CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION SEGUNDA SUBSECCION “B” Consejero ponente: CESAR PALOMINO CORTES Bogotá, D.C., veintidós (22) de junio de dos mil veintitrés (2023) Radicación número: 25000-23-42-000-2015-05338-01 (1985-2019) Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTION PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCION SOCIAL - UGPP Demandado: Ana Lucila González Morales Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho, acción de lesividad Ley 1437 DE 2011 Tema: Mesada pensional reconocida bajo el régimen del Decreto 546 de 1971, sometida a tope pensional Se desatan los recursos de apelación interpuestos tanto por la parte demandante como por la demandada contra la sentencia proferida el 23 de enero de 2019, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda Subsección C, declaró la nulidad parcial de los actos administrativos demandados.

I.

ANTECEDENTES 1. Demanda[1] La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social en adelante –Ugpp-, por intermedio de apoderado judicial, en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo en la modalidad de acción de lesividad, demandó la nulidad de los siguientes actos administrativos expedidos en su momento por Cajanal, mediante los cuales le fue reconocida y reliquidada la pensión de jubilación a la señora Ana Lucila González Morales: -Resolución N° 002983 del 3 de diciembre de 2007 “Por medio de la cual se da cumplimiento a un fallo del Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda Subsección D”. -Resolución N° 002016 del 14 de agosto de 2008 “Por la cual se da cumplimiento a un fallo de tutela con incidente de desacato N° 315-2008 proferido por el Juzgado Noveno Penal del Circuito de Bogotá y se declara sin efectos legales la Resolución N° 01215 del 19 de mayo de 2008”. -Resolución N° 002730 del 5 de diciembre de 2008 “Por la cual se modifica la Resolución N° 2016 del 14 de agosto de 2008”.

Y el acto administrativo expedido por la Ugpp: -Resolución RDP 007945 del 21 de febrero de 2013 “Por la cual se adiciona la Resolución N° 002730 del 05 de diciembre de 2008 del Sr. (a) GONZÁLEZ MORALES ANA LUCILA, con CC N° 20.357.192”. A título de restablecimiento del derecho solicitó la Ugpp, se condenara a la señora Ana Lucila González Morales a restituirle la suma correspondiente a los valores pagados e indexados con ocasión del reconocimiento errado de la prestación. Solicitó que dicha condena sea actualizada según el artículo 187 CPACA y que, en caso de no darse el pago oportuno, se ordene el pago de los intereses comerciales y moratorios a que haya lugar, según el artículo 192 ídem y se condene en costas a la demandada. 1.1.

Los hechos en que se fundan las pretensiones de la demanda aluden a los distintos actos administrativos, acciones judiciales en sede ordinaria y constitucional emitidos a lo largo de la actuación administrativa, que dan cuenta del siguiente devenir fáctico: La señora Ana Lucila González de Morales nació el 27 de febrero de 1947 se vinculó a la rama jurisdiccional el 1° de septiembre de 1965, laboró en entidades como la Fiscalía General de la Nación, el Departamento Administrativo de Seguridad DAS y la Procuraduría General de la Nación hasta el 28 de febrero de 2001, el último cargo desempeñando fue el de Procuradora 29 Judicial II Penal en Bogotá y adquirió su estatus jurídico de pensionada el 27 de abril de 1997.

Mediante Resolución N° 16595 del 29 de diciembre de 1999 Cajanal le reconoció una pensión de jubilación de vejez en cuantía de $2.039.507,92 efectiva a partir del 1° de enero de 1999 condicionada a demostrar el retiro definitivo del servicio; a través de la Resolución N° 015826 del 15 de agosto de 2000 le fue reliquidada la pensión de vejez a la luz de la Ley 100 de 1993 elevando la cuantía a $3.203.610,74 efectiva a partir del 1° de marzo de 2000 y condicionada al retiro del servicio.

La Resolución N° 20799 del 29 de agosto de 2001 reliquidó la pensión por el retiro del servicio elevando la cuantía a la suma de $3.850.628,69, decisión confirmada a través de la Resolución N° 5745 del 29 de noviembre de 2001. En virtud de la acción de amparo instaurada por la señora Ana Lucila González Morales[2], nuevamente Cajanal reliquidó en la Resolución N° 28967 del 27 de diciembre de 2001 la pensión de la señora Ana Lucila con el promedio del 75% de la asignación mensual más elevada devengada en el último año de servicio, elevando la cuantía de la pensión a la suma de $12.963.968,oo efectiva a partir del 1° de marzo de 2001, pero con efectos fiscales a partir del 14 de diciembre de 2001.

Las resoluciones 20799 del 29 de agosto y 5745 del 29 de noviembre ambas de 2001, fueron declaradas nulas mediante sentencia del 4 de agosto de 2005 emitida por el Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda Subsección D[3]. Esta decisión fue confirmada por la Subsección A de esta Sección en sentencia del 21 de junio de 2007[4].

En síntesis, estos fallos declararon que la Administración había errado al desconocer el régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y el artículo 6° del Decreto 546 de 1971, por lo que ordenaron la reliquidación pensional con fundamento en estas normativas. Es así como, dando cumplimiento a las anteriores decisiones judiciales, Cajanal expidió la i) Resolución 002983 del 3 de diciembre de 2007 (primer acto objeto de nulidad), reliquidando la pensión de jubilación de la demandada elevando la cuantía a la suma de $13.402.274 efectiva a partir del 1° de marzo de 2001.

Esta decisión fue ajustada mediante Resolución N° 1215 del 19 de mayo de 2008, aplicando el máximo de los topes permitidos en cuantía de $5.720.000. No obstante este acto administrativo fue “dejado sin efecto” mediante fallo de tutela del 20 de junio de 2008[5], al disponer “se reanude de manera inmediata con el pago de la mesada pensional conforme a dicha Resolución N° 002983 del 3 de diciembre de 2007…”.

A través de la ii) Resolución N° 002016 del 14 de agosto de 2008 (segundo acto administrativo demandado), Cajanal dejó sin efectos jurídicos la Resolución 1215 del 19 de mayo de 2008 y revivió la Resolución 2983 del 3 de diciembre de 2007. A su vez, mediante iii) Resolución N° 002730 del 5 de diciembre de 2008 (tercer acto administrativo acusado) modificó la Resolución 002016 del 14 de agosto anterior, al ordenar el pago de las diferencias que resulten entre lo ordenado por la Resolución 002983 del 3 de diciembre de 2007 y la 1215 del 19 de mayo de 2008.

Posteriormente la Ugpp expidió la iv) Resolución RDP 007945 del 21 de febrero de 2013 (cuarto acto acusado de nulidad), mediante la cual adicionó la Resolución N° 2730 del 5 de diciembre de 2008, en el sentido de ordenar el descuento de las mesadas atrasadas a las que tiene derecho la señora González Morales en la suma de $1.068.950, por concepto de aportes para pensión de factores de salario no efectuados, de acuerdo con el informe expedido por el Registro Nacional de Afiliados a Cajanal Eice en Liquidación. En noviembre de 2013 se envió el caso de la pensionada[6] a la Subdirección Jurídica Pensional de la Ugpp para que iniciara las acciones legales de cara a la sentencia C-258 de 2013.

Ante esta decisión, la señora Ana Lucila González Morales interpuso acción de tutela que fue fallada a su favor mediante sentencia del 15 de noviembre de 2013 al ampararle su debido proceso[7], por lo que en acatamiento de esta providencia la demandante expidió los siguientes actos administrativos: Resolución RDP 54057 del 27 de noviembre, RDP 056894 del 16 de diciembre y RDP 057456 del 19 de diciembre de 2013.

El Tribunal Superior de Distrito Judicial de Bogotá Sala Penal expidió el 17 de enero de 2014, revocó el amparo inicialmente concedido y en su lugar revocó en su integridad la decisión del 15 de noviembre de 2013 y en su lugar negó por improcedente el amparo deprecado por la ahora demandada. Finalmente, la Ugpp expidió la Resolución RDP 002780 del 29 de enero de 2014 “Por la cual se da cumplimiento al fallo de tutela proferido por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá” (acto administrativo no demandado por la Ugpp, pero sí por la señora Ana Lucila González Morales), que dejó sin efectos las resoluciones RDP 54057 del 27 de noviembre, RDP 056894 del 16 de diciembre y RDP 057456 del 19 de diciembre todas del año 2013. 1.2.

Normas violadas y concepto de la violación Como normas violadas se citan en la demanda las siguientes: el artículo 36 de la Ley 100 de 1993; el artículo 1° del Decreto 692 de 1994; el 2° del Decreto 314 de 1994 y la sentencia C-258 del 7 de mayo de 2013. A juicio de la parte demandante, al haberse incorporados los funcionarios de la rama Judicial al Sistema General de Pensiones, quedaron sometidos al tope establecido en el artículo 18 de la Ley 100 de 1993, de allí que no puedan recibir mesadas pensionales por encima de los topes o límites legales según sea el caso de 20 o 25 s.m.m.l.v. Indicó que en el caso de la señora Ana Lucila González Morales, se tiene la certeza que nació el 27 de febrero de 1947 y, que para el 1° de abril de 1994 es decir a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, contaba con más de 35 años de edad por lo que era beneficiaria del régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y que, al haber laborado durante más de 20 años de servicio en la rama judicial y en el Ministerio Público, era beneficiaria del régimen especial del Decreto 546 de 1971.

Advirtió que la Resolución N° 002983 del 3 de diciembre de 2007 (acto acusado), incurrió en un error al no aplicar el tope máximo de 20 s.m.m.l.v. señalado en el artículo 2° del Decreto 314 de 1994 (vigente desde el 1° de abril de 1994 hasta el 28 de febrero de 2003) que fijó en 20 s.m.m.l.v. el ingreso base de cotización, tope este que fue elevado a los 25 s.m.m.l.v. mediante el Decreto 510 de 2004 (vigente desde el 1 de marzo de 2003.

Señaló que a la demandada se le pensionó con base en el artículo 6° del Decreto 546 de 1971 en virtud de los fallos proferidos por esta jurisdicción en los años 2005 y 2007. Igualmente advirtió que si bien es cierto según la sentencia C-258 del 7 de mayo de 2013, ninguna mesada pensional podrá superar el tope de los 25 s.m.m.l.v., lo cierto es que en el presente caso esta consideración no la cobija, toda vez que la normatividad aplicable es el artículo 18 de la Ley 100 de 1993 en concordancia con el Decreto 314 de 1994 que establecieron el tope máximo de 20 s.m.m.l.v., ya que se está menoscabando el equilibrio financiero del Sistema de Seguridad Social en pensiones, supuesto que contraviene el ordenamiento legal.

