Radicado: 19001-23-33-000-2023-00027-01(30040) Demandante: Asociación Bancaria y Entidades Financieras de Colombia - Asobancaria Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: WILSON RAMOS GIRÓN Bogotá, D C., seis (06) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad Simple con suspensión provisional Radicación: 19001-23-33-000-2023-00027-01 (30040) Demandante: Asociación Bancaria y de Entidades Financieras de Colombia - Asobancaria Demandado: Municipio de Popayán Asunto: apelación auto que decretó suspensión provisional La sala decide el recurso de apelación interpuesto por el municipio de Popayán contra el auto del 21 de enero del 2025, confirmado en providencia del 31 de marzo de 2025, proferido por el Tribunal Administrativo del Cauca, que accedió a la suspensión provisional de las normas demandadas.

ANTECEDENTES 1. La Asociación Bancaria y de Entidades Financieras de Colombia (en adelante Asobancaria) solicitó la nulidad parcial del artículo 59 del Acuerdo 024 del 30 de septiembre de 20211, expedido por el Concejo Municipal de Popayán, mediante el cual, entre otros, se estableció la tarifa del Impuesto de Industria y Comercio (ICA) para los servicios financieros (código CIIU 6411 y 6412).

Invocó como normas vulneradas los artículos 287-3; 313-4 de la Constitución Política; y el artículo 14 del Decreto 2082 de 2021. Como fundamento, adujo que el municipio fijó la tarifa del ICA sin cumplir con los requisitos legales establecidos. Explicó que se transgredieron las aludidas normas al no haber sido iniciativa del alcalde proponer y sustentar el incremento de dichas tarifas.

Además, que la norma acusada fijó una tarifa de ICA del 15 por mil, la cual supera el límite del 14 por mil establecido para el Distrito Capital en el artículo 53 del Decreto Distrital 352 de 2002, modificado por el Acuerdo 816 de 2021, por lo que, a su juicio, esa determinación generó una vulneración directa de la ley y de la Constitución. Por último, solicitó la suspensión provisional de las normas demandadas, con fundamento en los mismos cargos. 2.

Por auto del 09 de marzo de 2023, el tribunal corrió traslado de la medida cautelar solicitada. 3. El 15 de enero del 2024, la parte demandada se opuso a la suspensión provisional. Expresó que la solicitud no se encontraba debidamente sustentada y que, además, no se evidenciaba una contradicción normativa evidente. Señaló que la Ley 2082 de 2021 otorga una categoría especial a las ciudades capitales, lo cual le permite adoptar su propia normativa en materia de los impuestos predial y de industria y comercio, como lo hizo el municipio de Popayán. Por tanto, afirmó que la regla general no exige que la tarifa sea igual o inferior a la establecida en el Distrito Capital.

Finalmente, sostuvo que el acto 1 Por medio del cual se adopta el estatuto tributario del municipio de Popayán. Radicado: 19001-23-33-000-2023-00027-01(30040) Demandante: Asociación Bancaria y Entidades Financieras de Colombia - Asobancaria Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 demandado respetó el principio constitucional de legalidad y cumplió con las disposiciones del procedimiento tributario. 4.

Por auto del 21 de enero de 2025, el tribunal decretó la suspensión provisional de la norma demandada con fundamento en el precedente jurisprudencial del Consejo de Estado, en cuanto a que “la interpretación adecuada de la norma dicta que, en efecto, para adoptar el gravamen, se debe tener como parámetro la tarifa fijada en el Distrito Capital, que corresponde a la estipulada en el Decreto 352 de 2002, concordada con lo establecido en el Acuerdo 816 de 2021, situación que no tuvo en cuenta el Concejo municipal de Popayán para la expedición de los apartes de la norma objeto de la solicitud de suspensión”.

Por tanto, consideró que la tarifa del ICA del quince por mil para servicios financieros excedía la establecida en el Distrito Capital de Bogotá, que es del catorce por mil y, que esa diferencia no se justificó conforme a los requisitos legales. Finalmente, el tribunal descartó el argumento de la solicitud de suspensión provisional relacionada con la falta de iniciativa del alcalde en la modificación de la tarifa por parte del Concejo Municipal. 5.

El 27 de enero de 2025, la parte demandada interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación. Señaló que la decisión debía ser revocada por falta de pruebas que demostrarán la procedencia de la suspensión provisional en los términos del artículo 231 del CPACA. Que, las medidas cautelares solo deben aplicarse cuando exista una ilegalidad evidente, y en este caso, no hay una infracción clara, ya que el artículo 14 de la Ley 2082 de 2021, otorga una categoría especial a las ciudades capitales, lo cual le permite adoptar su propia normativa en materia del impuesto predial y del impuesto de industria y comercio.

Además, señaló que la decisión ignoró el impacto negativo sobre el interés público y la estabilidad financiera del municipio. 6. El 5 de febrero de 2025, la parte demandante se pronunció frente al recurso interpuesto. Reiteró que, si bien los municipios gozan de autonomía para establecer sus propios tributos conforme al artículo 287 de la Constitución Política, dicha facultad debe ejercerse dentro de los límites que impone el ordenamiento jurídico.

En ese sentido, señaló que el Concejo Municipal de Popayán, al expedir el artículo 59 del Acuerdo 024 de 2021, excedió las competencias tributarias asignadas por la ley, al fijar una tarifa de impuesto ICA superior a la establecida para el Distrito Capital de Bogotá. 7. El 31 de marzo de 2025, el Tribunal Administrativo del Cauca confirmó la decisión cuestionada.

