Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá, D.C., dieciséis (16) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: ACCIÓN ESPECIAL DE REVISIÓN ART. 20 LEY 797 DE 2003 Radicación: 11001-03-25-000-2020-00960-00 (2910-2020) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social Demandado: Germán Guillermo Gama Rodríguez Temas: Revisión de providencia judicial en la que se reconoce prestación periódica a cargo del tesoro público.

Causales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. Reconocimiento de la pensión gracia. Carácter de la plaza a ocupar. DECLARA INFUNDADA. SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA La Sala decide la acción especial de revisión que interpuso1 la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) en contra de la sentencia del dieciséis (16) de mayo de dos mil diecisiete (2017) proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C2, para lo cual invocó las causales de los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003.

La demanda se fundamentó en los hechos que se resumen de la siguiente manera: Que el señor Germán Guillermo Gama Rodríguez prestó sus servicios como docente en distintas entidades del sector educativo entre el 1.° de febrero de 1975 y el 11 de agosto de 2011. Que mediante Resolución PAP 016701 del 8 de octubre de 2010, la Caja Nacional de Previsión Social (CAJANAL) negó el reconocimiento y pago de la pensión de gracia. Que, el Departamento de Cundinamarca lo retiró del servicio mediante Resolución 006197 del 11 de agosto de 2011, teniendo en cuenta que, mediante oficio del 20 de junio de ese mismo año, se determinó que presentaba una pérdida del 80 % de su capacidad laboral para ejercer el cargo docente para el cual fue nombrado. 1 La presentación de la acción se efectuó el 20 de octubre de 2020, de acuerdo con el registro que obra en el índice 00002 de SAMAI. 2 Decisión que fue proferida en cumplimiento al fallo de tutela del 25 de enero de 2018 dictado por la Sección Quinta del Consejo de Estado que dejó sin efectos la sentencia del 3 de mayo de 2017.

Radicado: 11001-03-25-000-2020-00960-00 (2910-2020) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Que CAJANAL, a través del auto UGM 001277 del 5 de septiembre de 2011, objetó la cuota parte consultada por el Departamento de Cundinamarca, argumentando que en la liquidación se incluyeron factores salariales no contemplados en la Ley 62 de 1985.

Que, ante la negativa del reconocimiento pensional ejerció el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Resolución PAP 016701 de 2010, con el fin de obtener el reconocimiento de la pensión de gracia. Que el Juzgado Primero Administrativo de Zipaquirá, en sentencia del 24 de octubre de 2014, negó las pretensiones al considerar que el demandante solo había prestado 19 años de servicio como docente nacional.

Esta decisión fue apelada y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, mediante sentencia del 3 de mayo de 2017, confirmó el fallo de primera instancia. Que interpuso acción de tutela por la vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y al acceso a la justicia. Inicialmente, el Consejo de Estado, Sección Quinta, negó el amparo, el 3 de agosto de 2017, al no advertir error judicial, señalando que la naturaleza nacional de los nombramientos dependía de su financiación con recursos del situado fiscal.

No obstante, al resolver la impugnación, el 25 de enero de 2018, la misma Sección amparó los derechos a la igualdad, seguridad social y debido proceso, ordenando revocar el fallo del 3 de mayo de 2017 y disponer que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca decidiera conforme al precedente que reconocía el carácter territorial de los nombramientos financiados con situado fiscal.

Que, en cumplimiento, el Tribunal, mediante sentencia del 16 de mayo de 2017, revocó la decisión de primera instancia, anuló la Resolución PAP 016701 de 2010 y ordenó a la UGPP reconocer la pensión de gracia solicitada. Que mediante Resolución RDP 016152 del 14 de agosto de 2019, la UGPP dio cumplimiento a lo ordenado, reconociendo al señor Germán Guillermo Gama Rodríguez una pensión de gracia por valor de $923.289, efectiva a partir del 12 de agosto de 2011, sin exigir constancia adicional de retiro, por tratarse de un retiro derivado del ejercicio del cargo docente.

SENTENCIA OBJETO DE REVISIÓN En providencia del 16 de mayo de 2017, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, declaró la nulidad del acto administrativo mediante el cual se había negado el reconocimiento de la pensión de gracia al señor Germán Guillermo Gama Rodríguez y ordenó a la UGPP su reconocimiento, con el 75% del promedio mensual de todos los salarios devengados por el docente durante el año anterior a la configuración del estatus pensional.

Para fundamentar su decisión, el Tribunal expuso los siguientes argumentos: Radicado: 11001-03-25-000-2020-00960-00 (2910-2020) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Que el actor reconoció no haber completado los 20 años de servicio exigidos para acceder a la pensión de gracia, a pesar de haber satisfecho los demás requisitos.

Sin embargo, el Consejo de Estado ha admitido la posibilidad de reconocer dicha prestación cuando se acredita más de dos terceras partes del tiempo exigido y el retiro del servicio obedece a circunstancias ajenas a la voluntad del docente, como lo es la invalidez. Que en cuanto al periodo del 17 de julio de 1981 al 1.° de agosto de 1982, obra en el expediente el Certificado de Información Laboral para Bonos Pensionales y Pensiones, el cual señala que este tiempo fue prestado en el sector público nacional, acreditándose un servicio de 1 año y 15 días, no válido para computar a la pensión gracia. Para el periodo comprendido entre el 14 de mayo de 1999 y el 15 de enero de 2006, encontró que en el expediente reposaban el acta de posesión del 10 de agosto de 2006 y los actos administrativos que demuestran que su nombramiento fue realizado por la Secretaría de Educación y el Gobernador de Cundinamarca.

