25000233600020140022001 — Consejo de Estado

Radicado: 25000-23-36-000-2014-00220-01 (60040) Demandantes: Libardo Enrique García Guerrero y otros 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado ponente: MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Bogotá, D.C., once (11) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Medio de control de reparación directa Radicación: 25000-23-36-000-2014-00220-01 (60040) Demandantes: Libardo Enrique García Guerrero y otros Demandado: Consejo Nacional Electoral Tema: Responsabilidad del Estado por afectación de la confianza legítima porque el Consejo Nacional Electoral permitió la inscripción de un candidato a la Cámara de Representantes y luego el Consejo de Estado decretó la pérdida de su investidura por violar el régimen de inhabilidades.

Se confirma la decisión de negar las pretensiones por inexistencia de daño antijurídico. SENTENCIA Verificada la inexistencia de irregularidades que invaliden la actuación, la sala resuelve el recurso de apelación interpuesto por los demandantes contra la sentencia del 15 de junio de 2017 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, que negó las pretensiones de la demanda.

La sala es competente para proferir esta providencia porque resuelve un recurso de apelación interpuesto contra una sentencia proferida por un tribunal administrativo, que conoció el proceso en primera instancia en razón de la cuantía estimada en la demanda1. El recurso de apelación fue admitido mediante providencia del 30 de agosto de 20182.

Mediante auto del 5 de octubre de 20183 se corrió traslado para alegar de conclusión. La demandante presentó sus alegatos. La demandada guardó silencio. El Ministerio Público solicitó confirmar la decisión de primera instancia porque el daño causado por la pérdida de investidura era una carga que el demandante Libardo Enrique García Guerrero debía soportar por el incumplimiento del régimen especial para ejercer cargos de elección popular. 1 Según lo dispuesto en el artículo 157 del CPACA, los tribunales administrativos conocían en primera instancia las demandas de reparación directa cuya pretensión mayor excedía 500 SMLMV, que al momento de presentar la demanda ascendía a $294.750.000.

En este caso la cuantía estimada superó dicho monto. 2 F.220, c. ppl. 3 F. 225, c. ppl. Radicado: 25000-23-36-000-2014-00220-01 (60040) Demandantes: Libardo Enrique García Guerrero y otros 2 I.

ANTECEDENTES A. Posición de la parte demandante 1.- La demanda fue presentada el 24 de febrero de 2014 por Libardo Enrique García Guerrero y sus familiares. Se dirigió contra el Consejo Nacional Electoral (en adelante, CNE) para obtener la reparación de los perjuicios causados al permitir su inscripción en los comicios electorales y su posterior elección como representante a la Cámara para el periodo 2010 a 2014.

De acuerdo con lo expresado en la demanda, con ello se expuso al demandante Libardo Enrique García Guerrero a un <<riesgo>> en sus derechos políticos porque, pese a que la entidad no lo encontró inhabilitado por parentesco, posteriormente el Consejo de Estado decretó la pérdida de su investidura por encontrar configurada dicha causal. 2.- En la demanda se formularon las siguientes pretensiones: <<1.

Que se declare patrimonialmente responsable a la NACIÓN – CONSEJO NACIONAL ELECTORAL de los daños que se le causaron a los demandantes por la declaratoria de pérdida de investidura de Congresista del Dr. LIBARDO ENRIQUE GARCÍA GUERRERO con base en hechos que habían sido estudiados previamente por el CONSEJO NACIONAL ELECTORAL, entidad que avaló su candidatura y posterior elección como Representante a la Cámara por el Departamento del Magdalena. 2.

Como consecuencia de lo anterior, que se condene a la NACIÓN – CONSEJO NACIONAL ELECTORAL a pagar a favor de LIBARDO ENRIQUE GARCÍA GUERRERO por concepto de perjuicios materiales las siguientes sumas: - Por daño emergente la suma de TREINTA MILLONES DE PESOS ($30.000.000) equivalentes a los honorarios profesionales de abogado. - Por lucro cesante la suma de SETECIENTOS NOVENTA Y DOS MILLONES DE PESOS ($792.000.000), equivalente a las sumas que dejó de percibir por el sueldo, primas legales y de servicios, a que tenía derecho como Representante a la Cámara.