Expuso que, la providencia se fundamentó en la identificación de la violación del orden jurídico a partir del análisis del acto administrativo. Sostuvo que entre las normas vulneradas y el acto acusado existe subordinación jurídica, y aun cuando los concejos municipales tienen autonomía para adoptar tributos en sus territorios, no pueden dejar de lado el principio de legalidad.

Finalmente, concedió el recurso de apelación ante esta corporación. CONSIDERACIONES 1. De conformidad con los artículos 125, 150 y 243-5 del CPACA, la Sala es competente para decidir el recurso de reposición y en subsidio apelación formulado contra el auto que decidió la solicitud de medida cautelar elevada por el demandante. 2. En los términos del recurso de apelación, corresponde a la Sala establecer si acertó el tribunal al decretar la suspensión provisional del aparte del artículo 59 del Acuerdo 024 Radicado: 19001-23-33-000-2023-00027-01(30040) Demandante: Asociación Bancaria y Entidades Financieras de Colombia - Asobancaria Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 2021 del 30 de septiembre de 2021, en el que se estableció la tarifa del Impuesto de Industria y Comercio (ICA) para los servicios financieros (código CIIU 6411 y 6412). 3.

Para resolver, es pertinente señalar que el artículo 231 del CPACA prevé que en el proceso de nulidad es procedente la suspensión provisional de los efectos jurídicos del acto demandado, cuando la ilegalidad surja: (i) de la confrontación con las normas superiores invocadas o (ii) del estudio de las pruebas aportadas con la solicitud. 4.

En el caso concreto, encuentra la Sala que el demandante solicitó la suspensión provisional del artículo 59 del Acuerdo 024 del 30 de septiembre de 2021, expedido por el Concejo Municipal de Popayán en el que se estableció la tarifa del ICA por tener una contradicción evidente con los artículos 287-3 y 313-4 de la Constitución Política y el artículo 14 de la Ley 2082 de 2021.

El tribunal accedió a la solicitud al advertir que, luego de hacer un análisis normativo y jurisprudencial pudo concluir que el Concejo Municipal de Popayán no observó el parámetro legal exigido para fijar la tarifa del gravamen del Acuerdo 024 de 2021, la cual debía corresponder a la establecida en el Distrito Capital, conforme al Decreto 352 de 2002 y al Acuerdo 816 de 2021.

Por su parte, el apelante refirió que los municipios pueden ejercer la facultad impositiva conforme a los artículos 287, 313 y 338 de la Constitución Política, lo que les permite definir los elementos esenciales del tributo, incluida la tarifa del ICA. Destacó que, en el caso en concreto, la tarifa del 15 por mil establecida en el Acuerdo 024 de 2021 se ubicó dentro del rango autorizado por el artículo 154 del Decreto Ley 1421 de 1993, que facultó a los concejos distritales y municipales fijar las tarifas entre el 2 y el 30 por mil.

Finalmente, explicó que la decisión respondió a criterios de razonabilidad y proporcionalidad, en atención a las necesidades fiscales del municipio. Una vez revisados los argumentos de la decisión cuestionada y el recurso de apelación, se advierte que la sustentación efectuada por Asobancaria no cumple los requisitos para la procedencia de la suspensión provisional.

En efecto, del análisis que se efectúa en esta etapa y, de la confrontación efectuada entre el artículo del acuerdo demandado y las normas superiores invocadas en la solicitud de la medida cautelar, se advierte preliminarmente, que no se encuentra demostrada la ilegalidad señalada por la parte actora. La solicitud de suspensión se limitó a indicar que «La norma acusada aumentó la tarifa superando la del Distrito Capital pues, la tarifa del Municipio de Popayán es de 15 por mil, mientras que la que opera para el Distrito Capital de Bogotá es de 14 por mil.

Adicionalmente, lo hizo sin el cumplimiento de requisitos legales, pues, la iniciativa era privativa del Alcalde transgrediendo así el orden jurídico». En ese sentido, contrario a lo decidido por el a quo, para resolver los cargos de la demanda, la Sala advierte la necesidad de adelantar un pormenorizado análisis y estudio jurídico para dilucidar el tema, pero esto corresponde a un asunto propio de la etapa de juzgamiento.

Y si bien, la decisión se fundamentó en sentencias dictadas por esta Sala en casos similares al acá estudiado, lo cierto es que dichas decisiones se adoptaron en la etapa definitiva (sentencia de segunda instancia) y, además, se trata de entidades territoriales diferentes, por lo que el análisis en cada caso particular puede variar, lo cual, se repite, hace parte de la decisión definitiva que ponga fin a la instancia. Finalmente, la Sala no se pronunciará sobre la existencia de un perjuicio irremediable, ya que este asunto no está tramitado bajo el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, sino a través del medio de nulidad simple.

Radicado: 19001-23-33-000-2023-00027-01(30040) Demandante: Asociación Bancaria y Entidades Financieras de Colombia - Asobancaria Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, RESUELVE Revocar el auto apelado.

Notifíquese, cúmplase y devuélvase al tribunal de origen. La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Presidente Salvo voto (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ La integridad de este documento electrónico puede comprobarse con el «validador de documentos» disponible en: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador