CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero Ponente: WILLIAM BARRERA MUÑOZ Bogotá D.C., veinticinco (25) de julio de dos mil veinticinco (2025) Radicación número: 11001-03-15-000-2025-03284-00 Accionante: MARÍA ISABEL PÉREZ BARÓN Autoridad: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA-SECCIÓN SEGUNDA-SUBSECCIÓN A Referencia: ACCIÓN DE TUTELA TUTELA-SUBSIDIARIEDAD.
Carácter subsidiario de la acción. TUTELA-No procede para interferir en las decisiones que están pendientes en el proceso ordinario. La Sala decide la acción de tutela interpuesta por la señora María Isabel Pérez Barón, en contra del Tribunal Administrativo de Cundinamarca-Sección Segunda- Subsección A, específicamente el magistrado Carlos Leonel Buitrago Chávez.
ANTECEDENTES 1. Acción de tutela El 29 de mayo de 2025, la señora María Isabel Pérez Barón por conducto de apoderado judicial, formuló acción de tutela con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, al mínimo vital y de acceso a la administración de justicia, que consideró vulnerados por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca-Sección Segunda-Subsección “A”, al proferir auto del 28 de abril de 2025, por medio del cual confirmó la negativa de una medida cautelar de embargo sobre un bien inmueble de propiedad de la Subred Integrada de Servicios de Salud 2 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-03284-00 Accionante: María Isabel Pérez Barón Acción de tutela – Primera instancia Sur, dentro de un proceso ejecutivo laboral1, promovido para garantizar el cumplimiento de una sentencia judicial con contenido prestacional.
En virtud de la acción de tutela, solicitó dejar sin efectos la providencia reprochada y ordenar al juzgado de conocimiento que profiera una nueva decisión que decrete el embargo de bienes plenamente identificados de la entidad ejecutada, con el fin de garantizar el cumplimiento efectivo del fallo. Como medida provisional, solicitó la suspensión de los efectos de la providencia judicial cuestionada y el decreto inmediato del embargo de la cuenta de ahorros N.º 0048 0039 1056 del Banco Davivienda, de titularidad de la Subred Sur E.S.E., o, en su defecto, de cualquier otro bien embargable no exceptuado. 2.
Hechos relevantes En el marco de un proceso ejecutivo laboral, la señora María Isabel Pérez promovió la ejecución de la sentencia judicial firme que le reconoció derechos laborales de contenido prestacional. Señaló que, a pesar de haber solicitado reiteradamente la adopción de medidas cautelares para asegurar el cumplimiento efectivo de la condena, hasta la fecha no se había producido ningún resultado judicial que garantizara la efectividad de lo ordenado.
Mediante auto del 30 de mayo de 2023, el Juzgado Veintiuno Administrativo del Circuito de Bogotá negó la medida cautelar de embargo solicitada, pese al carácter alimentario de la obligación y la mora prolongada en el pago. Esa decisión fue recurrida y confirmada el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A en providencia del 13 de junio de 2024.
Lo anterior, a su juicio, sin realizar un examen constitucional de la ineficacia procesal ni de la situación de indefensión en que se encontraba.. Afirmó que, ante la persistencia del incumplimiento, presentó el 29 de noviembre de 2024 una nueva solicitud de embargo sobre un bien inmueble y, de manera subsidiaria, sobre una cuenta bancaria en el Banco Davivienda de la entidad 1 Proceso identificado con número de radicación: 11001-33-35-021-2023-00056-02. 3 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-03284-00 Accionante: María Isabel Pérez Barón Acción de tutela – Primera instancia demandada.
Sin embargo, el Juzgado Veintiuno Administrativo del Circuito de Bogotá negó nuevamente la medida y, en sede de apelación, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, con ponencia del doctor Carlos Leonel Buitrago Chávez, confirmó esa negativa mediante auto del 28 de abril de 2025, a pesar de las pruebas allegadas y de la trazabilidad patrimonial aportada por la actora.