La Ugpp solicitó medida cautelar de suspensión provisional de los actos administrativos demandados, que mediante auto del 15 de septiembre de 2016 fue negado decisión confirmada mediante auto del 22 de marzo de 2017 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda Subsección C[8]. 2. Contestación de la demanda La señora Ana Lucila González Morales actuando en causa propia, remitió memorial en el que frente a los hechos de la demanda afirmó que algunos eran parcialmente ciertos y otros eran ciertos en su integridad, mientras que respecto de las pretensiones de la demanda se opuso y solicitó fueran negadas con fundamento en las siguientes razones[9]: Alegó la figura jurídico procesal de la cosa juzgada, en tanto se pretende reabrir un debate jurídico con argumentos que debieron en su momento haberse propuesto, ya que están debatiendo aspectos que fueron decididos mediante las sentencias del 21 de junio de 2007 proferida por esta Corporación que confirmó la providencia del 4 de agosto de 2005 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, fallos que al declarar la nulidad de las resoluciones 20799 del 29 de agosto y 5745 del 29 de noviembre ambas de 2001, dispusieron la reliquidación de su pensión de jubilación a partir del 1° de marzo de 2001 sobre el 75% de la asignación mensual más elevada que devengó en su último año de servicio.

En cuanto a la aplicación del tope pensional del artículo 18 de la Ley 100 de 1993 de 20 s.m.m.l.v. modificado por el artículo 5° de la Ley 797 de 2003 que lo aumentó a 25, la demandada afirmó que no es posible pues se desconocería el principio de inescindibilidad de la ley, al tener en cuenta para el reconocimiento de la pensión de vejez los requisitos del Decreto 541 de 1971, pero para determinar el monto de la prestación aplicar el régimen general de pensiones de la Ley 100 de 1993.

Citó un aparte de un precedente jurisprudencial de esa misma Sección[10]. Según la accionada, aquellos pensionados beneficiarios del régimen especial del Decreto 546 de 1971, no están sometidos a los topes pensionales de los artículos 18 y 20 de la Ley 100 de 1993 y 5° y 7° de la Ley 797 de 2003. Afirmó la demandada que en los términos en que fue redactada la Sentencia C- 258 de 2013, sus consideraciones y el tope máximo de 25 s.m.m.l.v. operan para las pensiones reconocidas al amparo del artículo 17 de la Ley 4 de 1992 y a partir del 1° de julio de 2013, pero no aplica para quienes se hayan pensionado bajo regímenes pensionales especiales como en su caso por el Decreto 546 de 1971.

Citó un aparte de un precedente jurisprudencial de esta Sección[11]. Reprochó que en su caso personal se le debe respetar su derecho adquirido, como quiera que su estatus pensional lo adquirió incluso antes de la expedición del Acto Legislativo 01 de 2005[12], por lo que no es dable la imposición de ningún tope a sus mesadas pensionales. En consideración a los anteriores argumentos de disenso, propuso las siguientes excepciones: i) los actos acusados no son enjuiciables por tratarse de actos de ejecución, por lo que se configuró una inepta demanda; ii) cosa juzgada del artículo 303 del Código General del Proceso, en virtud de las providencias judiciales del 4 de agosto de 2005 y del 21 de junio de 2007 y, la iii) denominada Buena Fe en virtud del literal c) del artículo 164 CPACA, según el cual no habría lugar a que la Ugpp recuperara el dinero reclamado pues su actuación se ajustó a este principio superior. 3.

Demanda de Reconvención Actuando a través de apoderado de confianza, la señora Ana Lucila González Morales presentó demanda de reconvención dentro del presente proceso que fue admitida por la primera instancia mediante auto del 10 de mayo de 2017[13] y que tenía la siguiente pretensión[14]: -Declarar la nulidad de la Resolución RDP 002780 del 29 de enero de 2014 mediante la cual la Ugpp dio cumplimiento al fallo de tutela proferido por el Tribunal Superior de Distrito Judicial de Bogotá, Sala penal que: i) dejó sin efectos las resoluciones Nos. RDP 054057 del 27 de noviembre, RDP 056894 del 16 de diciembre y RDP 057456 del 19 de diciembre todas expedidas en el año 2013; ii) además que ordenó al área de nómina de la entidad cumpliera la Sentencia C-258 de 2013.

Solicitó el reconocimiento y pago de las diferencias causadas entre lo pagado y lo ordenado por los fallos de esta jurisdicción del 4 de agosto de 2005 y del 21 de junio de 2007, con los respectivos reajustes y se diera cumplimiento a los artículos 187 y 192 CPACA. En cuanto a los hechos refirió los mismos que fueron relatados por la parte accionante en cuanto al cumplimiento de los requisitos del Decreto 546 de 1971, porque había adquirido su estatus pensional el 27 de abril de 1997 a pesar de haber continuado laborando hasta el año 2001, al tiempo que relacionó los actos administrativos expedidos por Cajanal y luego por la Ugpp.

En cuanto al concepto de violación la demandante citó como normas violadas de rango superior los artículos 1°, 2°, 3°, 29, 53 y 58, así como el Acto Legislativo 01 de 2005 y el Decreto 546 de 1971. Reiteró los argumentos esgrimidos en la contestación de la demanda al tiempo que citó unos nuevos pero que en síntesis son los siguientes: i) no le es aplicable la sentencia C-258 de 2013 por lo que sus mesadas pensionales no están sometidas al tope de 25 s.m.m.l.v. pues este fallo tiene efectos a partir del 1° de julio de 2013 y, porque se aplica este tope al régimen pensional previsto en el artículo 17 de la Ley 4ª de 1992; ii) la entidad ahora demandada le violó su derecho al debido proceso, al haberle descontado el monto de la pensión ipso facto y no haberle permitido interponer los recursos legales contra dicha decisión contrariando los presupuestos de la sentencia C-835 de 2003 y; iii) en su caso el reconocimiento pensional se generó con ocasión de la demanda que instauró y que fue fallada inicialmente por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en el 2005 y luego por esta Corporación en el 2007, por lo que existe orden judicial que acreditó el cumplimiento de los requisitos legales y que no aportó documentación falsa para obtener su pensión. 4.

Contestación a la demanda de reconvención La Ugpp por conducto de apoderado judicial, se opuso a las pretensiones de la demanda de reconvención instaurada contra la entidad que representa, al considerar que el asunto en discusión se circunscribe al no sometimiento a topes sobre la prestación de la señora Ana Lucila González Morales, hecho que deviene en irregular motivo por el que los actos acusados por la entidad se encuentran viciados de nulidad, tal y como se pidió en la demanda interpuesta por la Ugpp.

En términos generales para la entidad ahora demandada, consideró que la no sujeción a topes en la mesada pensional es una decisión abiertamente ilegal que no puede mantenerse incólume, como quiera que implica la destinación de recursos públicos para financiar la pensión en términos que contravienen el orden legal. Propuso las siguientes excepciones: i) Inepta demanda porque la reconvención propuesta por la señora Ana Lucila no contraviene directamente las pretensiones de la acción de lesividad interpuesta por la Ugpp, sino que hace una nueva controversia y no guarda conexidad con el presente proceso; ii) falta de agotamiento del requisito de conciliación extrajudicial pues en virtud de artículo 161 CPACA, la ahora actora debió previamente presentar dicha solicitud presupuesto que no agotó y, iii) inexistencia de la obligación y causa ajena al controvertir asuntos propios de la cuestión litigiosa. 5.

Audiencia Inicial El día 1° de diciembre de 2017 el despacho ponente del Tribunal de primera instancia, adelantó la audiencia del artículo 180 CPACA a la que asistieron el apoderado de la Ugpp, la señora Ana Lucila González Morales quien actúa en causa propia y la representante del Ministerio Público[15]. En primer lugar, no declaró probadas ninguna de las excepciones propuestas tanto por la parte demandada –cosa juzgada y actos acusados no son enjuiciables pues son actos de ejecución- ni las propuestas por la parte reconvenida al contestar la demanda –inepta demanda y falta de agotamiento del requisito de conciliación extrajudicial-, en cuanto a la excepción de inexistencia de la obligación y causa ajena, indicó que como ataca el fondo del asunto, su resolución se difería para la sentencia. En segundo término, señaló la fijación del litigio en los siguientes términos: “determinar si los actos demandados, esto es, resoluciones i) 2983 del 3 de diciembre de 2007; ii) N° 002016 del 14 de agosto de 2008; iii) 002730 del 5 de diciembre de 2008; iv) RDP 007945 del 21 de febrero de 2013 y v) RDP 002780 del 29 de enero de 2014 que fue demandada en reconvención, están o no viciados de nulidad por los cargos expuestos en las demandas, o por lo que encontrare este Tribunal demostrados.

En especial, se deberá determinar si la pensión de la Dra. Ana Lucila González Morales se encuentra o no sujeta a los topes pensionales establecidos en la ley y en la jurisprudencia, en especial, los señalados en el artículo 18 de la Ley 100 de 1993 y en la sentencia C-258 de 2013 de la H. Corte Constitucional. En caso de prosperar la pretensión de nulidad, se deberá establecer si los demandantes tienen o no derecho al restablecimiento del derecho solicitado en las demandas, teniendo en cuenta que dichas pretensiones son consecuenciales a la de nulidad”. 6.

Sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda Subsección C, mediante sentencia proferida el 23 de enero de 2019 adoptó las siguientes decisiones: i) declaró la nulidad parcial de las resoluciones N° 2983 del 3 de diciembre de 2007; 2016 del 14 de agosto de 2008; 002730 del 5 de diciembre de 2008 expedidas todas por la extinta Cajanal y, la resolución RDP 007945 del 21 de febrero de 2013 proferida por la Ugpp; ii) ordenó a la demandada ajustar la cuantía de la mesada pensional de la señora Ana Lucila González Morales al tope de 20 s.m.m.l.v, a partir del 1° de marzo de 2001, sin que haya lugar a devolver sumas de dinero por tal concepto; iii) negó las demás pretensiones de la demanda presentada por la Ugpp; iv) negó las súplicas formuladas por la demandante en reconvención y, v) se abstuvo de condenar en costas a las dos partes[16].

La primera instancia adoptó las anteriores decisiones, luego de desarrollar entre otros temas los siguientes: i) antecedentes que dieron origen a los actos acusados por la actora y por la parte demandante en reconvención; ii) los topes pensionales en el ordenamiento jurídico; iii) los antecedentes de interpretación sobre el régimen de transición; iv) el monto de la pensión especial según la nueva interpretación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993; v) efectos de la sentencia C-258 de 2013; vi) postura del Consejo de Estado anterior a la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018 y; vii) el tope máximo para las pensiones del régimen pensional especial del decreto ley 546 de 1971.

