www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá D.C., veinte (20) de junio de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 73001 23 33 000 2019 00117 01 (3715-2022) Demandante: María Inés Jiménez Rodríguez Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social-UGPP Temas: Pensión gracia. Naturaleza de vinculación nacional.
Incorporación a la planta de personal docente. Ley 1437 de 2011. Decisión: Confirmar sentencia de primera instancia SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA __________________________________________________________________ La Sala de Subsección procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte actora, contra la sentencia de 25 de noviembre de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima, que negó las súplicas de la demanda.
I.
ANTECEDENTES 1.1. Pretensiones de la demanda1. La señora María Inés Jiménez Rodríguez, por intermedio de apoderado judicial, solicitó declarar la nulidad de las Resoluciones RDP 018728 de 8 de mayo de 2017 y RDP 029623 de 24 de julio del mismo año, por medio de las cuales la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP -, negó el reconocimiento y pago de una pensión gracia y resolvió negativamente un recurso de apelación, respectivamente.
Como restablecimiento del derecho, solicitó lo siguiente: «PRIMERA: Condenar a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - Ugpp, a que reconozca a favor de mi mandante una pensión gracia de jubilación, a partir del 10 de septiembre de 2011, en cuantía de $2.033.885.02.
SEGUNDA: Condenar a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - Ugpp, para 1 Folios 1 y 2 del cuaderno 2 del expediente. Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 73001 23 33 000 2019 00117 01 Demandante: María Inés Jiménez Rodríguez www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 2 que sobre la pensión de mi mandante reconozca y pague los reajustes por concepto de la Ley 100 de 1993, artículo 14.
TERCERA: Condenar a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - Ugpp, para que sobre las sumas adeudadas a mi mandante, ajuste el valor, conforme al índice de precios al consumidor, tal como lo autoriza el artículo 187, del CPACA. CUARTA: Condenar a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - Ugpp para que dé cumplimiento al fallo dentro del término previsto en el artículo 192 del CPACA.
QUINTA: Condenar a la entidad demandada a que pague intereses moratorios, conforme lo autoriza el artículo 192 del CPACA. SEXTA: Condenar en costas a la entidad demandada, en los términos del artículo 188 del CPACA.» (sic) 1.2. Hechos que fundamentan la demanda2 Se explicó que la señora María Inés Jiménez Rodríguez nació el 9 de marzo de 1948, razón por la cual el 9 de marzo de 1998 cumplió 50 años de edad.
Así mismo, señaló que prestó servicio como docente nacionalizada en el departamento del Tolima de la siguiente manera: - Por Decreto 066 de 31 de enero de 1968, fue nombrada como maestra de tiempo completo en el colegio Santa Ana del municipio de Mariquita, dicha vinculación acaeció entre el 20 de febrero de 1968 al 1° de febrero de 1973. - Posterior a ello, por Resolución 2362 de 26 de marzo de 1973, fue designada por el Ministerio de Educación como docente de educación básica. - El vínculo nacional mutó a departamental en virtud de la Ley 60 de 1993 por la certificación del Departamento del Tolima efectuada a través de la Resolución 2210 de 28 de mayo de 1996.
En vista de lo anterior, aduce que el status pensional lo adquirió el 10 de septiembre de 2011, al cumplir con 50 años de edad y 20 de servicio como docente territorial o nacionalizada. Relató que el 17 de enero de 2017 radicó solicitud de reconocimiento y pago de la pensión gracia ante la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP -, la cual fue resuelta de manera negativa con las resoluciones hoy demandadas. 2 Folios 2-4 del cuaderno 2 del expediente.
Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 73001 23 33 000 2019 00117 01 Demandante: María Inés Jiménez Rodríguez www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 3 1.3. Fundamentos de derecho y concepto de la vulneración3 Como argumento de lo pretendido, indicó que la entidad demandada infringió los artículos 1°, 2°, 13, 25, 29, 48, 53, 151, 286, 287, 288, 356 y 357 de la Constitución Política; artículos 3, 4 y 13 de la Ley 39 de 1903; artículos 1, 2, 3 y 4 de la Ley 114 de 1913; artículo 6 de la Ley 116 de 1928; artículo 3 de la Ley 37 de 1933; artículo 1 de la Ley 24 de 1947; artículo 4 de la Ley 4 de 1966; artículo 5 del Decreto Reglamentario 1743 de 1966; artículos 1 y 10 de la Ley 43 de 1975; artículos 1,2, 3,5 y 6; del Decreto Ley 2277 de 1979; artículos 1, artículo 15, numeral 2, literal a) de la Ley 91 de 1989; artículos 2; 3,6, 14 y 15 de la Ley 60 de 1993; artículo 14 de la Ley 100 de 1993; y artículos 40, 42, 79 y 80 del CPACA: artículos 243, 244, 245, y 246 del Código General del Proceso.