Que del acto de nombramiento se desprende que el actor fue designado en provisionalidad en la Escuela Rural Ayacucho de la Inspección de Pasuncha, municipio de Pacho, y que, conforme a constancia del Fondo Educativo de Cundinamarca, existía la respectiva plaza vacante y disponibilidad presupuestal. Que, aunque el Consejo de Estado no había sostenido una posición uniforme sobre la naturaleza de este tipo de nombramientos, el Tribunal concluyó que el mismo fue realizado con cargo al Fondo Educativo Regional (FER), lo que indica que el Gobernador actuó como agente del Gobierno Nacional, lo que desvirtúa la naturaleza territorial del vínculo.

Que el juez constitucional, al examinar la tutela, observó que para la fecha en que se profirió la sentencia censurada no existía un criterio uniforme en la Sección Segunda del Consejo de Estado sobre la naturaleza de la vinculación de los docentes nombrados con recursos del FER. Sin embargo, al momento de presentarse la acción de tutela, ya existía una línea jurisprudencial consolidada que reconocía el carácter territorial de dichos nombramientos, conforme al fallo del 16 de junio de 2016 de la Subsección A de la Sección Segunda.

Que, aunque esta postura fue reiterada en decisiones del 18 de mayo de 2017 (exp. 3948-14) y del 17 de noviembre de 2016 (exp. 3678-14), fue solo hasta el 15 de febrero de 2018 que se avocó conocimiento para dictar sentencia de unificación jurisprudencial sobre la materia. Que, en cumplimiento del fallo de tutela, concluyó que, si bien el Decreto 1253 de 1999 señalaba la existencia de la plaza con respaldo presupuestal del FER, el vínculo era de naturaleza territorial, pues los salarios fueron pagados con recursos del Sistema General de Participaciones (SGP), los cuales pertenecen a los entes territoriales.

Esta naturaleza territorial se refuerza por el hecho de que el nombramiento fue suscrito por el Gobernador y el secretario de Educación de Radicado: 11001-03-25-000-2020-00960-00 (2910-2020) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Cundinamarca. Que, aunque la certificación laboral del 27 de septiembre de 2011 señala que el actor fue docente nacional del 10 de agosto de 2006 al 11 de agosto de 2011, el Decreto 002899 de 2006, expedido por el Gobernador de Cundinamarca, evidencia que el nombramiento tuvo carácter territorial, pues se financió con recursos del SGP conforme al Decreto 3020 de 2002.

Además, consideró que resoluciones posteriores (Resolución 000301 del 15 de febrero de 2013, Resolución 000845 del 25 de mayo de 2012 y Resolución 2899 del 24 de abril de 2006), confirman que se vinculó como educador departamental. Que, en total, se acreditó un tiempo de servicio de 17 años, 9 meses y 7 días de servicio entre docencia nacionalizada y territorial, por lo que, atendiendo a su condición de invalidez, resultaba aplicable el precedente del Consejo de Estado (sentencias del 22 de septiembre de 2016, exp. 5006-14; 30 de septiembre de 2010, exp. 1067-09; y 29 de enero de 2015, exp. 2014-02940), según el cual es viable el reconocimiento de la pensión gracia cuando no se completan los 20 años exigidos, siempre que el retiro sea por causas ajenas al docente y se acredite al menos las dos terceras partes del tiempo requerido.

Que se demostró, además, que el actor se vinculó al servicio antes del 31 de diciembre de 1980, que cumplió 50 años el 12 de octubre de 2003, que no registra antecedentes disciplinarios ni se demostró causal de mala conducta que impidiera el reconocimiento de la pensión gracia. Que se cumplían los requisitos legales y jurisprudenciales para el reconocimiento de la pensión gracia, la cual debía liquidarse sobre el 75% del total devengado entre el 10 de agosto de 2010 y el 10 de agosto de 2011, computando los factores salariales anuales en doceavas partes.

Que como entre la solicitud, la negativa y la interposición de la demanda transcurrieron más de tres años, por lo que no operaba la prescripción trienal contemplada en el artículo 41 del Decreto 3135 de 1968 y era procedente el reconocimiento pensional desde el 11 de agosto de 2011, con la respectiva indexación conforme al artículo 187 del CPACA.

ACCIÓN ESPECIAL DE REVISIÓN La UGPP interpuso acción de revisión3 la cual sustentó con los siguientes argumentos: Que la sentencia objeto de revisión debe ser revocada, por cuanto reconoció una pensión de gracia al señor Germán Guillermo Gama Rodríguez con base en tiempos de servicio prestados en calidad de docente nacional, circunstancia que lo excluye de los beneficios propios de dicha prestación, de conformidad con lo dispuesto en la normativa vigente y en la jurisprudencia del Consejo de Estado. 3 Véase índice 00002 de SAMAI, archivo digital denominado «DemandaWeb-Demanda-(.pdf) NroActua 2».