Sostuvo que la reiteración de decisiones que rechazaron el embargo de bienes plenamente identificados configuró un escenario de formalidad vacía que restó eficacia a las providencias judiciales, con afectación de sus derechos fundamentales al debido proceso y a la tutela judicial efectiva. Finalmente, advirtió que no contaba con otro medio judicial idóneo o eficaz para lograr la ejecución de la sentencia, razón por la cual acudió de manera excepcional a la acción de tutela contra providencias judiciales. 3.
Fundamentos de la acción de tutela La accionante interpuso acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca-Sección Segunda-Subsección A, por la presunta vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso, al mínimo vital y al acceso a la administración de justicia, con ocasión del auto del 28 de abril de 2025, mediante el cual se confirmó la negativa judicial de decretar medidas cautelares dentro de un proceso ejecutivo laboral fundado en una sentencia ejecutoriada.
Alegó que la autoridad judicial incurrió en un defecto sustantivo, toda vez que, pese a haber identificado bienes plenamente susceptibles de embargo (como una cuenta bancaria de la entidad demandada y un inmueble de su propiedad), las autoridades judiciales de instancia rechazaron las solicitudes formuladas sin una motivación constitucional suficiente.
Precisó que la parte accionada omitió valorar el carácter alimentario del crédito reconocido y la mora prolongada en su cumplimiento, lo que configuró una denegación de justicia material al transformar el proceso ejecutivo en una formalidad vacía y desprovista de coercibilidad. Destacó la inexistencia de otro medio judicial eficaz para obtener el cumplimiento de la sentencia, lo cual, a su juicio, justifica la procedencia excepcional del amparo 4 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-03284-00 Accionante: María Isabel Pérez Barón Acción de tutela – Primera instancia constitucional contra providencias judiciales.
Asimismo, enfatizó que la medida cautelar solicitada tenía un carácter simbólico y legal, sin afectar la prestación del servicio público de salud, y recordó que la jurisprudencia constitucional ha admitido la procedencia de la tutela como mecanismo residual frente al incumplimiento persistente de decisiones judiciales laborales. Con fundamento en lo anterior, solicitó dejar sin efectos el auto del 28 de abril de 2025, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y ordenar el embargo de los bienes mencionados, o de cualquier otro bien no exceptuado, hasta cubrir el monto de la condena impuesta en el fallo judicial dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho2.que reconoció las acreencias laborales. 4.
Trámite procesal El 11 de junio de 2025 se admitió la acción de tutela, se ordenó su notificación a la autoridad judicial accionada, al Juzgado Veintiuno Administrativo de Bogotá, a la Secretaría Distrital de Salud de Bogotá-Subred Integrada de Servicios de Salud Sur E.S.E., al Ministerio Público y a la Defensoría del Pueblo, como terceros interesados en el resultado de esta acción. También se comunicó la decisión a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado para lo de su cargo y requirió al señor Jorge Enrique Garzón Rivera para que allegara poder que lo acreditara como apoderado de la señora María Isabel Pérez Rincón en la presente acción de tutela o manifestara su interés para participar dentro del proceso.
En el escrito de contestación, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca-Sección Segunda-Subsección A, solicitó declarar la improcedencia de la acción de tutela, al considerar que el accionante carece de legitimación en la causa por activa, pues no es el titular de los derechos fundamentales que afirmó fueron vulnerados y tampoco actúa como representante de quien los ostenta pues no anexó el poder para actuar en nombre de María Isabel Pérez Rincón, parte demandante en el proceso ejecutivo laboral dentro del cual se dictó la providencia cuestionada. 2 Proceso identificado con número de radicación: 11001-33-35-021-2017-00468-00/01. 5 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-03284-00 Accionante: María Isabel Pérez Barón Acción de tutela – Primera instancia Explicó que el proceso al que se refiere la tutela es de naturaleza ejecutiva y que, dentro de este, el Juzgado de primera instancia negó la solicitud de embargo sobre un bien inmueble en el que actualmente se construye el Hospital de Usme, al tratarse de un bien de uso público.
