Radicado: 11001-03-15-000-2025-06651-00 Demandante: Departamento de Boyacá Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A CONSEJERA PONENTE: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá, D.C., veinticinco (25) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Radicado: 11001-03-15-000-2025-06651-00 Demandante: DEPARTAMENTO DE BOYACÁ Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN CUARTA, SUBSECCIÓN B Referencia: ACCIÓN DE TUTELA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL – Procede porque satisface los requisitos generales / AMPARA - DEFECTO SUSTANTIVO –Interpretación y aplicación del artículo 86 de la Ley 2381 de 2024 a proceso en curso.
La Sala decide la acción de tutela instaurada por el Departamento de Boyacá contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B. I. A N T E C E D E N T E S A. Pretensiones, hechos y argumentos de la demanda 1. El 22 de octubre de 20251, el Departamento de Boyacá, mediante apoderado, interpuso acción de tutela contra la autoridad judicial mencionada, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y a la igualdad, con motivo de la sentencia del 24 de abril de 2025, proferida en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 1001333703920210016700/01.
Formuló las siguientes pretensiones (transcripción textual): 1.- Tutelar los derechos fundamentales al debido proceso, al acceso efectivo a la administración de justicia igualdad, previstos en los artículos 29, 58 y 229, así como de los principios constitucionales de confianza legítima, seguridad jurídica y de irretroactividad de la ley, en favor del Departamento de Boyacá. 2.- Ordenar revocar las sentencias de segunda instancia de 24 de abril de 2025, proferida dentro del medio de nulidad y restablecimiento radicado bajo No 11001333703920210016701, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B. 1 Se advierte que el 11 de noviembre de 2025 ingresó el expediente al despacho de la magistrada ponente, para elaborar el proyecto de sentencia correspondiente.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-06651-00 Demandante: Departamento de Boyacá Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 3.- Ordenar seguir adelante con el trámite del medio de nulidad y restablecimiento del derecho radicado bajo No 11001333501320160030901, emitiendo sentencia de segunda instancia que resuelva el recurso de apelación interpuesto por la entidad accionante y defina de fondo el asunto objeto de controversia ante la jurisdicción administrativa. 2.
De la demanda de tutela y de las pruebas aportadas, la Sala extrae los siguientes supuestos fácticos jurídicamente relevantes: 3. El Departamento de Boyacá ejerció el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República, en adelante FONPRECON, a fin de anular la Resolución 236 de 2002, por medio de la cual se le asignó una cuota pensional por valor de $1.463.010, en proporción a los 1890 días laborados y cotizados por el pensionado a la extinta Caja de Previsión Social de Boyacá. 4.
Concretamente, se solicitó la modificación del monto de la cuota parte asignada al Departamento, por considerar que la pensión de jubilación se reliquidó en contra de las normas que regulan la materia, por cuanto se incluyeron factores y ajustes salariales especiales, aplicables solo a los congresistas de la República y no exigibles a la entidad territorial. 5.
Al proceso se le asignó el radicado 11001333703920210016700 y, por reparto, correspondió al Juzgado 39 Administrativo de Bogotá, que con sentencia del 31 de mayo de 2023 negó las pretensiones. 6. Inconforme con la decisión, el Departamento de Boyacá la apeló, y mediante sentencia del 24 de abril de 2025 (censurada), el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B la revocó, y en su lugar, declaró de oficio la excepción de caducidad, al considerar que «la demanda se presentó por fuera del término de 5 años contados a partir del reconocimiento y reliquidación de la pensión, establecido en el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024». 7.
Tras señalar que la tutela cumple con los requisitos generales de procedencia, la parte actora adujo que la providencia censurada incurre en los siguientes defectos: 8. Material o sustantivo. El Tribunal accionado fundamentó su decisión en una norma (artículo 86, Ley 2381 de 2024) inaplicable al caso concreto, y además, realizó una interpretación del precepto normativo no razonable, y totalmente desfavorable para la entidad territorial. 9.