Radicado: 11001-03-25-000-2020-00960-00 (2910-2020) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Que, aunque la decisión fue proferida en cumplimiento de una orden de tutela, esta no dispuso acceder a las súplicas de la demanda, sino únicamente que se tuviera en cuenta el precedente jurisprudencial correspondiente.

En tal sentido, la providencia dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, constituye una decisión autónoma, sustentada en una interpretación propia, y no una mera ejecución de la orden del juez constitucional. No obstante, el Tribunal omitió valorar correctamente el carácter nacional de la vinculación del actor durante varios periodos, lo cual imposibilitaba legalmente el reconocimiento de la pensión de gracia, porque no se cumplió con el requisito de veinte años de servicio en condición de docente nacionalizado.

Que obran en el expediente diversas certificaciones que evidencian que el señor Gama Rodríguez prestó sus servicios como docente vinculado al orden nacional. Tal es el caso del periodo comprendido entre el 16 de agosto de 1977 y el 10 de julio de 1981 en la Secretaría de Educación de Bogotá, en el que, conforme a los Decretos 1316 del 11 de agosto de 1977 (nombramiento) y 1643 del 9 de julio de 1981 (aceptación de renuncia), el alcalde Mayor del Distrito actuó como presidente de la Junta Administradora del FER, lo que denota una financiación nacional de los salarios.

Que, de igual forma, respecto del lapso entre el 17 de julio de 1981 y el 1.° de agosto de 1982, se allegó la certificación laboral 172 del 10 de julio de 2019, en la que se indica que el ingreso base salarial fue expedido por el Ministerio de Educación Nacional, lo que demuestra que ese vínculo también fue de naturaleza nacional. Que en relación con el periodo comprendido entre el 14 de mayo de 1999 y el 14 de enero de 2006, en la Secretaría de Educación de Cundinamarca, la certificación 200800053043-3754 expedida por esa entidad señala expresamente que el vínculo laboral era de carácter nacional.

A ello se suma la certificación del 26 de julio de 2019, emitida por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG), en la que se confirma que los servicios prestados en dicho periodo fueron financiados con recursos del situado fiscal, provenientes directamente de la Nación. Lo mismo ocurre con el lapso comprendido entre el 10 de agosto de 2006 y el 11 de agosto de 2011, también en la Secretaría de Educación de Cundinamarca, en el que, según la certificación del 25 de marzo de 2020 expedida por el mismo Fondo, así como la certificación electrónica de tiempos laborales (CETIL) del 30 de diciembre de 2019, se trató de una vinculación como docente nacional.

Que el Tribunal desconoció el valor probatorio de dichas certificaciones, a pesar de provenir de entidades competentes y de señalar de manera clara y reiterada el carácter nacional del vínculo en todos los periodos referidos. Además, omitió aplicar lo previsto en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975, según el cual, desde el 1º de enero de 1976, las nuevas plazas docentes debían ser aprobadas por el Ministerio de Educación y financiadas por la Nación, lo que ratifica su carácter nacional, sin perjuicio de que el acto de nombramiento proviniera de autoridades departamentales que actuaban como agentes del Gobierno Nacional.

Radicado: 11001-03-25-000-2020-00960-00 (2910-2020) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Que, así las cosas, los periodos comprendidos entre el 16 de agosto de 1977 y el 10 de julio de 1981; entre el 17 de julio de 1981 y el 1.° de agosto de 1982; y entre el 14 de mayo de 1999 y el 11 de agosto de 2011, fueron desempeñados bajo vinculación nacional, de manera que no pueden computarse como tiempo de servicio nacionalizado para efectos del reconocimiento de la pensión gracia. Al desconocer dicha circunstancia, el Tribunal incurrió en una interpretación errónea del marco normativo y probatorio aplicable, lo que derivó en el otorgamiento indebido de una prestación periódica que excede lo legalmente permitido, generando un grave perjuicio al erario.

Contestación a la acción especial de revisión La parte demandada se opuso4 a las pretensiones, al considerar que la sentencia fue producto de una valoración autónoma del precedente jurisprudencial fijado por el Consejo de Estado, el cual, para ese momento, ya era uniforme respecto al carácter territorial de las vinculaciones docentes financiadas con recursos del situado fiscal (hoy Sistema General de Participaciones).

Que en la tutela se reconoció la omisión del precedente jurisprudencial aplicable, que ya había sido recogido por varias Subsecciones de la Sección Segunda del Consejo de Estado y que, recogiendo el Concepto 2014-00287 del 27 de agosto de 2015 de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, permitió resolver el caso a favor del señor Germán Guillermo Gama Rodríguez.

Que, el periodo comprendido entre el 14 de mayo de 1999 y el 15 de enero de 2006, que había generado discusión por haber sido nombrado el docente bajo el Decreto 01253 de 1999 por el Gobernador de Cundinamarca, debía entenderse como territorial, ya que fue pagado con recursos del Sistema General de Participaciones. Que, sumados todos los tiempos de vinculación territorial y nacionalizada, el docente acreditó 17 años, 9 meses y 7 días de servicio, con lo cual cumplía con el requisito jurisprudencial de haber laborado más de dos terceras partes del tiempo exigido para acceder a la pensión gracia, dada su condición de invalidez.

