Demandante: Cenidia Castro Rodríguez Demandado: Unidad Para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas - UARIV Radicación: 68001-23-33-000-2023-00386-01 Calle 12 núm. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado Ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA (E) Bogotá, D. C., doce (12) de octubre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO Radicación: 68001-23-33-000-2023-00386-01 Demandante: CENIDIA CASTRO RODRÍGUEZ Demandado: UNIDAD PARA LA ATENCIÓN Y REPARACIÓN INTEGRAL A LAS VÍCTIMAS - AUARIV Tema: Revoca parcialmente para rechazar demanda frente a unas disposiciones por no agotar renuencia en debida forma y confirma negativa de pretensiones SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación interpuesta por la accionante contra la sentencia del 8 de septiembre de 2023.

En la providencia mencionada, el Tribunal Administrativo de Santander negó las pretensiones de la demanda de cumplimiento. I.

ANTECEDENTES 1. Solicitud de cumplimiento En ejercicio de la acción desarrollada por la Ley 393 de 1997, la señora Cenidia Castro Rodríguez, en nombre propio, y en representación de sus hijos Evelyn, Laura y Juan Diego Mosquera Castro, demandó a la Unidad de Atención y Reparación Integral a las Víctimas (UARIV) con el fin de que se le ordenara el acatamiento de los artículos 25 y 28 de la Ley 1448 de 20111; 9.º y 11 de la Resolución 1049 de 20192 y el acto administrativo 04102019-622031 del 11 de mayo de 20203.

En la demanda se plantearon las siguientes pretensiones: PRIMERA: Que se ORDENE a la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, el cumplimiento inmediato y sin condicionamientos, de la ley 1448 de 2011, artículo 25. SEGUNDA: Que se ORDENE a la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, el cumplimiento inmediato y sin condicionamientos, de la ley 1448 de 2011, artículo 28, numeral 1 y 10. 1 «Por la cual se dictan medidas de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno y se dictan otras disposiciones». 2 «Por la cual se adopta el procedimiento para reconocer y otorgar la indemnización por vía administrativa, se crea el método técnico de priorización, se deroga las Resoluciones 090 de 2015 y 01958 de 2018 y se dictan otras disposiciones». 3 «Por medio de la cual se decide sobre el reconocimiento de la medida de indemnización administrativa a la que hacen referencia los artículos 132 de la Ley 1448 de 2011 y 2.2.7.3.1. y siguientes del Decreto Único Reglamentario 1084 de 2015» Demandante: Cenidia Castro Rodríguez Demandado: Unidad Para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas - UARIV Radicación: 68001-23-33-000-2023-00386-01 Calle 12 núm. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 TERCERA: Que se ORDENE a la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, el cumplimiento inmediato y sin condicionamientos, de la resolución 1049 de 2019, artículo 9, literal B y artículo 11, inciso segundo. CUARTA: Que se ORDENE a la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, el cumplimiento inmediato y sin condicionamientos, del Acto Administrativo 04102019-622031 del 11 de mayo de 2020 “Por medio de la cual se decide sobre el reconocimiento de la medida de indemnización administrativa a la que hacen referencia los artículos 132 de la Ley 1448 de 2011 y 2.2.7.3.1.y siguientes del Decreto Único Reglamentario 1084 de 2015”, en su parte resolutiva, articulo 14. 2.

Hechos Del expediente digital contenido en el aplicativo SAMAI5, la Sala resume los supuestos fácticos de la demanda de la siguiente manera: La accionante informó que por acto administrativo 04102019-622031 del 11 de mayo de 2020, la UARIV le reconoció indemnización administrativa por el hecho victimizante de «desplazamiento forzado» por un monto de 17 SMLMV a ella y a su núcleo familiar.

Seguidamente, manifestó que en el mismo acto administrativo se resolvió en el numeral segundo aplicar el método técnico de priorización, con el fin de determinar el orden de asignación de turno para el desembolso de la indemnización administrativa. La actora señaló que el 6 de mayo de 2021, envío al correo «notificaciones.juridicauariv@unidadvictimas.gov.co, de la Unidad para la Atención y Reparación Integral de Víctimas, petición que fue radicada con el número 202171110316972, en la que le solicitó que (i) se la informara el turno asignado para el desembolso de la indemnización administrativa;

(ii) hasta que número y fecha se han efectuado pagos; (iii) si en esa anualidad se le haría el desembolso; y, (iv) se le indicara cuándo se le pagaría la indemnización reconocida. La demandante sostuvo que la UARIV le respondió el 8 de mayo de 2021, que en efecto se le reconoció la medida de indemnización administrativa y se decidió aplicar el «Método Técnico de Priorización» con el fin de disponer de la entrega de la indemnización, sin embargo como no acreditó una situación de urgencia manifiesta o extrema vulnerabilidad, (tener más de 74 años de edad; tener alguna enfermedad huérfana de tipo ruinoso, catastrófico o de alto costo; tener discapacidad certificada), se resolvió que el mencionado método de priorización en su caso particular, se aplicaría el 30 de julio de 2021, de la cual se le informaría su resultado, y se le precisó: 4 Se transcribe tal cual, incluso con posibles errores. 5 Índice 2.

Demandante: Cenidia Castro Rodríguez Demandado: Unidad Para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas - UARIV Radicación: 68001-23-33-000-2023-00386-01 Calle 12 núm. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Si dicho resultado le permite acceder a la entrega de la indemnización administrativa en el año 2021, será citado(a) para efectos de materializar la entrega de los recursos económicos por concepto de la indemnización. Ahora bien, sí conforme a los resultados de la aplicación del Método no resulta viable el acceso a la medida de indemnización en 2021, la Unidad le informará las razones por las cuales no fue priorizado y la necesidad de aplicar nuevamente el Método para el año siguiente.

