Demandante: José Gustavo Flórez Portilla Demandado: Tribunal Administrativo de Santander Radicado: 11001-03-15-000-2024-02456-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrada Ponente: GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Bogotá D.C., trece (13) de junio de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2024-02456-00 Demandante: JOSÉ GUSTAVO FLÓREZ PORTILLA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER Temas: Tutela contra providencia judicial – Improcedencia por no superar el requisito de relevancia constitucional SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN Procede la Sala a resolver, en primera instancia, la solicitud de amparo presentada por el señor José Gustavo Flórez Portilla contra el Tribunal Administrativo de Santander, en ejercicio del artículo 86 de la Constitución Política, desarrollado por el Decreto 2591 de 1991.
I.
ANTECEDENTES 1.1. Solicitud de amparo El 16 de mayo de 20241, el señor José Gustavo Flórez Portilla, actuando en nombre propio, ejerció acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Santander en la que pretende el amparo de su derecho fundamental al debido proceso. El accionante consideró vulnerada la referida garantía constitucional, con ocasión de las providencias del: (i) 16 de marzo de 2023, por medio de la cual no se aprobó el acuerdo judicial conciliatorio y, (ii) 17 de noviembre de 2023, a través de la que fueron rechazados por improcedentes los recursos de reposición y apelación presentados contra el primer auto. 1 Acción de tutela promovida a través de la ventanilla virtual del Consejo de Estado, a la cual se le asignó el número de solicitud 11966., Demandante: José Gustavo Flórez Portilla Demandado: Tribunal Administrativo de Santander Radicado: 11001-03-15-000-2024-02456-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Lo anterior, en el curso del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, iniciado por el actor contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, -en adelante UGPP-, proceso que se identificó con el radicado 68001-33-33-003-2019-00015- 00/01. 1.2.
Pretensiones Con base en lo anterior, la parte actora solicitó el amparo del derecho fundamental invocado y, en consecuencia, pidió: […] SEGUNDA. DEJAR SIN EFECTOS los autos proferidos el 17 de noviembre de 2023 y 16 de marzo de 2023. TERCERA. ORDENAR al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER que, dentro del término improrrogable de cuarenta y ocho horas, emita una nueva decisión aprobando el acuerdo celebrado con la UGPP2. 1.3.
Hechos probados y/o admitidos La solicitud de amparo se fundamentó en los siguientes supuestos fácticos que, a juicio de la Sala, son relevantes para la decisión que se adoptará: El señor José Gustavo Flórez Portilla desempeña la actividad económica de «transporte de carga por carretera». Durante el año 2014, el accionante reportó gastos en su declaración de renta por $3.794.188.000 por concepto de erogaciones como combustible, aceites, lubricantes, servicio de parqueadero, de lavado y de reparación o mecánica, repuestos, llantas, peajes, primas de pólizas de riesgo, entre otros.
El 23 de agosto de 2017, la UGPP profirió la liquidación oficial RDO-2017-02954, por la inexactitud de las autoliquidaciones y pagos de los aportes al Sistema de Seguridad Social Integra en los Subsistemas de Salud y Pensión por los periodos de enero a diciembre de 2014, así como por sanción por inexactitud. En ésta señaló los siguientes valores: • $38.430.900 de inexactitud de autoliquidaciones y pagos aportes al Sistema de Seguridad Social. • $23.058.540 de sanción por inexactitud.
Contra dicha decisión, el actor presentó recurso de reconsideración, el cual fue 2 Transcripción literal que puede contener errores. Demandante: José Gustavo Flórez Portilla Demandado: Tribunal Administrativo de Santander Radicado: 11001-03-15-000-2024-02456-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 resuelto por la UGPP mediante la Resolución RDC-2018-01015 del 7 de septiembre de 2018, en el sentido de modificar las sumas antes mencionadas, para indicar las siguientes: • $38.229.100 de inexactitud de autoliquidaciones y pagos aportes al Sistema de Seguridad Social. • $22.937.460 de sanción por inexactitud.
El señor Flórez Portilla interpuso demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la UGPP, con el fin de que fuera declarada la nulidad de los actos RDO-2017-02954 del 23 de agosto de 2017 y RDC-2018-01015 del 7 de septiembre de 2018, y se reconociera que los costos y gastos causados en la vigencia fiscal del año 2014 para su actividad productora era la reportada en la declaración de renta.