Que no era procedente argumentar que las certificaciones aportadas eran prueba suficiente del carácter nacional de la vinculación, pues, a su juicio, la valoración del Tribunal incluyó otros elementos como decretos de nombramiento, fuentes de financiación y funciones administrativas, lo que permitía concluir que los servicios prestados en los periodos discutidos fueron de naturaleza territorial.

Concepto del Ministerio Público La Procuraduría Segunda Delegada ante el Consejo de Estado guardó silencio. Se decidirá previas las siguientes, 4 La demandada contestó a través de curador ad litem. Véase índice 00058 del aplicativo SAMAI. Radicado: 11001-03-25-000-2020-00960-00 (2910-2020) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 CONSIDERACIONES Debe resolver la Subsección si se configuran las causales de revisión alegadas por la entidad demandante, esto es, si el reconocimiento de la pensión gracia del señor Germán Guillermo Gama Rodríguez, se obtuvo con violación al debido proceso y excedió lo debido conforme a lo previsto por la Ley, al haberse otorgado presuntamente sin el cumplimiento de los requisitos legales.

Para el efecto, la Sala hará referencia a: i) Generalidades de la acción especial de revisión, ii) Causales de revisión invocadas; y iii) Caso concreto. Generalidades de la acción especial de revisión El artículo 20 de la Ley 797 del 29 de enero de 2003 habilitó al Gobierno para que por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación, así como las entidades que realizan el reconocimiento de pensiones5 formulara la revisión de las providencias judiciales que imponen al tesoro público o a fondos de naturaleza pública el cubrimiento de sumas periódicas o pensiones de cualquier naturaleza.

Conviene precisar que, esta acción tal como el recurso extraordinario de revisión tiende a invalidar los efectos jurídicos de una sentencia que ya se encuentra ejecutoriada, por eso se presenta como una excepción al principio de la cosa juzgada, y las causales para su procedencia están establecidas taxativamente en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003.

Aunque es cierto que la acción de revisión contemplada el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, por expresa disposición legal se rige por el procedimiento establecido para el recurso extraordinario de revisión al interior de la jurisdicción contenciosa administrativa ha sido considerada como una acción especial6 por al menos tres razones: su finalidad, las causales para su procedencia y la calificación de quien está habilitado para ejercer la acción. En cuanto a su finalidad, esta Corporación ha señalado que consiste en dotar «( ) a las entidades públicas pagadoras de pensiones y a los entes de control, de una herramienta judicial para solicitar la corrección de los reconocimientos pensionales que se encuadren en dichas causales (…)»7.

Frente a las causales para interponer el recurso se advierte que son aquellas establecidas taxativamente en los artículos 250 del CPACA y 20 de la Ley 797 de 5 Corte Constitucional. Sentencia SU-427 de 2016. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. 6 Para tales efectos la providencia del 27 de marzo de 2014, Exp. 11001-03-25-000-2012-00561-00 (2129-12), C.P. Gerardo Arenas Monsalve, estableció que es claro que las particularidades de la «acción especial de revisión” previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, le otorgan una entidad propia, que se refleja principalmente en legitimación por activa que se concede al Gobierno Nacional y a los mecanismos de control –Contraloría y Procuraduría- para promover la revisión, quienes eran terceros en el proceso ordinario cuya revisión se permite, pero que se facultan para accionar con el objeto de proteger el patrimonio público, con el fin de obtener la viabilidad financiera del sistema pensional […]». 7 Ibidem.

Radicado: 11001-03-25-000-2020-00960-00 (2910-2020) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 2003 y que solo aquellos sujetos indicados en el inciso primero de la norma pueden ejercer la acción. Luego, la intención para la que fue creada la norma fue contrarrestar los graves casos de corrupción e impactos fiscales en el erario por los reconocimientos pensionales, salvaguardando el equilibrio entre la prestación y su legalidad, además de velar por la protección de los recursos limitados del tesoro, la liquidez, solvencia y sostenibilidad del Sistema de Seguridad Social, así como el principio de universalidad que lo inspira8 y no la de reabrir un nuevo debate probatorio.

Causales de revisión contempladas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 La UGPP invocó como sustento de la acción de revisión las causales previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, los cuales disponen: «a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso. b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables».

En lo que respecta a la causal contenida en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, esto es, cuando el reconocimiento de la prestación periódica a cargo del tesoro público se haya obtenido con violación al debido proceso, debe resaltarse que la Constitución Política en su artículo 29, prevé este derecho como fundamental, encaminado a garantizar a la persona el respeto en todas las actuaciones que se surten en los procesos judiciales o en trámites administrativos, con el propósito de lograr la aplicación correcta de la justicia. Sobre el particular, tanto el Consejo de Estado9 como la Corte Constitucional10 son concordantes en el sentido de establecer que el derecho fundamental previsto en el artículo 29 de la Constitución Política, comprende al menos tres elementos: «i) El derecho al juez natural o funcionario competente; ii) El derecho a ser juzgado según las formas de cada juicio o procedimiento, esto es, conforme con las normas procesales dictadas para impulsar la actuación judicial o administrativa; y iii) Las garantías de audiencia y defensa, que, desde luego, incluyen el derecho a ofrecer y producir la prueba de descargo, la presunción de inocencia, el derecho a la defensa técnica, el derecho a un proceso público y sin dilaciones, el derecho a que se produzca una decisión motivada, el derecho a impugnar la decisión y la garantía de non bis in idem»11.

