CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá, D.C., veintiocho (28) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: ACCIÓN ESPECIAL DE REVISIÓN- ART. 20 LEY 797 DE 2003 Radicación: 11001-03-25-000-2016-00939-00 (4258-2016) Demandante: Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social Demandado: Libardo Hernando Acevedo Díaz Temas: Artículo 20 de la Ley 797 de 2003.
Compatibilidad entre pensión gracia y pensión ordinaria de jubilación. SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA La Sala decide la acción especial de revisión que interpuso la UGPP1 contra la sentencia del 24 de marzo de 2015, proferida por el Tribunal Administrativo de Sucre2, para lo cual invocó el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, que permite la revisión de providencias judiciales ejecutoriadas «cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso» y «cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables».
La demanda se fundamentó en los hechos que se resumen de la siguiente manera: Que el señor Libardo Acevedo Díaz nació el 15 de enero de 1931 y prestó sus servicios en el departamento de Bolívar, Escuela Urbana de Varones de Sucre entre el 16 de septiembre de 1953 y el 28 de febrero de 1967, en el departamento de Sucre en la Escuela de Varones Antonio José de Sucre entre el 3 de marzo de 1967 y el 24 de agosto de 1979, en el Juzgado Promiscuo de Sucre entre el 17 de octubre de 1979 y el 30 de julio de 1982 y en el Juzgado Promiscuo del Circuito de Sucre entre el 31 de julio de 1982 y el 30 de abril de 1996, donde ocupó como último cargo el de Secretario, grado 10.
Que, en 1993, la Caja Nacional de Previsión Social (CAJANAL) mediante Resolución 11249 de 8 de marzo de 1993 le otorgó una pensión de jubilación, calculada sobre el 75% del salario promedio del último año de servicio, con una cuantía inicial de $216.000. Que con la Resolución 020801 de 29 de octubre de 1997, de conformidad con lo establecido en el Decreto 546 de 1971, la anterior prestación fue reliquidada con el 75% del salario promedio de la asignación mensual más elevada devengada en el último año de servicio.
Que CAJANAL negó el reconocimiento de la pensión gracia mediante las Resoluciones 010451 del 30 de agosto de 1996, 020349 de 20 de octubre de 2010 y PAP 050677 1 La acción especial fue interpuesta el 30 de septiembre de 2016 según el sello de radicación de la Secretaría de la Sección Segunda que reposa en el folio 363 vuelto. 2 Que confirmó la decisión emitida por el Juzgado Primero Administrativo de Descongestión de Sincelejo el 30 de abril de 2014.
Radicado: 11001-03-25-000-2016-00939-00 (4258-2016) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 de 27 de abril de 2011, argumentando que, al ya estar percibiendo una pensión por su servicio prestado en la Rama Judicial, no podía recibir otra pensión adicional, debido a la incompatibilidad establecida en el texto constitucional respecto de dos asignaciones a cargo del Estado y que no se encontraba en el régimen de excepción para docentes.
Que el Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión de Sincelejo el 17 de mayo de 2013, bajo el radicado núm. 70001-33-31-702-2011-00102 declaró la nulidad parcial de la Resolución 11249 de 1993, que había reconocido la pensión de jubilación y ordenó que se reliquidara de acuerdo con los factores salariales que constituyen la asignación más alto que el señor Acevedo Díaz devengó durante su último año de servicio, comprendido entre el 15 de mayo de 1995 y el 15 de mayo de 1996, desde el mes de abril de 2008, teniendo en cuenta que había operado la prescripción trienal respecto de las mesadas comprendidas entre agosto de 1992 y marzo de 2008.
Que con la Resolución RDP 050051 del 29 de octubre de 2013 la UGPP dio cumplimiento al fallo y procedió a reliquidar la pensión, elevando la cuantía a $652.191 y estableciendo que sería efectiva a partir del 16 de mayo de 1996, con efectos fiscales a partir del 1.° de abril de 2008 debido a la prescripción trienal. Que en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, presentó demanda contra CAJANAL, solicitando la nulidad de las Resoluciones PAP 020349 de 20 de octubre de 2010 y PAP 050677 de 27 de abril de 2011, mediante las cuales se negó el reconocimiento de la pensión gracia y se resolvió el recurso de reposición interpuesto, confirmando la resolución en todos sus términos, respectivamente.
Como restablecimiento del derecho, solicitó condenar a la entidad a: i) reconocer y pagar la pensión gracia a partir del 15 de enero de 1981, con los correspondientes reajustes basados en el promedio del salario devengado en el último año de servicio desde que adquirió el estatus de pensionado; ii) pagar las mesadas atrasadas, así como las correspondientes a los meses de junio y diciembre desde esa misma fecha, con los intereses previstos en los artículos 176 y 177 del Código Contencioso Administrativo (CCA), y iii) cancelar el pago de las costas procesales.
Que el Juzgado Primero Administrativo de Sincelejo mediante sentencia del 30 de abril de 2014, accedió a las pretensiones de la demanda y ordenó el reconocimiento de la pensión gracia desde el 15 de enero de 1981, con efectos fiscales desde el 7 de mayo de 2006 por prescripción trienal, con el 75% del promedio de la totalidad de los factores salariales devengados en el año anterior a la causación del derecho.
Que la parte demandada presentó recurso de apelación argumentando que no es posible recibir la pensión gracia cuando ya se percibe otra pensión o recompensa de carácter nacional, en virtud de lo dispuesto en el artículo 128 de la Constitución, que prohíbe la acumulación de beneficios económicos financiados con el patrimonio público. Además, sostuvo que la liquidación realizada por el juzgado de primera instancia contraviene las disposiciones legales aplicables, especialmente el artículo 45 de la Ley 1045 de 1992, que establece de manera taxativa las asignaciones a tener en cuenta para el cálculo de la mesada pensional.