Las anteriores sumas se solicitan con interés e indexadas a la fecha en que se haga su efectivo reconocimiento. 3. Como consecuencia de la primera declaración, que se condene a la NACIÓN – CONSEJO NACIONAL ELECTORAL a pagar a favor de LIBARDO ENRIQUE GARCÍA GUERRERO por concepto de perjuicios morales la suma de 100 SMLMV. 4. Como consecuencia de la primera declaración, que se condene a la NACIÓN – CONSEJO NACIONAL ELECTORAL a pagar a favor de LIBARDO ENRIQUE GARCÍA GUERRERO por concepto de perjuicios inmateriales por la afectación de su derecho constitucionalmente protegido al buen nombre la suma de 100 SMLMV. 5.

Como consecuencia de la primera declaración, que se condene a la NACIÓN – CONSEJO NACIONAL ELECTORAL a pagar a favor de LIBARDO ENRIQUE GARCÍA GUERRERO por concepto de perjuicios inmateriales por la afectación de su derecho constitucionalmente protegidos a la estabilidad familiar la suma de 100 SMLMV. 7. Como consecuencia de la primera declaración, que se condene a la NACIÓN – CONSEJO NACIONAL ELECTORAL a pagar a favor de LIBARDO ENRIQUE GARCÍA GUERRERO por concepto de perjuicios inmateriales por la afectación de sus derechos constitucionalmente protegido a la igualdad la suma de 100 SMLMV. 8.

Como consecuencia de la primera declaración, que se condene a la NACIÓN – CONSEJO NACIONAL ELECTORAL a pagar a favor de LIBARDO GARCÍA NASSAR por concepto de perjuicios morales la suma de 100 SMLMV. 9. Como Como consecuencia de la primera declaración, que se condene a la NACIÓN – CONSEJO NACIONAL ELECTORAL a pagar a favor de DELCY GUERRERO NASSI, por concepto de perjuicios morales la suma de 100 SMLMV. 10.

Como consecuencia de la primera declaración, que se condene a la NACIÓN – CONSEJO NACIONAL ELECTORAL a pagar a favor de GLORIA LUCÍA SUÁREZ PIEDRAHITA, por concepto de perjuicios morales la suma de 100 SMLMV. 11. Como consecuencia de la primera declaración, que se condene a la NACIÓN – CONSEJO NACIONAL ELECTORAL a pagar a favor de MOISÉS DAVID GARCÍA GUERRERO, por concepto de perjuicios morales la suma de 50 SMLMV. 12.

Como consecuencia de la primera declaración, que se condene a la NACIÓN – CONSEJO NACIONAL ELECTORAL a pagar a favor de JULIO ANDRÉS GARCÍA GUERRERO por concepto de perjuicios morales la suma de 50 SMLMV. 13. Que se condene a la demandada al pago de las costas procesales, incluidas agencias en derecho demás. (…)>> 3.- Las pretensiones se basaron en las siguientes afirmaciones: 3.1.- El demandante Libardo Enrique García Guerrero se inscribió ante el CNE por el Partido de Integración Nacional PIN como candidato a la Cámara de Representantes por la circunscripción territorial del Magdalena para el período 2010 a 2014. 3.2.- Mediante Resolución 093 del 28 de enero de 2010, el CNE estableció el procedimiento para revocar las inscripciones de los candidatos a cargos de elección popular. 3.3.- El 9 de febrero de 2010 un ciudadano impugnó la inscripción del demandante Libardo Enrique García Guerrero porque su padre era el alcalde del Municipio de Fundación, Magdalena, y alegó que dicho parentesco lo inhabilitaba según el numeral 5 del artículo 179 de la Constitución Política. 3.4.- En la Resolución 0400 del 1° de marzo de 2010 el CNE negó la impugnación presentada porque no se aportó prueba que acreditara ese vínculo de parentesco.

Además, señaló que la jurisprudencia de esta corporación ha indicado que <<la circunscripción del orden departamental no coincide con la Radicado: 25000-23-36-000-2014-00220-01 (60040) Demandantes: Libardo Enrique García Guerrero y otros 4 municipal, razón por la cual no existe impedimento o inhabilidad para ser elegido>>. 3.5.- El demandante Libardo Enrique García Guerrero fue elegido congresista.