Acerca de la causal consagrada en el literal b, relativa a la liquidación de la pensión sobre una cuantía excesiva, se señala que la exposición de motivos del proyecto de 8 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Cuarta Especial de Decisión. Sentencia del 1° de agosto de 2017. Exp: 11001-03-15-000-2016-02022-00 (REV). 9 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Veintidós Especial de Decisión, Providencia del 5 de febrero de 2019.

Exp. 11001-03-15-000-2018-01884-00 (REV). C.P: Alberto Yepes Barreiro. 10 Corte Constitucional, Sentencias T-115 de 2018 y T-010 de 2017. 11 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Veintidós Especial de Decisión, Providencia del 5 de febrero de 2019. Exp. 11001-03-15-000-2018-01884-00 (REV). C.P. Alberto Yepes Barreiro.

Radicado: 11001-03-25-000-2020-00960-00 (2910-2020) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 la Ley 797 de 2003, obedeció precisamente a la necesidad «[…] de construir esquemas sociales solidarios, financieramente viables y sostenibles en el tiempo, y, equitativos para todos los ciudadanos […]»12.

De igual manera, se advierte que se manifestó en dicha ocasión por parte del Gobierno Nacional y se estudió por parte del Congreso de la República la conveniencia de establecer un mecanismo para revisar las pensiones irregularmente otorgadas o por montos que no establece la ley, con el fin de «[…] afrontar los graves casos de corrupción en esta materia y evitar los grandes perjuicios que pueda sufrir la Nación. […]».

Nótese que el principal objetivo del artículo 20 ibidem está dirigido a reducir el déficit fiscal y hacer del pensional un sistema factible en términos económicos que permitiera la revisión, entre otras, de aquellas prestaciones periódicas cuya cuantía exceda lo debido de acuerdo con las normas vigentes. Aspectos jurisprudenciales y normativos sobre la pensión gracia Inicialmente, debe destacarse que la pensión gracia ostenta esa denominación, habida cuenta de que es un beneficio que no requiere efectuar cotizaciones de ninguna clase, sino, entre otros requisitos, esencialmente demostrar la acumulación de un tiempo de servicio al Estado, tal como se determinó en la Ley 114 de 1913, que en su artículo 1.° señaló que: «Los maestros de escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente ley […]» Por su parte, el artículo 3.° de dicha norma estableció que: «Los veinte años de servicio podrán contarse computando servicios en diversas épocas y se tendrán en cuenta los prestados en cualquier tiempo anterior a la ley que la creó», mientras que el artículo 4.º consagró que, para gozar de la gracia de la pensión, se torna indispensable que el reclamante demuestre el cumplimiento de los siguientes postulados: «[…] Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: 1.

Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración. 2. (Derogado por la Ley 45 de 1931). 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento. 4.

Que observe buena conducta. 5. (Derogado artículo 8 Ley 45 de 1931). 4. Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento.» Bajo tal contexto fue expedida con posterioridad la Ley 91 de 1989, por medio de la 12 http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=7222.

Radicado: 11001-03-25-000-2020-00960-00 (2910-2020) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 cual se creó el FOMAG, en la que a través del artículo 15 se reiteró el derecho a la pensión gracia para los docentes oficiales13. Al respecto, la jurisprudencia de esta corporación ha advertido que la pensión gracia no es un derecho para todo docente que cumpla con los requisitos citados, sino que, en virtud de sus condiciones, esta solo está prevista para los de carácter territorial y nacionalizado, es decir, excluyendo a los docentes nacionales de su reconocimiento.

Sobre el particular, la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia S-699 del 26 de agosto de 199723 señaló que: «[…] dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…) siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”. […].» (Negrilla fuera de texto).

Según lo expuesto, se procede a resolver la controversia a la luz de dichos parámetros. Caso concreto Atendiendo a las causales planteadas por la recurrente, la Sala se ocupará de determinar si, en efecto, el cargo alegado respecto del reconocimiento de la prestación periódica con violación al debido proceso se encuentra debidamente fundamentado, caso en el cual se procederá al análisis de fondo y en caso negativo, se examinará si la segunda causal invocada frente al reconocimiento excesivo de la pensión está llamada a prosperar y, por tanto, si resulta procedente revocar su reconocimiento.

La UGPP reprocha que la sentencia, al reconocer la pensión gracia al señor Germán Guillermo Gama Rodríguez, computó períodos laborados en calidad de docente nacional—del 16 de agosto de 1977 al 10 de julio de 1981, del 17 de julio de 1981 al 1 de agosto de 1982, y del 14 de mayo de 1999 al 11 de agosto de 2011—, los cuales no son legalmente válidos para acceder a este beneficio.