Que el Tribunal Administrativo de Sucre emitió fallo el 24 de marzo de 2015 confirmando la sentencia de primera instancia, la cual quedó ejecutoriada el 15 de abril de 2015. Radicado: 11001-03-25-000-2016-00939-00 (4258-2016) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Que la UGPP mediante Resolución RDP 046785 del 11 de noviembre de 2015, dio cumplimiento al fallo reconociendo la pensión gracia del señor Acevedo Díaz, con una cuantía de $6.794 mensuales, efectiva desde el 15 de enero de 1981, y con efectos fiscales a partir del 7 de mayo de 2006 por prescripción trienal.
SENTENCIA OBJETO DE REVISIÓN En providencia del 24 de marzo de 2015, el Tribunal Administrativo de Sucre, confirmó la decisión de primera instancia, al considerar que el señor Libardo Hernando Acevedo tiene derecho al reconocimiento y pago de la pensión gracia, y que esta no es incompatible con la pensión de jubilación que ya recibía por sus servicios en la Rama Judicial.
Esta conclusión se fundamentó en las siguientes consideraciones: Que el Consejo de Estado, en diversas sentencias, ha establecido que la pensión gracia es compatible con las pensiones ordinarias, como las de jubilación e invalidez. En particular, la sentencia del 15 de noviembre de 2011 señaló que esta compatibilidad está expresamente prevista en el artículo 15, numeral 2° de la Ley 91 de 1989.
Dicho artículo permite que los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980, siempre que cumplan con los requisitos legales, reciban tanto la pensión gracia como una pensión ordinaria, de jubilación, invalidez o retiro por vejez, lo que constituye una excepción a la norma general del artículo 128 de la Constitución, que impide recibir simultáneamente más de una asignación del tesoro público.
Que según la jurisprudencia del Consejo de Estado la pensión gracia no depende de los aportes realizados al sistema, sino de un porcentaje del salario recibido en el último año de servicio. Conforme al artículo 4° de la Ley 4ª de 1966 y al artículo 5° del Decreto 1743 de 1966, debe tomarse en cuenta el 75% del promedio mensual de los salarios percibidos en ese periodo, considerando todos los factores salariales devengados, y no únicamente los listados en el artículo 45 de la Ley 1045 de 1978, como argumentó el recurrente.
ACCIÓN ESPECIAL DE REVISIÓN La UGPP, en ejercicio del mecanismo consagrado en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, presentó una acción de revisión argumentando que la sentencia objeto de análisis incurre en las causales previstas en dicha disposición normativa. Solicitó que se declare fundado el recurso y, en consecuencia, se disponga lo siguiente: i) revocar la sentencia del 24 de marzo de 2015 proferida por el Tribunal Administrativo de Sucre, ii) declarar que el señor Libardo Hernando Acevedo Díaz no tiene derecho a la pensión gracia reconocida por CAJANAL, debido a una incompatibilidad manifiesta al encontrarse pensionado por vejez, iii) Anular la Resolución RDP 046785 del 11 de febrero de 2015, mediante la cual se dio cumplimiento estricto al fallo y iv) ordenar la devolución de los valores pagados en exceso por concepto de mesadas pensionales, con retroactividad e indexación, conforme al fallo judicial.
Que el señor Acevedo Díaz trabajó por más de 20 años al servicio del Estado, desempeñándose como docente en los departamentos de Bolívar y Sucre, así como secretario de la Rama Judicial, cumpliendo con los requisitos de tiempo de servicio y edad (55 años) para acceder a la pensión de jubilación, razón por la cual, en 1993, la Radicado: 11001-03-25-000-2016-00939-00 (4258-2016) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 extinta CAJANAL le reconoció este derecho en virtud del Decreto 546 de 1971, al haber consolidado su derecho pensional el 15 de enero de 1986, antes de la entrada en vigor de la Ley 100 de 1993.
Que la pensión se liquidó inicialmente en el 75% del salario promedio más alto del último año de servicio y posteriormente, fue reliquidada en dos ocasiones: en 1997, incrementándose a $569.559, y en 2013, a $652.191, tras un fallo judicial que ordenó incluir todos los factores salariales del último año trabajado. Que aunque el señor Acevedo prestó servicios como docente en entidades territoriales, CAJANAL negó en varias ocasiones la pensión gracia, señalando que su vinculación a la Rama Judicial generaba incompatibilidad con este régimen.
Esta incompatibilidad se fundamenta en la prohibición constitucional establecida en el artículo 128, según la cual una persona no puede recibir más de una asignación del Tesoro Público, salvo disposición expresa de la ley. Que la Ley 114 de 1913, que regula la pensión gracia, permite su coexistencia con pensiones ordinarias únicamente si estas derivan de servicios prestados a entidades departamentales o municipales, pero no con entidades nacionales.
Que la Ley 4 de 1992, en su artículo 19, introdujo excepciones limitadas a la prohibición de percibir más de una asignación del Tesoro Público, como las pensiones militares o los honorarios por ciertos servicios. Que la Corte Constitucional, en su Sentencia C- 133 de 1993, confirmó que solo el Congreso puede establecer excepciones a esta regla.
Adicionalmente, en la Sentencia T-066 de 2010, la Corte ratificó que el artículo 128 de la Constitución abarca sueldos, pensiones y otras remuneraciones públicas, salvo los casos expresamente determinados por la ley. Que en el caso del señor Acevedo Díaz, el pago simultáneo de dos pensiones provenientes del Tesoro Público es incompatible con la normativa vigente, dado que ambas prestaciones son financiadas por el Estado y cubren el mismo riesgo.
La coexistencia entre una pensión gracia y una pensión de jubilación únicamente es válida cuando esta última se deriva de tiempos de servicio prestados en entidades territoriales, bajo la responsabilidad del FOMAG. Sin embargo, esta situación no aplica en el caso analizado, ya que la pensión otorgada corresponde a servicios prestados a la Nación. Contestación a la acción especial de revisión3 La curadora ad litem contestó a la acción argumentando que la pensión gracia no depende de aportes y es compatible: (i) con la pensión de jubilación, según lo establecido en las Leyes 115 de 1994, artículo 115; 91 de 1989; y 60 de 1993, artículo 6; y (ii) con el salario, conforme al artículo 5 del Decreto 224 de 1972, el artículo 70 del Decreto Ley 2277 de 1979, y el artículo 19 de la Ley 334 de 1996.