El 16 de abril y 24 de junio de 2010 varios ciudadanos le solicitaron al CNE abstenerse de declarar su elección porque estaba inhabilitado, debido a que su padre, en calidad de alcalde del Municipio de Fundación, era miembro del Consejo Directivo de Corpamag. 3.6.- Mediante la Resolución 1678 del 13 de julio de 2010 el CNE rechazó la petición. Consideró que el alcalde de un municipio no ostenta la calidad de autoridad civil en las Corporaciones Autónomas, pues sus decisiones no se toman a título personal o individual, sino que se requiere un quórum específico.

Su elección se declaró mediante el Acuerdo 12 del 19 de julio de 2010. 3.7.- El 25 de abril de 2011 se presentó una demanda de pérdida de investidura contra el demandante Libardo Enrique García Guerrero. El 16 de noviembre de 2011 la Sala Plena del Consejo de Estado decretó la pérdida de investidura porque se demostró que su padre era alcalde de uno de los municipios de la circunscripción territorial por la que se presentó. Y estimó que el hecho de que su padre estuviera de vacaciones al momento de su inscripción no impedía la configuración de la causal.

B. Posición de la demandada 4.- El CNE no intervino en el proceso, pese a que fue debidamente notificado como demandado. C. Sentencia recurrida 5.- En sentencia del 15 de junio de 2017 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A negó las pretensiones de la demanda con base en las siguientes consideraciones: 5.1.- La decisión del CNE de no revocar la inscripción ni la de abstenerse de declarar electo al demandante Libardo Enrique García Guerrero no constituye un desequilibrio ante las cargas públicas, toda vez que el interesado es quien asume por su cuenta el riesgo de iniciar un proyecto político, con las implicaciones que esto conlleva.

Por lo tanto, esas decisiones solo le permitieron al demandante participar en los comicios y le dieron el derecho a ser elegido, derecho que perdió por estar incurso la causal de inhabilidad del numeral 5 del artículo 179 de la Constitución Política. 5.2.- Las decisiones del CNE se dieron en ejercicio de su competencia administrativa como autoridad electoral y a partir de una interpretación de la jurisprudencia contenciosa administrativa aplicable a ese caso.

Sin embargo, quien tenía la competencia para decretar su pérdida de investidura era el Consejo de Estado, tal y como lo hizo. Radicado: 25000-23-36-000-2014-00220-01 (60040) Demandantes: Libardo Enrique García Guerrero y otros 5 5.3.- Condenó en costas y agencias en derecho a los demandantes por la suma cuatro millones ciento diez mil pesos ($4.110.000).

D. Recurso de apelación 6.- La parte demandante solicita que se revoque la sentencia de primera instancia y se acceda a las pretensiones de la demanda por los siguientes motivos: 6.1.- No se estudió la antijuridicidad del daño que se reclama: el tribunal entendió que la pretensión estaba dirigida a que se indemnizara el daño consistente en la pérdida de investidura de congresista, pero lo que en realidad se reclama es el riesgo al que fueron expuestos los derechos políticos del demandante Libardo Enrique García Guerrero con ocasión de la actuación lícita del CNE de habilitar su participación y elección y la <<posterior concreción con la declaratoria de pérdida de investidura>>. 6.2.- Se debió analizar si las decisiones del CNE le generaron o no al demandante García Guerrero la confianza legítima de que estaba actuando conforme a derecho y, si la demandada, por la competencia y funciones que tiene en el proceso electoral, podía <<evitar el resultado, sin que con ello se esté realizando un reproche sobre la legalidad de la actuación>>, lo cual no se hizo. 6.3.- El tribunal confundió la existencia del daño antijurídico con el carácter indemnizable del perjuicio correspondiente a los salarios y demás emolumentos dejados de percibir.

Y también omitió pronunciarse sobre el carácter indemnizable de los perjuicios inmateriales. II.- CONSIDERACIONES E. Asuntos procesales 7.- La sala se pronunciará de fondo porque el medio de control de reparación directa se presentó dentro del término de dos años previsto en el artículo 164 del CPACA: 7.1.- El daño se concretó con la sentencia del 16 de noviembre de 2011, proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado que declaró la pérdida de investidura.