La demandante afirmó que la respuesta no fue de fondo ni congruente, por lo que el 23 de julio de 2021 interpuso acción de tutela contra la UARIV, para que se le amparara el derecho de petición, mecanismo que fue conocido por el Juzgado Doce Civil del Circuito de Bucaramanga, con radicado 2021- 00199-00, autoridad judicial que en providencia del 6 de agosto de 2021, le ordenó al director de la entidad que contestara de manera clara y de fondo la solicitud de la señora Castro Rodríguez «resolviendo la totalidad de las inquietudes planteadas [ ] e informándole, también el resultado de la práctica del Método Técnico de Priorización».

La actora indicó que en cumplimiento de la orden de tutela la UARIV el 25 de agosto de 2021, le contestó que no podría brindarle una fecha exacta o probable para el pago de la indemnización «nos encontramos agotando el debido proceso, respecto a la aplicación del método técnico de priorización, en el cual nos encontramos actualmente realizando la consolidación de los puntajes para poder informarle su resultado y si será indemnizada o no en la presente vigencia fiscal», frente a lo que la accionante consideró que «la entidad no se pronunció de forma eficaz, de fondo y congruente como es debido», se limitó a explicar el procedimiento para la cancelación de la indemnización por vía administrativa determinado en la Resolución 1049 de 2019 y las acciones de articulación que desarrolla la entidad para las víctimas.

La señora Castro Rodríguez, con fundamento en lo anterior, formuló el 10 de septiembre de 2021 incidente de desacato y como consecuencia, el Juzgado Doce Civil del Circuito de Bucaramanga el 22 del mismo mes y año le ordenó a la UARIV que cumpliera sin demora lo dispuesto en el fallo de tutela del 6 de agosto de 20216. La accionante manifestó que el 24 de abril de 2023, dirigió escrito a la entidad demandada, con referencia «[S]olicitud de pago de la indemnización administrativa ordenada por la Resolución UARIV No. 04102019-622031 del 11 de mayo de 2020. / RENUENCIA / LEY 393 DE 1997.

Art. 8», que fue radicada con el número 2023-0233684-2, para pedirle que en cumplimiento del artículo 25 de la Ley 1448 de 2011, se le pagara la indemnización administrativa a la que tiene derecho en su condición de víctima, que le fue reconocida el 11 de mayo de 2020. Petición que según la demandante no fue atendida. 6 La actora en la demanda no precisó si la UARIV atendió la orden del 22 de septiembre de 2021 proferida por Juzgado Segundo Civil del Circuito de Bucaramanga, dentro el incidente de desacato, ni de los documentos acompañados puede establecerse si la entidad cumplió lo ordenado.

Demandante: Cenidia Castro Rodríguez Demandado: Unidad Para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas - UARIV Radicación: 68001-23-33-000-2023-00386-01 Calle 12 núm. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 3. Admisión de la demanda y decreto de pruebas En providencia de 25 de julio de 2023, el Juzgado Séptimo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bucaramanga admitió la demanda y ordenó notificar a la Unidad Para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas (UARIV), al Ministerio Púbico e informó a la Defensoría del Pueblo.

A través de proveído del 8 de agosto de 2023, el Juzgado Séptimo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bucaramanga, declaró la falta de competencia para conocer del asunto y dispuso la remisión del expediente al Tribunal Administrativo de Santander, por ser el competente, al advertir que la demandada es una entidad descentralizada del orden nacional y aplicó el control de legalidad previsto en el artículo 207 del CPACA y 132 del CGP. 4.

Informe El representante judicial de la UARIV solicitó que se negaran las pretensiones de la demanda, al considerarlas infundadas desde el punto de vista fáctico y jurídico. Precisó que la entidad fue creada por la Ley 1448 de 2011 como una Unidad Administrativa Especial con personería jurídica y autonomía administrativa y patrimonial adscrita al Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, descentralizada del orden nacional.

Afirmó que a la demandante se le reconoció la medida de indemnización administrativa, mediante Resolución 04102019-622031 del 11 de mayo de 2020, acto en el que se estableció que los montos y orden de entrega de la medida «depende de las condiciones particulares de cada víctima, del análisis del caso en concreto y la disponibilidad presupuestal anual con la que cuente la Unidad, de igual forma, la entrega de la indemnización administrativa depende de que se cuente con un estado de inclusión en el Registro Único de Víctimas».

Sostuvo que una vez verificada la información en los registros administrativos de la entidad, se encontró que a través de «Formato Único de declaración» la señora Castro Rodríguez como jefe de hogar, presentó declaración ante la Personería de Medellín el 1.º de marzo de 2011 por el hecho victimizante de desplazamiento forzado y en virtud de la valoración realizada por la Dirección de Registro y Gestión de la información, fue incluida junto con sus tres hijos.

