […] 3. Examinar la conducta y sancionar las faltas de los funcionarios de la rama judicial, así como las de los abogados en el ejercicio de su profesión, en la instancia que señale la ley. […] 7.
Las demás que señale la ley. [Se destaca] En desarrollo de lo dispuesto en el numeral 7.° de la norma citada, el artículo 41 de la Ley 1474 de 2011 adicionó una función a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, para que examinara y sancionara las faltas de los auxiliares de la justicia32, así: Artículo 41.
Funciones disciplinarias de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura. Además de lo previsto en la Constitución Política 30 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 18 de junio de 2019 (Radicado núm. 11001-03-06-000-2019-00063-00(C)), y Decisión del 16 de mayo de 2018 (Radicado núm. 11001- 03-06-000-2017-00200-00(C). 31 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil.
Decisión del 22 de junio de 2021, expediente 11001-03-06-000-2021-00025-00. 32 La Sala de Consulta y Servicio Civil, en la Decisión del 18 de septiembre de 2014 (rad. 11001-03-06- 000-2014-00168-00), al evaluar si la asignación de competencias a la jurisdicción disciplinaria debía realizarse únicamente en la Constitución y en la Ley Estatutaria de Administración de Justicia, o si era posible hacerlo con una ley ordinaria, como la Ley 1474 de 2011, precisó que «[…] la asignación hecha por el artículo 41 de la Ley 1474 de 2011 a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura o de los Consejos Seccionales para examinar la conducta de los auxiliares de la justicia no está supeditada a la cláusula de reserva de ley estatutaria, porque la mencionada norma no afecta de ninguna manera la estructura general y esencial de la administración de justica.
La jurisprudencia de la Corte Constitucional también es clara en afirmar que cuando no se afecta el núcleo de la organización y funcionamiento de la administración de justicia la regulación está atada al trámite de una ley ordinaria y fue precisamente por medio de una ley ordinaria (Ley 1474 de 2011 artículo 41) que se asignó la competencia disciplinaria objeto de análisis».
Radicación 11001-03-06-000-2023-00123-00 14 la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura o de los Consejos Seccionales según el caso, examinará la conducta y sancionará las faltas de los auxiliares de la Justicia. En vigencia de las normas citadas, la Sala de Consulta y Servicio Civil sostuvo que los procesos disciplinarios contra auxiliares de justicia correspondían al Consejo Superior de la Judicatura o a los respectivos consejos seccionales.33 Con la reforma constitucional introducida por el Acto Legislativo 2 de 2015, se suprimió la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura y, en su lugar, se creó la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, con lo cual, además, se adoptó un nuevo modelo de disciplina en la Rama Judicial.
Dado que la citada enmienda constitucional eliminó las funciones disciplinarias a cargo del Consejo Superior de la Judicatura y los consejos seccionales, y no asignó a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y a las seccionales la función de disciplinar a particulares en ejercicio de funciones públicas, ni defirió en el Legislador la facultad de otorgarles nuevas funciones, es necesario concluir que, una vez entró a regir el nuevo modelo disciplinario, se produjo la pérdida de vigencia del artículo 41 de la Ley 1474 de 2011.
En efecto, por un lado, desapareció la autoridad a la cual la norma legal le otorgaba la competencia para conocer de los procesos contra auxiliares de justicia, esto es, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura y las salas respectivas de los consejos seccionales, y, por otro, se definió, con criterio taxativo, las funciones otorgadas a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial (en el artículo 257A), dentro de las cuales no se incluyó la competencia para disciplinar a los auxiliares de justicia, ni se habilitó al Legislador para atribuirle nuevas funciones (a diferencia del anterior régimen).
Ahora bien, sobre la entrada en vigencia del nuevo régimen disciplinario, es importante rememorar que la Corte Constitucional, en la Sentencia C-373 de 2016, declaró exequible el artículo 19 del acto legislativo en mención, el cual quedó incorporado a la Constitución Política como el artículo 257A. Frente a lo anterior, la Sala, en el Concepto 2415 del 20 de agosto de 2019, señaló: […] la Sentencia C-373-16 declaró exequible el artículo 19 del AL 02/15, el cual quedó incorporado como artículo 257A de la Constitución Política.