Descendiendo al caso en estudio a la luz de los medios probatorios arrimados al voluminoso expediente, el a quo apreció que de las actuaciones administrativas adelantadas por la Ugpp para cumplir las normas que fijaron los topes pensionales y la sentencia C-258 de 2013, se observa su incumplimiento en los actos acusados por lo que declaró la nulidad de las resoluciones expedidas por Cajanal y la Ugpp respectivamente que reconocieron y pagaron la mesada pensional a la demandada, sin tope de cuantía. Respecto de la supuesta vulneración al debido proceso endilgada por la demandante en reconvención, en la medida en que no se le adelantó una actuación administrativa previa la imposición del tope pensional, el a quo no lo acogió porque fue la propia Corte Constitucional en la sentencia de C- 258 de 2013, la que dispuso que no se requería de reliquidación y que ninguna mesada pensional con cargo a recursos públicos podía superar los 25 s.m.m.l.v. Indicó que las decisiones administrativas cuestionadas no desconocieron el ordenamiento jurídico, puesto que la mera ausencia de una norma que taxativamente fije un tope para las pensiones del régimen especial del Decreto 546 de 1971, no las excluye de la aplicación de los topes fijados por el legislador que se justifican en los principios de solidaridad y sostenibilidad financiera del sistema pensional, propios de un Estado Social de Derecho.

El a quo encontró acreditados los siguientes hechos irrefutables: que a la demandada se le reconoció el régimen pensional del citado decreto del año 1971, al cumplir 50 años de edad y 20 de servicio en la rama judicial y el Ministerio Público, que su estatus pensional lo adquirió el 27 de abril de 1997, que su pensión le fue reconocida mediante Resolución N° 0016595 del 29 de diciembre de 1999 y, que el retiro del servicio fue a partir del 1° de marzo de 2001.

Apreció que la mesada pensional de la señora Ana Lucila González Morales estaba sometida al tope de los 20 s.m.m.l.v. en virtud del Decreto 314 de 1994, legislación expedida en virtud del parágrafo 3° del artículo 18 de la Ley 100 de 1993, motivo por el que no le es aplicable el tope de 25 s.m.m.l.v. de la Ley 797 de 2003, por cuanto el derecho pensional lo adquirió antes de la expedición de esta legislación. Así las cosas, para el a quo, a la señora Ana Lucila se le debe aplicar el tope pensional del artículo 18 de la Ley 100 de 1993 en concordancia con el artículo 2° del Decreto 314 de 1994, que tasa la base de cotización en 20 s.m.m.l.v., motivo por el que los actos administrativos demandados se encuentran viciados de nulidad.

A título de restablecimiento del derecho ordenó a la Ugpp, procediera a “ejecutar de inmediato los actos necesarios”, para ajustar la mesada pensional de la señora González Morales con dicho tope pensional a partir del 1° de marzo de 2001, no obstante, se abstuvo de imponer a la demandada la devolución de las sumas de dinero pagadas en exceso al no observar actuación de mala fe o que se hubiera otorgado el derecho pensional de manera ilegítima. 7.

Los recursos de apelación 7.1. Por la parte demandada La señora Ana Lucila González Morales dentro de la oportunidad procesal impugnó el fallo de primera instancia y solicitó su revocatoria en lo que la desfavorecen, pues guardó silencio respecto de la negativa de restitución de dineros, al plantear los siguientes argumentos de inconformidad[17]: En primer lugar, afirmó que los regímenes especiales de pensión no establecen tope o límite a dicha prestación, razón por la que no es procedente acudir para tal efecto, al régimen general de pensiones consignado en las leyes 4ª de 1976, 71 de 1988, 100 de 1993, 797 de 1993 y su decreto reglamentario 510 de 2003.

Sustentó esta consideración con fundamento en varios precedentes jurisprudenciales de esta Sección[18], por lo que no es posible que se le aplique el tope pensional fijado en la sentencia impugnada. En segundo término, la apelante cuestionó que en su caso particular no le es aplicable las consideraciones de la sentencia C-258 de 2013 por cuanto las mismas se limitaron a revisar el régimen pensional previsto en el artículo 17 de la Ley 4ª de 1992, señalando que no podían superar los 25 s.m.m.l.v. a partir de 1° de julio de 2013, pero no se pronunció respecto de regímenes pensionales especiales como el de la rama judicial y el ministerio público aplicable a su caso en virtud de orden judicial.

Iteró que esta corporación en sentencia de unificación del 12 de septiembre de 2014[19], consideró que el límite máximo de 25 s.m.m.l.v. fijado en la sentencia constitucional, en el caso de las pensiones gobernadas por regímenes de transición distintos al de la Ley 4 de 1992, como el del Decreto 546 de 1971, “se deberá aplicar respetando la fecha de vigencia de la norma constitucional, es decir, a las pensiones causadas a partir del 31 de julio de 2010”.

Por tanto, dice la impugnante, que el tope pensional fijado en la sentencia constitucional debe aplicarse en todo caso para las pensiones causadas a partir del 31 de julio de 2010, por lo que se deben respetar los derechos adquiridos de quienes como ella, lograron su pensión sin límite de cuantía por haberse causado antes de dicha fecha e incluso antes de la entrada en vigencia del Acto Legislativo 01 de 2005.

En tercer lugar, pidió y sólo en gracia de discusión, que de negarse la exoneración del tope pensional le sea aplicado el de 25 s.m.m.l.v. “porque cuando superó los 20 s.m.m.l.v. ya estaba en vigencia la Ley 797 de 2003 y la segunda, por la aplicación del principio de la favorabilidad”. Como cuarto argumento de discrepancia reiteró la apelante que, en su caso operó la cosa juzgada a través de las sentencias del 4 de agosto de 2005 y del 21 de junio de 2007 fallados por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y por esta Corporación respectivamente, como quiera que guardan identidad de causa petendi y el objeto del pronunciamiento fue le mismo, aunque esté contenido en actos administrativos distintos.

Finalmente esgrimió su inconformidad respecto de la presunta vulneración del principio de sostenibilidad financiera efectuada en la sentencia impugnada, al citar como fundamento la siguiente consideración del Acto Legislativo 03 de 2011 “(…) bajo ninguna circunstancia, autoridad alguna de naturaleza administrativa, legislativa o judicial, podrá invocar la sostenibilidad fiscal para menoscabar los derechos fundamentales, restringir su alcance o negar su protección efectiva (…)”. 7.2.

Recurso de apelación adhesiva La Ugpp presentó apelación adhesiva[20] contra la sentencia del 23 de enero de 2019 que accedió en forma parcial a las pretensiones de la demanda, por lo que solicitó se despache desfavorablemente la alzada interpuesta por la demandada, confirmando la declaratoria de nulidad de los actos administrativos acusados pero que se declare la devolución de los dineros pagados de manera irregular y excesiva[21].

Luego de un recuento normativo de la regulación de los topes pensionales de cara al régimen especial de la rama judicial, con anterioridad y posterioridad a la expedición de la Carta Política de 1991, el vocero de la Ugpp afirmó que el límite señalado en la Ley 100 de 1993 será el límite máximo al que podrán aspirar los pensionados que se beneficien de la prerrogativa de parágrafo del artículo 35 ídem, es decir, de los 20 s.m.m.l.v., salvo si el régimen pensional al que están sometidos establece un límite mayor a este.

Refirió que los pensionados de los regímenes especiales cuyo sistema pensional fije un límite máximo superior al de la Ley 100 de 1993, no estarán sujetos a éste, pues esta legislación no se les puede aplicar, en cambio dice que, si esos límites son inferiores, sí procede el derecho a solicitar la aplicación de la ley de seguridad social, por ser más favorable a sus intereses.

Señaló que no es posible desvertebrar el efecto de la causa como lo pretende la demandada, en el sentido de que se le reconozca el régimen especial del Decreto 546 de 1971 pero con la base reguladora de la Ley 100 de 1993, porque al ex funcionario judicial o del Ministerio Público que cumpla los requisitos para gozar de dicho régimen, se le aplicará en su integridad el artículo 6° del Decreto 546 con la fijación del tope señalado según la fecha de adquisición del estatus de pensionado.

Por la anterior razón se debe confirmar el fallo impugnado, a excepción de la exoneración del restablecimiento del derecho relativo a la improcedencia de ordenar la devolución de las sumas de dinero pagadas por la Ugpp en exceso a título de pensión de jubilación. Sustentó la anterior petición con fundamento en un precedente jurisprudencial de la Corte Constitucional, que analizó el tema de la buena fe como un principio que no es absoluto y que admite prueba en contrario[22], al afirmar “…claro es que los valores percibidos por la señora ANA LUCILA GONZÁLEZ MORALES, que según se han demostrado, lo fueron sin causa legal y debido a su actuar malicioso frente a la UGPP, desvirtúan por completo, la presunción de buena fe y permitían, sin ambages, la orden de restitución de los dineros recibidos por la demandada”, motivo por el que solicitó se ordene a la demandada la devolución de las sumas de los valores pagados en exceso. 8.

Alegatos de conclusión 8.1. Por la parte demandada Aprovechó esta etapa procesal para reiterar los argumentos defensivos esgrimidos a lo largo de la actuación contenciosa, siendo ellos que: i) los actos acusados fueron expedidos con ocasión de un procedimiento administrativo y judicial anterior ya resuelto, por lo que se incurrió en cosa juzgada; ii) el régimen del Decreto 546 de 1971 debe ser aplicado en su integridad en aplicación del principio de inescindibilidad de la Ley, a los funcionarios de la rama judicial y del ministerio público a quienes se les excluyó de tope pensional alguno, por lo que no se le puede aplicar el de la Ley 100 de 1993; iii) apeló a las consideraciones de la sentencia de unificación del 12 de septiembre de 2014 de esta sección; iv) en su caso en gracia de discusión le sería aplicable el incremento del tope pensional de 25 s.m.m.l.v de la Ley 797 de 2003 y no el de 20 como lo ordenó el a quo y, v) no se pueden vulnerar sus derechos fundamentales con el argumento del principio de sostenibilidad financiera[23]. 8.2.

Por la parte demandante La Ugpp radicó memorial en el que descorrió traslado para alegar de concusión en segunda instancia, en el que reiteró las razones esgrimidas en el recurso de apelación adhesiva en la que solicitó se mantenga incólume la sentencia de primera instancia al declarar la nulidad de los actos administrativos acusados, pero reclamó el reintegro de las sumas canceladas en exceso a la demandada, al haber sido dineros pagados se manera irregular que causó un detrimento patrimonial al erario público[24].

II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia De conformidad con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo[25], el Consejo de Estado es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos tanto por la demandada como por la Ugpp. 2.2. Problema jurídico El problema jurídico en los términos de los recursos de apelación interpuestos por las partes en conflicto, se circunscribe en establecer si la sentencia de primera instancia debe ser revocada al declarar la nulidad de los actos administrativos demandados por haberle reconocido a la señora Ana Lucila González Morales, una pensión de jubilación errada y ordenar el reajuste de las respectivas mesadas, fijándole un tope de 20 s.m.m.l.v. a partir del 1° de marzo de 2001.