En primera instancia, el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bucaramanga, en sentencia del 29 de septiembre de 2020, negó las pretensiones, tras considerar que: […] si las deducciones o costos que quería hacer valer el demandante para establecer la renta líquida que serviría de base para el cálculo del IBC de los aportes a salud y pensión eran de vital importancia, debió aportar pruebas idóneas de los gastos en que incurrió en su actividad económica, pero a pesar de ello, -tal y como fue señalado-, su actividad probatoria fue insuficiente, y solo la sustenta en una presunción de veracidad que, -para la situación que se debatía ante la UGPP-, ameritaba un ejercicio probatorio, siquiera sumario, que tampoco se acreditó en este proceso.
Por lo expuesto, como la parte actora no probó la procedencia de los costos y deducciones alegadas, conforme con la prueba idónea prevista en la ley, ni tampoco demostró que los mismos guardaban relación con la actividad económica que desarrollaba en los términos del artículo 107 del ET, se despacharán de forma desfavorable las pretensiones de la demanda.
De acuerdo con parágrafo 8 del artículo 118 de la Ley 2010 de 2019, el comité de conciliación y defensa judicial de la UGPP podrá conciliar las sanciones e intereses derivados de los procesos administrativos, discutidos con ocasión de la expedición de los actos proferidos en el proceso de determinación o sancionatorios, éste se hará en el curso del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y deberá ser aprobado por el juez de instancia. Por lo tanto, después de llevar a cabo el trámite de la conciliación entre la entidad y el demandante, mediante acta 108 del 24 de diciembre de 2020, la secretaria técnica Ad-hoc del comité dispuso que el señor Flórez Portilla no cumplía con los Demandante: José Gustavo Flórez Portilla Demandado: Tribunal Administrativo de Santander Radicado: 11001-03-15-000-2024-02456-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 requisitos establecidos en el artículo 118 de la Ley 2010 de 20193, en atención a 3 «ARTÍCULO 118.
CONCILIACIÓN CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA EN MATERIA TRIBUTARIA, ADUANERA Y CAMBIARIA. Facúltese a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) para realizar conciliaciones en procesos contenciosos administrativos, en materia tributaria, aduanera y cambiaria de acuerdo con los siguientes términos y condiciones: […] 1. Haber presentado la demanda antes de la entrada en vigencia de esta ley. 2.
Que la demanda haya sido admitida antes de la presentación de la solicitud de conciliación ante la Administración. 3. Que no exista sentencia o decisión judicial en firme que le ponga fin al respectivo proceso judicial. 4. Adjuntar prueba del pago, de las obligaciones objeto de conciliación de acuerdo con lo indicado en los incisos anteriores. 5.
Aportar prueba del pago de la liquidación privada del impuesto o tributo objeto de conciliación correspondiente al año gravable 2019, siempre que hubiere lugar al pago de dicho impuesto. 6. Que la solicitud de conciliación sea presentada ante la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) hasta el día 30 de junio de 2020. El acta que dé lugar a la conciliación deberá suscribirse a más tardar el día 31 de julio de 2020 y presentarse por cualquiera de las partes para su aprobación ante el juez administrativo o ante la respectiva corporación de lo contencioso-administrativo, según el caso, dentro de los diez (10) días hábiles siguientes a su suscripción, demostrando el cumplimiento de los requisitos legales.
Las conciliaciones de que trata el presente artículo deberán ser aceptadas por la autoridad judicial respectiva, dentro del término aquí mencionado. La sentencia o auto que apruebe la conciliación prestará mérito ejecutivo de conformidad con lo señalado en los artículos 828 y 829 del Estatuto Tributario, y hará tránsito a cosa juzgada. Lo no previsto en esta disposición se regulará conforme lo dispuesto en la Ley 446 de 1998 y el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, con excepción de las normas que le sean contrarias. […]
PARÁGRAFO 8 o. El Comité de Conciliación y Defensa Judicial de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Parafiscales (UGPP) podrá conciliar las sanciones e intereses derivados de los procesos administrativos, discutidos con ocasión de la expedición de los actos proferidos en el proceso de determinación o sancionatorio, en los mismos términos señalados en esta disposición. Esta disposición no será aplicable a los intereses generados con ocasión a la determinación de los aportes del Sistema General de Pensiones, para lo cual los aportantes deberán acreditar el pago del 100% de los mismos o del cálculo actuarial cuando sea el caso. […] Contra la decisión del Comité de Conciliación y Defensa Judicial de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Parafiscales (UGPP) procederá únicamente el recurso de reposición en los términos del artículo 74 y siguientes del Código Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – Ley 1437 de 2011.