Que los docentes que hayan accedido a una pensión de vejez y, al mismo tiempo, cumplan con los requisitos para obtener la pensión gracia tienen derecho a recibir ambas prestaciones. Que el legislador, en el artículo 1.° de la Ley 114 de 1913, numeral a), estableció una excepción a la prohibición de percibir más de dos asignaciones provenientes del Tesoro Público, declarando la compatibilidad de estas, dado que las razones que justifican su origen y causa son diferentes. 3 Véase índice 00071 de SAMAI.
Radicado: 11001-03-25-000-2016-00939-00 (4258-2016) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Que el señor Acevedo Díaz no actuó de manera dolosa ni con culpa grave para obtener el reconocimiento pensional, ni buscó un beneficio ilícito mediante un reconocimiento irregular, por lo cual no hay lugar a que la entidad persiga la recuperación de las prestaciones pagadas.
Concepto del Ministerio Público La Procuraduría Segunda Delegada ante el Consejo de Estado no emitió pronunciamiento. CONSIDERACIONES La Subsección debe analizar si el Tribunal Administrativo de Sucre incurrió en alguna de las causales de revisión establecidas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, al reconocer al señor Libardo Acevedo Díaz el derecho a la pensión gracia, fundamentado en su compatibilidad con la pensión de jubilación previamente otorgada conforme a la Ley 33 de 1985 y al Decreto 546 de 1971.
Para el efecto, la Sala hará referencia a: i) generalidades de la acción especial de revisión de revisión, ii) causales de revisión invocadas; iii) sobre la pensión gracia y su compatibilidad con la de jubilación y iv) se examinará el caso concreto. Generalidades de la acción especial de revisión El artículo 20 de la Ley 797 del 29 de enero de 20031, habilitó al Gobierno para que por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del contralor general de la República o del procurador general de la Nación, así como las entidades que realizan el reconocimiento de pensiones4 formularan la revisión de las providencias judiciales que imponen al tesoro público o a fondos de naturaleza pública el cubrimiento de sumas periódicas o pensiones de cualquier naturaleza.
Conviene precisar que, está acción tal como el recurso extraordinario de revisión tiende a invalidar los efectos jurídicos de una sentencia que ya se encuentra ejecutoriada, por eso se presenta como una excepción al principio de la cosa juzgada, y las causales para su procedencia están establecidas taxativamente en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003.
Aunque es cierto la acción de revisión contemplada por el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, por expresa disposición legal se rige por el procedimiento establecido para el recurso extraordinario de revisión, lo cierto es que al interior de la jurisdicción contenciosa administrativa ha sido considerada como un mecanismo especial5 por al menos tres razones: su finalidad, las causales para su procedencia y la calificación en quien está habilitado para ejercer la acción. En cuanto a su finalidad, esta Corporación ha señalado que consiste en dotar «( ) a las entidades públicas pagadoras de pensiones y a los entes de control, de una 4 Sentencia SU-427 de la Corte Constitucional. 5 Para tales efectos la providencia del 27 de marzo de 2014, radicado: 11001-03-25-000-2012-00561-00 (2129- 12), CP: Gerardo Arenas Monsalve, estableció: es claro que las particularidades de la “acción especial de revisión” previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, le otorgan una entidad propia, que se refleja principalmente en legitimación por activa que se concede al Gobierno Nacional y a los mecanismos de control –Contraloría y Procuraduría- para promover la revisión, quienes eran terceros en el proceso ordinario cuya revisión se permite, pero que se facultan para accionar con el objeto de proteger el patrimonio público, con el fin de obtener la viabilidad financiera del sistema pensional […]” Radicado: 11001-03-25-000-2016-00939-00 (4258-2016) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 herramienta judicial para solicitar la corrección de los reconocimientos pensionales que se encuadren en dichas causales (…)»6.
Frente a las causales para interponer el recurso se advierte que son aquellas establecidas taxativamente en los artículos 250 del CPACA y 20 de la Ley 797 de 2003 y que solo aquellos sujetos indicados en el inciso primero de la norma pueden ejercer la acción. Luego, la intención para la que fue creada la norma fue contrarrestar los graves casos de corrupción e impactos fiscales en el erario público por los reconocimientos pensionales, salvaguardando el equilibrio entre la prestación y su legalidad, además de velar por la protección de los recursos limitados del Tesoro, la liquidez, solvencia y sostenibilidad del Sistema de Seguridad Social, así como el principio de universalidad que lo inspira7 y no la de reabrir un nuevo debate probatorio.
Causal de revisión contemplada en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 La UGPP invocó como sustento de la acción de revisión el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, el cual dispone: «a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso. b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.».
La exposición de motivos del proyecto de la Ley 797 de 2003 reflejó la necesidad «[…] de construir esquemas sociales solidarios, financieramente viables y sostenibles en el tiempo, y, equitativos para todos los ciudadanos […]»8. En ese contexto, tanto el Gobierno Nacional como el Congreso de la República consideraron necesario establecer un mecanismo para revisar las pensiones otorgadas de manera irregular o por montos que no se ajusten a lo establecido por la ley, con el objetivo de «[…] afrontar los graves casos de corrupción en esta materia y evitar los grandes perjuicios que pueda sufrir la Nación. […]».
Nótese que el principal objetivo del artículo 20 ibidem está dirigido a reducir el déficit fiscal y garantizar la sostenibilidad económica del sistema pensional, permitiendo la revisión de prestaciones periódicas cuyo monto supere lo legalmente estipulado. Sobre la pensión gracia y su compatibilidad con la de jubilación Se estima necesario poner de presente la regulación en materia del régimen de incompatibilidades para efectos pensionales, ello para identificar si existe alguna disposición que se ajuste al caso del accionado en su calidad de beneficiario de la pensión gracia y a la vez jubilado por su labor desarrollada en una entidad de la orden nacional no relacionada con el sector educativo.