Como concepto de violación argumentó que la autoridad administrativa expidió los actos administrativos con falsa motivación al determinar que prestó en su mayoría un servicio nacional y no territorial. Aclaró que alcanzó el estatus pensional por haber laborado como docente departamental; al respecto, puntualizó que, si bien tuvo una vinculación del orden nacional en el año 1973, ésta cambió al orden territorial desde el 23 de agosto de 1996, por mandato de la Ley 60 de 1993, toda vez que el Ministerio de Educación le entregó el servicio de educación al departamento del Tolima, según acta de esa misma fecha.
Por lo tanto, cumplió con el tiempo de labor docente requerido para la pensión gracia, en los términos de la Ley 114 de 1913. 1.4. Contestación de la demanda4 La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social-UGPP, presentó escrito con el que se opuso a las pretensiones de la demanda; señaló que la señora María Inés Jiménez Rodríguez se vinculó durante tiempos diferentes como docente nacionalizada y nacional, lapsos independientes que no pueden ser tenidos en cuenta como tiempo de servicio para acceder al reconocimiento de la prestación periódica, por cuanto, el servicio como profesora nacionalizada no es suficiente para acreditar el requisito de 20 años de trabajo en calidad de docente territorial o nacionalizada.
Formuló como excepciones las siguientes: i) inexistencia del derecho a reclamar por parte la demandante; ii) cobro de lo no debido; iii) buena fe; iv) inexistencia de vulneración de principios constitucionales y legales; v) prescripción de diferencias de las mensualidades causadas con tres años de anterioridad a la fecha de radicación de la demanda y vi) innominada o genérica. 3 Folios 4-26, ibidem. 4 Folios 247-252 del cuaderno principal del expediente.
Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 73001 23 33 000 2019 00117 01 Demandante: María Inés Jiménez Rodríguez www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 4 1.5. Sentencia de primera instancia5 En sentencia de 25 de noviembre de 2021 el Tribunal Administrativo del Tolima negó las pretensiones de la demanda, al considerar que la señora María Inés Jiménez Rodríguez no acreditó el cumplimiento de 20 años de servicio, únicamente contaba con 5 años como docente territorial, y condenó en costas al demandante. 1.6.
Recurso de apelación6 1.6.1. La señora María Inés Jiménez Rodríguez solicitó revocar en su totalidad el fallo de primera instancia, incluida la condena en costas que le fue impuesta. Para el efecto, realizó un análisis legal y jurisprudencial de los requisitos exigidos para el reconocimiento de la pensión gracia, y concluyó que sí tiene derecho.
Finalmente, solicitó revocar la condena en costas impuesta por el a quo. 1.7. Trámite correspondiente a la segunda instancia El 2 de septiembre de 2022 se admitió el recurso de apelación y se dispuso que, de no presentarse solicitud probatoria en esta instancia, el negocio regresaría al despacho para fallo7. Finalmente, se advierte que tramitado en forma legal el proceso y no observando la Corporación causal de nulidad que pueda invalidar lo actuado, se procederá a resolver la alzada, previas las siguientes, II.
CONSIDERACIONES 2.1. Competencia De acuerdo con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo8, el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto. De igual manera, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 328 del Código General del Proceso9, la competencia del juez de segunda instancia está circunscrita a lo expuesto por el apelante y, comoquiera que, en el caso de la referencia, únicamente apeló la parte demandante, el análisis se encuentra limitado al cumplimiento del requisito de tiempo de servicio como docente 5 Folios 411-416, ibidem. 6 Folios 426-437 del cuaderno principal del expediente. 7 Conforme al informe secretarial visto en el folio 447 del cuaderno principal del expediente, no se presentaron solicitudes de pruebas. 8 «El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos […]». 9 «Competencia del superior.
El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley.» Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 73001 23 33 000 2019 00117 01 Demandante: María Inés Jiménez Rodríguez www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 5 territorial o nacionalizada y a la imposición de la condena en costas. 2.2.
Del problema jurídico Corresponde a esta Sala de Subsección determinar si la señora María Inés Jiménez Rodríguez, tiene derecho al reconocimiento y pago de una pensión gracia por haber cumplido los requisitos para ello, en especial lo relativo a la vinculación con anterioridad al 1° de enero de 1980, y los 20 años de servicio como docente territorial o nacionalizado; o si, por el contrario, no acredita las exigencias para dicho reconocimiento.