Resaltó que a la actora se le han entregado ayudas humanitarias en cuantía de $17.873.000, así: No. Fecha Monto 1 Abril 04 de 2011 $ 1’155.000 2 Diciembre 27 de 2011 $975.000 3 Agosto 06 de 2012 $780.000 Demandante: Cenidia Castro Rodríguez Demandado: Unidad Para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas - UARIV Radicación: 68001-23-33-000-2023-00386-01 Calle 12 núm. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 4 Marzo 21 de 2013 $735.000 5 Septiembre 02 de 2013 $975.000 6 Enero 24 de 2014 $645.000 7 Junio 10 de 2014 $330.000 8 Julio 30 de 2014 $645.000 9 Febrero 18 de 2015 $645.000 10 Abril 17 de 2015 $330.000 11 Octubre 21 de 2015 $645.000 12 Octubre 29 de 2015 $330.000 13 Julio 26 de 2016 $387.000 14 Marzo 01 de 2017 $387.000 15 Diciembre 27 de 2017 $380.000 16 Mayo 09 de 2018 $420.000 17 Febrero 06 de 2019 $420.000 18 Mayo 29 de 2019 $2’037.000 19 Septiembre 04 de 2019 $1’656.000 20 Diciembre 30 de 2019 $1’656.000 21 Octubre 01 de 2021 $780.000 22 Febrero 15 de 2022 $780.000 23 Julio 28 de 2022 $780.000 Destacó que el 26 de agosto de 2021, se le informó a la demandante en relación con la priorización de la entrega de la medida indemnizatoria por aplicación del método técnico de priorización, que luego de haber efectuado el proceso técnico, se concluyó que, en atención a la disponibilidad presupuestal con la que cuenta la Unidad y al orden definido por la ponderación de cada una de las variables, «NO es procedente materializar la entrega de la medida indemnizatoria respecto de (de los) integrante(s) relacionado(s) en la solicitud con radicado 1120124-5129878, por el hecho victimizante de DESPLAZAMIENTO FORZADO», en razón a que el resultado fue de 25.3844 y el puntaje mínimo para acceder a la medida fue de 48.8001, manifestándole lo siguiente: [A]l no ser posible realizar el desembolso de la medida de indemnización en la presente vigencia en razón al resultado del método técnico y la disponibilidad presupuestal, la Unidad procederá a aplicar cada año este proceso técnico hasta que el resultado permita el desembolso de su indemnización administrativa, puesto que, en ningún caso, el resultado obtenido es acumulado para el siguiente año. Cabe resaltar que, si se llegase a contar con uno de los tres criterios de urgencia manifiesta o extrema vulnerabilidad contenidos en los artículos 4 de la Resolución 1049 de 2019 y primero de la Resolución 582 de 26 de abril de 2021, podrá adjuntar en cualquier tiempo, la certificación y/o documentos necesarios con los requisitos establecidos, para priorizar la entrega de la medida7.

Indicó que la entidad ha atendido y tramitado de manera oportuna las solicitudes de la actora y le ha explicado que, dada la cantidad de víctimas existentes en el país y la escasez de los recursos, la entrega de estos se hace de conformidad con el procedimiento reglado en la Resolución 1049 de 2019. 7 Se transcribe tal cual, incluso con posibles errores.

Demandante: Cenidia Castro Rodríguez Demandado: Unidad Para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas - UARIV Radicación: 68001-23-33-000-2023-00386-01 Calle 12 núm. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Adujo que en respuesta a la solicitud con radicado 2023-0233684-2 del 24 de abril de 2023, la entidad le comunicó a la actora mediante Oficio con radicado 2023-062476-1 del 2 de mayo de 2023, que el «Método Técnico de Priorización» es un proceso técnico aplicable al universo total de las víctimas con decisión de reconocimiento de la indemnización administrativa a su favor, que determina los criterios y lineamientos para priorizar el desembolso de la medida de indemnización administrativa y así, generar la orden para el pago de manera proporcional a los recursos apropiados en la respectiva vigencia fiscal, conforme al Marco de Gasto de Mediano Plazo del Sector.

Precisó que, asimismo se le informó que la entrega de los recursos de la indemnización estaría definida por el resultado de un análisis objetivo de variables: (i) demográficas, (ii) socioeconómicas, (iii) de caracterización del daño, (iv) de avance en el proceso de reparación integral de las víctimas, de acuerdo con la disponibilidad presupuestal anual asignada a la Unidad para las Víctimas, bajo ese contexto aplica el método cada año y a quienes obtengan un resultado favorable se les entregará la indemnización en la correspondiente vigencia, circunstancia que es informada de manera gradual en el transcurso del año, razón por la que se le indicó que en el segundo semestre de 2023 se aplicaría el método y se le informaría el resultado.

Agregó que este medio de control resulta improcedente frente a normas que establecen gasto, conforme con las previsiones del artículo 9 de la Ley 393 de 1997. 5. Sentencia de primera instancia8 Por medio de fallo del 8 de septiembre de 2023, el Tribunal Administrativo de Santander negó las pretensiones de la demanda, al encontrar que del contenido del artículo 25 de la Ley 1448 de 2011 no se observa un mandato imperativo, claro y directo a la autoridad demandada.

Advirtió que la norma en términos generales señala que las víctimas tienen derecho a ser reparadas en todas sus dimensiones dependiendo del hecho victimizante, y refiere los criterios que permiten establecer la entrega de las medidas, pero no prevé obligaciones para la priorización, ni determinan plazo cierto para el desembolso de la indemnización administrativa reconocida.

Agregó que solo cuando la aplicación del método técnico de priorización asigne el turno para realizar el desembolso de la medida indemnizatoria, surge la obligación para la entidad de comunicar a la víctima solicitante acerca del periodo de que dispone para hacer efectivo el pago, mientras tanto no hay lugar a su pago. 8 El Tribunal Administrativo de Santander, precisó en la sentencia que el expediente fue remitido por competencia por el Juzgado Séptimo Administrativo de Bucaramanga por el factor funcional, y como lo actuado conserva su validez, «salvo la sentencia, la que en este caso aún no se había proferido, a ello se remitirá la Sala».