Puntualmente, adujo que dicha disposición no es aplicable a la situación fáctica planteada en el proceso de origen, por cuanto no se discutió un derecho pensional, sino la cuota parte asignada a la entidad que participa en el pago de la prestación. 10. A su juicio, el legislador no previó expresamente que el término de caducidad regulado en la norma se contabilizara también para ejercer el medio de control relacionado con la asignación de cuotas partes pensionales, y por lo tanto, en este asunto no era aplicable esa sanción. La caducidad, por su misma naturaleza, debe Radicado: 11001-03-15-000-2025-06651-00 Demandante: Departamento de Boyacá Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 ser de interpretación restringida, y para su declaratoria, el operador judicial no puede desligarse de los principios de legalidad y favorabilidad, teniendo en cuenta que ello implica la limitación del derecho de acceso a la administración de justicia. 11.
En todo caso, sostuvo que no está de acuerdo con la exposición de motivos del artículo 86 de la Ley 2381 de 2024, dado que el legislador tomó como fundamento la ratio decidendi de la sentencia C- 835 de 2003, sin tener en cuenta que, en la sentencia C-1049 de 2004, la Corte Constitucional señaló que aquella era inaplicable para el análisis de constitucionalidad de la norma que permite demandar en cualquier tiempo prestaciones periódicas (art. 164 CPACA). 12.
Aunado a lo dicho, reprocha que la autoridad judicial se apartó del precedente judicial vertical sin justificación alguna. 13. Concretamente adujo que la Subsección B, Sección Segunda del Consejo de Estado, en sentencia de 29 de noviembre de 20242, en un caso de similares contornos al analizado en el proceso de origen, señaló que el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024 no es aplicable a las demandas interpuestas con anterioridad a la entrada en vigor de dicho estatuto. 14.
Frente al proceso de origen, indicó que la demanda se radicó el 21 de julio de 2021, fecha anterior a la entrada en vigor del artículo 86 de la Ley 2381 de 2024, razón por la cual, insistió en que ese precepto no es aplicable al asunto ventilado en el contencioso de nulidad y restablecimiento del derecho ejercido por el Departamento de Boyacá. 15.
Asimismo, reprocha que la autoridad judicial accionada se apartó del precedente fijado por la Subsección B de la Sección Cuarta del Consejo de Estado, según el cual, en estos casos, resulta aplicable el artículo 164 del CPACA que permite que el medio de control se instaure en cualquier tiempo, por tratarse de una prestación periódica. 16.
Violación directa a la Constitución. El aparte del artículo 86 de la Ley 2381 de 2024, que refiere que la disposición es aplicable a las demandas que están en curso, es incompatible con la Carta Superior y por ende, debió inaplicase como lo explicó ampliamente el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, en la sentencia del 29 de noviembre de 2024.
B. Trámite impartido e intervenciones 17. Mediante auto de 28 de octubre de 2025 se admitió la solicitud de amparo, se ordenó notificar la decisión a los magistrados que integran la Subsección B de la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, como autoridad judicial demandada y, como tercero con interés, al director general del FONPRECON, toda vez que la entidad que representa intervino en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 11001-33-37-039-2021-00167- 01. 2 Radicado 25000-23-42-000-2016-06215-01 (6211-2023).
Radicado: 11001-03-15-000-2025-06651-00 Demandante: Departamento de Boyacá Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 18. También se ordenó notificar a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y se tuvieron como prueba los documentos aportados con la demanda. 19. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, a través de la magistrada ponente de la decisión censurada, manifestó que la tutela es improcedente porque no satisface el requisito de relevancia, dado que la parte accionante no explicó por qué el asunto planteado tiene trascendencia constitucional que amerita la intervención del juez de tutela. 20.
De lo anterior, se revela el interés de la entidad accionante de reabrir el debate surtido en el proceso de origen, y convertir la acción constitucional en una tercera instancia del contencioso de nulidad y restablecimiento del derecho. 21. El FONPRECON se refirió a los hechos que sustentan la tutela e hizo alusión extensa a la jurisprudencia en torno a la asignación de la cuota pensional, respecto de la que indicó que ha cambiado, atendiendo a lo previsto en la Ley 100 de 1993. 22.
Adujo que la tutela es improcedente porque carece de la relevancia constitucional necesaria en estos casos, y además, no se avizora la vulneración a los derechos fundamentales invocados por la parte actora. 23. Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado no intervino en esta oportunidad. II. C O N S I D E R A C I O N E S C. Competencia 24.
La Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado es competente para proferir sentencia de tutela de primera instancia, de conformidad con lo establecido en el artículo 86 de la Constitución Política y los artículos 29 y 37 del Decreto 2591 de 1991, en armonía con los artículos 13, 17 y 25 del Acuerdo 080 de 2019 (Reglamento Interno del Consejo de Estado).