Tal inclusión obedeció, a su juicio, a la omisión en la valoración de pruebas documentales que acreditaban el carácter nacional de dichas vinculaciones. Esta Subsección ha sostenido de manera reiterada que la acción especial de revisión no es un mecanismo para reabrir asuntos propios del debate ventilado en el proceso ordinario ni para efectuar nuevas valoraciones sobre el acervo probatorio apreciado por los jueces de instancia. No obstante, tal restricción no impide el 13 ARTÍCULO 15.

A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1° de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: […] 2. Pensiones: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.

Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. […].» Radicado: 11001-03-25-000-2020-00960-00 (2910-2020) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 estudio de cargos formulados bajo la causal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 cuando se advierta que, más allá de la mera discrepancia con la apreciación probatoria, se denuncia una vulneración directa de las garantías constitucionales que conforman el debido proceso en el acto de reconocimiento pensional.

En efecto, el reproche planteado por la UGPP no se limita a controvertir la conclusión del fallo en torno a la naturaleza del tiempo computado, ni a pretender que esta Subsección revalore las pruebas obrantes en el expediente; por el contrario, se estructura bajo el argumento de que la sentencia omitió apreciar documentos que acreditaban la condición de docente nacional del señor Germán Guillermo Gama Rodríguez, lo que, de ser cierto, comportaría no una simple divergencia hermenéutica, sino la obtención de un reconocimiento prestacional con violación de las garantías de contradicción, defensa y juez natural, protegidas en el artículo 29 de la Constitución. De ahí que, corresponde a esta Subsección examinar si el cargo formulado acredita un vicio de tal entidad que comprometa la regularidad constitucional del acto de reconocimiento.

Tal es la hipótesis que se plantea en este proceso: la supuesta omisión en la valoración de pruebas esenciales, capaz de alterar el marco fáctico sobre el que se profirió la decisión, y que, de verificarse, implicaría la obtención del reconocimiento con quebrantamiento del debido proceso en cualquiera de sus dimensiones constitucionalmente consagradas.

Respecto del primer periodo —16 de agosto de 1977 al 10 de julio de 1981—, la parte recurrente aportó la Resolución 1316 del 11 de agosto de 1977, en el que el alcalde Mayor de Bogotá, actuando como presidente de la Junta Administradora del FER efectuó el nombramiento. A juicio de la UGPP, ello evidenciaba que la vinculación era nacional, por implicar financiación con recursos de la Nación. Sin embargo, la Sala advierte que esta prueba no fue discutida en el proceso ordinario, y la acción especial de revisión no es un escenario para reabrir el debate probatorio o incorporar documentos que pudieron allegarse oportunamente.

En su momento, el Tribunal valoró la certificación del 9 de agosto de 2013, expedida por la Secretaría de Educación de Bogotá, que indicó que para el periodo entre el 16 de agosto de 1977 y el 15 de agosto de 1977 el docente estaba vinculado como nacionalizado, y en ausencia de una tarifa legal probatoria, debe tenerse como válido este medio, de conformidad con las reglas de la sana crítica.

Así, debe precisarse que, en su momento, no era posible valorar una prueba que no existía, razón por la cual se tomó en cuenta el certificado del 9 de agosto de 2013, en el que la Secretaría de Educación de Bogotá acreditó que, para el período comprendido entre el 16 de agosto de 1977 y el 15 de agosto de 1977, el entonces demandante se desempeñó como docente nacionalizado.

Si bien para esa fecha aún no se había expedido la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, lo cierto es que, incluso antes de dicha providencia, era posible establecer la naturaleza de la relación reglamentaria a partir de documentos distintos a los actos administrativos de nombramiento, dado que no existía una tarifa legal probatoria.

En tal sentido, podía Radicado: 11001-03-25-000-2020-00960-00 (2910-2020) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 acudirse a otros medios de prueba, como certificaciones, cuya valoración, bajo las reglas de la sana crítica, permitía concluir el tiempo y la modalidad de vinculación. Al verificar el certificado valorado, se puede establecer —como lo hizo el Tribunal— que, efectivamente, la vinculación del señor Gama Rodríguez correspondía al orden nacionalizado, tal como se señala expresamente en el documento.

No existía, en cambio, prueba que acreditara una vinculación en los términos del inciso primero del artículo 1 de la Ley 91 de 1989, toda vez que en la misma acción se consigna que el nombramiento provino del alcalde Mayor de Bogotá. Lo discutido, en realidad, es la procedencia de los recursos con los cuales se efectuó el pago de los salarios, aspecto que, si bien no fue resuelto para este período en la sentencia objeto de revisión, sí se tuvo en cuenta para otros lapsos, como el comprendido entre el 14 de mayo de 1999 y el 15 de enero de 2006.

En este último caso, el fallo fijó la postura de que no es posible considerar una vinculación como nacional únicamente por esa circunstancia, criterio que también ha ratificado esta Corporación al señalar que «[…] lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada»14.