PARÁGRAFO 9 o. Los contribuyentes, agentes de retención y responsables de los impuestos nacionales, deudores solidarios o garantes, los usuarios aduaneros y del régimen cambiario que decidan acogerse a la conciliación contencioso-administrativa en materia tributaria, aduanera o cambiaria de que trata el presente artículo, podrán suscribir acuerdos de pago, los cuales no podrán exceder el término de doce (12) meses contados a partir de la suscripción del mismo.
El plazo máximo de suscripción de los acuerdos de pago será el 30 de junio de 2020. El acuerdo deberá contener las garantías respectivas de conformidad con lo establecido en el artículo 814 del Estatuto Tributario. A partir de la suscripción del acuerdo de pago, los intereses que se causen por el plazo otorgado para el pago de las obligaciones fiscales susceptibles de negociación se liquidarán diariamente a la tasa diaria del interés bancario corriente para la modalidad de créditos de consumo y ordinario, más dos (2) puntos porcentuales.
En caso de incumplirse el acuerdo de Demandante: José Gustavo Flórez Portilla Demandado: Tribunal Administrativo de Santander Radicado: 11001-03-15-000-2024-02456-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 que a 30 de noviembre de 2020 (oportunidad legal establecida para el efecto) no acreditó el pago del 100% de aportes determinados en la liquidación oficial.
Frente a tal decisión, el actor radicó recurso de reposición, en el que pidió que se accediera a la conciliación judicial teniendo en cuenta que en la oportunidad legal presentó la solicitud de conciliación (antes del 30 de noviembre de 2020), pero la entidad no habilitó la plataforma para efectuar el pago de los aportes determinados.
En auto PAR-230 del 26 de marzo de 2021, la UGPP decretó la práctica de pruebas dentro del trámite del recurso para que la subdirección de cobranzas de la entidad expidiera certificación en la que se estableciera si el señor Flórez Portilla se encontraba habilitado en el «simulador de acuerdo de pagos – beneficios tributarios – Ley 2010 de 2019», dispuesto por la Unidad.
La Dirección de Tecnologías de la Información de la UGPP señaló que no tenía la información requerida del actor para su cargue y, por lo tanto, no había sido incluido dentro de la base de datos para el uso del simulador. Así las cosas, la entidad mencionó que el aportante no estuvo habilitado al 30 de noviembre de 2020 para celebrar el acuerdo de pago, lo que conllevó a que no pudiera acceder al beneficio del artículo 118 ibidem.
Así, el 24 de junio de 2021, fue expedida la Resolución APRDC-2018- 0101524062021, en la que se aprobó el acuerdo de pago. Por ello, el 24 de agosto de 2021 la Resolución PAR-738 repuso la decisión del 24 de diciembre de 2020, para en su lugar, aprobar la solicitud de conciliación. El 16 de marzo de 2023, el Tribunal Administrativo de Santander no aprobó el acuerdo judicial conciliatorio, ya que no se acreditó que éste cumpliera con los requisitos previos impuestos por la ley en el artículo 1184. pago, este prestará mérito ejecutivo en los términos del Estatuto Tributario por la suma total de la obligación tributaria más el ciento por ciento (100%) de las sanciones e intereses sobre los cuales versa el acuerdo de pago». 4 Puntualmente, el tribunal argumentó que: «[…] 3.4 No se allega prueba del pago efectivo de las obligaciones objeto de conciliación. Al expediente de la referencia únicamente fue aportada por la UGPP, copia de la Resolución No. 738 del 24.08.2021, de la que no se puede inferir sin lugar a dudar que, la p. demandante, allá realizado el pago efectivo de las obligaciones objeto de conciliación. 3.5 No se tiene prueba del pago de los aportes al Sistema de Seguridad Social Integral en los Subsistemas de Salud y Pensión para el año gravable 2019.