Igualmente, se resolverá si le asistió razón al a quo al condenar en costas a la demandante en sede de primera instancia. 2.3. Normas y jurisprudencia aplicable al asunto 2.3.1. La pensión gracia La pensión gracia fue consagrada mediante el artículo 1.º de la Ley 114 de 1913 en favor de los maestros de las escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de 20 años.
En ese sentido, respecto de los condicionantes para acceder a la pensión gracia, la Ley 114 de 1913 exige a los docentes que aspiran a su reconocimiento, además de los 20 años de servicio, lo siguiente: i) haberse desempeñado en los empleos con honradez, consagración y buena conducta; ii) no haber recibido o recibir otra pensión o recompensa de carácter nacional; y iii) cumplir 50 años de edad.
Por su parte, se reitera, la Ley 91 de 1989 exige que el docente se haya vinculado al servicio oficial con anterioridad al 1 de enero de 1981. Posteriormente, el artículo 6 de la Ley 116 de 1928 extendió el beneficio de la pensión gracia a los empleados y profesores de las escuelas normales, junto a los inspectores de instrucción pública.
De manera que autorizó la suma de los servicios prestados en diversas épocas al computar los años en la enseñanza primaria, la normalista y la inspección, con el fin de completar el tiempo requerido para acceder a la pensión. Más adelante, con la Ley 37 de 1933, el beneficio gratuito de la pensión gracia se hizo extensivo a los maestros de escuela que hubieren completado el tiempo de servicios señalado por la ley en establecimientos de enseñanza secundaria.
Luego, se expidió la Ley 91 de 1989, en cuyo artículo 1.º, distinguió entre los conceptos de docente «nacional» y «nacionalizado», así: «Artículo 1. Para los efectos de la presente Ley, los siguientes términos tendrán el alcance indicado a continuación de cada uno de ellos: Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 73001 23 33 000 2019 00117 01 Demandante: María Inés Jiménez Rodríguez www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 6 Personal nacional.
Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional. Personal nacionalizado. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975. Personal territorial. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975.» [Negrillas fuera de texto].
El numeral 2.º del artículo 15 de la mencionada ley limitó el reconocimiento de la pensión gracia para los docentes al establecer: «Artículo 15. A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1. de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: […] A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la nación. […]» De las diferentes normas enunciadas, esta Corporación ha advertido que la pensión gracia no es un derecho para todo docente que cumpla con los requisitos citados, sino que, en virtud de sus condicionantes, esta solo está prevista para los de carácter territorial y nacionalizado, es decir, con exclusión de los docentes nacionales.
Sobre el particular, la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia S-699 del 26 de agosto de 1997 señaló: «[…] dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…) siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”. […].»10 Ahora bien, con el fin de determinar el carácter o naturaleza del docente (nacional, nacionalizado o territorial), la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 201811 previó las siguientes pautas jurisprudenciales: 10 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia núm. S-699 de 26 de agosto de 1997. 11 Consejo de Estado, Sección Segunda.
Radicación 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 73001 23 33 000 2019 00117 01 Demandante: María Inés Jiménez Rodríguez www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 7 «i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2.º, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados12, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal13; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.
Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.
Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.» Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 73001 23 33 000 2019 00117 01 Demandante: María Inés Jiménez Rodríguez www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 8 Por último, en sentencia de unificación SUJ-030-CE-S2-2022 del 11 de agosto de 2022 la Sección Segunda incorporó adicionalmente como regla jurisprudencial sobre la interpretación del artículo 15, numeral 2.º, literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, que: «Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».12 Las anteriores providencias de unificación jurisprudencial definieron que las mismas tendrían efectos retrospectivos, razón por la cual son de obligatoria aplicación para aquellos casos pendientes de resolución tanto en sede administrativa como judicial.
Así las cosas y según las preceptivas expuestas, queda claro que para acceder al reconocimiento de la pensión gracia se debe acreditar la labor docente durante 20 años en establecimientos oficiales, departamentales o municipales, en primaria o en secundaria o como normalista o inspector de instrucción pública, o en calidad de docente nacionalizado, con alguna posibilidad de adicionar tiempos en uno y otro cargo, siempre y cuando se demuestre que se ostentó dicha vinculación con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 y demuestre cumplir con los demás requisitos exigidos por la Ley 114 de 1913. 2.4.