Demandante: Cenidia Castro Rodríguez Demandado: Unidad Para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas - UARIV Radicación: 68001-23-33-000-2023-00386-01 Calle 12 núm. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 6. Impugnación La accionante impugnó la decisión del 8 de septiembre de 2023, para que se revocara y en su lugar se accediera a las pretensiones de la demanda.

Adujo que lo solicitado es el cumplimiento de la Ley 1448 de 2011 y no el ejercicio de derechos particulares, por lo que señaló que cuenta con la Resolución 0410209-622031 del 11 de mayo de 2020 que le reconoció a ella y a su núcleo familiar la indemnización administrativa por un monto de 17 SMLMV. Sostuvo que respecto a la asignación de turnos para reclamar la indemnización la Corte Constitucional en sentencia T-347 de 2018, previó que la UARIV debe determinar el correspondiente turno a las personas que sean incluidas dentro del Registro Único de Víctimas.

Resaltó que cumplió con el artículo 61 de la Ley 1448 de 2011, por tanto, la UARIV debe fijarle un «turno GAC» para que se le haga la entrega de la indemnización administrativa reconocida. II. CONSIDERACIONES 1. Competencia Esta Sección es competente para resolver la impugnación contra la sentencia del 8 de septiembre de 2023 del Tribunal Administrativo de Santander, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 3.º de la Ley 393 de 1997, 125, 150 y 243 del CPACA, así como en el artículo 13, numeral 7.º, del Acuerdo nro. 080 del 12 de marzo de 2019 proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado que establece la competencia de la Sección Quinta de esta corporación para conocer de «las apelaciones contra las providencias susceptibles de ese recurso que se dicten por los Tribunales Administrativos en primera instancia en las acciones de cumplimiento». 2.

Problema jurídico a revolver Corresponde a la Sala determinar si modifica, confirma o revoca la sentencia del 8 de septiembre de 2023. Para lo anterior, la Sala plantea los siguientes problemas jurídicos a resolver: ¿La parte actora cumplió con el requisito de procedibilidad de la constitución en renuencia a la UARIV, respecto de los artículos 25 y 28 de la Ley 1448 de 2011; 9.º y 11 de la Resolución 1049 de 2019 y el Acto Administrativo 04102019-622031 del 11 de mayo de 2020 de conformidad con lo previsto en el artículo 8.º de la Ley 393 de 1997? ¿En el presente caso se cumplen los presupuestos de procedencia de la acción? Demandante: Cenidia Castro Rodríguez Demandado: Unidad Para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas - UARIV Radicación: 68001-23-33-000-2023-00386-01 Calle 12 núm. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 ¿Se debe ordenar a la UARIV que determine una fecha real y precisa del desembolso del reconocimiento económico y priorice el pago de la indemnización administrativa reconocida a la parte actora por el hecho victimizante de desplazamiento forzado? 3.

Razones jurídicas de la decisión La Sala analizará los siguientes temas: (i) generalidades de la acción; (ii) requisito de procedibilidad de la renuencia; y (iii) requisitos de procedencia en el caso concreto. 3.1. Generalidades La acción de cumplimiento está instituida en el artículo 87 de la Constitución Política, como un mecanismo9 para que toda persona pueda «acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una Ley o un acto administrativo.

En caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido». En igual sentido, el artículo 1.º de la Ley 393 de 1997 precisa que «[t]oda persona podrá acudir ante la autoridad judicial definida en esta Ley para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de Ley o actos administrativos».

Teniendo en cuenta que Colombia es un Estado social de derecho y que dentro de sus fines esenciales está el de garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; y que las autoridades de la República están instituidas, entre otros, para asegurar el obedecimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares (artículo 2.º de la Constitución Política), el medio de control permite la realización de este postulado para lograr la eficacia material de la ley y de los actos administrativos expedidos por las diferentes autoridades en atención de sus funciones públicas.

De este modo, constituye el instrumento adecuado para demandar de las autoridades o de los particulares que ejercen funciones públicas, la efectividad de las normas con fuerza material de ley y de los actos administrativos. La Corte Constitucional señaló. [E]l objeto y finalidad de esta acción es otorgarle a toda persona, natural o jurídica, e incluso a los servidores públicos, la posibilidad de acudir ante la autoridad judicial para exigir la realización o el cumplimiento del deber que surge de la ley o del acto administrativo y que es omitido por la autoridad, o el particular cuando asume este carácter.

De esta manera, la referida acción se 9 Al respecto, pueden consultarse, entre otras, las siguientes providencias: Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 10 de noviembre de 2016, radicación n.º 20001-23-33-000-2016- 00371-01 (ACU), sentencia de 15 de diciembre de 2016, radicación n.º 25000-23-41-000- 2016-00814-01 (ACU), M.P. Alberto Yepes Barreiro, sentencia de 2 de febrero de 2017, radicación n.º 11001-33-42-048-2016-00636-01 (ACU).

M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez (E) y sentencia de 23 de junio de 2022, radicación n.º 25000-23-41-000-2022- 00203-01 (ACU), M.P. Luis Alberto Álvarez Parra. Demandante: Cenidia Castro Rodríguez Demandado: Unidad Para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas - UARIV Radicación: 68001-23-33-000-2023-00386-01 Calle 12 núm. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 encamina a procurar la vigencia y efectividad material de las leyes y de los actos administrativos, lo cual conlleva la concreción de principios medulares del Estado Social de Derecho, que tienden a asegurar la vigencia de un orden jurídico, social y económico justo10.