Dicha decisión fue confirmada en segunda instancia mediante auto del 28 de abril de 2025, por la misma Sección del Tribunal. En cuanto al embargo de una cuenta bancaria de titularidad de la parte ejecutada, indicó que no fue objeto de pronunciamiento por parte de la Sala, por cuanto su solicitud fue presentada en sede de apelación como un nuevo argumento, lo que excedía la competencia funcional del ad quem.
Con fundamento en lo anterior, el Tribunal señaló que no evidenció vulneración al debido proceso ni a derecho fundamental alguno, y que la acción de tutela fue utilizada de manera inadecuada como una tercera instancia para controvertir decisiones judiciales que le resultaron desfavorables al accionante. Por su parte, la Defensoría del Pueblo solicitó su desvinculación del trámite al considerar que no ha tenido participación directa o indirecta en los hechos que la motivaron, ni ha vulnerado derecho fundamental alguno del accionante.
Señaló que no existe registro en sus sistemas institucionales que evidencie alguna actuación relacionada con la actora, y que sus competencias no incluyen funciones judiciales ni custodia de elementos probatorios. En consecuencia, alegó la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, al no existir una relación jurídica sustancial que la vincule con las pretensiones de la demanda.
Por último, el apoderado judicial de la señora María Isabel Pérez Rincón allegó un escrito junto con el respectivo poder, con el propósito de reforzar los fundamentos de la acción de tutela y acreditar un contexto estructural de vulneración sistemática de derechos fundamentales, particularmente los relativos al debido proceso, al mínimo vital, al acceso efectivo a la justicia y a la cosa juzgada.
En el documento señaló que la accionante cuenta con una sentencia judicial ejecutoriada no cumplida por parte de la Subred Sur E.S.E., que ha alegado falta de recursos, inembargabilidad de cuentas y ausencia de disponibilidad presupuestal como justificación. Afirmó que tales argumentos no resisten un análisis constitucional y que hacen parte de una práctica reiterada en el Distrito Capital, especialmente en 6 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-03284-00 Accionante: María Isabel Pérez Barón Acción de tutela – Primera instancia las Subredes Integradas de Servicios de Salud, donde se acumulan más de 1.200 sentencias laborales sin cumplimiento.
Indicó también que aportaron documentos que demuestran, entre otros aspectos: (i) la existencia de cuentas bancarias no exclusivamente destinadas a infraestructura, por lo que son embargables; (ii) la admisión de una deuda superior a veinte mil millones de pesos; (iii) la negativa institucional a conciliar; (iv) la omisión de autoridades de control; y (v) la existencia de una fragmentación administrativa que impide la ejecución efectiva de los fallos.
En virtud de lo anterior, solicitó que se valoren dichas pruebas sobrevivientes y se conceda la tutela, emitiendo órdenes con enfoque estructural, como la instalación de mesas técnicas, la exigencia de un plan de cumplimiento y la verificación de recursos disponibles en cuentas bancarias embargables. Pese a estar debidamente notificados, los demás vinculados guardaron silencio.
CONSIDERACIONES 5. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si procede la acción de tutela contra la providencia del 28 de abril de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca- Sección Segunda-Subsección A, dentro de un proceso ejecutivo laboral, mediante la cual se negó la solicitud de decreto de medidas cautelares promovida por el accionante. 6.
Análisis de la Sala El Consejo de Estado conoce de la acción de tutela, de conformidad con los artículos 86 Constitución Política y 43 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia- LEAJ. La Sala es competente para decidir la solicitud con arreglo a lo dispuesto por el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991 y el Acuerdo n°. 80 del 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena de la Corporación. 7 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-03284-00 Accionante: María Isabel Pérez Barón Acción de tutela – Primera instancia La Corte Constitucional ha señalado que la acción de tutela procede excepcionalmente contra providencias judiciales, si se advierte la afectación manifiesta y grosera de un derecho constitucional fundamental3.