Actuación administrativa Está acreditado que la señora María Inés Jiménez Rodríguez radicó el 17 de enero de 2017 solicitud de reconocimiento y pago de una pensión gracia ante la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP, resolviendo dicha entidad de manera negativa a través de la Resolución RDP 018728 de 8 de mayo de 2017, así: «De acuerdo con lo anterior y conforme a los tiempos de servicio aportados se puede observar que estos fueron prestados con nombramiento de orden nacional, en consecuencia no hay lugar al reconocimiento y pago de la pensión de jubilación solicitada, por cuanto su vinculación a la docencia fue de carácter NACIONAL. […] De conformidad con la norma antes transcrita y los tiempos de servicio antes relacionados se puede observar que el (a) peticionario (a) no cuenta con los veinte años en la docencia oficial de carácter Departamental, Distrital, Municipal o Nacionalizado teniendo en cuenta que para acceder a la prestación solicitada no es posible computar tiempos de servicio del orden Nacional ni los desempeñados en Cargos de carácter administrativo total o parcialmente, en 12 Consejo de Estado, Sección Segunda.
Radicado: 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 73001 23 33 000 2019 00117 01 Demandante: María Inés Jiménez Rodríguez www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 9 consecuencia no hay lugar al reconocimiento y pago de la pensión de jubilación solicitada.»13 Inconforme con la precitada decisión, la peticionaria interpuso recurso de apelación, el cual fue resuelto negativamente con la Resolución RDP 029623 de 24 de julio de 201714, expedida por la UGPP. 2.5.
Caso concreto A efectos de desatar la alzada estima la Sala que se deberá verificar si la demandante cumple con las exigencias contenidas en la Ley 114 de 1913, y demás normas complementarias y la jurisprudencia del Consejo de Estado para el reconocimiento de la acreencia pensional en discusión, especialmente lo relacionado con el requisito del tiempo de servicios como docente nacionalizado o territorial, como a continuación se procede.
Es necesario precisar que, en esta instancia, el objeto de controversia se centra en que la recurrente no logró acreditar el tiempo mínimo de 20 años con carácter territorial y/o nacionalizado. 2.5.1. Del cumplimiento de los requisitos A. Edad Revisado el expediente, y con el objeto de resolver el problema jurídico planteado, la Sala encuentra probado que María Inés Jiménez Rodríguez nació el 9 de marzo de 194815, razón por la cual, el 9 de marzo de 1998 cumplió 50 años de edad.
B. Buena conducta En cuanto al desempeño del ejercicio docente, no se observan reproches que pongan en duda su actuar en el desarrollo de la actividad educativa, por lo que también se entiende cumplido dicho requisito. C. Tiempo de servicio Respecto de este requisito, se observan las siguientes novedades laborales como docente oficial: - Del 2 de febrero de 1968 al 1° de febrero de 1973 En primer lugar, se observa que a través del Decreto 066 de 31 de enero de 196816 13 Documento visible en los folios 205-216 del cuaderno principal del expediente. 14 Documento visible en los folios 219-229, ibidem. 15 Fotocopia de la cédula de ciudadanía visible en el CD de antecedentes administrativos, folio 253 del cuaderno principal del expediente y del certificado de registro civil de nacimiento, folio 37 del cuaderno 2 del expediente. 16 Documento visible en los folios 230-232 del cuaderno principal del expediente.
Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 73001 23 33 000 2019 00117 01 Demandante: María Inés Jiménez Rodríguez www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 10 el gobernador del Tolima nombró a la señora María Inés Jiménez Rodríguez como profesora de tiempo completo en el colegio Santa Ana de Mariquita; el acto administrativo anexado al expediente da cuenta de lo siguiente: «DECRETO NÚMERO 066 DE 1968 Por el cual se dictan algunas disposiciones en el ramo de educación. El GOBERNADOR DEL TOLIMA en uso de sus Facultades Legales,
DECRETA: […]
ARTICULO 12. o. – Nómbrase a MARIA INES JIMENEZ, como profesora de tiempo completo en el Colegio Santa Ana de Mariquita, con asignación mensual de $1.150.00, en reemplazo de Emma Alvarado, quien no se presentó a ejercer el cargo. […]» En cumplimiento del Decreto 066 de 1968, el 1° de febrero de 1968, la señora Jiménez Rodríguez tomó posesión ante el alcalde municipal de Mariquita el día 2 de febrero de 1968.17 Así mismo, la Fiduciaria la Previsora S.A. - FIDUPREVISORA - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio FOMAG - Secretaría de Educación del Tolima en certificación expedida el 3 de noviembre de 201618, indicó que dicha vinculación se mantuvo vigente hasta el 1° de febrero de 1973 por retiro voluntario, a saber: 17 Documento visible en los folios 233 y 234 del cuaderno principal del expediente. 18 Documento visible en los folios 143 y 144 del cuaderno 2 del expediente.
Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 73001 23 33 000 2019 00117 01 Demandante: María Inés Jiménez Rodríguez www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 11 De lo anterior, se observa que la señora Jiménez Rodríguez en efecto fue nombrada en propiedad para prestar servicio docente en el colegio Santa Ana de Mariquita, además, que dicha vinculación inició con el Decreto 066 de 31 de enero de 1968 y se mantuvo vigente hasta su retiro voluntario, acaecido el 2 de febrero de 1973.