D. Problema Jurídico Requisitos generales de procedibilidad 25. Inmediatez. Se cumple con este requisito, toda vez que la sentencia de segunda instancia fue proferida el 24 de abril de 2025 y notificada el 28 de abril siguiente, mientras que la tutela se instauró el 22 de octubre de los corrientes, es decir, dentro de un término razonable. 26.
La providencia cuestionada no fue proferida en un proceso de tutela, un tipo de decisión que, por regla general, no admite cuestionamientos mediante otra Radicado: 11001-03-15-000-2025-06651-00 Demandante: Departamento de Boyacá Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 acción de la misma naturaleza3.
Tampoco se trata de aquellas dictadas por la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, que, en su orden, resuelven acciones de inconstitucionalidad o de nulidad por inconstitucionalidad4, ni de sentencias interpretativas (Senit) adoptadas por la Sección de Apelación del Tribunal para la Paz de la JEP, «como consecuencia de una petición específica de algún órgano de dicha Jurisdicción y que detenten exclusivamente un carácter general, impersonal y abstracto»5. 27.
Subsidiariedad. Este requisito también está acreditado, pues se agotaron todos los recursos procedentes en el proceso ordinario; y además, las razones que sustentan los defectos alegados no encajan en las causales previstas en la ley para la procedencia de los recursos extraordinarios. 28. Relevancia constitucional. La Sala encuentra satisfecha esta exigencia, dado que los cargos se encuentran suficientemente argumentados y la entidad accionante explicó, con total claridad, las razones por las cuales considera que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y a la igualdad, los cuales son tradicionalmente relevantes en la institución de la acción de tutela, sin que se advierta la finalidad de convertir este juicio de amparo constitucional en una instancia adicional del proceso ordinario. 29.
Adicionalmente, se advierte que también se cumplió con la carga argumentativa mínima en relación con los defectos alegados, así: - Defecto material o sustantivo: señaló con claridad la norma que considera se aplicó erróneamente (Art. 86, L. 2381/24) y, expuso en qué consiste el yerro invocado, al indicar que en el proceso de origen se discutió lo referente a una cuota pensional, controversia que es ajena al reconocimiento pensional, casos que sí están amparados por dicha disposición. - Así mismo, adujo que se desconoció el precedente jurisprudencial, dado que el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, en casos de contornos similares al debatido en el contencioso ordinario, ha señalado que el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024, en cuanto a la caducidad de las demandas que se encuentran en trámite, debe inaplicase por inconstitucional. 3 En la sentencia de unificación 627 de 2015, la Corte Constitucional explicó lo siguiente: «Si la acción de tutela se dirige contra la sentencia de tutela, la regla es la de que no procede ( ).
Si la sentencia de tutela ha sido proferida por [un juez o un tribunal distinto a la Corte Constitucional], la acción de tutela puede proceder de manera excepcional, cuando (…) se esté ante el fenómeno de la cosa juzgada fraudulenta (…). Si la acción se de tutela se dirige contra (…) [una actuación anterior] a la sentencia y consiste en la omisión del juez de cumplir con su deber de informar, notificar o vincular a los terceros que serían afectados por la demanda de tutela (…), la acción de tutela sí procede, (…).
Si la actuación acaece con posterioridad a la sentencia y se trata de lograr el cumplimiento de las órdenes impartidas en dicha sentencia, la acción de tutela no procede. Pero si se trata de obtener la protección de un derecho fundamental que habría sido vulnerado en el trámite del incidente de desacato (…), la acción de tutela puede proceder de manera excepcional». 4 Al respecto, ver, entre otras, las sentencias SU-573 de 2017, SU-585 de 2017, SU-215 de 2022, SU 114 y SU-391 de 2023 de la Corte Constitucional. 5 Al respecto, pueden consultarse las sentencias de unificación 128 de 2021, 103 de 2022 y 215 de 2022, así como la sentencia T-131 de 2021.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-06651-00 Demandante: Departamento de Boyacá Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Caso concreto y solución del problema jurídico 30. Verificado el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra la providencia judicial censurada, pasa la Sala a pronunciarse sobre los defectos invocados, en aras de establecer si la Sección Cuarta, Subsección B del Tribunal Administrativo de Cundinamarca incurrió en ellos. 31.