Bajo esta óptica, en aras de resolver la apelación de la parte demandada, se definirá si la pensión de jubilación no debió ser objeto de reliquidación, atendiendo el tope máximo fijado en la Ley 100 de 1993 y su Decreto reglamentario 314 de 1994, o si le debía ser aplicable el límite aumentado por la Ley 797 de 2003, en caso de desestimarse la tesis de que en su condición de beneficiaria del régimen pensional especial previsto en el Decreto 546 de 1971, su mesada pensional no estaba sometida a ningún tope pensional.

Del mismo modo se determinará, en aras de solucionar la apelación adhesiva interpuesta por la Ugpp, si es procedente condenar a la señora Ana Lucila González Morales a reintegrar el monto de los valores pagados en exceso, reconocidos a través de los actos administrativos demandados, de confirmarse la declaratoria de nulidad por parte de esta instancia. Bajo la anterior óptica se desarrollará el siguiente esquema metodológico: 2.3.

Marco normativo y jurisprudencial del Ingreso base de liquidación para los beneficiarios del régimen de transición de la Ley 100 de 1993. Régimen especial de la Rama Judicial y el Ministerio Público. Sentencia de unificación del 11 de junio de 2020; 2.4. Límite al reconocimiento y pago de mesadas pensionales; 2.5. Tope de las mesadas pensionales de los beneficiarios del régimen de transición de la Ley 100 de 1993; 2.6.

Hechos probados; 2.7. Resolución del caso concreto; 2.7.1. De la apelación de la señora Ana Lucila González Morales y 2.7.2. De la apelación adhesiva de la Ugpp. 2.3. Ingreso base de liquidación para los beneficiarios del régimen de transición de la Ley 100 de 1993. Régimen especial de la Rama Judicial y el Ministerio Público. Sentencia de unificación del 11 de junio de 2020.

La Sección Segunda de esta Corporación, en providencia del 11 de junio de 2020, fijó las reglas sobre el ingreso base de liquidación, en el régimen especial de jubilación de la Rama Judicial y el Ministerio Público, beneficiarios de transición normativa de la Ley 100 de 1993. Así, el servidor o ex servidor de la Rama Judicial o del Ministerio Público beneficiario del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 adquiere el derecho a la pensión, siempre que: i) Para el 1.º de abril de 1994, cuando cobró vigencia la Ley 100 de 1993 en el ámbito nacional o para el 30 de junio de 1995 cuando empezó a regir en el ámbito territorial, tenga: a) 40 años de edad si hombre, 35 años de edad si es mujer o; b) 15 años o más de servicios efectivamente cotizados. ii) Reúna además los requerimientos propios del régimen de la Rama Judicial y del Ministerio Público estipulados en el artículo 6.º del Decreto 546 de 1971 para consolidar el estatus pensional que son: a) el cumplimiento de 50 años de edad si es mujer o 55 años si es hombre; b) el tiempo de 20 años de servicios, continuos o discontinuos anteriores o posteriores a la vigencia de dicho decreto, que tuvo lugar el 16 de julio de 1971; c) de esos 20 años de servicio, por lo menos 10 años lo hayan sido exclusivamente a la Rama Jurisdiccional o al Ministerio Público, o a ambas actividades.

En cuyo caso, el reconocimiento de su pensión se efectuará de la siguiente manera: iii) Con los elementos del régimen anterior consagrados en el artículo 6.º del Decreto 546 de 1971 que son: a) la edad de 50 años si es mujer o de 55 años si es hombre; b) el tiempo de servicios de 20 años, continuos o discontinuos anteriores o posteriores a la vigencia de dicho decreto; c) de esos 20 años de servicio, por lo menos 10 años lo hayan sido exclusivamente a la Rama Jurisdiccional o al Ministerio Público, o a ambas actividades; d) la tasa de reemplazo del 75%; e) el ingreso básico de liquidación de que tratan los artículos 21 y 36, inciso 3.°, de la Ley 100 de 1993, según el caso; es decir, si le faltare más de 10 años, será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los 10 años anteriores al reconocimiento de la pensión actualizados anualmente con base en la IPC certificado por el DANE, y si le faltare menos de 10 años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será: (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en IPC certificado por el DANE; y f) con los factores de liquidación contemplados por el artículo 1.° del Decreto 1158 de 1994 al igual que por los artículos 14 de la Ley 4ª. de 1992 con la modificación de la Ley 332 de 1996; 1.° del Decreto 610 de 1998; 1.° del Decreto 1102 de 2012; 1.° del Decreto 2460 de 2006; 1.° del Decreto 3900 de 2008; y 1.° del Decreto 383 de 2013, según se trate de magistrados o empleados de la Rama Judicial o del Ministerio Público.

El fallo de unificación del 11 de junio de 2020 se remitió a las reglas y subreglas fijadas en la providencia del 28 de agosto de 2018 de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, que trató el ingreso base de liquidación para los beneficiarios del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, que se pensionaron según la Ley 33 de 1985, así: “El Ingreso Base de Liquidación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 hace parte del régimen de transición para aquellas personas beneficiarias del mismo que se pensionen con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985”. 93.

Para este grupo de beneficiarios del régimen de transición y para efectos de liquidar el IBL como quedó planteado anteriormente, el Consejo de Estado fija las siguientes subreglas: 94. La primera subregla es que para los servidores públicos que se pensionen conforme a las condiciones de la Ley 33 de 1985, el periodo para liquidar la pensión es: - Si faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. - Si faltare más de diez (10) años, el ingreso base de liquidación será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. […] 96.

La segunda subregla es que los factores salariales que se deben incluir en el IBL para la pensión de vejez de los servidores públicos beneficiarios de la transición son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones. 97. Esta subregla se sustenta en el artículo 1° de la Constitución Política que consagra el principio de solidaridad como uno de los principios fundamentales del Estado Social de Derecho. […] 99.

La interpretación de la norma que más se ajusta al artículo 48 constitucional es aquella según la cual, en el régimen general de pensiones, previsto en la Ley 33 de 1985, solo los factores sobre los que se haya realizado el aporte o cotización pueden incluirse como elemento salarial en la liquidación de la mesada pensional. 100. De conformidad con el Acto Legislativo 01 de 2005 por el cual se adiciona el artículo 48, para adquirir el derecho a la pensión será necesario cumplir con la edad, el tiempo de servicio y las semanas de cotización. Para la liquidación de las pensiones sólo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones. 101.

A juicio de la Sala Plena, la tesis que adoptó la Sección Segunda de la Corporación, en la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010, según la cual el artículo 3 de la Ley 33 de 1985 no señalaba en forma taxativa los factores salariales que conforman la base de liquidación pensional, sino que los mismos estaban simplemente enunciados y no impedían la inclusión de otros conceptos devengados por el trabajador durante el último año de prestación de servicio, va en contravía del principio de solidaridad en materia de seguridad social.

La inclusión de todos los factores devengados por el servidor durante el último año de servicios fue una tesis que adoptó la Sección Segunda a partir del sentido y alcance de las expresiones “salario” y “factor salarial”, bajo el entendido que “constituyen salario todas las sumas que habitual y periódicamente recibe el empleado como retribución por sus servicios” con fundamento, además, en los principios de favorabilidad en materia laboral y progresividad; sin embargo, para esta Sala, dicho criterio interpretativo traspasa la voluntad del legislador, el que, por virtud de su libertad de configuración enlistó los factores que conforman la base de liquidación pensional y a ellos se debe limitar dicha base. 102.

La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo considera que el tomar en cuenta solo los factores sobre los que se han efectuado los aportes, no afecta las finanzas del sistema ni pone en riesgo la garantía del derecho irrenunciable a la pensión del resto de habitantes del territorio colombiano, cuya asegurabilidad debe el Estado, en acatamiento de los principios constitucionales de universalidad y eficiencia. 103.

Por el contrario, con esta interpretación (i) se garantiza que la pensión de los beneficiarios de la transición se liquide conforme a los factores sobre los cuales se ha cotizado; (ii) se respeta la debida correspondencia que en un sistema de contribución bipartita debe existir entre lo aportado y lo que el sistema retorna al afiliado y (iii) se asegura la viabilidad financiera del sistema” 2.4.

Límite al reconocimiento y pago de mesadas pensionales En relación con el tope que se debe imponer a las mesadas pensionales, se indica que nuestro ordenamiento jurídico ha previsto tal limitante desde la expedición de la Ley 4ª de 1976, que en su artículo 2° dispuso que “Las pensiones a que se refiere el Artículo anterior (…) no podrán ser inferiores al salario mínimo mensual más alto, ni superiores a 22 veces este mismo salario”.

Luego, el artículo 2° de la Ley 71 de 19 de diciembre de 1988 y el artículo 3 del Decreto 1160 de 1989 (reglamentario de aquella), impusieron un nuevo límite correspondiente a 15 salarios mínimos legales mensuales vigentes (s.m.m.l.v). A su turno, la Ley 100 de 1993, en su artículo 18, estableció que “Cuando el Gobierno Nacional limite la base de cotización a 20 salarios mínimos, el monto de las pensiones en el Régimen de Prima Media con Prestación Definida no podrá ser superior a dicho valor”.

Y con posterioridad, a través del artículo 2 del Decreto 314 de 4 de febrero de 1994[26] el presidente de la República previó que “( ) el monto de las pensiones de vejez, de invalidez y de sobrevivientes, para los afiliados al Régimen Solidario de Prima Media con Prestación Definida, no podrá ser superior a veinte (20) salarios mínimos legales mensuales”.

La Corte Constitucional en la sentencia del C-155 de 1997[27], indicó que resulta legítimo que la ley señale topes máximos al monto de la pensión, sin que por ello el derecho a la seguridad social se entienda afectado. En tal sentido, mencionó que dichos límites los estableció el legislador en consideración de “( ) fenómenos económicos y sociales con un indudable propósito de desarrollar principios básicos fundamentales dentro de la creación de un complejo sistema de seguridad social tendiente a garantizar los derechos irrenunciables de la persona, acorde a un sistema que comprende obligaciones del Estado y la sociedad, las instituciones y los recursos destinados a garantizar la cobertura de las prestaciones de carácter económico de salud y servicios complementarios, mediante un servicio público eficiente, universal, solidario, integral, unitario y participativo, cuya dirección, coordinación y control está a cargo del Estado y prestado por entidades públicas o privadas en los términos y condiciones establecidas en las leyes”.

Más adelante, el legislador al proferir la Ley 797 de 2003 modificó, en su artículo 5°, el inciso 4º del artículo 18 de la Ley 100 de 1993, señalando que “El límite de la base de cotización será de veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes para trabajadores del sector público y privado. Cuando se devenguen mensualmente más de veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes la base de cotización será reglamentada por el gobierno nacional y podrá ser hasta de 45 salarios mínimos legales mensuales para garantizar pensiones hasta de veinticinco (25) salarios mínimos legales”.