En cuanto al segundo periodo —17 de julio de 1981 al 1.° de agosto de 1982—, tanto el Tribunal como el recurrente coincidieron en que el servicio se prestó como docente nacional, según la certificación de Información Laboral – Bonos Pensionales del 23 de septiembre de 2010, por lo que no existe controversia sobre su calidad. En relación con el período comprendido entre el 14 de mayo de 1999 y el 14 de enero de 2006, la parte actora sostiene que la vinculación fue de carácter nacional, apoyándose en el certificado laboral n.º 200800053043-3754— obrante en el proceso ordinario—y en la certificación del 26 de julio de 2019, en las que se indicó dicha condición. Sin embargo, se observa que, aunque el Tribunal no valoró el primer documento, sí verificó que el acto administrativo de nombramiento —Decreto 1253 del 26 de abril de 1999— reflejaba una situación distinta, al considerar que los «salarios fueron cancelados con recursos del Sistema General de Participaciones y tales dineros pertenecen a los entes territoriales».

Esta conclusión se vio reforzada por el hecho de que encontrar acreditado que el nombramiento fue suscrito por el Gobernador de Cundinamarca. En consecuencia, la Sala se aparta del argumento del recurrente según el cual la sola existencia de un certificado que indique la condición de nacional sería suficiente para determinar la naturaleza de la vinculación, pues tanto la resolución de nombramiento como el acta de posesión permiten constatar, de manera fehaciente, la autoridad nominadora y las facultades de quien efectuó el nombramiento, que en este caso corresponden a una entidad territorial.

Ello conduce a concluir que la vinculación debía tomarse como territorial, con independencia de lo que pueda indicar un 14 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B. Sentencia del 21 de junio de 2018. Exp. 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-14) CE-SUJ2-011-18. Radicado: 11001-03-25-000-2020-00960-00 (2910-2020) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 certificado, pues incluso a la luz de lo dispuesto en la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018 —actualmente vigente—, se precisó que la calidad de docente territorial se acreditar en primera medida con la «[…] copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, […]»15.

Cabe advertir que el certificado del 26 de julio de 2019 corresponde a un documento posterior al fallo, que no podía ser valorado en el proceso ordinario, dado que este medio no constituye una oportunidad para rehacer la actividad probatoria, sino para corregir errores de justicia material. Ahora, en lo que concierne al periodo comprendido entre el 10 de agosto de 2006 y el 11 de agosto de 2011, se alegó que, según la certificación del 25 de marzo de 2020 expedida por el FOMAG, dicho lapso correspondía a tiempo de carácter nacional, afirmación que —según la parte recurrente— se ve reforzada por el CETIL del 30 de diciembre de 2019, que indica lo mismo.

En este punto, la Sala advierte que, si bien en el expediente ordinario reposaba una certificación distinta a las previamente citadas —el Formato Único para Expedición de Certificado de Historia Laboral del 27 de septiembre de 2011—, en la cual se indicaba que el régimen pensional aplicable para ese periodo era de carácter nacional, el Tribunal, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, no le otorgó valor probatorio.

Ello, tras efectuar un análisis detallado del Decreto 002899 del 24 de abril de 2006, expedido por el Gobernador de Cundinamarca, mediante el cual se nombró al señor Gama Rodríguez como docente de la Secretaría de Educación de ese departamento, en ejercicio de las facultades conferidas por el Decreto 3020 de 2002, que facultaba a las entidades territoriales para organizar su planta de personal docente.

Con fundamento en este acto administrativo, el fallador consideró acreditado que la vinculación durante el periodo mencionado era válida para efectos del reconocimiento de la pensión gracia. En consecuencia, aunque existía una certificación que indicaba que el régimen pensional aplicable a dicho lapso era de tipo nacional —lo que, además, constituye una cuestión distinta de la naturaleza de la vinculación—, el Tribunal consideró que el acto de nombramiento demostraba lo contrario.

Así, mediante un análisis integral y sistemático del acervo probatorio, otorgó valor suficiente a los actos de nombramiento y concluyó que la relación laboral del actor se encontraba dentro del marco territorial y/o nacionalizado. No puede, por tanto, afirmarse la existencia de una irregularidad por falta de valoración probatoria, máxime cuando los documentos invocados en esta acción no fueron aportados oportunamente en el proceso ordinario, toda vez que ambos fueron expedidos con posterioridad al fallo y con mayor razón si se tiene en cuenta que el Tribunal sí examinó un documento que contenía la misma información ahora alegada por el recurrente, pero decidió no otorgarle valor probatorio, lo que evidencia que sí 15 Ibid.

Radicado: 11001-03-25-000-2020-00960-00 (2910-2020) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 tuvo en cuenta la situación, aunque no en el sentido pretendido por este. Cabe recordar que esta Corporación, en la sentencia de unificación SUJ-030-CE-S2- 2022 del 11 de agosto de 2022 —que, si bien no se había proferido para la fecha del fallo objeto de revisión, recogió una línea interpretativa que ya venían acogiendo algunos Tribunales—, precisó que lo determinante para acreditar el tiempo de servicio y la naturaleza de la vinculación no es la denominación o forma que se le asigne, sino el contenido sustancial de la información aportada sobre el tipo de nombramiento, la autoridad que lo expidió, la institución educativa en la que se prestaron los servicios, su naturaleza y los extremos temporales, a fin de verificar el cumplimiento de los requisitos especiales previstos en la Ley 114 de 1913.