Recuérdese que la parte actora reprocha la sentencia cuestionada porque considera que incurrió en los defectos sustantivo y violación directa de la Constitución, básicamente porque a su juicio, aplicó e interpretó erróneamente el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024, dado que contabilizó el término de caducidad allí contemplado a una demanda que se encontraba en trámite, desconociendo el precedente judicial en la materia, y los principios superiores de seguridad jurídica y confianza legítima. 32.
En efecto, en la sentencia del 24 de abril de 2025, la Sección Cuarta, Subsección B del Tribunal Administrativo de Cundinamarca al resolver el recurso de apelación instaurado por la parte actora contra la providencia del 31 de mayo de 2023, mediante la cual el Juzgado 39 Administrativo de Bogotá negó las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por el Departamento de Boyacá contra el FONPRECON, decidió revocar el fallo para en su lugar, declarar de oficio a excepción de caducidad del medio de control, con fundamento en los siguientes argumentos: La Sala resalta que, tal como se explicó en el marco normativo de esta providencia, el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024 dispuso un término de caducidad de 5 años para presentar acciones administrativas y contencioso administrativas frente a pensiones reconocidas, o en general, cuando se demanda vía lesividad una prestación periódica (cuotas partes pensionales), norma que se encuentra vigente y resulta aplicable, incluso, a los procesos que se hallan en curso.
En ese orden, resulta necesario verificar la oportunidad en la interposición del medio de control de la referencia. En el asunto de la referencia está acreditado que el departamento de BOYACÁ solicitó la nulidad de la Resolución nro. 236 de 22 de marzo de 2002, por medio de la cual se le reconoció la pensión de jubilación al señor JORGE OLARTE, efectiva a partir del retiro del servicio que tuvo lugar el 4 de agosto de 2002.
Que el proyecto de dicha resolución fue puesto en conocimiento de la hoy demandante mediante oficio de fecha 29 de noviembre de 2001 (Visible a Folios 66 a 69 y 70 del Expediente Digital), que fue aceptada por la misma en Resolución nro. 0102 del 28 de febrero de 2002, (Folios 72 y 82 Documento 33 del Expediente Digital), y que la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho fue radicada el 21 de junio de 2021, es decir, 19 años, 2 meses y 29 días después de concedida la pensión. En ese orden, en el sub lite operó el fenómeno jurídico de la caducidad, toda vez que la demanda se presentó por fuera del término de 5 años contados a partir del reconocimiento y reliquidación de la pensión, establecido en el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024.
Por consiguiente, la Sala revocará la sentencia de primera instancia que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, para en su lugar declarar probada de oficio la excepción de caducidad del medio de control. Lo anterior expuesto, en razón de la literalidad Radicado: 11001-03-15-000-2025-06651-00 Demandante: Departamento de Boyacá Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 y firmeza de la norma invocada -artículo 86 de la Ley 2381 de 2024-, ya que hasta el momento mantiene su plena vigencia, y dado que las normas de orden procesal por regla general se consideran de orden público y de aplicación inmediata, lo que coadyuva a la materialización de la seguridad jurídica, sin que ello implique afectación de derechos. 33.
En relación con la vigencia del artículo 86 de la Ley 2381 de 2024, mencionó que anteriormente el término de caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho estaba instituido en el artículo 164 del CPACA, pero dicha normativa se modificó con el cambio que introdujo la mentada disposición, de la que extrajo las siguientes conclusiones: Acorde con la normativa transcrita, se tiene que: (i) las acciones administrativas y contencioso administrativas se deben ejercer dentro del término de 5 años contados a partir del reconocimiento de la pensión;
(ii) la única excepción a esa regla ocurre frente a las pensiones reconocidas con fraude o ante la comisión de algún delito; (iii) en los casos en que se hayan iniciado acciones administrativas o contencioso administrativas, cuando hubiere expirado el término de 5 años, que se encuentren en curso, se aplicará el fenómeno de la caducidad a partir de la vigencia de la referida ley; y (iv) en los asuntos en los que ya se hubieren decidido las acciones administrativas y/o contencioso administrativas presentadas respecto a un reconocimiento pensional, podrá interponerse el recurso extraordinario de revisión dentro del término de 5 años contados a partir de la entrada en vigor de dicha ley.