De tal manera que, si bien operó la derogatoria tácita de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria como efecto del artículo 15 del AL 02/15, dicha sala debió continuar en ejercicio de la función disciplinaria hasta 33 Sala de Consulta y Servicio Civil, Decisión del 18 de junio de 2019, rad. núm. 11001-03-06-000-2019- 00063-00, y Decisión del 16 de mayo de 2018, rad. núm. 11001-03-06-000-2017-00200-00. «En todo caso, es necesario mencionar que la Ley 1474 de 2011 (art. 41) adicionó una función a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, para conocer de los procesos disciplinarios contra los auxiliares de la justicia. Debe recordarse, que los denominados “auxiliares de la justicia” no ejercen la función jurisdiccional, sino que, como su nombre lo indica, prestan servicios técnicos, administrativos o científicos que resulten útiles o necesarios para la debida administración de justicia». [Se resalta].
Radicación 11001-03-06-000-2023-00123-00 15 cuando, de acuerdo con el artículo 19 del mismo AL 02/15 -artículo 257A de la Constitución Política- sea integrada la Comisión Nacional de Disciplina Judicial. [Se resalta]. En tal virtud, la entrada en funcionamiento del nuevo modelo institucional quedó sujeta a la designación y posesión de los magistrados que integrarían la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, designación que ocurrió en diciembre de 2020, con la elección de los siete magistrados que la componen34, quienes se posesionaron el 13 de enero de 2021. 5.4.
Funciones de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y de las comisiones seccionales, frente a los auxiliares de la justicia. Reiteración35 Sobre las funciones asignadas a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y a las seccionales, el artículo 257A de la Carta Política dispone, en lo pertinente: Artículo 257A. La Comisión Nacional de Disciplina Judicial ejercerá la función jurisdiccional disciplinaria sobre los funcionarios y empleados de la Rama Judicial. […] Podrá haber Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial integradas como lo señale la ley.
La Comisión Nacional de Disciplina Judicial será la encargada de examinar la conducta y sancionar las faltas de los abogados en ejercicio de su profesión, en la instancia que señale la ley, salvo que esta función se atribuya por la ley a un Colegio de Abogados. […] Parágrafo transitorio 1o. Los Magistrados de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial deberán ser elegidos dentro del año siguiente a la vigencia del presente acto legislativo.
Una vez posesionados, la Comisión Nacional de Disciplina Judicial asumirá los procesos disciplinarios de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura. Los actuales Magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, ejercerán sus funciones hasta el día que se posesionen los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial.
Las Salas Disciplinarias de los Consejos Seccionales de la Judicatura serán transformadas en Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial. Se garantizarán los derechos de carrera de los Magistrados y empleados de las salas disciplinarias de los Consejos Seccionales 34 Congreso de la República de Colombia, Senado de la República, noticias (2 de diciembre de 2020). https://senado.gov.co/index.php/el-senado/noticias/2122-elegidos-siete-magistrados-de-la-comision- nacional-de-disciplina-judicial 35 Sala de Consulta y Servicio Civil, Decisión del 27 de abril de 2023, rad. núm. 11001-03-06-000- 2023-0006200.
Radicación 11001-03-06-000-2023-00123-00 16 de la Judicatura quienes continuarán conociendo de los procesos a su cargo, sin solución de continuidad. [Resalta la Sala]36. Así las cosas, la Comisión Nacional de Disciplina Judicial sustituyó a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, en el cumplimiento de la función disciplinaria sobre los funcionarios judiciales y los abogados en ejercicio de su profesión. Adicionalmente, la citada norma le asignó al nuevo órgano la función jurisdiccional disciplinaria respecto de los empleados de la Rama Judicial, que antes eran disciplinables por sus respectivos superiores jerárquicos, conforme al artículo 115 de la Ley 270 de 1996.
En consecuencia, como lo ha señalado la Sala en reiteradas oportunidades37, en la actualidad y desde que empezaron a operar (13 de enero de 2021), la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y sus comisiones seccionales tienen competencia exclusivamente para investigar y sancionar disciplinariamente a los funcionarios y empleados de la Rama Judicial, y a los abogados en ejercicio de su profesión. Lo anterior, por cuanto las citadas normas constitucionales establecen, de manera taxativa, las competencias de los citados organismos judiciales, y no facultan al Congreso de la República para atribuirles funciones adicionales.