En ese sentido, aun cuando la sentencia de unificación es posterior, el análisis realizado por el Tribunal resulta plenamente compatible con dicho criterio, lo que refuerza la validez de la valoración probatoria efectuada. En este contexto, la Sala advierte que el reconocimiento de la pensión gracia al señor Germán Guillermo Gama Rodríguez no vulneró el derecho al debido proceso, pues lo determinante era acreditar la plaza desempeñada, aspecto que fue debidamente verificado por el fallador; otra cosa es que la entidad no comparta la valoración probatoria efectuada.

Respecto a la causal establecida en el literal b del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, la UGPP sostuvo que el otorgamiento de la pensión sin cumplir los requisitos legales es un reconocimiento superior a la cuantía legalmente debida por el Estado a la docente, si no existe sustento que respalde esa situación. Establecido lo anterior la Subsección considera que los argumentos propuestos por la UGPP están encaminados a atacar el reconocimiento pensional, puesto que lo que cuestiona precisamente es la falta de cumplimiento del requisito de tiempo para acceder a la pensión gracia y la valoración probatoria que efectuó el juez de instancia para dar por cumplidos estos; censuras que de ninguna manera están asociadas a discutir la cuantía de la prestación en los términos indicados en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003.

De tal manera, la Sala resalta que la causal de revisión anotada parte del supuesto teórico que la persona cumple los requisitos de edad y tiempo de servicios para acceder a la pensión gracia y por ello, el hecho que habilita a la administración para atacar la decisión ejecutoriada es que el valor que se asignó en la providencia judicial resulte superior a lo que establece la Ley.

Dicha interpretación ha sido sostenida tanto por la Salas Especiales de Decisión núm. 3 y núm. 8, en sentencias del 3 de marzo de 202016 y 29 de agosto de 202317, como por la Subsección B en sentencias del 4 de mayo de 202318 y 3 de agosto de 16 Exp. 11001-03-15-000-2019-01815-00. CP: Julio Roberto Piza Rodríguez 17 Exp. 11001-03-15-000-2020-03604-00.

CP. Nubia Margoth Peña Garzón 18 Exp. N.I. 3096-2015 y N.I. 6642-2019. C.P: Carmelo Perdomo Cuéter Radicado: 11001-03-25-000-2020-00960-00 (2910-2020) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 202319. En esta última decisión al estudiar un caso con similares supuestos fácticos se adujo: «Al respecto, la Sala se anticipa en advertir que los aspectos objeto de análisis de la causal prevista en el literal b) parten del reconocimiento de un derecho, pues su propósito es cuestionar una excesiva liquidación en la cuantía proveniente de una prestación ya otorgada y respecto del cual (el derecho subjetivo y particular) no hay discrepancias [ ].» Así las cosas, si la parte lo que pretendía era invocar otra causal debe anotarse que por tratarse la revisión de un medio de impugnación extraordinario exige un mayor rigor conceptual, en la medida que, no le está permitido al juzgador aproximarse a una causal que no fue planteada ni respecto de la cual no se señaló con claridad y exactitud cuáles son los motivos, las razones y especialmente los hechos que le sirven de fundamento y la configuran; así como también le está vedado efectuar una revisión integral del fallo, pues este medio excepcional no es una instancia adicional en la que pueda replantearse el litigio.

Por lo expuesto, no está llamado a prosperar el recurso de revisión frente a la causal de la letra b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, pues la UGPP no cuestiona la cuantía, sino la falta de cumplimiento del requisito de tiempo de servicio para acceder a la pensión gracia, motivo que no encaja dentro de la causal invocada. En consecuencia, al no quedar demostrada la configuración de las causales de revisión invocadas, se declarará infundada la acción. Condena en costas Dado que esta Sección20 ha señalado que la acción especial de revisión, prevista en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, busca prevenir eventuales detrimentos al Tesoro y la garantía de la sostenibilidad financiera del sistema pensional, la Sala, con fundamento en el artículo 188 del CPACA, en adelante, se abstendrá de imponer condena en costas cuando la actuación tenga por objeto controvertir providencias judiciales para salvaguardar el interés público, como ocurre en el presente asunto.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA Primero. DECLARAR INFUNDADA la acción de revisión interpuesta por la UGPP en contra la sentencia del dieciséis (16) de mayo de dos mil diecisiete (2017) 19 Radicado: 11001-03-25-000-2019-00944-00. 20 Entre otras, véase: Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 24 de junio de 2021. Exp. 11001-03-25-000-2018-00943-00. C.P. William Hernández Gómez. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 23 de junio de 2022. Exp. 11001-03-25-000-2019-00224-00. C.P. William Hernández Gómez.

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 4 de agosto de 2022, Exp. 11001-0325-000-2020-00026-00 (0026-2020). C.P. Gabriel Valbuena Hernández. Radicado: 11001-03-25-000-2020-00960-00 (2910-2020) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Segundo. Sin condena en costas.

Tercero. Ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente de nulidad y restablecimiento del derecho al despacho de origen y HÁGANSE las anotaciones pertinentes en el sistema informático SAMAI. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JORGE IVÁN DUQUEGUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado electrónicamente