De igual forma, verificada la norma en comento encuentra la Sala que, en la exposición de motivos del proyecto de ley, el legislador acoge un término similar al aplicado para las causales de revisión de que trata el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, con sustento en lo plasmado en la sentencia C-835 de 2003 por medio de la cual la Corte Constitucional analizó las consecuencias de no establecer un límite temporal para que la administración solicitara la revisión de decisiones que otorgaron derechos pensionales, y recordó que la jurisprudencia de esa Corporación ha señalado que definir un término para acudir ante la jurisdicción no vulnera el acceso a la administración de justicia, pues se debe entender que la caducidad «es una especie de sanción para quien teniendo la posibilidad de acudir a la justicia fue negligente y no lo hizo» y que con ella se busca hacer realidad los principios de seguridad y certeza jurídica.
Asimismo, la norma ibidem señala: (…) De la normatividad en cita, se tiene que la vigencia del artículo 86 de la Ley 2381 de 2024 se generó desde el momento en que se sancionó dicha norma, es decir desde el 16 de julio de 2024 según la fecha de publicación en el Diario Oficial nro. 52.8194, pues, el legislador, en ejercicio de su competencia constitucional, únicamente difirió la entrada en vigencia de las disposiciones atinentes al sistema de protección social integral para la vejez, invalidez y muerte de origen común, a partir del 1° de julio de 2025. 34.
Como se advierte, el Tribunal accionado determinó que el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024 estaba vigente y, procedió a aplicar -de forma retroactiva-, el término de caducidad allí previsto al contencioso de nulidad y restablecimiento del derecho que se encontraba en trámite, dado que, la demanda se instauró el 21 de junio de 2021. 35.
En un caso de contornos similares al analizado en esta oportunidad, esta Subsección, con ponencia del magistrado José Roberto Sáchica Méndez, accedió Radicado: 11001-03-15-000-2025-06651-00 Demandante: Departamento de Boyacá Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 a la petición de amparo6, bajo las siguientes consideraciones (por resultar pertinente, se cita extensamente): (…) 28.
El yerro del Tribunal se configuró al interpretar el mencionado artículo 86 de la Ley 2381 de 2024, pues se limitó a señalar que consagró un término de caducidad de 5 años para las reclamaciones pensionales que, por virtud del tenor de la misma disposición, resultaba aplicable a los asuntos en curso. Sin embargo, no razonó adecuadamente sobre la forma en que debía contarse dicho término, y aplicó una ley en forma retroactiva.
(Negrilla fuera de texto). 29. Ello es evidente, si se tiene en cuenta que el Tribunal calificó como extemporánea la presentación de una demanda que se ejerció el 25 de febrero de 2020 y el sustento de esa conclusión es una disposición legal que entró en vigor el 16 de julio de 2024, en cuya virtud se estableció un término de caducidad de 5 años para una situación a la que no aplicaba esa figura -se podía demandar en cualquier tiempo-.
No es posible sostener, como lo hizo la autoridad judicial, que el término de caducidad feneció el 15 de julio de 2013 (porque el acto de reconocimiento se expidió el 15 de julio de 2008), pues ello supondría para el pensionado el cumplimiento de una exigencia procesal en una fecha en la que la disposición que consagra aquella no estaba vigente.
Claramente la ratio decidendi de la providencia implica una aplicación retroactiva del término de caducidad, con una evidente afectación al acceso a la administración de justicia. (Negrilla fuera de texto). 30. La Sala no desconoce que el segundo inciso del artículo 86 dispone expresamente que «a las pensiones reconocidas sobre las cuales se hayan iniciado acciones administrativas y/o contencioso administrativas después de cinco (5) años de haber sido reconocidas, y que estén en curso, se les aplicará la caducidad a partir de la vigencia de esta ley»; pero tampoco puede admitir la tesis de que el único entendimiento posible de ese artículo es que, en esos asuntos en curso, la caducidad de 5 años se cuenta desde que se profirió el acto de reconocimiento.
Existen varias razones para denotar que de esa disposición se podían extraer otras normas jurídicas, pero el operador judicial optó por la más restrictiva, que para el caso puntual sacrifica el efectivo acceso a la administración de justicia, imponiendo una carga de imposible cumplimiento. (Negrilla fuera de texto). 31. Por ejemplo, se pudo considerar que en tanto la disposición se refiere a «las pensiones reconocidas sobre las cuales se hayan iniciado acciones administrativas y/o contencioso administrativas después de cinco (5) años de haber sido reconocidas, y que estén en curso», el legislador expresamente pudo indicar que se debía declarar la caducidad, si esa hubiese sido su intención. En su lugar, indicó que «se les aplicará la caducidad a partir de la vigencia de esta ley», de lo cual también se puede entender que los 5 años empiezan a contarse desde el 6 de julio de 2024, fecha de vigencia de la norma. 32.