Sin embargo, para la prosperidad del medio de control, del contenido de la Ley 393 de 1997, se desprende que se deben cumplir varios requisitos mínimos. Estos presupuestos se han identificado y precisado que son los siguientes: (i) Que el actor pruebe la renuencia de la entidad accionada frente al obedecimiento del deber, antes de instaurar la demanda, bien sea por acción u omisión o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su imperioso incumplimiento.

Excepcionalmente, se puede prescindir de este requisito «cuando el cumplirlo a cabalidad genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable» caso en el cual corresponde ser sustentado en la solicitud [artículo 8.º]. La falta de acreditación de este presupuesto implica el rechazo de la acción de cumplimiento. (ii) Que el deber que se pide acatar se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes [artículo 1.º]11.

(iii) Que el afectado no tenga o haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber legal o administrativo, circunstancia esta que la hace improcedente, salvo el caso que, de no proceder, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción. (iv) Pretender la protección de derechos que puedan ser garantizados a través de la tutela o el acatamiento de normas que establezcan gastos a la Administración [artículo 9.º].

Si se advierte la configuración de alguno de los tres puntos descritos, la decisión conlleva a la declaratoria de improcedencia del medio de control. Finalmente, si los anteriores presupuestos se encuentran satisfechos, la Sala precisa que el estudio del fondo del asunto corresponde al de determinar si existe o no el mandato imperativo e inobjetable en cabeza de aquella autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas y frente a los cuales se haya dirigido la acción, a partir de la/s disposición/es invocada/s, [artículos 5.º y 6.º].

Por tanto, del referido análisis se concluirá la prosperidad o no de la/s pretensión/es formulada/s. 3.2. Normas contra las que procede la acción Se ha establecido que las fuentes del derecho sobre las cuales recae el medio de control tanto la ley en sentido formal como material, esto último desde la 10 Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-157 de 1998.

M.P. Antonio Barrera Carbonell y Hernando Herrera Vergara. 11 Esto excluye el cumplimiento de las normas de la Constitución Política, que por lo general consagran principios y directrices. Demandante: Cenidia Castro Rodríguez Demandado: Unidad Para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas - UARIV Radicación: 68001-23-33-000-2023-00386-01 Calle 12 núm. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 óptica de aquellos decretos con fuerza de ley o con vocación legislativa dictados por el presidente de la República, en desarrollo de las facultades conferidas por los artículos 150.10, 212, 213, 215 y 341 de la Constitución Política12.

Sin dejar a un lado, la procedencia contra los actos administrativos de contenido general o particular, bajo el entendido que éstos reflejan la voluntad unilateral de la Administración de producir efectos jurídicos, se precisa que no es dable este mecanismo constitucional para pretender la observancia de normas constitucionales «pues el propio Constituyente la diseñó para exigir la efectividad de normas de inferior jerarquía. De hecho, a esta misma conclusión llegó la Corte Constitucional en sentencia C-193 de 1998, al concluir que no procede [e]sta acción constitucional para exigir el cumplimiento de normas supremas»13.

Ahora bien, frente al requisito de la renuencia, resulta pertinente manifestar que el mismo se constituye en una exigencia de procedibilidad y, para ello, es necesario que el demandante previo a acudir a la jurisdicción, haga una solicitud expresa de cumplimiento del deber omitido a la autoridad pública o al particular que ejerce funciones públicas sobre la ley o el acto administrativo objeto de requerimiento, lo cual puede realizarse a través del derecho de petición pero enfocado al fin reseñado14.

Por su parte, la subsidiariedad implica la improcedencia, si se cuenta con otros mecanismos de defensa jurídica para lograr el efectivo acatamiento de la ley o del acto administrativo, salvo que se esté en presencia de una situación gravosa o urgente, que desplace el instrumento judicial ordinario, como salvaguarda de un perjuicio irremediable.

Igual a lo que acaece frente a la tutela, pues se trata de instrumentos judiciales residuales y no principales. Asimismo, por expresa disposición legislativa la acción no se puede incoar frente a normas que generen gastos,15 a menos que estén apropiados;16 o cuando se pretenda la protección de derechos fundamentales, en este último caso, el juez competente deberá convertir el trámite en el mecanismo previsto por el artículo 86 superior17. 3.3.

De la renuencia El requisito de la constitución en renuencia consiste en el reclamo previo y por escrito que debe presentar el interesado a la autoridad exigiendo atender un 12 Cfr. Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, M.P. Flavio Augusto Rodríguez Arce, providencia de 21 de enero de 1999, radicado n.º ACU-546. 13 Cfr. Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 3 de junio de 2004, radicación n.º 44001-23-31-000-2004-0047-01(ACU), M.P. Darío Quiñones Pinilla. 14 Cfr. Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 9 de mayo de 2012, radicación n.º 76001-23-31-000-2011-00891-01 (ACU), M.P. Susana Buitrago Valencia (E). 15 Cfr. Consejo de Estado, sentencia del 15 de marzo de 2001, expediente, radicación n.º 05001-23-31-000-2000-4673-01(ACU).

M.P. Darío Quiñones Pinilla. 16 Cfr. Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 14 de mayo de 2015, radicación n.º 25000-23-41-000-2015-00493-01 (ACU), M.P. Alberto Yepes Barreiro. 17 Sentencia antes citada. Demandante: Cenidia Castro Rodríguez Demandado: Unidad Para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas - UARIV Radicación: 68001-23-33-000-2023-00386-01 Calle 12 núm. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 mandato legal o previsto en un acto administrativo con citación precisa de este18 y que la autoridad se ratifique en el incumplimiento o no conteste en el plazo de diez días siguientes a la presentación de la solicitud.