En ese orden, no hubo novedad laboral que rodeara la prestación del servicio, tampoco se observó la intervención u orden de la Nación-Ministerio de Educación Nacional; además, la actividad docente ocurrió con anterioridad a la expedición de la Ley 43 de 1975 por medio de la cual se nacionalizó la educación en Colombia, sin que se vislumbre en los mencionados actos administrativos que la plaza a ocupar corresponda a una que se haya sido objeto de ese proceso de nacionalización posteriormente.
Resulta relevante destacar que la Corte Constitucional, en sentencia C-084 de 1999, al analizar la constitucionalidad del artículo 15, numeral 2, literal b), de la Ley 91 de 1989, precisó que antes de la nacionalización de la educación que se surtió conforme a la Ley 43 de 1975, los docentes se dividían sólo en dos categorías, así: (i) nacionales; y (ii) territoriales.
Específicamente, expuso: «3.2.2. Así mismo, se observa por la Corte que, antes de la "nacionalización" de la educación primaria y secundaria oficial decretada por la Ley 43 de 1975 para ser cumplida en un período de cinco años, es decir hasta el 31 de diciembre de 1980, existían dos categorías de docentes oficiales, a saber: los nacionales, vinculados laboralmente de manera directa al Ministerio de Educación Nacional; y los territoriales, vinculados laboralmente a los departamentos, en nada se oponía a la Constitución entonces en vigor, que existiera para éstos últimos la denominada "pensión gracia", de que trata la Ley 114 de 1913, posteriormente extendida a otros docentes por las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, como tampoco se opone la prolongación de sus efectos en el tiempo para quienes actualmente la disfrutan, o reunieron los requisitos sustanciales para tener derecho a ella antes del 31 de diciembre de 1980, pues la diversidad del empleador (nación o departamento), permitía, conforme a la Carta, establecer un trato distinto y una excepción al principio general prohibitivo de devengar dos asignaciones del Tesoro Público, situación ésta que resulta igualmente acompasada con la Constitución Política de 1991, pues la norma acusada (artículo 4º, numeral 3º Ley 114 de 1913), en nada vulnera el principio de la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Carta Magna, el cual prohibe (sic) dispensar trato diferente y discriminado "por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica", nada de lo cual ocurre en este caso. […]» (Negrilla de la Sala) Por su parte, esta Sala ha precisado en la citada sentencia de unificación CE- SUJ2-011-18 del 21 de junio de 2018, que: «Por su parte, se entiende por personal nacionalizado (i) aquel que siendo territorial antes del 1. de enero de 1976 fue objeto del proceso de nacionalización iniciado con la expedición de la Ley 43 de 1975; y (ii) los que a Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 73001 23 33 000 2019 00117 01 Demandante: María Inés Jiménez Rodríguez www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 12 partir de esa fecha se hayan vinculado a una plaza de aquellas que fueron nacionalizadas en virtud, también, del aludido proceso adelantado por la norma en cuestión (Ley 43 de 1975).
Entre tanto, debe entenderse por personal territorial el vinculado por entidades de ese orden a partir del 1. de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975; esto es, que la plaza a ocupar haya sido creada de forma exclusiva por el ente local y los gastos que esta genere se cubran con cargo a su propio presupuesto.» Adviértase que esas reglas jurisprudenciales deben analizarse en cada caso particular en conjunto con todos elementos de juicio para concluir sin lugar a equívoco la naturaleza de la vinculación del respectivo docente.
Lo anterior, resulta necesario para destacar que en el asunto bajo análisis la docente mantuvo una vinculación de naturaleza territorial (departamental), pues fue nombrada por una entidad territorial, con anterioridad a la expedición de la Ley 43 de 1975 por medio de la cual se adelantó la nacionalización. En cuanto a la naturaleza de la vinculación, el período transcurrido entre el 2 de febrero de 1968 al 1° de febrero de 1973, esto es de 5 años y 1 día, resulta ser de naturaleza territorial, tal y como se explicó previamente, y resultara válido como tiempo de servicio docente para reconocer la pensión gracia, siendo, además, prueba de la vinculación previa al 31 de diciembre de 1980. - Del 9 de abril de 1973 al 9 de marzo de 2013 Respecto de este tiempo, se tiene que a través de la Resolución 2362 del 26 de marzo de 197319, el Ministerio de Educación Nacional nombró a la señora María Inés Jiménez Ramírez como profesora interina de enseñanza secundaria en el colegio nacional femenino de Honda, a saber: 19 Documento visible en el folio 333 del cuaderno principal del expediente.
Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 73001 23 33 000 2019 00117 01 Demandante: María Inés Jiménez Rodríguez www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 13 Del anterior nombramiento, la interesada tomó posesión el 9 de abril de 197320. La presente vinculación fue certificada el 3 de noviembre de 201621 por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio -, en la que además se indicó que el régimen de pensiones fue nacional.
Al respecto, se tiene lo siguiente: 20 Documento visible en el folio 329 del cuaderno principal del expediente. 21 Documento visible en los folios 143 y 144 del cuaderno 2 del expediente. Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 73001 23 33 000 2019 00117 01 Demandante: María Inés Jiménez Rodríguez www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 14 En primer lugar, es claro que la parte demandante ha afirmado que su nombramiento fue suscrito por el Ministerio de Educación Nacional y, por tanto, la naturaleza jurídica del vínculo fue nacional.
Por consiguiente, se advierte el objeto de controversia no es el tipo de vinculación inicial, sino que, de acuerdo con la interpretación de la actora, el vínculo nacional primigenio mutó a territorial (departamental), dado que el departamento del Tolima fue certificado por el Ministerio de Educación Nacional para administrar la educación, de acuerdo con la descentralización administrativa en aplicación de la Ley 60 de 1993.
La anterior circunstancia no es discutida por la señora María Inés Jiménez Rodríguez, ya que tanto en el escrito de demanda como de apelación reconoce que fue nombrado por la Nación. De manera que, conforme a lo establecido en el artículo 1.º de la Ley 91 de 1989, el personal nacional corresponde a los docentes que fueron vinculados por nombramiento del Gobierno nacional, situación que aquí ocurrió. En ese orden de ideas, para la Sala es claro que en el tiempo transcurrido entre el 9 de abril de 1973 y el 9 de marzo de 2013, la educadora María Inés Jiménez Rodríguez prestó servicio docente con una vinculación de naturaleza nacional, no sólo porque así quedó certificado, sino porque los actos administrativos así lo determinan al especificar que el nombramiento fue suscrito por el Ministerio de Educación Nacional.
Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 73001 23 33 000 2019 00117 01 Demandante: María Inés Jiménez Rodríguez www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 15 Ahora bien, el apoderado de la actora argumentó que en el año de 1996 la docente pasó a ser del orden territorial-departamental, toda vez que, en aplicación de la Ley 60 de 1993, el Ministerio de Educación Nacional a través de la Resolución 2210 del 28 de mayo de 199622, certificó el cumplimiento por parte del departamento del Tolima, de los requisitos establecidos del artículo 14 de la referida Ley, para asumir la administración directa de los recursos del situado fiscal y la prestación de los servicios educativos.
Conviene precisar que le asiste razón al apelante en el sentido de afirmar que el Consejo de Estado ha aseverado en varias oportunidades que la descentralización en Colombia involucró el traslado del personal docente a las entidades territoriales certificadas en educación, primeramente a los entes departamentales como lo determinó la Ley 60 de 1993 y después, a los municipales en virtud de lo dispuesto en la Ley 715 de 200123, y en ese sentido resulta consistente sostener que luego de la expedición de las Leyes 60 de 1993 y 715 de 2001, la administración tanto del personal docente como del servicio educativo, quedó radicada en cabeza de los entes territoriales certificados en educación. A pesar de lo anterior, la administración de las plantas de personal cedidas a las entidades territoriales certificadas en educación, así como las demás competencias que les fueron trasladadas, no implicaron un cambio en la naturaleza de la vinculación primigenia de los docentes que, de forma alguna, permita equipararlos a quienes fueron caracterizados como grupo que requirió de esta especial prestación con base en la diferencia salarial.
En ese orden, no es dable tenérseles como docentes del nivel departamental o municipal para efectos del reconocimiento de la pensión gracia a profesores cuyo carácter de la vinculación fue nacional, máxime cuando en la citada sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, se explicó la forma en que se acredita el tipo de vinculación, sin que se haya mencionado de forma alguna que el traspaso de las plantas docentes a los entes territoriales conlleve implícita la modificación de su vínculo, de nacional a territorial, para los efectos del reconocimiento de la pensión gracia. Al respecto, resulta pertinente indicar que la Ley 60 de 199324 22 estableció que dentro del proceso de descentralización y previo el cumplimiento de determinados requisitos, las entidades territoriales podrían administrar el servicio de educación 22 Documento visible en los folios 132-134 del cuaderno 2 del expediente. 23 Sección Segunda, sentencias del 22 de julio de 2014, radicado 66001233300020120012701, del 21 de junio de 2016; radicado 2014 -00136, del 10 de mayo de 2018 - Exp. 73001233300020140018501.Sala de Consulta y del Servicio Civil, Concepto del 14 de diciembre de 2016, radicado 110010306000020160010900. 24 «Por la cual se dictan normas orgánicas sobre la distribución de competencias de conformidad con los artículos 151 y 288 de la Constitución Política y se distribuyen recursos según los artículos 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones».
Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 73001 23 33 000 2019 00117 01 Demandante: María Inés Jiménez Rodríguez www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 16 con cargo al Situado Fiscal25, y para ello, esos recursos eran cedidos a las entidades territoriales con destinación específica.
En consecuencia, se distribuyeron las competencias educativas entre la Nación y los entes territoriales, de manera que a los departamentos se les atribuyó la dirección y administración directa y juntamente con los municipios de los servicios de educación y los docentes dejaron de ser nacionales y nacionalizados, para denominarse del orden nacional, departamental, distrital o municipal, según el caso.
Así, el artículo 6.º de la mencionada ley dispuso: «[…] El régimen prestacional aplicable a los actuales docentes nacionales o nacionalizados que se incorporen a las plantas departamentales o distritales sin solución de continuidad y las nuevas vinculaciones será el reconocido por la Ley 91 de 1989, y las prestaciones en ellas reconocidas serán compatibles con pensiones o cualesquiera otras clases de remuneraciones. […]».
A su vez, la Ley 91 de 1989 en su artículo 1.º indicó que el personal nacional son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno nacional, a diferencia de los nacionalizados y territoriales, que son los vinculados por nombramiento de entidad territorial. Por su parte, en los artículos 34 y 38 de la Ley 715 de 2001, se reiteró que «los docentes, directivos docentes y administrativos de los planteles educativos, que fueron nombrados con el lleno de los requisitos, mantendrán su vinculación sin solución de continuidad.» Luego, so pretexto de la descentralización de la educación, no puede soslayarse dicha regulación y mucho menos dejar de lado que las características de la vinculación laboral con la administración se adquieren al momento en que se profiere el acto de nombramiento y en este se establecen las condiciones jurídicas del cargo a desempeñar y las repercusiones a las cuales queda sometido el servidor26. 25 ARTÍCULO 9o.
NATURALEZA DEL SITUADO FISCAL. El situado fiscal, establecido en el artículo 356, de la Constitución Política, es el porcentaje de los ingresos corrientes de la Nación que será cedido a los departamentos, el Distrito Capital y los distritos especiales de Cartagena y Santa Marta, para la atención de los servicios públicos de educación y salud de la población y de conformidad con lo dispuesto en los artículos 49, 67 y 365 de la Constitución Política.
El Situado fiscal será administrado bajo responsabilidad de los departamentos y distritos de conformidad con la Constitución Política. 26 Al respecto, las sentencias proferidas por la Sección Segunda, Subsección B del 5 de agosto de 2010, radicación 2079 -2009, C.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila; del 29 de marzo de 2012, radicación 1146 -2010 C.P. Gerardo Arenas Monsalve y del 16 de junio de 2015, radicación 68001233100020040276201.
Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 73001 23 33 000 2019 00117 01 Demandante: María Inés Jiménez Rodríguez www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 17 Además de lo anterior, ha de tenerse en cuenta lo dispuesto en la mentada sentencia de unificación, en la que se precisó que el origen de los recursos destinados a financiar las prestaciones de los docentes, en modo alguno permite alterar la naturaleza del vínculo laboral del docente.
Bajo esa línea, las condiciones de la vinculación docente de la demandante no se modificaron, comoquiera que el último nombramiento del que fue objeto se efectuó el 26 de marzo de 1973, como docente nacional, de ahí en adelante se presentaron situaciones administrativas sin que ello afectara sus salarios, prestaciones sociales o el régimen de pensiones y cesantías, pues se mantuvo incólume al no existir ruptura del vínculo laboral.
Por tanto, dado que la naturaleza del nombramiento de la señora María Inés Jiménez Rodríguez fue del orden nacional, es claro que el tiempo de servicio entre el 9 de abril de 1973 y el 9 de marzo de 2013 es de carácter nacional. En último lugar, en el recurso de apelación la demandante solicitó revocar la condena en costas. Al respecto, es importante señalar que esta Sección había sostenido la tesis de que el concepto de las costas del proceso comprendía todos los gastos necesarios o útiles dentro de una actuación de esa naturaleza y los denominados gastos o expensas del proceso, llamados en el CPACA gastos ordinarios del proceso y otros, como son los indispensables para traslado de testigos y la práctica de la prueba pericial, los honorarios de auxiliares de la justicia como peritos y secuestres, transporte de expediente al superior en caso de apelación, pólizas, copias, entre otros.