Sobre el punto se advierte que la Constitución Política de 1886 estableció la prohibición de percibir más de una asignación proveniente del tesoro público o de empresas o instituciones en que tuviera parte el Estado, con excepción de los casos especialmente establecidos por el legislador. Así lo dispuso en el artículo 64 ibidem. «Nadie podrá recibir más de una asignación que provenga del tesoro público o de empresas o instituciones en que tenga parte principal el Estado, salvo 6 Ibidem. 7 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión N.° 4, sentencia del 1° de agosto de 2017, radicación: 110010315000201602022 00 (REV) 8 http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=7222 Radicado: 11001-03-25-000-2016-00939-00 (4258-2016) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 lo que para casos especiales determinen las leyes.
Entiéndase por tesoro público el de la nación, los departamentos y los municipios.» Posteriormente, con la expedición de la Constitución Política de 1991 se reiteró la prohibición de percibir doble asignación proveniente del tesoro público en los siguientes términos. «Artículo 128. Nadie podrá desempeñar simultáneamente más de un empleo ni recibir más de una asignación que provenga del tesoro público, o de empresas o de instituciones en las que tenga parte mayoritaria el Estado, salvo los casos expresamente determinados por la ley.
Entiéndese por tesoro público el de la Nación, el de las entidades territoriales y el de las descentralizadas.» De acuerdo con lo anterior, es claro que el mencionado postulado prohibitivo impide la coexistencia de dos o más emolumentos que tengan como fuente u origen los recursos públicos. En este sentido, la norma comprende los siguientes presupuestos privativos, i) desempeñar dos empleos oficiales de forma simultánea y ii) recibir más de una asignación del erario.
Ahora, respecto de la naturaleza de la pensión gracia debe señalarse que esta ostenta esa denominación, habida cuenta de que es un beneficio prestacional que no requiere efectuar cotizaciones de ninguna clase, sino, entre otros requisitos, esencialmente demostrar la acumulación de un tiempo de servicio al Estado, tal como se determinó en la Ley 114 de 1913, que en su artículo 1° señaló, «Los maestros de escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente ley […]» Pues bien, sobre el punto en discusión debe resaltarse que debido a esta naturaleza especial de la pensión gracia, fue la misma Ley 91 de 19899 la que permitió la compatibilidad de dicha prestación con la pensión ordinaria de jubilación, tal como se consagró en el artículo 15, numeral 2º que prevé lo siguiente. «[…] Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la nación. […]». (Negrilla y subrayado fuera del texto). De hecho, es del caso precisar que el Consejo de Estado en sentencia del 27 de agosto de 199710 indicó cuál es el alcance de esta norma frente a los postulados de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1993, pues sobre la materia adujo que, «[…] 3.
El artículo 15 No. 2, literal A, de la Ley 91 de 1989 establece: […] “4. La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por 9 «Por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio» 10 Consejo de Estado.
Sentencia de 29 de agosto de 1997. Exp. S-699. C.P. Dr. Nicolás Pájaro Peñaranda. Radicado: 11001-03-25-000-2016-00939-00 (4258-2016) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad “con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación”, hecho que modificó la Ley 114 de 1913 para dichos docentes, en cuanto ésta señalaba que no podía disfrutar de la pensión gracia quien recibiera “ otra pensión o recompensa de carácter nacional. […]».
(Líneas de la Subsección). Adicionalmente, la excepcionalidad en materia de personal docente respecto de la prohibición constitucional de percibir doble erogación del erario contenida en el artículo 128 superior, persistió ante la regulación desarrollada en el artículo 19 de la Ley 4ª de 199211, a través del cual se estableció que, «[…] Nadie podrá desempeñar simultáneamente más de un empleo público, ni recibir más de una asignación que provenga del Tesoro Público, o de empresas o de instituciones en las que tenga parte mayoritaria el Estado.
Exceptúanse las siguientes asignaciones: […] g. Las que a la fecha de entrar en vigencia la presente Ley beneficien a los servidores oficiales docentes pensionados». (Subrayado de la Sala). Según lo expuesto, se procede a resolver la controversia a la luz de dichos parámetros. Caso concreto Dado que en el presente proceso se invocan las causales de revisión previstas en en la Ley 797 de 2003, es menester indicar que dicha ley previó dos causales cualificadas de revisión para controvertir providencias judiciales que reconocen la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza con cargo al tesoro público o a fondos de naturaleza pública, a saber: i) cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso y ii) cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.
De la lectura del escrito de la acción especial de revisión, se observa que la UGPP alega como causales violadas las previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, sin señalar de forma inequívoca si hacía referencia a la causal establecida en el literal a o b o si hacía alusión a ambas, pese a que, como antes se indicó quien ejerce este medio extraordinario tiene la obligación de indicar con precisión cuál es la causal que invoca.
Sin embargo, por encima de la dificultad técnica anotada, la Sala encuentra que, con el fin de no extremar el carácter rogado de la jurisdicción de lo contencioso administrativo y evitar menoscabar el principio de prevalencia del derecho sustancial, resulta pertinente efectuar un análisis con base en ambas causales previstas en la mencionada disposición normativa.
La UGPP argumentó que la pensión gracia que se reconoció en favor del señor Libardo Hernando Acevedo como consecuencia de la sentencia objetada es 11 «Mediante la cual se señalan las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública y para la fijación de las prestaciones sociales de los Trabajadores Oficiales y se dictan otras disposiciones, de conformidad con lo establecido en el artículo 150, numeral 19, literales e) y f) de la Constitución Política.» Radicado: 11001-03-25-000-2016-00939-00 (4258-2016) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 incompatible con la pensión de jubilación otorgada por CAJANAL, en virtud de la prohibición contenida en el artículo 128 de la Constitución Política.
En este punto, cabe señalar que el presente litigio no versa sobre la legalidad del acto administrativo que reconoció la pensión de jubilación —Resolución 11249 del 8 de marzo de 1993— ni sobre el régimen jurídico aplicado por la entidad prestacional, ni sobre la acreditación de los requisitos exigidos para su reconocimiento y posterior reliquidación bajo el Decreto 546 de 1975.