Por lo tanto, el término se computa desde el día siguiente a la notificación de la providencia que rechaza el recurso de reposición contra el auto que niega la adición y aclaración de la sentencia del 16 de noviembre de 2011, esto es, desde el 16 de marzo de 20124. 7.2.- La solicitud de conciliación prejudicial se presentó el 20 de enero de 2014 y el conteo se reanudó el 20 de febrero de 2014, fecha en la que se declaró fallida.

Los demandantes presentaron la demanda el 21 de febrero de 2014. 4 Índice 00125 de Samai en el proceso de pérdida de investidura con radicado 11001031500020110051500. Radicado: 25000-23-36-000-2014-00220-01 (60040) Demandantes: Libardo Enrique García Guerrero y otros 6 F. Decisión 8.- Las afirmaciones de la demanda están probadas documentalmente en el expediente: de una parte, está acreditado que el CNE negó la solicitud de rechazo de la inscripción del demandante como candidato a la Cámara de Representantes, la cual estaba fundada en que el demandante era hijo del alcalde del Municipio de Fundación, porque no se acreditó el parentesco alegado; y, por otra parte, rechazó la impugnación hecha por terceros sobre su elección, que se basaba en que el alcalde era miembro del Consejo Directivo de Corpamag; sin embargo, se dijo que no se configuraba la causal de inhabilidad porque en esa entidad el familiar no ostentaba la calidad de autoridad civil.

De otro lado, está probado que el Consejo de Estado decretó la pérdida de investidura del demandante por violación del régimen de inhabilidades al estar demostrado que era hijo del alcalde del Municipio de Fundación, autoridad civil que hace parte de la circunscripción territorial del Magdalena, por la cual resultó elegido el demandante como representante a la Cámara. 9.- La sala confirmará la decisión de negar las pretensiones porque el daño imputado al CNE no tiene la condición de daño antijurídico que deba ser reparado por el Estado, en la medida en que no corresponde a una carga particular e injustificada que el demandante no estuviera obligado a soportar. 10.- El proceso electoral regulado legalmente comprende una etapa de inscripción en la que esta se autoriza, sin que tal determinación impida el ejercicio de las acciones legales y constitucionales dirigidas a anular la elección o a decretar la pérdida de investidura por violación del régimen de inhabilidades.

Ese sistema, que es de conocimiento público por estar regulado en la Constitución y la ley, aplica para todas las personas que inscriben una candidatura a un cargo de elección popular y, al hacerlo, se someten al mismo. La confirmación de la inscripción y elección del demandante Libardo Enrique García Guerrero por parte de la demandada solo le garantizó su derecho a participar y a ser elegido, pero no impedía que su elección fuera demandada ni que la autoridad judicial, al encontrar configurada una causal de inhabilidad y demostrados los demás presupuestos constitucionales y legales para el efecto, decretara la pérdida de su investidura, como ocurrió en este caso.

Y, se itera, todo lo anterior era conocido por el demandante. 11.- La concepción constitucional del daño reparable en el artículo 90 de la Constitución no hace depender el derecho a la reparación de la violación de un derecho del demandante. No es la violación de la confianza legítima lo que le impone al Estado la obligación de reparar.

Lo que le impone al Estado la obligación de reparar es la causación de un daño (hecho u omisión generadora de un detrimento patrimonial) que tenga la naturaleza de antijurídico, y ello solo ocurre cuando se evidencia que el daño que el demandante le imputa a las autoridades públicas tiene la condición de particular, grave, e injustificado, y ello no ocurre en este caso.

Radicado: 25000-23-36-000-2014-00220-01 (60040) Demandantes: Libardo Enrique García Guerrero y otros 7 12.- Conforme a lo dispuesto en los artículos 108 y 265 de la Constitución Política y en la Ley 130 de 1994, el CNE se encarga de regular, inspeccionar, vigilar y controlar toda la actividad electoral y tiene la facultad de aceptar o revocar la inscripción de aquellos candidatos incursos en causales de inhabilidad, cuando exista plena prueba de dicha situación. Sin embargo, en caso de aceptar la inscripción y de confirmar su elección, esto no significa que la misma no pueda ser demandada mediante el medio de control de nulidad electoral o pérdida de investidura ante esta jurisdicción. 13.- Como lo ha indicado la Sección Quinta de esta corporación, el acto que acepta la inscripción del aspirante debe ser considerado como un acto de trámite o preparatorio5, porque simplemente le da impulso a la actuación y lo habilita para participar en el certamen electoral.