De conformidad con su jurisprudencia, la tutela contra providencia judicial está sujeta al cumplimiento de los siguientes requisitos: i) que la controversia tenga relevancia constitucional; ii) que el afectado haya agotado todos los medios de defensa judicial ordinarios y extraordinarios que tuvo al alcance, salvo que se configure un perjuicio irremediable; iii) que la tutela se formule con inmediatez; iv) si se trata de una irregularidad procesal, que esta trascienda a la decisión controvertida; v) que la solicitud señale con claridad los hechos y argumentos en los que funda la presunta vulneración; vi) que la providencia reprochada no se haya proferido en una acción de tutela4.
Si se encuentran satisfechos todos los requisitos generales, la tutela prosperará al comprobarse alguno de estos defectos especiales: falta de competencia del juez; trasgresión absoluta del procedimiento; valoración equivocada u omisión de una prueba; falta de aplicación, indebida aplicación o interpretación errónea de un precepto; error inducido; falta de motivación de la providencia; desconocimiento del “precedente” constitucional que da alcance a un derecho fundamental y violación directa de la Constitución. Subsidiariedad El inciso tercero del artículo 86 de la Constitución y el artículo 6.1 del Decreto 2591 de 1991 prevén que la acción de tutela no procede cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
La jurisprudencia constitucional ha precisado que esta regla tiene dos excepciones: i) el empleo de la acción de tutela como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, o ii) cuando los medios de defensa no sean idóneos ni eficaces para superar la amenaza o vulneración de los derechos fundamentales invocados5. 3 Corte Constitucional, sentencia C-590 del 8 de junio de 2005. 4 Ibidem. 5 Corte Constitucional, sentencia SU-026 de 2021, C.P. Cristina Pardo Schlesinger. 8 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-03284-00 Accionante: María Isabel Pérez Barón Acción de tutela – Primera instancia Este requisito general de las acciones de tutela se hace más exigente cuando el objeto de la acción es una providencia judicial.
Así, se ha establecido que los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios son, por regla general, las vías legítimas de defensa y reconocimiento de derechos fundamentales6. La Corte Constitucional, en sentencia SU-062 de 2018, estableció las razones principales que refuerzan el requisito de subsidiariedad en tutelas contra providencias judiciales: ««En primer lugar, las sentencias son decisiones emanadas de un juez que recibió el encargo constitucional de poner fin a las controversias en una jurisdicción determinada, para lo cual, fue revestido de autonomía e independencia (…). [L]a acción de tutela que no es presentada con apego estricto al principio de subsidiariedad, niega la garantía del debido proceso, de acuerdo con la cual, una persona sólo puede ser procesada por su juez natural.
En segundo lugar, las etapas, el procedimiento y los recursos que conforman un proceso son el primer espacio de protección de los derechos fundamentales de los asociados, especialmente en lo que tiene que ver con las garantías del debido proceso de manera que no es admisible que el afectado alegue la vulneración o amenaza de un derecho fundamental cuando no ha solicitado el amparo de sus derechos dentro del proceso, pues, en principio, el ordenamiento jurídico le ha dotado de todas las herramientas necesarias para corregir durante su trámite las irregularidades procesales que puedan afectarle.
Y la última razón es que la acción de tutela contra providencias judiciales no pretende sustituir al juez natural, ni discutir aspectos legales que ya han sido definidos, o están pendientes de definir. Sin embargo, cuando se desconoce el principio de subsidiariedad, y se intenta usar la acción de tutela como otra instancia u otro recurso de litigio, sin que existan razones evidentes para advertir violaciones a derechos fundamentales, se atenta contra la cosa juzgada y contra la seguridad jurídica».