Sobre este presupuesto de procedibilidad, la Sala ha señalado que «el reclamo en tal sentido no es un simple derecho de petición sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento»19. Igualmente, esta Sección20 ha dicho que: Para entender a cabalidad este requisito de procedencia de la acción es importante tener en cuenta dos supuestos: La reclamación del cumplimiento y la renuencia. El primero, se refiere a la solicitud dirigida a la autoridad o al particular que incumple la norma, la cual constituye la base de la renuencia, que si bien no está sometida a formalidades especiales, se ha considerado que debe al menos contener: La petición de cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo; el señalamiento preciso de la disposición que consagra una obligación y la explicación del sustento en el que se funda el incumplimiento.

Por su parte, la renuencia al cumplimiento puede configurarse en forma tácita o expresa, puesto que se presenta cuando el destinatario del deber omitido expresamente ratifica el incumplimiento o si transcurridos 10 días desde la presentación de la solicitud, la entidad o el particular guardan silencio con relación a la aplicación de la norma.

Esto muestra que el requisito de procedencia de la acción prueba la resistencia del destinatario de la norma a cumplir con ella. Así las cosas, para probar la constitución de la renuencia expresa es necesario analizar tanto la reclamación del cumplimiento como la respuesta del destinatario del deber omitido, puesto que la primera delimita el marco del incumplimiento reclamado.

Y, para demostrar la renuencia tácita es necesario estudiar el contenido de la petición de cumplimiento que previamente debió formular el demandante, pues, como se dijo, aquella define el objeto jurídico sobre el cual versará el procedimiento judicial para exigir el cumplimiento de normas con fuerza material de ley o actos administrativos [21] (Negrillas fuera de texto).

En efecto, el inciso segundo del artículo 8.º de la Ley 393 de 1997 establece que «[c]on el propósito de constituir la renuencia, la procedencia de la acción requerirá que el accionante previamente haya reclamado el cumplimiento del deber legal o administrativo y la autoridad se haya ratificado en su 18Sobre el particular esta Sección ha dicho «[l]a Sala también ha explicado que con el fin de constituir en renuencia a una entidad pública o a un particular que actúe o deba actuar en ejercicio de funciones públicas, es necesario haber reclamado de éste el cumplimiento del deber legal o administrativo, para lo cual se deberá precisar la norma o normas en que se consagró su deber inobjetable y, por ende, exigible…». 19 Cfr. Consejo de Estado, Sección Quinta, providencia de 20 de octubre de 2011, radicación n.º 2011-01063 (ACU), M.P. Mauricio Torres Cuervo. 20 Cfr. Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 9 de junio de 2011, radicación n.º 47001-23-31-000-2011-00024-01 (ACU), M.P. Susana Buitrago Valencia. 21 [En la providencia se citó «Sobre el tema, Consejo de Estado, Sección Quinta, providencia del 24 de junio de 2004, exp.

ACU-2003-00724, MP.: Darío Quiñones Pinilla»]. Demandante: Cenidia Castro Rodríguez Demandado: Unidad Para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas - UARIV Radicación: 68001-23-33-000-2023-00386-01 Calle 12 núm. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 incumplimiento o no contestado dentro de los diez (10) días siguientes a la presentación de la solicitud».

Por otra parte, para dar por satisfecho este presupuesto no es necesario que el solicitante, en su petición, haga mención explícita y expresa que su objetivo es constituir en renuencia a la autoridad, pues el artículo 8.º de la Ley 393 de 1997 no lo prevé así; por ello, basta con advertir del contenido de la petición que lo pretendido es el obedecimiento de un deber legal o administrativo y que, de este, pueda inferirse el propósito de agotar el requisito en mención. En esa medida, el Consejo de Estado no ha dado por demostrado el requisito de procedibilidad cuando la petición «tiene una finalidad distinta a la de constitución en renuencia».

Resulta relevante para la Sala precisar que la renuencia debe entenderse como la negativa del ente accionado frente a la solicitud de cumplimiento de la disposición, bien porque no dé respuesta oportunamente o porque, aunque sea emitida en tiempo, «resulte contraria al querer del ciudadano»22 En el caso concreto la señora Cenidia Castro Rodríguez, en escrito del 24 de abril de 2023, solicitó a la UARIV el cumplimiento del artículo 25 de la Ley 1448 de 2011 y, en consecuencia, se le pagara la indemnización administrativa a la que tiene derecho y que le fue reconocida mediante la Resolución 04102019-622031 del 11 de mayo de 2020.

Revisado el expediente, se encontró que el 2 de mayo de 2023 la entidad le informó a la accionante que en el segundo semestre de 2023 se aplicaría el método y se le informaría el resultado. En consecuencia, la Sala halla acreditado el requisito de que trata el artículo 8.º de la Ley 393 de 1997, respecto del artículo 25 de la Ley 1448 de 2011.

Ahora, frente a los artículos 29 de la Ley 1848 de 2011, 9.º y 11 de la Resolución 1049 de 2019 y del Acto Administrativo 04102019-622031 del 11 de mayo de 2020, se evidencia que fueron solicitadas únicamente en el escrito de la demanda; por tanto, se rechazará la acción frente a estas disposiciones. 3.4. Normas que se piden cumplir.