En la Resolución No. 738 de 24.08.2021, no se hace mención expresa al cumplimiento de dicho requisito, así como tampoco se menciona, si, para dicha vigencia fiscal, el aquí demandante continuaba con el deber de aportar al referido Sistema. 3.6 La solicitud de conciliación fue presentada después del 30.07.2020, así se lee de las consideraciones de la Resolución No. 738 del 24.08.2021, cuando textualmente dice: ¨el aportante presentó solicitud de conciliación judicial con radicado No. 2020400302305262 el 27.11.2020¨ Demandante: José Gustavo Flórez Portilla Demandado: Tribunal Administrativo de Santander Radicado: 11001-03-15-000-2024-02456-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Contra dicha decisión, ambos extremos procesales interpusieron recurso de reposición y en subsidio apelación, no obstante, a través de la providencia del 17 de noviembre de 2023, el tribunal rechazó los recursos propuestos por el demandante, pero omitió pronunciarse sobre los impetrados por la UGPP.
En consecuencia, el 23 de noviembre de 2023, el señor Flórez Portilla solicitó la adición del auto para que la autoridad judicial se pronunciara sobre los recursos. Por ello, el 28 de mayo de 2024, el tribunal adicionó el numeral primero del auto del 17 de noviembre de 2023 de la siguiente forma: Adicionar el numeral primero del auto del 17.11.2023, el cual quedará así: «Rechazar por improcedentes los recursos de reposición y apelación interpuestos por la p. demandante y la p. demandada contra la decisión de improbar una conciliación proferida por esta Corporación el 16.03.2023 en trámite de segunda instancia.» La providencia fue notificada por estado electrónico el 29 de mayo de 2024. 1.4.
Fundamentos de la vulneración El tutelante adujo que el Tribunal Administrativo de Santander incurrió en un defecto fáctico al interior de los autos del 16 de marzo y 17 de noviembre de 2023, dado que no tuvo en cuenta que la UGPP incurrió en un error al no tener la información cargada en el simulador que dispuso para ello, sin estar habilitado en el sistema para celebrar el acuerdo de pago, lo cual conllevó a que no pudiera acceder al beneficio establecido en la Ley 2010 de 2019, a pesar que cumplía con todos los requisitos.
Asimismo, explicó que no se pudo presentar en término la solicitud de beneficio tributario por causas atribuibles a la administración, tal como lo reconoció la UGPP, lo cual constituía un defecto de violación directa de la Constitución, ya que tenía la confianza legítima de acuerdo a lo dispuesto por la UGPP en la Resolución PAR- 738 del 24 de agosto de 2021, y no podía servir la irregularidad de la entidad para que no le fuera aplicable el beneficio tributario. 1.5.
Trámite de la acción de tutela El 23 de mayo de 2024, la magistrada ponente admitió la demanda de tutela y ordenó notificar a la parte demandante y, como parte demandada, a los 3.7 El acta de conciliación se suscribió con posterioridad al 31.07.2020. La Resolución No. 738 que aprueba la solicitud de conciliación del proceso judicial de la referencia, fue suscrita el 24.08.2021 (Archivo 07 OneDrive)».
Demandante: José Gustavo Flórez Portilla Demandado: Tribunal Administrativo de Santander Radicado: 11001-03-15-000-2024-02456-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 magistrados del Tribunal Administrativo de Santander5. Asimismo, dispuso la vinculación, como terceros con interés jurídico en el resultado del proceso, de la UGPP, del Juzgado Tercero Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga y de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado6. 1.6.
Intervenciones Realizadas las notificaciones ordenadas de manera electrónica, se presentaron las siguientes: 1.6.1. Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social En documento allegado el 29 de mayo del presente año, la subdirectora general de la subdirección jurídica de parafiscales adujo que no vulneró los derechos fundamentales del accionante, por cuanto las actuaciones administrativas realizadas por la entidad se ajustaban a derecho.
Así las cosas, solicitó la desvinculación del presente trámite y pidió que se negara o declarara la improcedencia de la acción constitucional. 1.6.2. Tribunal Administrativo de Santander Por medio de contestación remitida el 30 de mayo del 2024, la magistrada ponente de las decisiones enjuiciadas, luego de hacer un recuento de las actuaciones surtidas en el medio de control, señaló que el proceso se encontraba al Despacho en turno desde el 18 de diciembre de 2023 para proferir la sentencia de segunda instancia. A ello agregó que, tenía a su cargo más de 200 procesos que debían ser evacuado en orden de ingreso.