Tras la expedición del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la Subsección A, inicialmente sostuvo que el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 no implicaba la condena de manera «automática» u «objetiva», para quien resultara vencido en el litigio. En consideración a que debían observarse una serie de factores tales como la temeridad, la mala fe y la existencia de pruebas en el proceso sobre los gastos y costas en el curso de la actuación, aspectos que el juez debía ponderar para sustentar la decisión, existiendo un margen de análisis mínimo en el que el director del proceso evaluara las circunstancias para imponerla o no. Luego esta Subsección en providencia del 7 de abril de 2016, varió aquella posición y acogió el criterio objetivo-valorativo al concluir que no era necesario evaluar la conducta de las partes -temeridad o mala fe-, sino los aspectos previstos en el Código General del Proceso, con el fin de darle plena aplicación a su artículo 365.
No obstante, el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, recientemente fue modificado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en el sentido de precisar que «En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 73001 23 33 000 2019 00117 01 Demandante: María Inés Jiménez Rodríguez www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 18 Lo anterior, permite hacer extensiva dicha interpretación para efectos de analizar si el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de la señora María Inés Jiménez Rodríguez se presentó con carencia manifiesta de fundamento legal.
Con base en lo expuesto, se observa que en el presente caso el a quo no efectuó dicho estudio y, además, verificada la demanda presentada por el recurrente, no puede considerarse que la misma se presentó sin sustento legal. En ese orden, esta Sala considera que deberá revocar la condena impuesta en contra de la señora María Inés Jiménez Rodríguez pues la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo no tuvo en cuenta la modificación que introdujo la Ley 2080 de 2021 al artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, tal como se expuso. 2.6.
Conclusión Teniendo en cuenta lo descrito previamente, la Sala considera que la sentencia de primera instancia deberá confirmarse parcialmente, toda vez que la demandante sólo acreditó 5 años y 1 día como docente territorial (departamental) entre el 2 de febrero de 1968 al 1° de febrero de 1973, tiempo insuficiente para acceder a la pensión gracia, puesto que, posterior a ello, la vinculación ocurrida el 9 de abril de 1973 fue de naturaleza nacional como se explicó previamente.
Así las cosas, la demandante no cumplió con el requisito de tiempo mínimo de labor docente al servicio territorial o nacionalizado para ser beneficiaria de la pensión solicitada. Se revocará lo atinente a la condena en costas. 2.7. Condena en costas en segunda instancia En el caso concreto, no se advierte que haya lugar a condenar en costas a la recurrente, comoquiera que, si bien en anteriores oportunidades esta Sala de Subsección realizaba una valoración objetiva para determinar si había, o no, lugar a condenar en costa s, lo cierto es que actualmente, con la entrada en vigencia de la Ley 2080 de 2021, es procedente efectuar un estudio respecto de la conducta de las partes en el proceso y la carencia de fundamentación jurídica, por lo que en esos términos al hacer extensiva esa interpretación al caso bajo análisis, de la revisión de la demanda, no puede observarse dicha situación, contrario a ello, en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho se sustentaron las razones en defensa jurídica de sus intereses y, por ende, no se condenará en costas a la parte vencida. 2.8.
Otras órdenes En índice 12 de las actuaciones registradas en el Sistema de Gestión Judicial- Samai, se vislumbra que el abogado Jhon Jairo Bustos Espinosa radicó poder Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 73001 23 33 000 2019 00117 01 Demandante: María Inés Jiménez Rodríguez www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 19 general otorgado por la Ugpp, por consiguiente, se efectuará el respectivo reconocimiento de personería adjetiva como apoderado principal.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: REVOCAR el numeral segundo de la sentencia del 25 de noviembre de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima, que condenó en costas a la demandante, en su lugar, NEGAR la condena en costas; por los motivos expuestos en esta providencia.
SEGUNDO: CONFIRMAR en lo demás la providencia recurrida que negó las pretensiones de la demanda radicada por la señora María Inés Jiménez Rodríguez contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social-UGPP.
TERCERO: Sin condena en costas en esta instancia.
CUARTO: RECONOCER al abogado Jhon Jairo Bustos Espinosa, identificado con cédula de ciudadanía 1.136.883.951 de Bogotá y tarjeta profesional 291.382 del C.S de la J., como apoderado judicial principal de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social-UGPP, en los términos del poder general conferido.
QUINTO: En firme esta decisión devuélvase el expediente al Tribunal de origen y efectúese las anotaciones en el programa SAMAI.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Consejero de Estado Consejero de Estado AUSENTE CON PERMISO La presente actuación se encuentra firmada en el expediente digital disponible en la Sede Electrónica de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado – SAMAI. https://samai.consejodeestado.gov.co/