Luego, se elevó a rango constitucional el límite para el reconocimiento pensional a 25 s.m.m.l.v., mediante el Acto legislativo 01 de 2005, en los siguientes términos: “ARTÍCULO 1o. Se adicionan los siguientes incisos y parágrafos al artículo 48 de la Constitución Política: ( ) Parágrafo 1o. A partir del 31 de julio de 2010, no podrán causarse pensiones superiores a veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes, con cargo a recursos de naturaleza pública.

( )” 2.5. Tope de las mesadas pensionales de los beneficiarios del régimen de transición de la Ley 100 de 1993. La Ley 100 de 1993 tenía entre otros, como objetivo unificar la normativa en lo referente a la diversidad de regímenes pensionales especiales existentes. No obstante, con el fin de garantizar los derechos de quienes se encontraban próximos a consolidar su derecho pensional o tuviesen cierto tiempo de servicio, el artículo 36 de la mencionada Ley 100 de 1993 previó un régimen de transición. Al respecto, dicha norma estableció que las personas que, a la entrada en vigencia del sistema de seguridad social integral, esto es, el 1 de abril de 1994, contaran con 35 o más años de edad si son mujeres o 40 o más si son hombres, o 15 o más años de servicios cotizados, se les reconocería la pensión de vejez de acuerdo con el régimen anterior al que estaban afiliados.

Justamente, uno de estos regímenes especiales anteriores a la Ley 100 de 1993, es el dispuesto para los funcionarios y empleados de la Rama Judicial y el Ministerio Público, contenido en el Decreto 546 de 27 de marzo de 1971, que estableció: “Artículo 6º. Los funcionarios y empleados a que se refiere este Decreto, tendrán derecho al llegar a los 55 años de edad, si son hombres y de 50, si son mujeres, y cumplir 20 años de servicio continuos o discontinuos, anteriores o posteriores a la vigencia de este Decreto, de los cuales por lo menos 10 lo hayan sido exclusivamente a la Rama Jurisdiccional o al Ministerio Público, o a ambas actividades, a una pensión ordinaria vitalicia de jubilación equivalente al 75% de la asignación mensual más elevada que hubiere devengado en el último año de servicio en las actividades citadas”.

Sobre este punto, se advierte que a pesar de que dicha norma no fijó límite máximo a los montos de las pensiones reconocidas en virtud del referido régimen especial pensional, tal omisión no es pretexto para sustraerse de aplicar los precitados umbrales pensionales, comoquiera que de conformidad con lo señalado por la Corte Constitucional en las sentencias C-258 de 2013 y T-360 de 2018, estos “( ) son un límite existente desde antes de la expedición el [sic] Acto Legislativo 01 de 2005 y que su incorporación en el texto superior mediante su artículo 48 busca establecer los topes “para todas las mesadas pensionales con cargo a los recursos de naturaleza pública”, con el fin último de “limitar y reducir los subsidios que el Estado destina a la financiación de las pensiones más altas, muchas de ellas originadas en los regímenes pensionales especiales vigentes antes de la expedición de la Ley 100 de 1993”, de modo que resulta “( ) desproporcionado y contrario a los principios constitucionales del Estado Social de Derecho y a los que inspiran el sistema general de pensiones, la interpretación conforme a la cual las mesadas de quienes se encuentran en transición no están sujetas a tope”[28].

(subrayas y negritas nuestras) A través de la sentencia T-73 de 2019[29] la Corte Constitucional precisó que: “112. Ciertamente, el régimen de transición establecido por la Ley 100 de 1993 tuvo por objeto respetar las expectativas legítimas de las personas que aspiraban a obtener su derecho a la pensión con fundamento en los requisitos de la norma anterior.

Con todo, si bien en el artículo 36 de la citada disposición se previó una transición para garantizar únicamente los aspectos del régimen especial relacionados con la edad, monto -entendido como tasa de remplazo[30]- y número de semanas o tiempo de servicio[31], también se implementaron unos nuevos requisitos para el derecho a la pensión aplicables a toda la población[32]. 113.

En esa medida, aspectos diferentes a los anteriormente señalados no se ampararon con la transición. De ello resulta claro que el tope pensional no fue un aspecto cobijado por la transición, pues la Ley 100 de 1993 y normas concordantes establecieron límites sobre la materia. ( ) 122. En ese sentido, el marco jurídico constitucional, legal y jurisprudencial sistemáticamente ha establecido que las mesadas pensionales están sujetas a un tope máximo, lo cual tiene alcance respecto a las pensiones reconocidas en virtud del Decreto 546 de 1971 ( ). 123.

En línea con lo anterior, resulta regresivo y, además contrario al marco jurídico aludido, considerar que las pensiones reconocidas en virtud de regímenes especiales, como los de la Rama Judicial y del Ministerio Público, carecen de límites ( )”. (subrayas fuera de texto) De conformidad con lo anterior, se tiene que desde el año 1976 el ordenamiento jurídico ha fijado montos máximos para el pago de mesadas pensionales, los cuales se extienden y aplican a los beneficiarios de regímenes especiales como el del Decreto 546 de 1971, por virtud de la transición de la Ley 100 de 1993. 2.6.

Hechos probados De las pruebas documentales allegadas al expediente, se encuentran acreditados los siguientes: 2.6.1. En lo que respecta a la Situación laboral de la demandada La señora Ana Lucila González Morales nació el 27 de febrero de 1947 en Anapoima Cundinamarca, conforme la copia del Registro Civil de Nacimiento[33] y copia de la cédula de ciudadanía[34].

La demandada prestó los siguientes servicios laborales: en la Rama Judicial en los siguientes periodos desde el 1° de septiembre de 1965 hasta el 27 de marzo de 1967; del 1° de febrero de 1968 al 28 de noviembre de 1968 y del 15 de marzo de 1969 al 1° de diciembre de 1972; posteriormente pasó a la Procuraduría General de la Nación en donde laboró desde el 2 de diciembre de 1972 al 15 de octubre de 1985 y del 16 de octubre de 1985 al 30 de mayo de 1988; posteriormente ingresó al Departamento Administrativo de Seguridad de DAS el 1° de julio de 1990 al 26 de junio de 1991; de allí pasó a la Fiscalía General de la Nación en donde laboró desde el 1° de julio de 1992 al 15 de febrero de 1998 y, finalmente ingresó a la Procuraduría General de la Nación el 16 de febrero de 1998 hasta el 28 de febrero de 2001, en donde desempeñó el último cargo como Procuradora 29 Judicial II Penal en Bogotá[35]. 2.6.2.

Respecto de las actuaciones administrativas y decisiones judiciales, corresponde a aquellos consignados en el acápite de hechos de la demanda numeral 1.2. de esta providencia, que al no haber sido objeto de cuestionamiento alguno por parte de la demandada, no se considera necesario de nuevo transcribir. Con todo, en la resolución de las apelaciones se hará alusión a los medios probatorios según el caso. 2.6.3.

Los actos administrativos acusados son los siguientes: 2.6.3.1. Resolución N° 02983 del 3 de diciembre de 2007 “Por medio de la cual se da cumplimiento a un fallo del Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda Subsección D”, en cumplimiento de la sentencia del 4 de agosto de 2005, mediante la cual Cajanal EICE reliquidó la pensión de jubilación de la señora Ana Lucila González Morales en la suma de $13.402.274 efectiva a partir del 1° de enero de 2001[36]. 2.6.3.2.

Resolución N° 002016 del 14 de agosto de 2008 “Por la cual se da cumplimiento a un fallo de tutela con incidente de desacato N° 315-2008 proferido por el Juzgado Noveno Penal del Circuito de Bogotá y se declara sin efectos legales la Resolución N° 01215 del 19 de mayo de 2008”, emitida por Cajanal mediante la cual dio cumplimiento al amparo constitucional otorgado a la señora Ana Lucila González Morales, por lo que al dejar sin efectos la Resolución N° 01215 del 19 de mayo de 2008[37] –que había ajustado la pensión de jubilación con base en el Decreto 314 de 1994 limitando la cuantía de la prestación en $5.720.000-, se revivieron los efectos jurídicos de la Resolución N° 002983 del 3 de diciembre de 2007[38]. 2.6.3.3.

Resolución N° 002730 del 5 de diciembre de 2008 “Por la cual se modifica la Resolución N° 2016 del 14 de agosto de 2008”, mediante la cual Cajanal EICE modificó la parte motiva y el artículo 3° de la Resolución 2016 así: “ARTICULO TERCERO: Como consecuencia del artículo anterior, SE REVIVEN LOS EFECTOS JURÍDICOS de la Resolución N° 002983 del 03 de diciembre de 2007, por la cual se dio cumplimiento a un fallo del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, y se ordena al GRUPO DE NÓMINA de esta Entidad la inclusión de la misma en la nómina de pensionados, efectuando y liquidando el pago de las diferencias que resulten a favor de la señora ANA LUCILA GONZÁLES MORALES, entre lo ordenado pagar por las Resoluciones N° 2983 del 03 de diciembre de 2007 y 1215 del 19 de mayo de 2008 hasta la fecha de inclusión e nómina de la presente providencia, descontando lo ya cancelado por concepto de esta misma providencia.”[39] 2.6.3.4.

Resolución Número RDP 007945 del 21 de febrero de 2013 “Por la cual se adiciona la Resolución N° 2730 del 5 de diciembre de 2008 del Sr. (a) GONZÁLEZ MORALES ANA LUCILA (sic) con C.C. N° xx”, mediante la cual la Ugpp en la parte resolutiva dispuso[40]: “ARTÍCULO PRIMERO: Adicionar el artículo cuarto de la Resolución N° 2730 del 05 de diciembre de 2008, el cual quedará así:

ARTÍCULO CUARTO: Descontar de las mesadas atrasadas a las que tiene derecho la señora GONZÁLEZ MORALES ANA LUCILA ya identificada, la suma de UN MILLÓN SESENTA Y OCHO MIL NOVECIENTOS CINCUENTA PESOS MCTE $1.068.950 por concepto de aportes para pensión de factores de salario no efectuados, de conformidad con el informe expedido por el Registro Nacional de Afiliados de Cajanal EICE en liquidación. Lo anterior, sin perjuicio de que con posterioridad se determine que el pensionado adeuda valores adicionales o superiores por el referido concepto, o se establezca que los aportes inicialmente descontados deber ser objeto de la aplicación de algún tipo de actualización o ajuste en su valor, y en consecuencia se proceda a adelantar su cobro, para lo cual se deberá enviar una copia de la presente resolución al área competente de la entidad.

ARTÍCULO SEGUNDO: Adicionar el Artículo quinto de la Resolución N° 2730 del 05 de diciembre de 2008, el cual quedará así:

ARTÍCULO QUINTO: Envíese copia de la presente resolución al área competente de la entidad, para que efectúe los trámites pertinentes al cobro de lo adeudado por concepto de aporte patronal por la FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN, por un monto de TRES MILLONES TRESCIENTOS TREINTA Y UN MIL SESENTA Y OCHO PESOS MCTE $3.331.068 y a la PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN por un monto de CIENTO TREINTA Y DOS MIL TRESCIENTOS SESNTA Y CUATRO PRRESSOS MCTE $132.364, de conformidad con el informe del 20 de enero de 2012, expedido por el Registro Nacional de Afiliados de Cajanal EICE en liquidación. Lo anterior, sin perjuicio de que con posterioridad se termine que se adeudan valores adicionales o superiores por el referido concepto, o se establezca que la suma indicada debe ser objeto de la aplicación de algún tipo de actualización o ajuste a su valor, y en consecuencia se deba proceder a adelantar su cobro”.

Como se observa según el contenido de los actos administrativos demandados por la Ugpp, a la demandada le fue reconocida su pensión de jubilación con base en el régimen especial del Decreto 546 de 1971, es decir, sin tope alguno de cuantía. En demanda de reconvención, la señora Ana Lucila González Morales demandó la nulidad de la Resolución RDP 002780 del 29 de enero de 2014 expedida por la Ugpp, en cumplimiento del fallo de tutela proferido por el Tribunal Superior de Distrito Judicial de Bogotá, Sala Penal, en consecuencia, este acto dejó sin efectos las resoluciones Nos. RDP 054057 del 27de noviembre, RDP 056894 del 16 de diciembre y RDP 057456 del 19 de diciembre todas proferidas en el año 2013, fallo que además ordenó al Área de Nómina de la citada entidad dar cumplimiento a la sentencia C-258 de 2013[41].

Por tanto, fue a partir del año 2014 y en virtud de un fallo judicial, que la Ugpp le impuso tope a la pensión de la señora Ana Lucila González Morales. 2.7. Del caso concreto En el sub lite, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - Ugpp- demandó en acción de lesividad la nulidad de los actos administrativos expedidos inicialmente por su antecesora la extinta Cajanal – Resoluciones 002983 del 3 de diciembre de 2007, 002016 del 14 de agosto de 2008, 002730 del 5 de diciembre de 2008- y la Resolución RDP 007945 del 21 de febrero de 2013 expedida por la demandante-, por medio de las cuales se le reconoció, pagó y reliquidó la pensión de jubilación a la señora Ana Lucila González Morales de manera irregular, y como consecuencia de ello, pretende se le ordene reintegrar los dineros pagados y recibidos en exceso.

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda Subsección C mediante sentencia del 23 de enero de 2019, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda al declarar la nulidad de los cuatro actos administrativos demandados, al tiempo que negó la nulidad de la Resolución RDP 002780 del 29 de enero de 2014 acto demandado en reconvención por la señora Ana Lucila González Morales.

El fallo en términos generales accedió a las súplicas de la demanda, al considerar que por el hecho de que en el Decreto 546 de 1971 no se hubiera tipificado una norma que en forma expresa hubiera fijado un tope para las mesadas pensionales reconocidas en vigencia de dicha legislación, no por ello estaban excluidas de la aplicación de los topes que el legislador impuso en la Ley 100 de 1993 y su Decreto Reglamentario 314 de 1994, aunado a lo anterior porque se debían atender las previsiones de la Corte Constitucional sentadas en la sentencia C-258 de 2013.

Con fundamento en estas motivaciones, fue que el a quo ordenó reajustar las mesadas pensionales de la demandada, atendiendo el tope de 20 s.m.m.l.v. que era el vigente al momento en que la accionada adquirió su estatus pensional. Por su parte, la señora González Morales también acudió a esta jurisdicción, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en demanda de reconvención que interpuso dentro de la oportunidad procesal, contra la Resolución 02780 expedida el 29 de enero de 2014 mediante la cual la Ugpp, al acatar un fallo de tutela proferido el 17 de enero de 2014 por el Tribunal Superior de Distrito Judicial de Bogotá Sala Penal, ordenó cesar de manera inmediata el reajuste pensional y dispuso que se agotara el procedimiento administrativo fijado en la sentencia C-258 de 2013, en aras de expedir el respectivo acto administrativo que se ajustara a derecho.

Es pues con fundamento en el anterior acontecer factico, acreditado según el acopio probatorio allegado al expediente, que la Sala entrará a resolver los recursos de apelación de cara a la legislación y evolución jurisprudencial que ha tenido el tema de los topes a las mesadas pensionales reconocidas en virtud del régimen especial del Decreto 546 de 1971. 2.5.1.

De la apelación de la señora Ana Lucila González Morales Sea lo primero señalar, que no existe duda alguna en cuanto a que la señora Ana Lucila González Morales era beneficiaria del Decreto 546 de 1971 “Por el cual se establece el régimen de seguridad y protección social de los funcionarios y empleados de la Rama Jurisdiccional, del Ministerio Público y de sus familiares”, legislación que por manera alguna estableció un tope para las pensiones reconocidas con fundamento en las exigencias del artículo 6° ídem[42].

Respecto de este asunto no hay discusión alguna. Uno de los argumentos de inconformidad esgrimidos por la apelante consistió en que “los actos acusados fueron expedidos con ocasión de un procedimiento administrativo y judicial anterior ya resuelto, por lo que se incurrió en cosa juzgada”, al invocar que ya su situación pensional fue resuelta y definida por esta jurisdicción mediante las sentencias del 4 de agosto de 2005 y del 21 de junio de 2007, proferidas por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y por esta Corporación respectivamente.

Esta Sala de subsección no comparte la anterior discrepancia, como quiera que no se está ante la misma causa petendi la que en su oportunidad fue analizada en los procesos que dieron lugar a las citadas providencias judiciales con la que ocupa la presente atención, por cuanto en aquellos procesos se analizó y definió el ingreso base de liquidación de la mesada pensional de la señora Ana González, al ordenar que fuera con el 75% de la asignación mensual más alta devengada en el último año de servicios en virtud del Decreto 546 de 1971, mientras que en el presente proceso judicial no está en entredicho este aspecto sino que la cuestión litigiosa estriba en definir si dicha pensión está sometida o no a un límite máximo.

Por tanto, en vista de que no se reúnen las exigencias del artículo 303 del Código General del Proceso[43] aplicable por remisión a esta jurisdicción, no hay razón jurídica para acceder al acaecimiento de la cosa juzgada invocada por la apelante. Ahora bien, el fondo de la discusión y que es motivo de inconformidad por la apelante, que fue esgrimido a lo largo de la actuación administrativa y judicial, es pregonar que al haber sido pensionada en vigencia el Decreto 546 de 1971, en virtud del principio de inescindibilidad de la Ley, estaba excluida su mesada pensional de tope alguno y que no se le podía ni siquiera imponer el de las legislaciones generales.

La Sala no comparte este argumento de inconformidad, como quiera que a lo largo del recuento normativo y jurisprudencial relacionado en los acápites anteriores de esta providencia, quedó evidenciado que el ánimo del legislador y el aporte jurisprudencial tanto de la Corte Constitucional como el de esta corporación, no ha sido otro que el de admitir mas no exonerar de tope la cuantía de la mesada pensional de los servidores públicos, al tener como criterio orientador de principio de solidaridad del Sistema de Seguridad Social en Pensiones[44].

Otro de los argumentos de controversia planteados por la apelante, es que al fallarse la presente controversia la Sala tenga en cuenta las consideraciones esgrimidas en el precedente jurisprudencial consignado en la sentencia de unificación del 12 de septiembre de 2014[45], al establecer que el límite máximo de 25 s.m.m.l.v., en el caso de las pensiones gobernadas por regímenes de transición distintos al de la Ley 4ª de 1992, como el establecido en el Decreto 546 de 1971, debía aplicarse respetando la fecha de vigencia de la norma constitucional, es decir, a las pensiones causadas a partir del 31 de julio de 2010, por lo que en sentir de la demandada, su pensión estaba exonerada de tope.

La Sala respeta pero no comparte la anterior interpretación efectuada por la impugnante, como quiera que para la fecha en que radicó la apelación el 11 de febrero de 2019[46], la señora Ana Lucila González Morales en su condición de profesional del derecho y con interés directo en el tema, debería tener conocimiento que el tema en cuestión había sido nuevamente analizado y superado por esta Sección en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018[47], en la que se efectuó el siguiente análisis: “El artículo 36 contiene todos los elementos y condiciones para que las personas beneficiarias del régimen transición puedan adquirir su pensión de vejez con la edad, el tiempo de servicios o semanas de cotización y la tasa de reemplazo del régimen anterior y con el IBL previsto en el mismo artículo 36, inciso 3, y en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993.

La regla establecida por el legislador en el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 excluyó la aplicación ultractiva del ingreso base de liquidación que consagraba el régimen general de pensiones anterior a dicha ley.” En virtud de la anterior motivación, esta Sección sentó la siguiente regla jurisprudencial: “El Ingreso Base de Liquidación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 hace parte del régimen de transición para aquellas personas beneficiarias del mismo que se pensionen con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985”.

Si bien es cierto el anterior precedente jurisprudencial se emitió al amparo del régimen general de pensiones de la Ley 33 de 1985, igualmente lo es que esta sentencia de unificación jurisprudencial extendió las reglas de interpretación normativa allí consignadas para el caso específico de quienes habían laborado en la Rama Judicial y en el Ministerio Público, en vista de que este grupo poblacional no fue excepcionado del régimen de transición de la Ley 100 de 1993.

Así las cosas, queda sin piso la ausencia de tope pensional para aquellas pensiones reconocidas con anterioridad a la expedición de la Ley de Seguridad Social Integral, en virtud de la aplicación taxativa de los siguientes apartes del inciso 2° del artículo 36 ídem que dicen: “La edad para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas, y el monto de la pensión de vejez de las personas que al momento de entrar en vigencia el Sistema tengan 35 o más años de edad si son mujeres o 40 o más años de edad si son hombres, o 15 o más años de servicios cotizados, será la establecida en el régimen anterior al cual se encuentren afiliados.

Las demás condiciones y requisitos aplicables a estas personas para acceder a la pensión de vejez, se regirán por las disposiciones contenidas en la presente Ley.” (negritas y subrayas nuestras) Siendo así para el caso particular que concita la atención de la Sala, no cabe duda alguna en el sentido de que la pensión reconocida a la señora Ana Lucia González Morales al amparo del Decreto Ley 546 de 1971, no estaba excluida de tope pensional cuyo soporte normativo se encuentra en las leyes generales vigentes al momento en que se causó el derecho pensional.

De acuerdo con los antecedentes administrativos, se encontró acreditado que a la demandada se le reconoció la pensión de jubilación por haber consolidado su derecho pensional al cumplir 50 años de edad y 20 de servicio a la rama judicial y el Ministerio Público, mediante Resolución N° 0016565 del 29 de diciembre de 1999, pero su estatus pensional lo adquirió el 27 de abril de 1997, mientras que se retiró del servicio a partir del 1° de marzo de 2001.