Una vez confirmada su elección, procede el juicio de validez que puede promoverse por cualquier ciudadano y mediante los medios procesales dispuestos para ello. Al respecto se ha dicho: <<(…) En efecto, el acto que acepta la inscripción de una candidatura debe ser considerado un acto de trámite porque éste permite la continuación del procedimiento electoral, el cual culminará con la expedición del acto electoral por el cual se declara la elección. Por tal razón, el artículo 28 de la Ley 1475 de 2011 no exige que éste sea un acto motivado ni consagra la procedencia de recursos administrativos contra esta decisión. Consecuentemente, los vicios e irregularidades que puedan originarse en la aceptación de la inscripción de una candidatura, sin importar de que se trate de una inscripción realizada por el aval de un movimiento o partido político o por el mecanismo de recolección de firmas, deben ser cuestionados mediante el ejercicio de la acción de nulidad electoral dirigida contra el acto que declara la elección (…)6>> 14.- Ahora bien, el hecho que el CNE, como organismo de inspección y vigilancia de la organización electoral y de las elecciones, tenga estas facultades y adopte decisiones que le permitan al candidato participar en los comicios y ser elegido, no conlleva que deba sostenerse en su cargo a una persona que estaría inhabilitada para ejercerlo.

Y por ello se ha dispuesto la acción de pérdida de investidura como un mecanismo de control político que tienen los ciudadanos para separar a los congresistas de su condición cuando se encuentren incursos en las causales específicas y taxativas señaladas en la Constitución. 15.- El demandante alega que el tribunal se equivocó al considerar que su demanda se fundamenta en un reproche a la decisión del Consejo de Estado que decretó la pérdida de investidura.

La sala precisa que referirse a esa decisión es importante para establecer que no nos encontramos ante un daño antijurídico porque (i) el detrimento patrimonial que puede reclamar el demandante se genera con esta decisión7, de lo contrario no estaría reclamando nada, y (ii) ese 5 Consejo de Estado, Sección Quinta, auto del 9 de marzo de 2012, radicado 680012315000201100717 01, M.P. Mauricio Torres Cuervo.

Reiterado en el auto del 23 de enero de 1995, radicado 1185, M.P. Miguel Viana Patiño. 6 Consejo de Estado, Sección Quinta, auto del 23 de octubre de 2015, radicado No. 11001-03-28-000-2015- 00027-00, M.P. Alberto Yepes Barreiro. 7 La parte demandante indicó: (i) que sufrió dolor y angustia por el proceso y la pérdida de investidura de su familiar y (ii) que el demandante Libardo Enrique García Guerrero dejó de percibir los ingresos que obtenía como Representante a la Cámara.

Sin embargo, la sala advierte que el reclamo de estos perjuicios no implica Radicado: 25000-23-36-000-2014-00220-01 (60040) Demandantes: Libardo Enrique García Guerrero y otros 8 detrimento está justificado en una decisión judicial contra la cual no se hace ninguna imputación y por ello no puede considerarse como un daño antijurídico.

G. Costas 16.- Como el recurso de apelación no prosperó, la parte demandante debe ser condenada en costas y agencias en derecho, de conformidad con lo ordenado en el artículo 188 del CPACA. Estas serán tasadas y liquidadas por el tribunal de primera instancia, de acuerdo con los artículos 365 y 366 del CGP. III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

RESUELVE

PRIMERO: CONFÍRMASE la sentencia del 15 de junio de 2017 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A.

SEGUNDO: CONDÉNASE a los demandantes a pagar las costas y agencias en derecho, las cuales se fijarán y liquidarán por el tribunal de primera instancia de conformidad con la parte motiva de esta providencia.

TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, por Secretaría DEVUÉLVASE el expediente a su tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Con firma electrónica ALBERTO MONTAÑA PLATA Presidente Con aclaración de voto Con firma electrónica MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Magistrado Con firma electrónica FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado Con aclaración de voto que la parte demandante este cuestionando la decisión del Consejo de Estado que decretó la pérdida de la investidura.

Los demandantes no dirigieron su acción contra la corporación y no hacen ninguna imputación contra esta decisión.