Esta última interpretación, de hecho, se acompasa con las reglas hermenéuticas fijadas en otra disposición legal que fue abiertamente desconocida, como lo es la Ley 153 de 1887, que dispone: 6 Sentencia del 26 de septiembre de 2025, Radicado 11001-03-15-000-2025-05029-00, demandante Édgar Jairo Castillo. Radicado: 11001-03-15-000-2025-06651-00 Demandante: Departamento de Boyacá Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 «Artículo 40.
Las leyes concernientes a la sustanciación y ritualidad de los juicios prevalecen sobre las anteriores desde el momento en que deben empezar a regir. Sin embargo, los recursos interpuestos, la práctica de pruebas decretadas, las audiencias convocadas, las diligencias iniciadas, los términos que hubieren comenzado a correr, los incidentes en curso y las notificaciones que se estén surtiendo, se regirán por las leyes vigentes cuando se interpusieron los recursos, se decretaron las pruebas, se iniciaron las audiencias o diligencias, empezaron a correr los términos, se promovieron los incidentes o comenzaron a surtirse las notificaciones.
La competencia para tramitar el proceso se regirá por la legislación vigente en el momento de formulación de la demanda con que se promueva, salvo que la ley elimine dicha autoridad». 33. De esa forma se acompasan los tránsitos legislativos con los principios de confianza legítima y seguridad jurídica, que en el caso bajo estudio fueron obviados.
En línea con lo anterior, resulta pertinente traer a colación otro artículo de la Ley 153 de 1887 que, aunque no regula específicamente la situación porque no se refiere al conteo del término de caducidad sino al de prescripción, aporta elementos de lógica jurídica que pueden ser considerados para interpretar en debida forma lo que pretendía el legislador cuando señaló que a los asuntos en curso «se les aplicará la caducidad a partir de la vigencia de esta ley».
El artículo 41 de la referida ley dispone: «Artículo 41. La prescripción iniciada bajo el imperio de una ley, y que no se hubiere completado aún al tiempo de promulgarse otra que la modifique, podrá ser regida por la primera o la segunda, a voluntad del prescribiente; pero eligiéndose la última, la prescripción no empezará a contarse sino desde la fecha en que la ley nueva hubiere empezado a regir». 34.
Con lo anterior, la Sala no pretende señalar la forma en que el Tribunal accionado, como juez natural, debe interpretar y aplicar las normas que gobiernan el caso bajo estudio, pues eso se enmarca en el ámbito de su autonomía judicial; el análisis se orienta a denotar que, aunque el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024 estuviera vigente y fijara una regla de caducidad que aplicaba a los procesos en curso, su redacción no ofrece un único entendimiento dirigido a que el término se cuente desde el acto de reconocimiento, como se asumió en la providencia censurada, sin mayor razonamiento. 35.
Lo que se censura es que se optara por la interpretación que sacrifica el acceso a la administración de justicia y el debido proceso, sin siquiera brindar razones para acoger aquella. Como se indicó antes, al Tribunal le bastó con indicar que el artículo 86 ibidem fijó un nuevo término de caducidad, que resultaba aplicable para los asuntos en trámite.
El resto de su argumentación respecto a la aplicación de esa disposición se limitó al debate en torno a su vigencia, para lo cual citó la sentencia de la Sección Segunda – Subsección A antes mencionada. 36. Ahora, si bien en esa misma providencia la referida Subsección aplicó la interpretación que acogió el Tribunal del artículo 86, lo cierto es que la referencia a aquella sentencia se hizo para abordar sólo lo relativo a la vigencia, esto es la interpretación del artículo 94 de la Ley 2381 de 2024.
Pero aún si, en gracia de discusión, se admitiera que el Tribunal pretendió respaldar su postura en lo dicho por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado en la sentencia del 2 de octubre de 2024 se advierte que en esa providencia Radicado: 11001-03-15-000-2025-06651-00 Demandante: Departamento de Boyacá Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 tampoco se exponen razones para contar el término de caducidad desde la fecha de reconocimiento, simplemente se hace bajo el entendimiento de que la ley así lo indica. 37.
La Sala no pasa por alto que, respecto a la forma de contar el término de caducidad previsto en el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024 a los procesos que se encontraban en curso al momento de promulgación de esa norma, en la actualidad no existe una posición unificada al interior de la corporación, ya que en la Sección Segunda se han planteado dos posturas diametralmente opuestas.
Mientras que la Subsección A177 aplica la caducidad y defiende que el conteo se debe hacer desde el acto de reconocimiento, la Subsección B188 ha optado por armonizar la norma con lo dispuesto en el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, e inaplicar esa caducidad. Esta última considera que en los tránsitos legislativos deben prevalecer los principios de seguridad jurídica y confianza legítima.
Por tanto, en criterio de dicha Sala, las reglas procesales que se encontraban vigentes al momento de acudir a la jurisdicción deben respetarse, salvo que el legislador establezca mecanismos transitorios que garanticen su protección. 38. Si bien recientemente la Subsección B199 ha decidido abstenerse de emitir un pronunciamiento sobre dicho asunto luego de haberse expedido el auto A- 841 del 17 de junio de 2025, por medio del cual la Corte Constitucional suspendió en su integridad la entrada en vigencia de la Ley 2381 de 2024 hasta el día hábil siguiente a la decisión definitiva sobre su constitucionalidad, lo cierto es que esa determinación fue posterior a la fecha en que se profirió la decisión acusada. 39.
La Sala no pretende zanjar esta discrepancia ni definir la postura que debe prevalecer en la Sección Segunda sobre este punto, mucho menos descalificar la posición de la Subsección A de esa corporación, pues además de que no está revisando una providencia de esa sala sino del Tribunal Administrativo de Nariño y esta sentencia tiene efectos inter partes, la razonabilidad de una argumentación jurídica no se puede evaluar en abstracto, sino a partir de los hechos concretos del caso.
Por ejemplo, tanto la providencia de la Subsección A que se cita en la providencia censurada como en las otras decisiones de esa sala que se referencian en este fallo, abordan controversias judiciales iniciadas por los fondos de pensión o la entidad a cargo de la pensión, mientras que en el asunto bajo estudio quien demanda es el pensionado.
Ese es un elemento fáctico que puede marcar diferencias, máxime si se tiene en cuenta que el proyecto de ley que derivó que concluyó con la expedición de la Ley 2381 de 2024 inicialmente contemplaba ese límite temporal sólo para “las acciones administrativas de revisión y de revocación de las pensiones”2010, y ello podría tomarse en cuenta como insumo hermenéutico en otros asuntos. 40.
Ahora, la presunta discrepancia en la Sección Segunda no obsta para señalar como juez de tutela que, desde una perspectiva constitucional y en clave de protección de las garantías fundamentales, la interpretación del artículo 86 de la Ley 2381 de 2024 por la que optó el Tribunal accionado, en el contexto fáctico del caso bajo estudio, es contraria a los postulados mínimos 7 Al respecto, ver sentencias del 20 de febrero de 2025 (exp. 25000-23-42-000-2018-00252-02), 20 de marzo de 2025, (exp. 25000-23-42-000-2016-00995-02), 26 de junio de 2025 (exp. 05001-23-33- 000-2021-01264-02) y 17 de julio de 2025 (exp. 25000-23-42-000-2021-00029-02), entre otras. 8 Al respecto, ver sentencias del 20 de febrero de 2025 (exp. 66001-23-33-000-2020-00427-01) y 10 de abril de 2025 (exp. 05001-23-33-000-2021-01247-02), entre otras. 9 Al respecto, ver sentencia del 3 de julio de 2025 (exp. 760012-333-000-2018-00367-01). 10 Senado de la República, gaceta 203 del 23 de mayo de 2023.
Consultable en: https://leyes.senado.gov.co/proyectos/images/documentos/Textos%20Radicados/Ponencias/2023/ gaceta_203. pdf. Radicado: 11001-03-15-000-2025-06651-00 Demandante: Departamento de Boyacá Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 de la razonabilidad jurídica, en tanto desconoce los principios de seguridad jurídica y confianza legítima. 41.
Que no exista un criterio unificado sobre la interpretación del artículo 86 ibidem, y se referencie una sentencia de la Subsección A de la Sección Segunda, no blinda la providencia pues la carga de argumentación y la razonabilidad de una decisión no se puede dar por superada por la mera invocación de un referente jurisprudencial. El análisis de esos argumentos debe considerar que frente a los elementos fácticos del asunto bajo estudio se presenten razones jurídicas claras, pertinentes y coherentes que sustenten la resolución del problema jurídico. 42.