La demandante invocó como incumplido el artículo 25 de la Ley 1448 de 2011 que dispone: LEY 1448 DE 2011 por la cual se dictan medidas de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno y se dictan otras disposiciones. 22 Lo mismo se reitera en Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 15 de diciembre de 2015, radicación n.º 25000-23-41-000-2016-02003-01 (ACU);

Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 17 de noviembre de 2016, radicación n.º 15001-33-33-000-2016-00690- 01 (ACU); Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 15 de septiembre de 2016, radicación n.º 15001-23-33-000-2016-00249-01(ACU), en todas, M.P. Lucy Jeannette Bermúdez, entre otras. Demandante: Cenidia Castro Rodríguez Demandado: Unidad Para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas - UARIV Radicación: 68001-23-33-000-2023-00386-01 Calle 12 núm. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 […]

ARTÍCULO 25. DERECHO A LA REPARACIÓN INTEGRAL. Las víctimas tienen derecho a ser reparadas de manera adecuada, diferenciada, transformadora y efectiva por el daño que han sufrido como consecuencia de las violaciones de que trata el artículo 3° de la presente Ley. La reparación comprende las medidas de restitución, indemnización, rehabilitación, satisfacción y garantías de no repetición, en sus dimensiones individual, colectiva, material, moral y simbólica.

Cada una de estas medidas será implementada a favor de la víctima dependiendo de la vulneración en sus derechos y las características del hecho victimizante. Parágrafo 1º. Las medidas de asistencia adicionales consagradas en la presente ley propenden por la reparación integral de las víctimas y se consideran complementarias a las medidas de reparación al aumentar su impacto en la población beneficiaria.

Por lo tanto, se reconoce el efecto reparador de las medidas de asistencia establecidas en la presente ley, en la medida en que consagren acciones adicionales a las desarrolladas en el marco de la política social del Gobierno Nacional para la población vulnerable, incluyan criterios de priorización, así como características y elementos particulares que responden a las necesidades específicas de las víctimas.

No obstante este efecto reparador de las medidas de asistencia, estas no sustituyen o reemplazan a las medidas de reparación. Por lo tanto, el costo o las erogaciones en las que incurra el Estado en la prestación de los servicios de asistencia, en ningún caso serán descontados de la indemnización administrativa o judicial a que tienen derecho las víctimas.

Parágrafo 2º. La ayuda humanitaria definida en los términos de la presente ley no constituye reparación y en consecuencia tampoco será descontada de la indemnización administrativa o judicial a que tienen derecho las víctimas. De acuerdo con lo anterior, se tiene que se pidió el acatamiento de una norma cuya vigencia no se advierte afectada por otra disposición o decisión judicial.

Por tanto, el primer requisito para la procedencia de la acción se encuentra acreditado. 3.5. De las causales de improcedencia De conformidad con lo dispuesto por el artículo 9.º de la Ley 393 de 1997, este mecanismo constitucional no procederá cuando el afectado tenga o haya tenido otro instrumento de defensa judicial para lograr el efectivo obedecimiento de la norma o acto administrativo, salvo que, de no proceder el juez, se cause un perjuicio grave e inminente para el accionante.

Igualmente, esta Sección en reiterada jurisprudencia23 ha desarrollado «la existencia de otro mecanismo judicial», como causal de improcedencia, en aquellos casos en los que no se acredite un perjuicio irremediable. En el caso concreto, la Sala considera que la parte actora no cuenta con otro medio judicial efectivo para lograr que se ordene el acatamiento del artículo 25 de la Ley 1448 de 2011 y que, en consecuencia, la UARIV determine una fecha real y precisa del desembolso del reconocimiento económico del núcleo 23 Cfr. Sentencia de 24 de mayo de 2012, radicado No 05001-23-31-000-2010-02067- 01(ACU), MP.

Alberto Yepes Barreiro, Sentencia de 23 de agosto de 2012, radicado n° 25000- 23-31-000-2012-00425-01(ACU). M.P. Mauricio Torres Cuervo, Sentencia de 21 de junio de 2012, radicado n° 05001-23-31-000-2006-01095-01(ACU). MP. Mauricio Torres Cuervo. Demandante: Cenidia Castro Rodríguez Demandado: Unidad Para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas - UARIV Radicación: 68001-23-33-000-2023-00386-01 Calle 12 núm. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 familiar de la demandante y priorice su pago.

Asimismo, lo solicitado no involucra la protección de derechos fundamentales toda vez que no fueron invocados en las pretensiones de la demanda. Por otra parte, contrario a lo manifestado por la parte demandada, la Sala considera que el presente caso no deviene en improcedente, por gasto, como lo ha sostenido en asuntos similares24. En efecto, resulta necesario destacar, que esta Sección ha concluido que esa causal puede ser superada cuando dicho gasto está debidamente presupuestado, es decir, una vez elaborado un presupuesto o apropiado el mismo porque debe ser efectivamente destinado a la satisfacción de la función para el cual está concebido, y será en esos casos, en los cuales, la acción de cumplimiento devendrá procedente.

En este asunto, lo que se reclama son obligaciones de hacer consistentes en priorizar y fijar una fecha del desembolso de la indemnización administrativa, contenida en la Resolución 04102019-622031 del 11 de mayo de 2020. En ese sentido, si bien se puede entender que se persigue un pago, el gasto fue presupuestado por la entidad desde el momento mismo de la emisión de la resolución que reconoció la medida económica, lo que hace procedente la acción. En consecuencia, como los presupuestos mínimos se cumplen en este asunto, la Sala procederá al estudio del fondo del asunto. 3.6.