Más bien, en relación con el objeto del litigio, los principales argumentos se centran en que la decisión de segunda instancia desconoció que, según el marco constitucional y legal colombiano, la coexistencia de la pensión gracia y la pensión de jubilación en cabeza del señor Libardo Acevedo Díaz resulta incompatible porque ambas son financiadas por el Estado, cubren el mismo riesgo y la pensión de jubilación ordinaria no se enmarca dentro de la excepción legal frente a la prohibición de devengar dos asignaciones del erario, como quiera que no fue otorgada por servicios prestados en planteles departamentales municipales, sino por tiempos prestados a la Nación. Del material probatorio obrante en el expediente se encuentra acreditado que: - El señor Libardo Hernando Acevedo Díaz nació el 15 de enero de 193112 y prestó sus servicios en los siguientes cargos: i) Director Rural de la Escuela de Nariño, desde el 16 de febrero de 1953 hasta el 28 de febrero de 1967; ii) Subdirector de la Escuela de Varones Antonio José de Sucre, desde el 3 de marzo de 1967 hasta el 4 de octubre de 1972, y como docente en dicha escuela desde el 5 de octubre de 1972 hasta el 11 de enero de 1980; iii) Secretario Grado 10 del Juzgado Promiscuo del Circuito de Sucre13, desde el 1° de enero hasta el 30 de marzo de 199314; y iv) Secretario Grado 10 del Juzgado Promiscuo del Circuito de Sucre nuevamente, desde el 1° de enero de 1995 hasta el 30 de abril de 199615, cuando se le aceptó su renuncia16. - Con la Resolución 11249 del 8 de marzo de 1993, CAJANAL reconoció una pensión de jubilación por un monto de $216.000, efectiva a partir del 1.° de agosto de 1992.
La pensión fue fijada en el 75% del salario promedio de un mes, tomando en cuenta el factor de asignación básica y condicionada al retiro efectivo del servicio17. El tiempo de cotizaciones se calculó considerando el período trabajado en el departamento de Bolívar, desde el 16 de septiembre de 1953 hasta el 28 de febrero de 1967; en el Ministerio de Educación Nacional, entre el 3 de marzo de 1967 y el 4 de octubre de 1972; y en la Rama Jurisdiccional, desde el 17 de octubre de 1979 hasta el 30 de julio de 1992. - Mediante la Resolución 020801 de 29 de octubre de 1997, reliquidó la pensión de jubilación por retiro definitivo del servicio, elevando la cuantía $569.559, efectiva a partir del 1.° de mayo de 1996. - Con la Resolución 050051 del 29 de octubre de 2013, la UGPP reconoció la pensión gracia en cumplimiento del fallo proferido el 24 de marzo de 2015 por el Tribunal Administrativo de Sucre, mediante el cual se declaró nulo el acto administrativo que negó la solicitud de reconocimiento de dicha prestación. El fallo ordenó el pago de la pensión, calculada sobre el 75% del salario promedio devengado durante el último año de servicio, desde el 15 de enero de 1981, 12 Folio 104 del cuaderno principal. 13 Folio 128, ibid. 14 Folio 128, ibid. 15 Folio 137, ibid. 16 Folio 158, ibid. 17 Folios 118-119, ibid.
Radicado: 11001-03-25-000-2016-00939-00 (4258-2016) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 pero con efectos fiscales a partir del 7 de mayo de 2006 debido a la prescripción trienal. Para este reconocimiento, se tuvieron en cuenta los siguientes períodos de servicio: en el Departamento de Bolívar entre el 16 de septiembre de 1953 y el 28 de febrero de 1967 y en el Departamento de Sucre entre el 3 de marzo de 1967 y el 11 de enero de 1980.
El Juzgado Primero Administrativo de Descongestión de Sincelejo, en sentencia del 30 de abril de 2014, declaró la nulidad de las Resoluciones PAP 020349 del 20 de octubre de 2010 y PAP 050677 del 27 de abril de 2011, proferidas por CAJANAL. En consecuencia, ordenó el reconocimiento de la pensión gracia a partir del 15 de enero de 1981, por un monto equivalente al 75% del promedio de los factores salariales devengados durante el año anterior a la causación del derecho, con base en las siguientes consideraciones: «Ahora bien, en cuanto al servicio prestado se puede constatar y resaltar lo siguiente de acuerdo a las pruebas allegadas al proceso: * Certificación expedida por la Coordinación Unidad Laboral Administrativa de la Secretaria de Educación y Cultura de la Gobernación de Bolívar, en la que se acredita que el actor prestó sus servicios como docente departamental, en el nivel básica primaria, vinculado a través del Decreto 465 del 9 de septiembre de 1953, y en ejercicio a partir del 16 de septiembre de 1953 hasta el 28 de febrero de 1967, desempeñando su servicio en la Escuela Urbana de Varones de Sucre - Sucre, para un total de tiempo de servicio de 13 años, 5 meses, 12 días (fl. 29). * Certificación expedida por la Secretaria de Educación de la Gobernación de Sucre, a través de la cual consta que el Sr. Libardo Hernando Acevedo Díaz, prestó sus servicios en el nivel básica primaria, vinculado en propiedad como nacionalizado en forma continua, mediante Decreto N° 00002 del 3 de marzo de 1967 hasta el 11 de enero de 1980, en la Escuela Varones de Antonio José de Sucre - Sucre, para un total de tiempo de servicio de 12 años, 10 meses, 8 días (fl. 26).
Conforme a las anteriores pruebas descritas, se puede observar que los tiempos de servicio acreditados por el Sr. Libardo Hernando Acevedo Díaz, acreditan un tiempo de servicio colectivo de 26 años, 3 meses y 20 días, con lo cual se cumplió cabalmente el requisito de tiempo de servicio. De igual forma, observa el Despacho que el actor acreditó que a 21 de septiembre de 1973 cumplió el requisito de tiempo de servicio (20 años), por lo que le es aplicable la normatividad anterior a Ley 91 de 1989. […] Así las cosas, considera el despacho que los argumentos expuestos por la parte demandada, encaminados a señalar la incompatibilidad de la pensión gracia de jubilación y la pensión de vejez, carecen de sustento normativo, dado que el actor acreditó la edad, tiempo de servicio y honorabilidad en la labor prestada, cuando efectuó la solicitud de reconocimiento de pensión gracia como docente nacionalizado.»18 Dicha decisión fue confirmada por el Tribunal Administrativo de Sucre, el 24 de marzo de 2014, bajo los siguientes argumentos: «En el sub examen se encuentra acreditado que: - El señor Libardo Hernando Acevedo Diaz nació el 15 de enero de 1931, y por consiguiente cumplió los cincuenta años de edad en enero 15 de 1981. - Conforme Certificado de Tiempo de Servicios No. 955613, el demandante laboró en el nivel de Básica Primara vinculado en Propiedad como Nacionalizado en forma continua; desempeñándose a finales de su vinculación como Director Rural de la Escuela de Varones Antonio José de Sucre, así: 18 Véase folio 317 del expediente principal.
Radicado: 11001-03-25-000-2016-00939-00 (4258-2016) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Nombrado mediante Decreto No. 00002 del 3 de marzo de 1967, desde dicha fecha y hasta el 4 de octubre de 1972, en la Escuela de Varones Antonio José de Sucre - Sucre. Nombrado Mediante Resolución No. 00280 del 2 de octubre de 1972; desde el día 5 del mismo mes y año hasta el 10 de enero de 1980. - Es decir, que el demandante laboró domo Docente de Nivel Básica Primaria durante 26 años, 3 meses y 20 días.
Con las pruebas relacionadas, se tiene que el señor Libardo Hernando Acevedo Diaz reúne los requisitos de tiempo de servicio y las calidades exigidas para ser beneficiario de la Pensión Gracia conforme lo previsto en la Ley 114 de 1913, pese a recibir una pensión ordinaria de jubilación, toda vez que como lo ha sostenido la jurisprudencia del Consejo de Estado ésta no es incompatible con la Pensión Ordinaria de Jubilación que le fue reconocida mediante resolución No. 11249 del 9 de marzo de 1998, pues," las normas que gobiernan la pensión gracia contemplan una excepción a la prohibición establecida en la Constitución Política de recibir dos asignaciones del tesoro público, pues permiten percibir dos pensiones a la vez, la gracia y la ordinaria ".
De manera que por este aspecto no le asiste razón al recurrente.»19 De lo anterior se desprende que, si bien el Tribunal Administrativo de Sucre, al emitir la decisión objeto de análisis, no incluyó el periodo laborado por el actor entre el 16 de septiembre de 1953 y el 28 de febrero de 1967, el tiempo total acreditado de 26 años, 3 meses y 20 días coincide con el cálculo presentado en la decisión de primera instancia. Esto permite concluir que, al confirmar el fallo inicial, el Tribunal asumió como propios los fundamentos del Juzgado Primero Administrativo de Descongestión de Sincelejo, incluidos los periodos laborales que dieron lugar a la sumatoria total.
Determinado lo anterior, la Sala destaca que el eje de discusión en la presente instancia es el de determinar si, como lo estima la parte actora, el Tribunal erró al no determinar que las referidas prestaciones son incompatibles y por lo tanto no pueden ser devengadas de manera simultánea por violación directa del artículo 128 constitucional al constituir una doble erogación del Estado, en especial si se tiene en cuenta que la pensión de jubilación está financiada con recursos derivados de una relación legal y reglamentaria sostenida con una entidad nacional como lo era la Rama Judicial.
Se destaca que esta oportunidad el Tribunal Administrativo de Sucre se refirió en sus consideraciones a las prestaciones que cubren las contingencias relativas a invalidez y vejez, para concluir que no existe incompatibilidad entre estas y la pensión gracia, toda vez que, como se ha visto, esta no ampara ninguna de esas eventualidades, sino que otorga un estímulo especial que se consideró necesario en determinada época para atraer personal y garantizar el servicio educativo estatal, motivo por el cual se pueden sufragar de manera simultánea, sin que ello implique vulneración del artículo 128 de la Constitución Política.
Además, se advierte que, aunque no fue invocado en el fallo, para la época en que se emitió la decisión objeto de revisión estaba vigente la interpretación derivada del inciso tercero del artículo 6 de la Ley 60 de 1993. Esta norma autorizaba tanto a los docentes oficiales en ejercicio como a los futuros, a recibir, además de las mesadas de la pensión gracia, «cualquiera otra clase de remuneraciones», sin limitarse exclusivamente a aquellas derivadas de la actividad docente.
Al respecto, la sentencia del 15 de mayo de 2008, con radicación núm. 25000-23-000-2005-02018-01 (2055- 06), señaló: 19 Véase folio 331 del expediente principal. Radicado: 11001-03-25-000-2016-00939-00 (4258-2016) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 « Vistas así las cosas, la Sala advierte la contradicción que surge entre el literal g) del artículo 19 de la Ley 4a de 1992 y el inciso 3o del artículo 6o de la Ley 60 de 1993, pues mientras aquella disposición establece que los docentes que no reunían los requisitos legales indispensables para obtener el reconocimiento de la pensión al entrar en vigencia la misma ley no pueden recibir dos asignaciones del Tesoro Público, esta otra norma consiente para todos los educadores, sin excepción alguna, percibir la pensión gracia con cualesquiera otra clase de remuneraciones, a pesar de que ambas provengan del erario.
La anterior discordancia legal, para el caso en concreto, habrá que solucionarla, mediante el criterio hermenéutico fijado por el artículo 2o de la Ley 153 de 1887, en el entendido de que ambas leyes son preexistentes al hecho que se juzga, y en consecuencia deberá aplicarse la ley posterior, es decir el artículo 6o de la Ley 60 de 1993.
En ese orden de ideas, concluye la Sala que a la actora no le es aplicable la excepción prevista por el literal g) del artículo 19 de la Ley 4ª de 1992, sino la autorización legal del artículo 6o de la Ley 60 de 1993, y entonces, ella durante el 14 de julio de 1997 y el 13 de junio de 2001, podía al mismo tiempo recibir la asignación salarial devengada en el Ministerio de Hacienda Pública y Crédito Público y la pensión gracia a ella reconocida como docente del Distrito Capital.» (Negrillas fuera del texto original) Igualmente, el Consejo de Estado para tal momento tenía una postura jurídica frente al tema en discusión, básicamente asegurando que es procedente la aludida compatibilidad pensional bajo el siguiente planteamiento: «[…] Compatibilidad entre la pensión gracia y la pensión de vejez.
La pensión gracia tiene un régimen exclusivo que no pende de la afiliación a la Caja de Previsión ni a la regulación de aportes, dado que las normas que la crearon pretendían compensar de alguna manera a los docentes que se encontraban en una situación desventajosa en relación con el salario que percibían, por lo tanto, quienes son beneficiarios de ésta prestación deben sujetarse al cumplimiento de los requisitos consagrados en la Ley 114 de 1913.
El reconocimiento de la pensión de vejez por el contrario, depende de los aportes que se efectúen a lo largo de la vida laboral y viene a constituir el sustento económico de las personas que por razón de la edad ya deben retirarse de la prestación del servicio. De lo anterior, es dable concluir que la pensión de vejez tiene su origen en una relación laboral y está condicionada a los aportes que el afiliado haga a la seguridad social, por el contrario, la pensión gracia por tratarse de un régimen especial no necesita de la afiliación. La compatibilidad de la pensión de jubilación o de vejez con la pensión gracia está consagrada expresamente en el numeral 2° del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, […].
Dicha disposición es el soporte legal para que un trabajador goce tanto de la pensión de jubilación como de la pensión gracia simultáneamente, beneficio que se causa en razón a que las dos prestaciones tienen regímenes diferentes y por ende, su reconocimiento no se contrapone al mandato constitucional referido a la prohibición de percibir dos asignaciones del tesoro público.
Lo anterior implica que el régimen pensional de los docentes en este aspecto reconoce que no hay prohibición para percibir pensión ordinaria juntamente con la pensión gracia, como le acontece a los demás servidores públicos en virtud del mandato consagrado en el Decreto 3135 de 1968, es decir, no existe fundamento legal que permita concluir que exista incompatibilidad entre estas dos prestaciones. […]»20 Igualmente, en sentencia del 21 de mayo de 2009, expediente 0875-2008, también se indicó para ese momento: «[…] Al respecto, resulta necesario recordar que la pensión gracia goza de 20 Consejo de Estado.
Sentencia de 21 de octubre de 2013, expediente: 1573-2011, MP: Gerardo Arenas Monsalve. Radicado: 11001-03-25-000-2016-00939-00 (4258-2016) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 una regulación exclusiva y especial que entre otras cosas establece y permite la compatibilidad entre la pensión ordinaria de jubilación territorial y la pensión gracia a cargo de la Nación, como también entre dos pensiones nacionales -pensión de jubilación y pensión gracia- entratándose de aquellos docentes nacionalizados en los términos del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, por lo que la prohibición constitucional encuentra excepción en los casos anteriormente referidos, situación que de una u otra forma se ratificó en el literal g) del artículo 19 de la Ley 4° de 1992,[1] pues aunque la excepción a la prohibición constitucional allí expresada se contrae a las asignaciones que a la fecha de entrada en vigencia de dicha ley beneficien a los docentes oficiales “pensionados”, no puede olvidarse que la Ley 91 de 1989 estableció un régimen de transición en cuanto a la pensión gracia que amparó la expectativa pensional de los docentes vinculados a 31 de diciembre de 1980, permitiendo la consolidación de su derecho cuando éstos reúnan la totalidad de requisitos consagrados en la Ley, razón por la que per se de la previsión de la Ley 4ª de 1992, la excepción allí contenida también cobija de acuerdo al régimen especial de pensión gracia a quienes posteriormente concreten dicho beneficio amparados por el literal a) del numeral 2° del artículo 15 de la Ley 91 de 1989.
Así las cosas, contrario a lo expuesto por el a quo la compatibilidad entre la pensión ordinaria de jubilación y la pensión gracia subsiste aun para quienes ostentan válidamente la expectativa de dicho beneficio en virtud del régimen especial que los cobija, régimen que incluso establece su compatibilidad con el salario, permitiendo su concurrencia en razón a los servicios docentes mientras continúen laborando y hasta la edad de retiro forzoso.
Por último, afirmar que la percepción previa de la pensión de jubilación impide el reconocimiento de la pensión gracia, seria desconocer la compatibilidad misma establecida desde un principio por el Legislador. […]» (Subrayado y negrillas de la Sala.) De modo que, como se extrae de esta línea jurisprudencial, el hecho de que en el presente caso la Rama Judicial como institución del orden nacional sea la entidad que reconoció la pensión ordinaria de jubilación, no implica que se desconozca la naturaleza de la pensión gracia que exige para su otorgamiento solo la prestación de servicios a nivel territorial o nacionalizado, pues ello se predica respecto del desempeño de labores exclusivamente como educador oficial (lo cual se dio por acreditado por el Tribunal Administrativo de Sucre frente al señor Libardo Hernando Acevedo), más no bajo la calidad de otro tipo de servidor público (Secretario de Juzgado).
Es decir, en atención a que la pensión gracia concedida al accionado por la autoridad judicial solo tuvo en cuenta el tiempo laborado por este como maestro oficial «nacionalizado»21 al servicio del departamento de Sucre, mal podría considerarse que dicha prestación es incompatible con la reconocida por CAJANAL en función de la actividad ejecutada en la Rama Judicial, pues claramente ambos derechos serían independientes respecto de los dos vínculos legales y reglamentarios diferentes, máxime si se advierte que para la estructuración de la pensión gracia solo se verificó el cumplimiento de un período determinado de servicio sin exigir ningún tipo de aporte, mientras que para la pensión ordinaria de jubilación sí se requirió acreditar un lapso de labor oficial, pero en el que se hubiesen efectuado necesariamente las respectivas cotizaciones. 21 La Sala observa que, con base en los documentos presentados junto con la acción especial de revisión, los cuales fueron debidamente trasladados a las partes, se acredita que el señor Libardo Hernando Acevedo Díaz cumplía con los requisitos para la prestación reclamada en sede judicial.