De manera que no es posible trasladar a una alta corte la exigencia de motivación sobre el entendimiento que se da a una disposición legal, simplemente indicando que aquella ya ha resuelto casos en el mismo sentido. En últimas el deber interpretar y aplicar el ordenamiento jurídico, así como el de motivar las decisiones, recae en el operador judicial y, en casos como el que nos ocupa, en el que puede estar comprometida la efectividad del derecho de acceso a la administración de justicia, la sustentación de una postura sobre el alcance de una norma no puede limitarse a un argumento de autoridad, sino que en la sentencia se deben plasmar razones jurídicas claras y congruentes, que deben acompasarse con las circunstancias fácticas que rodean el caso. 43.
Todo lo anterior lleva a la Sala a concluir que la autoridad judicial accionada vulneró los derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia y debido proceso, en tanto incurrió en un defecto sustantivo al acoger una interpretación del artículo 86 de la Ley 2381 de 2024 contraria a los postulados mínimos de la razonabilidad jurídica e inaplicar, sin justificación alguna, el artículo 40 de la Ley 153 de 1887; y ello a su vez la llevó a incurrir en un defecto procedimental en la medida en que valoró el presupuesto procesal de la caducidad con fundamento en la aplicación retroactiva de una ley.
(…) 36. En esta ocasión, la Sala reitera y acoge en su totalidad los argumentos que se vienen de exponer, dado que fueron ampliamente discutidos en su oportunidad, y con fundamento en los mismos, accederá al amparo solicitado por el Departamento de Boyacá. 37. Esto, teniendo en cuenta que, como se indicó, en la sentencia censurada, al Tribunal accionado le bastó con señalar que el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024 estaba vigente y procedió a declarar de oficio la excepción de caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que se encontraba en trámite, sin realizar algún otro razonamiento sobre el particular y sin detenerse a examinar, a la luz de los principios constitucionales de confianza legítima y seguridad jurídica, así como de los preceptos legales que contribuyen a la interpretación y aplicación retroactiva de las normas en los escenarios de tránsito legislativo, que la demanda se impetró el 21 de junio de 2021, esto es, cuando aún no se había expedido la mencionada ley. 38.
Como consecuencia, dejará sin efectos la providencia del 24 de abril de 2025, dictada por la Subsección B de la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento con radicado 1001333703920210016700/01; y le ordenará a dicha corporación que, en un lapso no mayor a treinta (30) días, contado a partir de la notificación de esta providencia, profiera una decisión de reemplazo de acuerdo a lo indicado en esta sentencia, Radicado: 11001-03-15-000-2025-06651-00 Demandante: Departamento de Boyacá Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 aplicando la legislación vigente para el momento en que se adopte, interpretando aquella en forma tal que efectivice los principios de confianza legítima y seguridad jurídica. 39.
Tal y como se indicó en la providencia cuyos argumentos se acogen en este fallo, «La orden de considerar la legislación vigente para el momento en que se adopte la decisión de reemplazo, toma en consideración que la Corte Constitucional -a través del auto A-841 del 17 de junio de 2025- suspendió la vigencia de la Ley 2381 de 2024, de manera que el juez de tutela no puede disponer en abstracto la aplicación de aquella u otra norma, sino que corresponderá al juez natural revisar el contexto normativo en la fecha en que proceda a cumplir con la orden de tutela». 40.
Por lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley FALLA:
PRIMERO. AMPARAR los derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia y debido proceso de la accionante, de conformidad con lo razonado en la parte motiva de esta providencia. Como consecuencia, (i) se deja sin efectos la providencia del 24 de abril de 2025, dictada por la Subsección B de la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento con radicado 1001333703920210016700/01, y (ii) se ordena a dicha autoridad judicial que, en el término de treinta (30) días, contado a partir de la notificación de esta providencia, profiera la correspondiente decisión de reemplazo, en los términos aquí expuestos.
SEGUNDO. Notifíquese a las partes y a los interesados por el medio más expedito y eficaz.
TERCERO. Si no se impugna esta sentencia, por Secretaría General, envíese el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.aspx.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Con aclaración de voto Firmado electrónicamente JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ VF