Puso de presente que en el auto del 16 de marzo de 2023 explicó las razones por las cuales no se cumplieron con los requisitos del artículo 118 de la Ley 2010 de 2019, y que, en todo caso, no habían sucedido actuaciones vulneradoras de los derechos fundamentales del accionante. 5 Índice 8 de Samai. La notificación fue remitida a: asesorialegalbga@gmail.com; ventanillatriadmsan@cendoj.ramajudicial.gov.co. 6 Índice 8 de Samai.
La notificación fue realizada en los siguientes buzones web: notificacionesjudiciales@defensajuridica.gov.co; adm03buc@cendoj.ramajudicial.gov.co; jadmin03bga@notificacionesrj.gov.co; notificacionesjudicialesugpp@ugpp.gov.co; defensajudicial@ugpp.gov.co. Demandante: José Gustavo Flórez Portilla Demandado: Tribunal Administrativo de Santander Radicado: 11001-03-15-000-2024-02456-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 1.6.3.
Juzgado Tercero Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga Mediante memorial del 30 de mayo del año en curso, el juez de primera instancia del medio de control sostuvo que desconocía las decisiones respecto de las cuales el actor consideraba que se habían vulnerado sus garantías, pues las pretensiones del mecanismo constitucional no tenían relación alguna con el Despacho.
Pese a que la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado fue notificada en debida forma, guardó silencio. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia El Consejo de Estado es competente para conocer de la demanda presentada por el señor José Gustavo Flórez Portilla de conformidad con lo dispuesto por los artículos 86 de la Constitución Política, 37 del Decreto Ley 2591 de 1991 y el numeral 5 del artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 de 2015, modificado por el artículo 1. º del Decreto 333 de 2021, por cuanto esta se dirige contra el Tribunal Administrativo de Santander y el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga. 2.2.
Solicitud de desvinculación La UGPP solicitó la desvinculación del presente trámite, pues a su juicio, carece de legitimación en la causa por pasiva. Dicha petición será negada, en tanto, la vinculación al proceso se realizó en calidad de tercera, y no como la autoridad contra la cual se encuentra dirigida el reparo señalado por la parte actora, en atención al interés que le asiste en las resultas del presente trámite. 2.3.
Problemas jurídicos Corresponde a la Sala dar respuesta a los siguientes interrogantes: • ¿Se superan en el caso concreto los requisitos generales de procedibilidad adjetiva de la acción de tutela contra providencia judicial? De ser positiva la respuesta al interrogante anterior, la Sala analizará lo siguiente: • ¿El Tribunal Administrativo de Santander incurrió en los defectos fáctico y de violación directa de la Constitución en los autos del 16 de marzo y 17 de noviembre de 2023? Demandante: José Gustavo Flórez Portilla Demandado: Tribunal Administrativo de Santander Radicado: 11001-03-15-000-2024-02456-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Para resolver los interrogantes planteados, se analizarán los siguientes temas: (i) el criterio de la Sección sobre la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial;
(ii) los requisitos de procedibilidad adjetiva y si es procedente; (iii) el estudio del caso concreto. 2.4. Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo de 31 de julio de 20127 unificó la diversidad de criterios que esta corporación tenía sobre la acción de tutela contra providencias judiciales, por cuanto las distintas Secciones y la misma Sala Plena habían adoptado posturas diversas sobre el tema8 y declaró su procedencia9.
Así pues, esta Sección de manera reiterada ha establecido como parámetros para realizar su estudio, que cumpla con los siguientes requisitos: i) que supere la relevancia constitucional; ii) que no se trate de tutela contra tutela; iii) inmediatez; y iv) subsidiariedad, es decir, agotamiento de los requisitos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado.
De modo que, de no observarse el cumplimiento de uno de estos presupuestos, se declara la improcedencia del amparo solicitado, sin que se analice el fondo del asunto. Por el contrario, cumplidos esos parámetros, corresponderá a la Sala adentrarse en la materia objeto del amparo, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirmen vulnerados, en donde para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. Igualmente, se debe resaltar que esta acción constitucional no puede ser considerada como una «tercera instancia» que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural.
Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar el caso de la referencia. 7 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, M.P. María Elizabeth García González, Sentencia 31.07.12, Rad. 11001-03-15-000-2009-01328-01. 8 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñado. 9 Se dijo en la mencionada sentencia «DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expresado a folios 2 a 50 de esta providencia».