Así las cosas, la legislación pensional general vigente para dicha época era la consignada, en el parágrafo tercero del artículo 18 de la Ley 100 de 1993 cuyo tenor literal dice: “ARTICULO 18. Base de Cotización de los trabajadores dependientes de los sectores privado y público. La base para calcular las cotizaciones a que hace referencia el artículo anterior, será el salario mensual.

(…)

PARAGRAFO 3. Cuando el Gobierno Nacional limite la base de cotización a 20 salarios mínimos, el monto de las pensiones en el Régimen de Prima Media con Prestación Definida no podrá ser superior a dicho valor.” Esta legislación fue reglamentada mediante el Decreto 314 de 1994 “Por el cual se limita la base de cotización obligatoria del Sistema General de Pensiones”, que prescribe: “ARTICULO 2o.

MONTO DE LAS PENSIONES EN EL REGIMEN SOLIDARIO DE PRIMA MEDIA CON PRESTACION DEFINIDA. En desarrollo del parágrafo tercero del artículo 18 de la Ley 100 de 1993, el monto de las pensiones de vejez, de invalidez y de sobrevivientes, para los afiliados al Régimen Solidario de Prima Media con Prestación Definida, no podrá ser superior a veinte (20) salarios mínimos legales mensuales.” Ante este acontecer fáctico a la luz de la legislación y jurisprudencia analizada en esta providencia, la pensión de la demandada estaba sometida al tope pensional de 20 s.m.m.l.v. como en forma acertada lo ordenó la providencia de primera instancia, por lo que no es posible acceder al argumento de apelación según el cual pidió y sólo en gracia de discusión, que en aplicación del principio de favorabilidad le fuera aplicado el incremento del tope pensional de 25 s.m.m.l.v. fijado en el artículo 18[48] de la Ley 797 de 2003 y posteriormente por el Acto Legislativo 01 de 2005[49].

La Sala no acoge la anterior interpretación, por cuanto dicha legislación no le puede ser aplicable a la señora Ana Lucila González Morales, como quiera que no hay duda que el derecho pensional se adquirió con anterioridad a la expedición de la Ley 797 de 2003 “Por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y especiales”.

Por manera tal que no es posible la aplicación de las previsiones de la esta legislación, menos aún las del acto legislativo 01 de 2005 para el caso de la pensión, que ya le había sido reconocida a la demandada con varios años de anterioridad –en 1999 cuando se le reconoció la pensión y en el 2001 cuando se retiró del servicio-, en todo caso hechos acontecidos antes de la vigencia de estas legislaciones.

Aunado a lo anterior no es compartido el argumento de la apelante según el cual, si bien es cierto su pensión le fue reconocida en el año 1999 (en vigencia de la Ley 100 de 1993), apenas se le vino a definir el límite pensional en el año 2007 (en las providencias falladas por esta jurisdicción en los años 2005 y 2007), estando en vigencia ya la Ley 797 de 2003 y el acto legislativo del año 2005, como quiera que no se puede confundir la fecha en que adquirió el derecho pensional –decisiva para la imposición del tope pensional-, con la fecha del reajuste o reliquidación pensional asunto que concierne a la interesada.

Por tanto, no es plausible extender los efectos de una legislación que desde ningún punto de vista puede cobijar a la demandada. Respecto del argumento según el cual, el Tribunal de primera instancia erró al haber justificado que la pensión irregular reconocida a la apelante desconocía entre otros los principios de solidaridad y sostenibilidad financiera, al reprochar la demandada que “no obstante se debe tener en cuenta que el Acto Legislativo 03 de 2011 estableció que “(…) bajo ninguna circunstancia, autoridad alguna de naturaleza administrativa, legislativa o judicial, podrá invocar la sostenibilidad fiscal para menoscabar los derechos fundamentales, restringir su alcance o negar su protección efectiva (…)”.

Nótese que por ningún motivo se pueden menoscabar mis derechos fundamentales bajo el argumento de la sostenibilidad financiera”. La Sala no acoge este argumento de inconformidad, por cuanto en primer lugar, no es un capricho del a quo recurrir a los principios de solidaridad y de sostenibilidad financiera, como quiera que el artículo 48 de la Carta Política prescribió que la Seguridad Social es un servicio público de carácter obligatorio que se prestará bajo la dirección, coordinación y control del Estado, en sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, en los términos que establezca la Ley, mientras que el principio de sostenibilidad financiera fue adicionado al artículo 48 por el Acto Legislativo 1 de 2005, al prescribir que el Estado garantizará los derechos, la sostenibilidad financiera del Sistema Pensional, respetará los derechos adquiridos con arreglo a la ley y asumirá el pago de la deuda pensional.

En segundo término, tampoco se comparte el disenso de la recurrente, por cuanto confunde los términos sostenibilidad financiera con sostenibilidad fiscal entronizado en el Acto Legislativo 3 de 2011 “Por el cual se establece el principio de la sostenibilidad fiscal”, expedido por el Congreso de la República en el marco del régimen económico y de la Hacienda pública que se proyecta entre otros temas, en el artículo 334 que prescribe que la dirección general de la economía estará a cargo del Estado, el artículo 339 la existencia del Plan Nacional de Desarrollo y el artículo 346 sobre el presupuesto de rentas y ley de apropiaciones.

Si bien es cierto el parágrafo del artículo 1° del Acto Legislativo 3 de 2011 dispuso: “Parágrafo. Al interpretar el presente artículo, bajo ninguna circunstancia, autoridad alguna de naturaleza administrativa, legislativa o judicial, podrá invocar la sostenibilidad fiscal para menoscabar Los derechos fundamentales, restringir su alcance o negar su protección efectiva.”, la Sala colige que son términos distintos pues la sostenibilidad fiscal es la que orienta el aspecto impositivo o presupuestal en el marco de la dirección de la Economía por parte del Estado, frente al principio de sostenibilidad financiera que orienta el sistema pensional en el marco del artículo 48 superior adicionado por el acto legislativo 1 de 2005.

En vista de que la señora Ana Lucila González Morales, no planteó ningún reproche respecto de la negativa del a quo al no acceder a las pretensiones de nulidad contra la Resolución RDP 002780 del 29 de enero de 2014, acto administrativo demandado en reconvención, la Sala se encuentra relevada de pronunciarse sobre el particular. 2.5.2. De la apelación adhesiva de la Ugpp.

La entidad demandante apeló en lo que le resultó desfavorable, respecto de la negativa de ordenarse la devolución de los dineros pagados en exceso a la demandada, con ocasión de la pensión irregular que le fue reconocida que no le fijó ningún tope. En lo que concierne a este aspecto, el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo en el literal c) del numeral 1 del artículo 164 prevé: “(…) no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe”, preceptiva que se encuentra en consonancia con el artículo 83 de la Constitución Política al señalar: “las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que aquellos adelanten ante éstas”.

Entonces, la buena fe es uno de los principios generales del derecho y gobierna las relaciones entre la administración pública y los ciudadanos, tal y como así lo indicó la Corte Constitucional en la sentencia C-131 de 2004, quien agregó: “En tal sentido, el mencionado principio es entendido, en términos amplios, como una exigencia de honestidad, confianza, rectitud, decoro y credibilidad que otorga la palabra dada, a la cual deben someterse las diversas actuaciones de las autoridades públicas y de los particulares entre sí y ante éstas, la cual se presume, y constituye un soporte esencial del sistema jurídico; de igual manera, cada una de las normas que componen el ordenamiento jurídico debe ser interpretada a luz del principio de la buena fe, de tal suerte que las disposiciones normativas que regulen el ejercicio de derechos y el cumplimiento de deberes legales, siempre deben ser entendidas en el sentido más congruente con el comportamiento leal, fiel y honesto que se deben los sujetos intervinientes en la misma.

En pocas palabras, la buena fe incorpora el valor ético de la confianza y significa que el hombre cree y confía que una declaración de voluntad surtirá, en un caso concreto, sus efectos usuales, es decir, los mismos que ordinaria y normalmente ha producido en casos análogos. De igual manera, la buena fe orienta el ejercicio de las facultades discrecionales de la administración pública y ayuda a colmar las lagunas del sistema jurídico”[50].

En el derecho contencioso administrativo, si bien el Estado tiene la facultad de solicitar la nulidad de los actos administrativos que reconozcan prestaciones periódicas, el legislador impone un límite, consistente en que no puede recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe. Por consiguiente, es de competencia de la Administración, probar que el beneficiario de la pensión, actuó de mala fe, al solicitar el reconocimiento o la reliquidación pensional cuestionada.

Esta Subsección en sentencia del 23 de marzo de 2017, al analizar la buena fe consideró[51]: “De acuerdo con lo anterior, la norma en comento establece una garantía para los principios de buena fe y confianza legítima de los particulares, pues la devolución de las sumas pagadas por prestaciones periódicas se condiciona a verificar que hayan mediado conductas reprochables encaminadas a defraudar a la administración en orden a obtener tales reconocimientos, de modo que, si ello no se logra demostrar, no habrá lugar a ordenar reintegro alguno. El concepto de buena fe hace referencia al comportamiento leal y honesto que deben asumir los particulares y autoridades para mantener un orden justo y permitir el goce efectivo de los derechos y oportunidades de los asociados.

Además, como se expresó previamente, por mandato Constitucional, se presume la buena fe de los particulares en sus relaciones con las autoridades del Estado, siendo deber de quien alegue la mala fe demostrar los hechos sobre los cuales se fundamenta”. La Sala reitera que la buena fe se presume en la actuación de los particulares ante las autoridades, por tanto, debe desvirtuarse por quien así la alega.

Es así que es de competencia de quien la invoca, en este caso de la Ugpp, acreditar que la señora Ana Lucila González Morales, al solicitar el reconocimiento de la pensión de jubilación no obró con lealtad, rectitud y honestidad, sino que por el contrario acudió a maniobras engañosas o documentos falsos, para inducir en error a la administración y a las autoridades judiciales, con el fin de obtener el reconocimiento prestacional.

La única afirmación con fundamento en la cual la Ugpp pretende la devolución de los dineros es la siguiente: “…claro es que los valores percibidos por la señora ANA LUCILA GONZÁLEZ MORALES, que según se han demostrado, lo fueron sin causa legal y debido a su actuar malicioso frente a la UGPP, desvirtúan por completo, la presunción de buena fe y permitían, sin ambages, la orden de restitución de los dineros recibidos por la demandada”.

(negritas nuestras) Por ello, la Sala debe precisar que si bien es cierto los actos acusados cuya nulidad será confirmada por esta instancia, se predica no porque fuera ilegal el reconocimiento prestacional realizado a la señora Ana Lucila González Morales, pues no cabe duda que reunió las exigencias del régimen pensional vigente y porque no obra prueba que hubiera engañado a la Administración para obtener la prestación, sino porque no estuvo sometida a tope la pensión, asunto ya analizado.