La Corte Constitucional ha precisado que la acción de tutela es improcedente para cuestionar actuaciones judiciales bajo trámite, ya que se cuenta con la posibilidad de agotar los medios de defensa previstos en el ordenamiento, salvo que esos mecanismos no existan o se pretenda evitar un perjuicio irremediable7. 6 Corte Constitucional, sentencia SU-026 de 2021, C.P. Cristina Pardo Schlesinger; se citan, entre otras, las sentencias SU-263 de 2015, M.P. Jorge Iván Palacio;
SU-210 de 2017, M.P. José Antonio Cepeda; SU-068 de 2018, M.P. Alberto Rojas Ríos; SU-184 de 2019, M.P. Alberto Rojas Ríos y SU-073 de 2020, M.P. Cristina Pardo Schlesinger. 7 Corte Constitucional, sentencia SU-695 de 2015, C.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. 9 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-03284-00 Accionante: María Isabel Pérez Barón Acción de tutela – Primera instancia Caso concreto Según consulta al aplicativo Samai, en el Juzgado Veintiuno Administrativo del Circuito de Bogotá-Sección Segunda se tramita un proceso ejecutivo laboral, dentro del cual se han formulado solicitudes de medidas cautelares por parte de la señora María Isabel Pérez Rincón, las cuales fueron resueltas por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca-Sección Segunda-Subsección A mediante providencia del 28 de abril de 2025.
Esa decisión, que confirmó la negativa de decretar medidas cautelares sobre bienes identificados, ha sido objeto de cuestionamiento a través de la presente acción de tutela, en la que se alega vulneración de derechos fundamentales por falta de eficacia en el cumplimiento del fallo judicial. En relación con la alegada configuración de un perjuicio irremediable, la Sala advierte que en el expediente no se acreditaron elementos de convicción suficientes para demostrar su existencia. Si bien la actora expuso la mora prolongada en el cumplimiento de la condena y la negativa reiterada de las autoridades judiciales a decretar medidas cautelares, no probó que tales circunstancias implicaran una amenaza inminente, grave y actual para la satisfacción de sus condiciones mínimas de subsistencia. En consecuencia, no se verificó la presencia de un perjuicio irremediable que habilitara la procedencia del amparo como mecanismo transitorio.
Por último, los argumentos expuestos en esta acción de tutela guardan estrecha relación con los que han sido debatidos en sede de apelación, lo cual evidencia que el asunto fue objeto de análisis por el juez natural del proceso y se encuentra en curso, por lo tanto, no es posible que el juez de tutela interfiera en la actuación, pues esta se encuentra vigente y bajo la dirección del juez natural del asunto.
En esa medida, no corresponde al juez constitucional interferir en una actuación judicial, en atención a la posible demora en la resolución del medio de defensa ordinario. Sin embargo, la Sala advierte que esa afirmación carece de una carga argumentativa suficiente para acreditar la falta de idoneidad o eficacia de ese medio de defensa, aunado a que el accionante no acreditó un perjuicio irremediable que haga procedente una medida transitoria de protección. En consecuencia, cualquier pronunciamiento del juez de tutela sobre el fondo del asunto implicaría desplazar al 10 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-03284-00 Accionante: María Isabel Pérez Barón Acción de tutela – Primera instancia juez natural y emitir un juicio anticipado por lo cual la presente acción resulta improcedente.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE:
PRIMERO: RECONOCER PERSONERÍA al abogado Jorge Enrique Garzón Rivera, para actuar como apoderado de la parte accionante, en los términos del poder allegado el 25 de junio de 2025.
SEGUNDO: DECLARAR improcedente la acción de tutela interpuesta por María Isabel Pérez Barón contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca-Sección Segunda-Subsección A, específicamente el magistrado Calos Leonel Buitrago Chávez.
TERCERO: En caso de no ser impugnada la presente providencia, ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
CUARTO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito posible.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE WILLIAM BARRERA MUÑOZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE ADRIANA POLIDURA CASTILLO NICOLÁS YEPES CORRALES vf