Demandante: José Gustavo Flórez Portilla Demandado: Tribunal Administrativo de Santander Radicado: 11001-03-15-000-2024-02456-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 2.5. Estudio sobre los requisitos de procedibilidad 2.5.1. Relevancia constitucional Para el caso en concreto, la Sala anticipa que declarará la improcedencia de la presente acción de tutela por carecer de relevancia constitucional puesto que no cumple con las reglas establecidas por la Corte Constitucional en la Sentencia SU- 215 de 202210.
En este fallo de unificación la Corte explicó que, dado que las providencias judiciales hacen tránsito a cosa juzgada, cuando se interponga un mecanismo de amparo constitucional contra una decisión judicial: […] el juez de tutela debe limitarse a analizar los yerros puntuales de la providencia cuestionada señalados por el accionante, pues tiene ‘vedado adelantar un control oficioso y exhaustivo de la providencia reprochada”.
Asimismo, enfatizó en que, cuando se cuestiona una providencia de una alta corte el análisis de procedencia debe ser más restrictivo teniendo en cuenta que la decisión fue proferida por un órgano de cierre y “no solo tienen relevancia en términos de seguridad jurídica, sino que también son fundamentales en la búsqueda de uniformidad de las decisiones de los jueces de menor jerarquía y, por esta vía, en la materialización del principio de igualdad.
Al abordar el caso concreto, el alto tribunal constitucional precisó que la acción de tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no una corrección del fallo cuestionado. En ese sentido, no se puede utilizar este instrumento como una instancia adicional para discutir cuestiones probatorias o formas de interpretación de las normas que se zanjaron por el juez natural.
Lo anterior como un eje fundamental para: […] lograr un correcto entendimiento de los hechos y del problema jurídico, pues así se previene la irrupción del juez de tutela en asuntos que no son de su competencia y se garantiza que la cuestión sea analizada a la luz de la Constitución. Refirió que las finalidades de este requisito son las siguientes: […] (i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones;
(ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal11 (Énfasis de la Sala). 10 Corte Constitucional, Sala Plena.
Sentencia SU-215 del 16.06.22. M.P. Natalia Ángel Cabo. 11 Sentencia SU-573 de 2019. Demandante: José Gustavo Flórez Portilla Demandado: Tribunal Administrativo de Santander Radicado: 11001-03-15-000-2024-02456-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 De ese modo, expuso que los criterios relevantes para determinar si un asunto reviste relevancia constitucional son los siguientes: En primer lugar, el caso debe involucrar algún debate jurídico que gire en torno al contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental y no referirse exclusivamente a un asunto meramente legal y/o económico12; es decir, la cuestión “debe revestir una “clara”, “marcada” e “indiscutible” relevancia constitucional13. […] En segundo lugar, la controversia no debe limitarse a una puramente legal y/o económica. […] Al respecto, la jurisprudencia ha sido clara en señalar que “la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios, pues la competencia del juez de tutela se restringe a los asuntos de relevancia constitucional y a la protección efectiva de los derechos [fundamentales] y no a problemas de carácter legal14”.
En este orden, se reitera que el examen de relevancia constitucional exige que la solicitud de amparo trascienda la mera “inconformidad con las decisiones adoptadas por los jueces naturales15”. En tercer lugar, la acción de tutela debe plantear argumentos suficientes dirigidos a demostrar que la providencia judicial afectó de manera grave un derecho fundamental. […] Por último, y como arriba se indicó, el examen de la acción de tutela dirigida contra decisiones de las altas cortes debe ser estricto16, lo que implica verificar que en efecto se haya presentado una actuación judicial claramente arbitraria o violatoria de los derechos fundamentales.
Así, la tutela contra providencias judiciales no debe representar una instancia adicional de los litigios ordinarios, ni es un escenario para definir controversias doctrinarias o interpretativas de corrección legal17. (Resaltado de la Sala) Tras analizar los criterios que debe reunir una solicitud de amparo que reproche una decisión judicial para superar el requisito de la relevancia constitucional, la Corte Constitucional esbozó que el mecanismo de tutela formulado por RTI S.A.S. no cumplía con este postulado.