Pero lo cierto es que la Ugpp, no aportó prueba alguna que acredite el obrar ilegal y malintencionado de la demandada para obtener su prestación y luego para evitar le fuera impuesto tope a su mesada pensional, al punto que, prevalida de sus propias razones jurídicas y jurisprudenciales, interpuso demanda de reconvención que a la postre no le prosperó. Sin más disquisiciones y al no haber sido acogidos ninguno de los argumentos de la apelación interpuesta por la demandada ni los de la apelación adhesiva de la Ugpp, el fallo de la primera instancia será confirmado en su integridad por esta instancia, tal y como así se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. Sobre la condena en costas Con la adopción del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011, el legislador abandonó el criterio subjetivo que venía imperando en este tipo de asuntos para dar paso, según se advierte en el artículo 188 ídem, a la valoración objetiva frente a la imposición, liquidación y ejecución de las costas procesales.

En efecto, de la redacción del citado artículo se extraen los elementos que determinan la imposición de la condena en costas, a saber: i) objetivo en cuanto a que toda sentencia decidirá sobre las costas procesales, bien sea para condenar total o parcialmente o, en su defecto, para abstenerse y ii) valorativo en el entendido de que el juez debe verificar que las costas se causaron con el pago de gastos ordinarios y con la actividad del abogado efectivamente realizada dentro del proceso.

Lo anterior en consonancia con lo dispuesto en el artículo 365 del Código General del Proceso. Como quiera que la Sala no observa en la actuación de ninguna de las partes vencida en la presente actuación, que haya estado prevalida de actos temerarios que evidencien mala fe, se abstendrá de imponer en su contra condena en costas, tal y como así se dispondrá en la parte resolutiva de esta sentencia. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO. – CONFIRMAR la sentencia proferida el 23 de enero de 2019 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda Subsección C, que accedió parcialmente a las súplicas de la demanda promovida por la Ugpp contra la señora Ana Lucila González Morales, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO. - Sin condena en costas para ninguna de las partes, según se dijo en la parte motiva de esta providencia.

TERCERO. - Por Secretaría, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

CUARTO. - Reconocer personería jurídica a la abogada YOANA FLECHAS YAVAR, identificada con la Cédula de Ciudadanía No. 52.848.771 de Bogotá, con Tarjeta Profesional No. 125.741 del Consejo Superior de la Judicatura para actuar como apoderada de la parte demandante con las facultades y para los fines establecidos en el poder general conferido a la sociedad que representa, mediante Escritura Pública No. 168 de 5 de marzo de 2019, suscrita en la Notaria 31 del Círculo de Bogotá[52].

CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La presente providencia fue discutida y aprobada en la Sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR CARMELO PERDOMO CUÉTER ----------------------- [1] La demanda fue asignada el 10 de abril de 2015 inicialmente al Juzgado Treinta y Nueve Administrativo de Oralidad del circuito de Bogotá (folio 482) y luego pasó al Juzgado Doce Administrativo de Oralidad de Bogotá, despacho que mediante providencia del 7 de octubre de 2015 (folios 502 y 502 vuelto) declaró su falta de competencia y remitió el expediente al Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda para su respectivo reparto, siendo asignada a la Subsección C que mediante auto del 12 de febrero de 2016 admitió la demanda y dispuso las respectivas notificaciones a la demandada señora Ana Lucila González Morales, al procuradora judicial delegado ante el Tribunal de primera instancia y al director general de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado (folios 528-529) [2] Fallada mediante sentencia del 14 de diciembre de 2001 [3] Radicado número: 25000232500020020373501 [4] M.P. Ana Margarita Olaya Forero [5] Proferido por el Juzgado Noveno Penal del Circuito de Bogotá dentro del radicado 315-2008 [6] SOP201300040336 [7] Por lo que le ordenó a la Ugpp “proceda a CESAR DE MANERA INMEDIATA EL REAJUSTE AUTOMÁTICO Y RETENCIÓN EFECTUADA SOBRE LA MESADA PENSIONAL DE LA SEÑORA ANA LUCILA GONZÁLEZ MORALES, para que de manera previa realice el procedimiento administrativo que para tal efecto dispuso la Sentencia C-258 de 2013, en aras a restablecer el derecho al debido proceso del pensionado…” [8] Folios 601-608 [9] Folios 566-577 [10] Sentencia del 25 de noviembre de 2010 radicado interno (1014-2009) M.P. Luis Rafael Vergara Quintero [11] Sentencia de unificación del 12 de septiembre de 2014 radicación N° 25000-23-42-000-2013-00632-01 (1434-2014) M.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren (E) [12] “Por el cual se adiciona el artículo 48 de la Constitución Política”. [13] Folios 611-612 [14] Folios 48-49 C.P. 4 [15] Folios 644-648 CD folio 643 [16] Folios 684-704 [17] Folios 711-720 [18] Sentencia del 21 de septiembre de 2000 radicado interno (470-99) M.P. Nicolás Pájaro Peñaranda; 25 de noviembre de 2010 (1014-09), 18 de mayo de 2011 (1113-09) ambas M.P. Luis Rafael Vergara Quintero; 23 de octubre de 1997 (15693) M.P. Javier Díaz Bueno; 22 de noviembre de 2007 (9567-05) M.P. Alejandro Ordóñez Maldonado y del 21 de noviembre de 2013 (0815-13) M.P. Bertha Lucila Ramírez de Páez [19] Radicación número 25000-23-42-000-2013-00632-01 (1434-2014) M. P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren (E) [20] Artículo 322 CGP.

OPORTUNIDAD Y REQUISITOS. El recurso de apelación se propondrá de acuerdo con las siguientes reglas:

PARÁGRAFO. La parte que no apeló podrá adherir al recurso interpuesto por otra de las partes, en lo que la providencia apelada le fuere desfavorable. El escrito de adhesión podrá presentarse ante el juez que lo profirió mientras el expediente se encuentre en su despacho, o ante el superior hasta el vencimiento del término de ejecutoria del auto que admite apelación de la sentencia. El escrito de adhesión deberá sujetarse a lo previsto en el numeral 3 de este artículo.

La adhesión quedará sin efecto si se produce el desistimiento del apelante principal. [21] Folios 721-732 [22] Sentencia C-1194 de 2008 [23] Folios 770-773 [24] Folios [25] El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación por parte de los tribunales, o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se concedan los extraordinarios de revisión o de unificación de jurisprudencia. [26] “Por el cual se limita la base de cotización obligatoria del Sistema General de Pensiones”, [27] M.P. Fabio Morón Díaz [28] Fallo T-360 de 2018, M. P. Antonio José Lizarazo Ocampo [29] M.P. Carlos Bernal Pulido [30] Sentencias SU-395 de 2017, SU-230 de 2015, C-258 de 2013 [31] Aspectos del régimen especial al cual la persona se encontraba vinculada al momento de entrada en vigencia del Sistema General de Seguridad Social [32] Sentencia SU-023 de 2018 [33] Folio 52 [34] Folio 72 [35] Antecedentes administrativos arrimados al expediente y las respectivas certificaciones laborales [36] Folios 173-175 [37] Folios 205-206 [38] folios 252-254 [39] folios 196-196 vuelto [40] Folios 534-541 [41] Folios 48-49 C.P. 4 [42] Artículo 6º.

Los funcionarios y empleados a que se refiere este Decreto, tendrán derecho, al llegar a los 55 años de edad, si son hombres y de 50, si son mujeres, y cumplir 20 años de servicio continuos o discontinuos, anteriores o posteriores a la vigencia de este Decreto, de los cuales por lo menos 10 hayan sido exclusivamente a la Rama Jurisdiccional o al Ministerio Publico, o ambas actividades, a una pensión ordinaria vitalicia de jubilación equivalente al 75% de la asignación mensual mas elevada que hubiere devengado en el ultimo año de servicio en las actividades citadas. [43] La sentencia ejecutoriada proferida en proceso contencioso tiene fuerza de cosa juzgada siempre que el nuevo proceso verse sobre el mismo objeto, se funde en la misma causa que el anterior y entre ambos procesos haya identidad jurídica de partes.

Se entiende que hay identidad jurídica de partes cuando las del segundo proceso son sucesores por causa de muerte de las que figuraron en el primero o causahabientes suyos por acto entre vivos celebrado con posterioridad al registro de la demanda si se trata de derechos sujetos a registro, y al secuestro en los demás casos. En los procesos en que se emplace a personas indeterminadas para que comparezcan como parte, incluidos los de filiación, la cosa juzgada surtirá efectos en relación con todas las comprendidas en el emplazamiento.

La cosa juzgada no se opone al recurso extraordinario de revisión. [44] El principio de solidaridad exige la ayuda mutua entre las personas afiliadas, vinculadas y beneficiarias, independientemente del sector económico al cual pertenezcan, y sin importar el estricto orden generacional en el cual se encuentren. Este principio se manifiesta en dos subreglas, a saber: En primer lugar, el deber de los sectores con mayores recursos económicos de contribuir al financiamiento de la seguridad social de las personas de escasos ingresos, por ejemplo, mediante aportes adicionales destinados a subsidiar las subcuentas de solidaridad y subsistencia del sistema integral de seguridad social en pensiones, cuando los altos ingresos del cotizante así lo permiten.

En segundo término, la obligación de la sociedad entera o de alguna parte de ella, de colaborar en la protección de la seguridad social de las personas que por diversas circunstancias están imposibilitadas para procurarse su propio sustento y el de su familia. (Sentencia C-313 de 2014) [45] Radicación número 25000-23-42-000-2013-00632-01 (1434-2014) M.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren (E) [46] Folio 711 [47] Radicación número: 52001-23-33-000-2012-00143-01 M.P. César Palomino Cortés [48] Artículo 18.

Base de Cotización. La base para calcular las cotizaciones a que hace referencia el artículo anterior, será el salario mensual. (…) El límite de la base de cotización será de veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes para trabajadores del sector público y privado. Cuando se devenguen mensualmente más de veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes la base de cotización será reglamentada por el gobierno nacional y podrá ser hasta de 45 salarios mínimos legales mensuales para garantizar pensiones hasta de veinticinco (25) salarios mínimos legales. [49] Artículo 1°.

Se adicionan los siguientes incisos y parágrafos al artículo 48 de la Constitución Política: (…) "Parágrafo 1. A partir del 31 de julio de 2010, no podrán causarse pensiones superiores a veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes, con cargo a recursos de naturaleza pública". [50] M.P. Clara Inés Vargas [51] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez, sentencia del 23 de marzo de 2017, proceso con radicado 19001- 23-31-000-2012-00251-01 (2036-2015) [52] Índice 29 Samai