En esa medida, la Sala de Consulta y Servicio Civil concluye que la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las respectivas seccionales no tienen competencia disciplinaria en relación con los auxiliares de la justicia, pues se trata de particulares que ejercen temporalmente la función pública, y el artículo 257A no los incluye dentro de los sujetos disciplinables por esas corporaciones.
Lo anterior, como ya se indicó, a excepción de los procesos disciplinarios de los que conozca la Comisión y las seccionales, de conformidad con el régimen transitorio previsto en el parágrafo 1 del mismo artículo 257A constitucional, que le atribuyó a estas corporaciones la competencia para asumir, sin solución de continuidad, los procesos disciplinarios iniciados por la Sala Jurisdiccional Disciplinara del Consejo Superior de la Judicatura y los consejos seccionales, al momento de la entrada en funcionamiento del nuevo régimen disciplinario.
En esa medida, la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las comisiones seccionales asumieron los procesos disciplinarios que el Consejo Superior de la Judicatura (Sala Jurisdiccional Disciplinaria) y los consejos seccionales (salas jurisdiccionales disciplinarias) adelantaban contra auxiliares de la justicia, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 41 de la Ley 1474 de 2011. 36 Vale la pena precisar que la Corte Constitucional, en las Sentencias C-373 de 2016 y C-112 de 2017, declaró exequibles las normas que regulan la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y el régimen de transición para su entrada en funcionamiento. 37 Ver, entre otras, Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Decisión del 13 de diciembre de 2022, rad. núm. 11001-03-06-000-2022-00260.
Radicación 11001-03-06-000-2023-00123-00 17 No obstante, dado el carácter transitorio de estas últimas facultades, debe reiterarse que, con posterioridad al 13 de enero de 2021, no le compete a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y a las comisiones seccionales iniciar nuevos procesos sobre asuntos diferentes a las conductas o presuntas faltas disciplinarias cometidas por empleados y funcionarios judiciales y abogados en el ejercicio de su profesión. 5.5.
El régimen disciplinario de los auxiliares de la justicia, con posterioridad a la entrada en funcionamiento de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial. Reiteración38 Como se analizó, el artículo 41 de la Ley 1474 de 2011 le otorgaba competencia a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura y de los consejos seccionales, para que examinaran y sancionaran las faltas de los auxiliares de la justicia. Sin embargo, dicha norma no resulta aplicable con posterioridad al 13 de enero de 2021, fecha en la cual las mencionadas salas disciplinarias desaparecieron, y entró en funcionamiento la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las seccionales.
Así las cosas, la Sala observa que, a partir del 13 de enero de 2021, la competencia para disciplinar a los auxiliares de la justicia volvió a recaer sobre la Procuraduría General de la Nación, en virtud de la competencia general que le otorgaba (desde antes de la Ley 1474 de 2011) la Ley 734 de 2002 (Código Disciplinario Único), para conocer y sancionar las faltas disciplinarias de los particulares que ejercen funciones públicas.
En efecto, el artículo 53 de la Ley 734 de 2002 señalaba que eran sujetos disciplinables los particulares que ejercían funciones públicas, y el artículo 75 del mismo cuerpo normativo establecía que, por regla general, la Procuraduría General de la Nación era la única competente para disciplinar a los particulares (salvo lo dispuesto en el artículo 59 de este código, referente a los notarios).
Como se observa, después del 13 de enero de 2021, la competencia para conocer de los procesos contra auxiliares de justicia, como particulares disciplinables, es de la Procuraduría General de la Nación, sin perjuicio de la competencia de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y sus seccionales para continuar los procesos iniciados antes de esa fecha.
Igualmente, con la Ley 1952 de 2019, nuevo Código General Disciplinario, la Procuraduría General de la Nación conserva dicha competencia, como pasa a explicarse. 5.6. El régimen disciplinario de los auxiliares de la justicia con la entrada en vigencia de la Ley 1952 de 2019. Reiteración39 38 Ver, entre otras, la Decisión del 27 de abril del 2023 (expediente 2023-00020). 39 Sala de Consulta y Servicio Civil, Decisión del 27 de abril de 2023, rad. núm. 11001-03-06-000- 2023-0006200.
Radicación 11001-03-06-000-2023-00123-00 18 La Ley 1952 de 2019 (Código General Disciplinario), modificada por la Ley 2094 de 2021, entró a regir, casi en su totalidad, a partir del 29 de marzo de 2022, salvo su artículo 7, cuya vigencia quedo diferida por treinta meses luego de la promulgación de la Ley 209440. Ahora bien, el nuevo código reguló, de manera especial, el régimen disciplinario de los particulares, incluidos los auxiliares de justicia. En este sentido, el artículo 69 de la Ley 1952 de 2019 indicó: Artículo 69.
Normas aplicables. El régimen disciplinario para los particulares comprende la determinación de los sujetos disciplinables, las inhabilidades, impedimentos, incompatibilidades y conflicto de intereses, y el catálogo especial de faltas imputables a los mismos. Por su parte, el artículo 70 ibidem incluyó expresamente a los auxiliares de la justicia dentro de los particulares disciplinables, y señaló que su régimen será el contenido en el Código General Disciplinario: Artículo 70.
Sujetos disciplinables. El presente régimen se aplica a los particulares que ejerzan funciones públicas de manera permanente o transitoria; que administren recursos públicos; que cumplan labores de interventoría o supervisión en los contratos estatales y a los auxiliares de la justicia. Los auxiliares de la justicia serán disciplinables conforme a este Código, sin perjuicio del poder correctivo del juez ante cuyo despacho intervengan. […] [Énfasis añadido].
Puntualmente, el artículo 92 de la citada ley señaló, en cuanto a la competencia para investigar y sancionar a los particulares disciplinables, que sería de la Procuraduría General de la Nación y las personerías, así: Artículo 92. Competencia por la calidad del sujeto disciplinable. Corresponde a las entidades y órganos del Estado, a las administraciones central y descentralizada territorialmente y por servicios, disciplinar a sus servidores o miembros.
El particular disciplinable conforme a este código lo será por la Procuraduría General de la Nación y las personerías, salvo lo dispuesto en el artículo 76 de este código, cualquiera que sea la forma de vinculación y la naturaleza de la acción u omisión. […] [Se resalta]. 40 El artículo 75 de la Ley 2094 de 2021, promulgada el 29 de junio de 2021, dispuso lo siguiente: Artículo 73.
Modifícase el artículo 265 de la Ley 1952 de 2019, el cual quedará así: Artículo 265. Vigencia y derogatoria. Las disposiciones previstas en la presente ley, y las contenidas en la Ley 1952 de 2019, que no son objeto de reforma, entrarán a regir nueve (9) meses después de su promulgación. Durante este período conservará su vigencia plena la Ley 734 de 2002, con sus reformas. […] Radicación 11001-03-06-000-2023-00123-00 19 Así las cosas, es posible señalar que, de conformidad con el nuevo Código General Disciplinario, la competencia para investigar y sancionar a los particulares disciplinables recae, en principio, en la Procuraduría General de la Nación y en las personerías, según lo dispone el artículo 92 de la Ley 1952 de 2019.
Sin embargo, no se puede soslayar el hecho de que los artículos 2 y 239 de la Ley 1952 de 2019, modificados por los artículos 1 y 61 de la Ley 2094 de 2021, respectivamente, atribuyen a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y a las respectivas comisiones seccionales la competencia para ejercer la acción disciplinaria contra los particulares disciplinables conforme a dicha normativa, dentro de los cuales se encuentran, entre otros, los auxiliares de la justicia. Artículo 2o.
Titularidad de la potestad disciplinaria, funciones jurisdiccionales41 de la Procuraduría General de la Nación e independencia de la acción. El Estado es el titular de la potestad disciplinaria. […] A la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y a las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial les corresponde ejercer la acción disciplinaria contra los funcionarios y empleados judiciales, incluidos los de la Fiscalía General de la Nación, así como contra los particulares disciplinables conforme a esta ley y demás autoridades que administran justicia de manera temporal permanente. […] [Resalta la Sala].
En un sentido similar, el artículo 239 de la referida ley dispone: Artículo 239. Alcance de la función jurisdiccional disciplinaria. Mediante el ejercicio de la función jurisdiccional disciplinaria, se tramitarán y resolverán los procesos que, por infracción al régimen disciplinario contenido en el presente estatuto, se adelanten contra los funcionarios y empleados judiciales, incluidos los de la Fiscalía General de la Nación, así como contra los particulares disciplinables conforme a esta ley, y demás autoridades que administran justicia de manera excepcional, temporal o permanente, excepto quienes tengan fuero especial.
Lo anterior sin perjuicio de la facultad de la Procuraduría General para conocer de los procesos disciplinarios contra sus propios servidores, sin excepción alguna, salvo el caso del Procurador General de la Nación. Parágrafo 1. La Comisión Nacional de Disciplina Judicial es titular del ejercicio preferente del poder jurisdiccional disciplinario en cuyo desarrollo podrá iniciar, asumir o proseguir cualquier proceso, investigación o juzgamiento de competencia de las comisiones seccionales de disciplina judicial de oficio o a petición de parte en los siguientes casos: 1.
Violación del debido proceso; 2. Que el asunto provoque o comprometa un impacto de orden social, político o institucional, o tenga una connotación especial en la opinión pública nacional o territorial. 41 Aparte tachado declarado inexequible por la Corte Constitucional, en la Sentencia C-030 de 2023. Radicación 11001-03-06-000-2023-00123-00 20 3.
Que se advierta razonadamente que, para la garantía de los principios que rigen el proceso disciplinario, la actuación la adelante directamente la Comisión Nacional de Disciplina Judicial. […] [Resalta la Sala]. A este respecto, la Sala observa lo siguiente: i) La atribución de competencia disciplinaria, que realizan los artículos 2 y 239 de la Ley 1952 de 2019 a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y a las respectivas comisiones seccionales, en relación con los particulares disciplinables conforme al nuevo código, no es compatible con el mandato superior contenido en el artículo 257A, salvo en relación con los auxiliares de la justicia que ya fueran objeto de una actuación de este clase, antes del 13 de enero de 2021, conforme a lo explicado.
Dicha incompatibilidad se debe a que, como ya se explicó, el artículo 257A superior, al asignar las funciones a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y a las seccionales, no facultó al Legislador para otorgarles nuevas atribuciones a tales organismos, mediante normas de rango legal. En consecuencia, se tiene que la competencia de esas comisiones se restringe a la que la Constitución les fijó, sin que puedan ser agregadas otras funciones por vía legal, como sería la atribución para disciplinar a los auxiliares de justicia, conforme a los artículos 2 y 239 de la Ley 1952 de 2019. ii) De manera adicional, la Sala observa que existe una contradicción entre la competencia atribuida a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, en los referidos artículos 2 y 239, para disciplinar a los particulares, y lo dispuesto en los artículos 70 y 92 de la misma normativa, en virtud de los cuales los particulares que ejercen funciones públicas (entre ellos, los auxiliares de justicia) son disciplinables por la Procuraduría General de la Nación. iii) Dicha incompatibilidad debe ser resuelta realizando una interpretación de tales normas conforme a la Constitución Política, esto es, acorde con las competencias constitucionales atribuidas por el artículo 257A a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, la cual, como se vio, no incluye la facultad de disciplinar a los particulares disciplinables por el Código General Disciplinario. iv) En consecuencia, la Sala concluye que, en relación con la competencia para investigar y sancionar a particulares disciplinables, prevalece lo dispuesto en el artículo 92 de la Ley 1952 de 2019, que atribuye esta competencia a la Procuraduría General de la Nación y a las personerías, según el caso, sin perjuicio de la aplicación del criterio de continuidad establecido en el parágrafo transitorio 1 del artículo 257A de la Constitución Política.
Hasta aquí, la Sala se ha concentrado en las reglas de competencia para conocer de procesos disciplinarios contra auxiliares de justicia. Diferente es el régimen jurídico al cual se sujetará esa competencia. Al efecto, cabe mencionar que la Ley 1952 de 2019 Radicación 11001-03-06-000-2023-00123-00 21 resulta aplicable tanto a los nuevos procesos iniciados en su vigencia como a aquellos iniciados antes del 29 de marzo de 2022, en los cuales no se hubiese notificado el pliego de cargos, ni se hubiera instalado la audiencia del proceso verbal, según lo determinado por el artículo 263 del Código General Disciplinario, modificado por el artículo 71 de la Ley 2094 de 2021. 6.
Conclusiones sobre el régimen jurídico aplicable De acuerdo con el análisis del régimen jurídico relativo a la competencia disciplinaria frente a los auxiliares de la justicia, la Sala concluye que, actualmente, existen dos reglas aplicables, según el caso: 6.1. Procesos iniciados antes de la entrada en funcionamiento de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial (13 de enero de 2021) En estos casos, la competencia es de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las comisiones seccionales.
Lo anterior, de conformidad con el parágrafo transitorio 1 del artículo 257A de la Constitución Política, introducido por el Acto Legislativo 2 de 2015, que establece que los procesos disciplinarios adelantados por la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, o por los consejos seccionales, continuarían siendo conocidos por la Comisión Nacional de Disciplina Judicial o las comisiones seccionales, según el caso.
En efecto, el citado artículo señala: Artículo 257A: […] Parágrafo transitorio 1o. Los Magistrados de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial deberán ser elegidos dentro del año siguiente a la vigencia del presente acto legislativo. Una vez posesionados, la Comisión Nacional de Disciplina Judicial asumirá los procesos disciplinarios de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura. […] Las Salas Disciplinarias de los Consejos Seccionales de la Judicatura serán transformadas en Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial.
Se garantizarán los derechos de carrera de los Magistrados y empleados de las salas disciplinarias de los Consejos Seccionales de la Judicatura quienes continuarán conociendo de los procesos a su cargo, sin solución de continuidad. [Resalta la Sala]. Cabe precisar dos aspectos: a) Por procesos disciplinarios adelantados por la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura y los consejos seccionales, debe entenderse toda actuación disciplinaria que se encuentre en la etapa de indagación preliminar (hoy denominada indagación previa) o en la de investigación, pues, de acuerdo con el antiguo Código Disciplinario Único y el nuevo Código General Disciplinario, ambas etapas forman parte del procedimiento disciplinario (artículos 150 y 208, respectivamente).
Radicación 11001-03-06-000-2023-00123-00 22 b) En estos casos, es competente la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las comisiones seccionales, por mandato constitucional. 6.2 Procesos iniciados después de la entrada en funcionamiento de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial (13 de enero de 2021), o que están por iniciarse En estos casos, la competencia es de la Procuraduría General de la Nación, con fundamento en la siguiente normativa: a) A partir del 13 de enero de 2021 y hasta el 29 de marzo de 2022, la competencia general disciplinaria prevista en el artículo 75 de la Ley 734 de 2002 (antiguo Código Disciplinario Único) era atribuida a la Procuraduría General de la Nación, para investigar a los particulares disciplinables según ese código. b) A partir del 29 de marzo de 2022, en virtud de la competencia atribuida a la Procuraduría General de la Nación, en los artículos 70 y 92 del nuevo Código General Disciplinario, corresponde a ese órgano de control investigar a los particulares disciplinables según ese código, entre los cuales se encuentran los auxiliares de la justicia. Como se analizó en forma precedente, una interpretación de tales normas conforme a la Constitución Política lleva a concluir que la referida competencia prevalece sobre la atribuida a la Comisión Nacional Disciplina Judicial, en los artículos 2 y 239 del mismo código.
Consideración adicional sobre las reglas de procedimiento aplicables De manera independiente a las reglas aplicables para determinar la competencia disciplinaria frente a los auxiliares de la justicia, la Sala considera importante precisar la normativa aplicable a los procesos adelantados en contra de estos sujetos, de acuerdo con el régimen de transición previsto en el artículo 263 del nuevo Código General Disciplinario (Ley 1952 de 2019), modificado por el artículo 71 de la 2094 de 2021: i) A los procesos en los que, a la entrada en vigencia del nuevo código (29 de marzo de 2022), se hubiese surtido la notificación del pliego de cargos, o instalado la audiencia del proceso verbal, se les continúa aplicando el procedimiento regulado por la Ley 734 de 2002. ii) A los procesos en los que, a la entrada en vigencia del nuevo código (29 de marzo de 2022), no se hubiese surtido la notificación del pliego de cargos, ni instalado la audiencia del proceso verbal, se les aplica el procedimiento regulado por el nuevo Código General Disciplinario.
Radicación 11001-03-06-000-2023-00123-00 23 7. Caso concreto Revisados los antecedentes normativos y jurisprudenciales, así como los documentos que obran en el expediente, la Sala encuentra que la Procuraduría General de la Nación es la autoridad competente para continuar con el trámite del proceso disciplinario iniciado contra el señor Rubén Darío Lizarralde Montoya, en su condición de liquidador (auxiliar de la justicia) de la sociedad Bioenergy S.A.S. Conforme a lo estudiado por la Sala, los procesos disciplinarios contra auxiliares de justicia, iniciados después del 13 de enero de 2021, son de competencia de la Procuraduría General de la Nación, inicialmente, en razón de lo dispuesto en el artículo 75 de la Ley 734 de 2002, y, posteriormente, en virtud de lo normado en los artículos 70 y 92 de la Ley 1952 de 2019.
Sumado a ello, en los procesos iniciados después del 29 de marzo de 2022 o antes, pero en los cuales no se hubiera notificado el pliego de cargos o instalado la audiencia (en el procedimiento verbal), el régimen procesal aplicable sería el previsto en esta última ley. En el presente caso, no hay lugar a aplicar el criterio de continuidad, previsto en el parágrafo transitorio 1 del artículo 257A de la Constitución Política, porque el proceso disciplinario se inició con el Auto del 3 de junio de 2022, mediante el cual se dispuso la apertura de la investigación disciplinaria, es decir, después del 13 de enero de 2021.
Debido a lo anterior, la Procuraduría General de la Nación es la competente para conocer de las presuntas faltas disciplinarias. Vale la pena aclarar que, por la misma razón señalada, la declaratoria de nulidad del proceso, adoptada por la Comisión Seccional de Disciplina Judicial del Meta, el 10 de febrero de 2023, no tiene ningún efecto, en este caso, sobre la declaratoria de competencia, pues la misma Procuraduría es la que tendría que reiniciar la investigación disciplinaria, si lo estima procedente.
En esa medida, la Sala declarará competente a la Procuraduría General de la Nación, para conocer de las actuaciones disciplinarias, en este caso concreto, en cumplimiento de lo previsto en los artículos 70 y 92 de la Ley 1952 de 2019. De conformidad con lo expuesto, la Sala RESUELVE:
PRIMERO. DECLARAR COMPETENTE a la Procuraduría General de la Nación - Procuraduría Regional de Instrucción del Meta (que ha venido actuando en este caso), para conocer de la investigación disciplinaria iniciada contra el señor Rubén Darío Lizarralde Montoya, en su calidad de agente liquidador (auxiliar de la justicia) de la sociedad Bioenergy S.A.S. Radicación 11001-03-06-000-2023-00123-00 24 SEGUNDO. ENVIAR el expediente a la Procuraduría General de la Nación - Procuraduría Regional de Instrucción del Meta, para efectos de lo dispuesto en el numeral anterior.
TERCERO. COMUNICAR la presente decisión a la Procuraduría General de la Nación (nivel central), a la Procuraduría Regional de Instrucción del Meta, a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, a la Comisión Seccional de Disciplina Judicial del Meta, al señor Rubén Darío de Jesús Lizarralde Montoya y a la señora Naisha Cunaque Tautiva.
CUARTO. ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, como lo dispone expresamente el inciso tercero del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011.
QUINTO. ADVERTIR que los términos legales se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión. La anterior decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. Comuníquese y cúmplase. ÉDGAR GONZÁLEZ LOPEZ ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS Presidente de la Sala Consejero de Estado MARÍA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA ANA MARÍA CHARRY GAITÁN Consejera de Estado Consejera de Estado REINA CAROLINA SOLÓRZANO HERNÁNDEZ Secretaria de la Sala CONSTANCIA: La presente decisión fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai, para garantizar su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.