Lo anterior, porque (i) no tenía la identidad para interpretar, aplicar o desarrollar la Constitución Política o desarrollar el alcance de 12 Sentencia SU-103 de 2022. 13 Sentencia SU-103 de 2022. 14 Sentencia SU-103 de 2022. 15 Sentencia SU-128 de 2021. 16 Sentencia SU-573 de 2019. 17 Ibid. Demandante: José Gustavo Flórez Portilla Demandado: Tribunal Administrativo de Santander Radicado: 11001-03-15-000-2024-02456-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 un derecho fundamental;
(ii) involucraba un debate eminentemente legal; (iii) planteaba una discusión preponderantemente económica; y, (iv) no cumplía con la carga argumentativa y explicativa rígida porque no se demostraba la grave violación de los derechos fundamentales invocados. 2.6. Caso concreto El señor José Gustavo Flórez Portilla solicitó el amparo de su derecho fundamental al debido proceso, presuntamente vulnerado con ocasión de las providencias del: (i) 16 de marzo de 2023, por medio de la cual no se aprobó el acuerdo judicial conciliatorio y, (ii) 17 de noviembre de 2023, a través de la que fueron rechazados por improcedentes los recursos de reposición y apelación presentados contra el primer auto.
El tutelante expuso que el Tribunal Administrativo de Santander incurrió en los defectos fácticos y de violación directa de la Constitución, al no tener en cuenta que el motivo que le impidió suscribir el acta de conciliación con anterioridad al 31 de julio de 2020, tal como lo dispone la norma, fue atribuible a un error de la UGPP, al no habilitarle el sistema para celebrar el acuerdo de pago.
En la providencia del 16 de marzo de 2023, por medio de la cual el tribunal improbó la conciliación judicial, fueron estudiados uno a uno los requisitos exigidos en el artículo 118 de la Ley 2010 de 2019, que determinan si es posible la aprobación del acuerdo, éstos rezan: I. Haber presentado la demanda antes de la entrada en vigencia de esta Ley.
II. Que la demanda haya sido admitida antes de la presentación de la solicitud de conciliación ante la administración. III. Que no exista sentencia o decisión judicial en firme que le ponga fin al respectivo proceso judicial. IV. Adjuntar prueba del pago, de las obligaciones objeto de conciliación de acuerdo con lo indicado en los incisos citados anteriormente.
V. Aportar prueba del pago de la liquidación privada del impuesto o tributo objeto de conciliación correspondiente al año gravable 2019, siempre que hubiere lugar al pago de dicho impuesto. VI. La solicitud de conciliación sea presentada hasta el 30.07.2020 VII. El acta de conciliación deberá suscribirse a más tardar el 31.07.2020, y presentarse para su aprobación ante el juez, dentro de los 10 días hábiles siguientes a su suscripción Los tres primeros puntos fueron acreditados, por lo que no hubo discusión sobre estos, sin embargo, en el cuarto requisito se encontraron las falencias que no permitieron la aprobación de la conciliación. Frente a éste, el tribunal advirtió que Demandante: José Gustavo Flórez Portilla Demandado: Tribunal Administrativo de Santander Radicado: 11001-03-15-000-2024-02456-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 el demandante no allegó prueba alguna del pago efectivo de las obligaciones objeto del acuerdo, pues la única referencia aportada por la UGPP fue la copia de la Resolución PAR-738 del 24 de agosto de 2021, de la cual no era posible inferir sin duda alguna que se hubiere realizado el pago.
Seguido de ello, la autoridad judicial accionada señaló que tampoco se aportó material probatorio que reflejara el pago de los aportes al Sistema de Seguridad Social Integral en los Subsistemas de Salud y Pensión para el año gravable 2019. En lo referente al punto seis, se indicó que la solicitud de conciliación fue presentada después del 30 de julio de 2020, de acuerdo con las consideraciones de la Resolución PAR-738 del 24 de agosto de 2021, en la que fue señalado que «[…] el aportante presentó solicitud de conciliación judicial con radicado No. 2020400302305262 el 27.11.2020 […]».
Asimismo, sobre el último requisito mencionó que el acta de conciliación se suscribió con posterioridad al 31 de julio de 2020, pues la resolución mencionada, por medio de la cual se aprobó el acuerdo, fue suscrita el 24 de agosto de 2021. Contra dicha providencia, el señor Flórez Portilla interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación bajo los mismos argumentos expuestos en sede de tutela, pues manifestó que no pudo presentar en término la solicitud de beneficio tributario por causas atribuibles a la administración, por lo tanto, si bien era cierto que la ley había establecido un término para presentarla, no se podían desconocer las circunstancias específicas del caso que le impidieron cumplir con lo dispuesto.