De la existencia de un mandato imperativo e inobjetable La finalidad de la acción de cumplimiento es que toda persona pueda acudir ante la autoridad judicial competente para hacer efectivo el obedecimiento de una ley o de un acto administrativo, tal como lo dispone el artículo 87 constitucional. Sin embargo, a través de esta acción no es posible ordenar ejecutar toda clase de disposiciones, sino aquellas que contienen prescripciones que se caracterizan como deberes25.

Los deberes legales o administrativos que pueden ser cumplidos a través de las órdenes del juez constitucional son los que albergan un mandato perentorio, claro y directo a cargo de determinada autoridad, un mandato imperativo e inobjetable en los términos de los artículos 5.º, 7.º, 15, 21 y 25 de la Ley 393 de 1997. Así, por ejemplo, si la norma prevé una facultad o su ejercicio es discrecional, no se cumplirá el requisito bajo estudio.

El artículo 25 de la Ley 1448 de 2011, establece que las víctimas tienen derecho a ser reparadas por el daño sufrido; precisa que la reparación comprende las medidas de restitución, indemnización, rehabilitación, 24 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencias de 21 de noviembre de 2021, radicado n.º 25000-23-41-2021-00805-01; y de 10 de marzo de 2022, radicado n.º 25000-23-41-000-2021-01068-01, M.P. Pedro Pablo Vanegas Gil. 25 Deber: Aquello a que está obligado el hombre por los preceptos religiosos o por las leyes naturales o positivas.

(Diccionario de la Real Academia Española). Demandante: Cenidia Castro Rodríguez Demandado: Unidad Para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas - UARIV Radicación: 68001-23-33-000-2023-00386-01 Calle 12 núm. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 satisfacción y garantías de no repetición, de manera individual, colectiva, material, moral y simbólica que se implementarán dependiendo del hecho victimizante; también prevé medidas de asistencia adicionales, complementarias de las de reparación; igualmente contempla la ayuda humanitaria.

Así, la disposición referida por la parte actora como incumplida, en realidad no contempla la priorización y desembolso de la indemnización administrativa, ni indica los procedimientos para su obtención, es decir no determina obligaciones para la asignación de un turno para pago, ni establece plazo cierto para el desembolso. En este orden de ideas, se evidencia que, la UARIV no ha desatendido la norma invocada, en la medida en que ésta no hace referencia a la priorización pretendida por este medio de control.

Por otra parte, se advierte que no son de recibo los argumentos de la demandante expuestos en el escrito de impugnación referidos a que tiene derecho a que se le precise turno y fecha de desembolso de la indemnización administrativa que le fue reconocida mediante acto administrativo de 2020 y en la que se indicó que le aplicarían el método técnico de priorización, toda vez que como se ha mencionado la norma invocada solo establece el derecho que tienen las víctimas a ser reparadas, las medidas de restitución, indemnización, de asistencia adicionales, y complementarias, y la ayuda humanitaria, pero no precisa nada frente a la priorización y desembolso de la indemnización administrativa.

En ese orden, no contiene un mandato claro, expreso y exigible. Cabe recordar, que por este medio constitucional no es posible ejecutar toda clase de disposiciones, al respecto esta Sala ha indicado: Aunque la finalidad de la acción de cumplimiento es hacer efectivo el cumplimiento de una ley o de un acto administrativo, no es posible a través de esta acción ordenar ejecutar toda clase de disposiciones, sino aquellas que contienen prescripciones que se caracterizan como deberes legales o administrativos que pueden ser cumplidos a través de las órdenes del juez constitucional, que albergan un mandato perentorio, claro y directo a cargo de determinada autoridad, un mandato ‘imperativo e inobjetable’ en los términos de los artículos 5, 7, 15, 21 y 25 de la Ley 393 de 1997 (…) Ello significa que los preceptos que se dicen incumplidos deben ser lo suficientemente precisos, y no puede generar ningún tipo de incertidumbre en cuanto a su objeto, vigencia y exigibilidad, en pocas palabras deben contener una obligación clara, expresa y actualmente exigible26.

Así las cosas, la acción de la referencia no tiene naturaleza constitutiva o declarativa de derechos, pues no determina la existencia de una obligación, sino que aquella debe estar previamente establecida, vigente, y que sea exigible, para el momento en que se acuda a este mecanismo. 26 Consejo de Estado, Sección Quinta, Radicado 44001-23- 33-000-2013-00154-01.

Demandante: Cenidia Castro Rodríguez Demandado: Unidad Para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas - UARIV Radicación: 68001-23-33-000-2023-00386-01 Calle 12 núm. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 En consecuencia, la norma invocada no contiene un mandato imperativo, claro, expreso y exigible a cargo de la demandada.

Así, la sentencia impugnada será revocada parcialmente, por las razones señaladas en la parte motiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley F A L L A PRIMERO. Revocar parcialmente el fallo de primera instancia, para rechazar la demanda en relación con los artículos 28 de la Ley 1448 de 2011, 9.º y 11 de la Resolución 1049 de 2019 y del Acto Administrativo 04102019-622031 del 11 de mayo de 2020, en cuanto no se agotó en debida forma el requisito de renuencia.

SEGUNDO. Confirmar la sentencia del 8 de septiembre de 2023 del Tribunal Administrativo de Santander que negó las pretensiones de la demanda, de conformidad con lo señalado en la parte motiva de esta providencia.

TERCERO. Notificar a las partes en la forma prevista en el artículo 22 de la Ley 393 de 1997.

CUARTO. En firme esta providencia, devolver el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Presidente ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en el siguiente enlace: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/Casos/procesos.aspx