Se resalta que el Tribunal Administrativo de Santander en el auto del 16 de marzo de 2023, adujo que los requisitos incumplidos resultaban insubsanables, razón por la cual se decidía de fondo, sin necesidad de requerir previamente documentos faltantes. Así las cosas, cuando la misma autoridad resolvió los recursos, los rechazó por improcedentes, dado que respecto del de reposición, según el artículo 318 del Código General del Proceso: «Los autos que dicten las salas de decisión no tienen reposición; podrá pedirse su aclaración o complementación, dentro del término de su ejecutoria […]».
Es decir, que como la decisión del 16 de marzo de 2023, fue tomada por la Sala de Decisión y no solamente por la magistrada ponente, no resultaba procedente el recurso. De igual forma sucedió con el de alzada, pues el tribunal argumentó que: Demandante: José Gustavo Flórez Portilla Demandado: Tribunal Administrativo de Santander Radicado: 11001-03-15-000-2024-02456-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 Si bien el Art. 243.3 del CPACA dispone que, la apelación procede contra el auto que impruebe la conciliación, tal supuesto no resulta aplicable al presente caso, dado que, sólo se encuentra previsto para aquella providencia proferida en primera instancia, y no dentro del trámite de segunda instancia como aquí ocurre.
Lo anterior es suficiente para rechazar de plano el recurso de apelación propuesto por la p. demandante. Vale aclarar que por regla general y para evitar inseguridad jurídica, la providencia judicial es inmodificable por el mismo juez que la profirió, quien, una vez la ha dictado pierde competencia para volver sobre el asunto por él resuelto, de modo que no tiene la facultad para revocarla ni reformarla y únicamente por excepción, podrá aclararla, corregirla o adicionarla en los términos establecidos en los artículos 285 a 287 del CGP y 306 del CPACA. […] Una vez precisado lo anterior, se observa que lo solicitado por el actor tampoco se adecúa a los eventos expuestos, en tanto pretende que se revise la decisión de improbar la conciliación, cuestión que desborda las posibilidades que tiene el juez frente al auto que profirió, razón por la cual se impone el rechazo de plano de la solicitud propuesta.
En consecuencia, se observa que la parte actora se encuentra insistiendo en los mismos argumentos que ya fueron estudiados en la instancia correspondiente, lo que permite concluir que busca convertir la acción de tutela en una tercera instancia. Además, se observa que el actor no formuló ningún argumento en sede de tutela contra el auto que rechazó los recursos de reposición y apelación. Por tanto, se evidencia la insistencia en argumentos que ya fueron expuestos en el trámite ordinario.
Por ello, no es de recibo que la parte demandante pretenda que el juez de tutela haga un nuevo estudio de manera integral respecto de las pretensiones presentadas en el medio de control, pues ello escapa de su órbita y, por el contrario, se entromete en la del juez ordinario, quien es el llamado a hacer el estudio y análisis crítico del caso en concreto.
Se reitera que la afirmación consistente en que se vulneró su derecho fundamental al debido proceso no conlleva a que el asunto puesto en conocimiento del juez de tutela revista necesariamente de relevancia constitucional, pues para ello se requiere que en el escrito inicial medie un ejercicio hermenéutico y argumentativo que permita vislumbrar que la controversia gira en torno al alcance, contenido o goce de un derecho fundamental.
Lo anterior, dado que la competencia de este juez se restringe a la protección efectiva de las garantías constitucionales y no a estudiar una mera inconformidad Demandante: José Gustavo Flórez Portilla Demandado: Tribunal Administrativo de Santander Radicado: 11001-03-15-000-2024-02456-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 con las decisiones adoptadas por los jueces naturales. 2.7.
Conclusión Por las razones expuestas, se declarará la improcedencia de acción de tutela porque no se encontró satisfecho el requisito general de la relevancia constitucional. III. DECISIÓN Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: PRMERO: NEGAR la solicitud de desvinculación realizada por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social.
SEGUNDO: DECLARAR LA IMPROCEDENCIA de la acción de tutela promovida por el señor José Gustavo Flórez Portilla, conforme a la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: NOTIFICAR a las partes e intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.
CUARTO: Si no fuere impugnada esta decisión dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación, al día siguiente a su ejecutoria, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado Demandante: José Gustavo Flórez Portilla Demandado: Tribunal Administrativo de Santander Radicado: 11001-03-15-000-2024-02456-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Magistrada PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Esta decisión fue generada con firma electrónica, la cual tiene plena validez y efectos jurídicos, conforme a lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012.