Radicado: 11001-03-25-000-2016-00939-00 (4258-2016) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 En consecuencia, no queda duda de que la tesis vigente era aquella según la cual la intención del legislador fue permitir que los docentes que cumplieran los requisitos para el reconocimiento de la pensión gracia, pudieran acceder a esta como una garantía adicional a la prestación ordinaria de jubilación; de ahí que al devengarse la primera no desvirtúa la posibilidad de acceder a la segunda, ni viceversa pues la dos son compatibles en sí, aun en el evento de que esta última se encuentra a cargo total o parcial de la Nación. La situación descrita se encuentra plenamente acreditada, dado que la entidad demandante, al presentar la acción, anexó el expediente administrativo del pensionado, el cual fue puesto en conocimiento de las partes en esta instancia y fue decretado como prueba.
En dicho expediente constan varias pruebas documentales —que se detallan a continuación— que evidencian que el señor Libardo Acevedo no desempeñó funciones como docente nacional, lo que demuestra que cumplía con los requisitos para acceder a la pensión gracia de jubilación solicitada, la cual, no resultaba incompatible con la ya otorgada por los tiempos de servicio en la Rama Judicial: • Certificación expedida por la Secretaría de Educación, Cultura y Recreación de la División de Registros de la Sección de Personal y Capacitación docente de la Gobernación de Bolívar22. • Copia del acta de posesión del 16 de septiembre de 1953 emitida por el despacho de la alcaldía municipal de Isla Grande 23. • Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral del 24 de septiembre de 200824. • Copia del acta de posesión del 5 de marzo de 1967 proferida por el despacho municipal de Sucre25. • Certificación emitida por la Secretaría de Educación, Sección Jurídica del Departamento de Sucre del 27 de agosto de 199226. • Certificado de tiempo de servicios del 8 de septiembre de 200827, copia del acta de posesión emitida el 5 de octubre de 1972 de la Alcaldía municipal de Sucre28. • Certificado emitido por el tesorero y contador del Fondo Educativo Regional de Sucre el 14 de julio de 199429, Formato único para la Expedición de Certificados de Salarios del 8 de septiembre de 200830.
Como se desprende de lo expuesto hasta este punto, la Sala considera que resultó acertado el análisis efectuado por el Tribunal, pues de la jurisprudencia y la normativa vigente se podía derivar la compatibilidad que se predica entre la pensión gracia y cualquier tipo de pensión ordinaria de jubilación que esté a cargo de la Nación, toda vez que es claro que la esencia o finalidad del artículo 15, numeral 2 de la Ley 91 de 1989, es que los educadores que hayan adquirido el derecho consagrado en la Ley 114 de 1913, también puedan devengar al mismo tiempo una prestación vitalicia por vejez (incluso de carácter nacional como el propio precepto lo afirma).
Aunado a ello, se tiene que las fuentes de financiación de las dos prestaciones objeto de estudio son distintas, ello en el entendido de que la pensión gracia proviene directamente del pago que desde sus ingresos corrientes hace el Estado como un 22 Véase folio 106 del expediente principal. 23 Véase folio 130 del expediente principal. 24 Véase folio 176 y 178 del expediente principal. 25 Véase folio 133 del expediente principal. 26 Véase folio 107 del expediente principal. 27 Véase folio 177 del expediente principal. 28 Véase folio 136 del expediente principal. 29 Véase folio 146 y vuelto del expediente principal. 30 Véase folio 176 del expediente principal.
Radicado: 11001-03-25-000-2016-00939-00 (4258-2016) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 beneficio gratuito a quienes prestaran el servicio docente bajo las condiciones propias de la Ley 114 de 1913, mientras que la de la pensión ordinaria de jubilación son las cotizaciones efectuadas por el trabajador y el empleador a título de aportes con naturaleza parafiscal que no entran a engrosar el erario, sino que tienen una destinación específica.
Por lo tanto, la coexistencia en el pago de ambas prerrogativas no transgrede la prohibición constitucional de percibir doble asignación del tesoro público, aun si para el reconocimiento de las dos se tuvo en cuenta parte de un mismo período de labor oficial (periodos comprendidos entre el 16 de septiembre de 1953 y el 28 de febrero de 1967 y entre el 3 de marzo de 1967 y el 4 de octubre de 1967).
Al accionado le resultaba aplicable la excepción consagrada en el artículo 15, numeral 2 de la Ley 91 de 1989, puesto que fue vinculado como docente oficial con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 y consolidó el derecho a la pensión gracia conforme a las previsiones de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933. Así las cosas, para la Sala no se configuró la causal prevista en el literal a del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, pues quedó demostrado que la decisión objeto de revisión se emitió conforme a la normatividad y jurisprudencia vigente para la época en la que se profirió la decisión. Por otro lado, en lo que respecta a la causal b de la Ley 797 de 2003 se indicó expresamente por parte de la UGPP en la acción que el reconocimiento que se efectuó sobre la prestación «implica la destinación de recursos públicos para financiar una pensión en términos no acordes a derecho».
La Subsección considera que los argumentos presentados por la UGPP están orientados a impugnar el reconocimiento de la pensión, ya que cuestionan específicamente que «el pago de la pensión gracia y de vejez no puede mantenerse incólume, dado que, además de contradecir la normatividad y la jurisprudencia, implica la doble destinación de recursos públicos para financiar el pago de prestaciones que no corresponden a derecho»31.
Sin embargo, dicha objeción no está relacionada con la discusión sobre la cuantía de la prestación, conforme a lo indicado en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, y, en todo caso, este aspecto ya fue abordado en el análisis de la causal a de la misma norma. De tal manera, la Sala resalta que la causal de revisión anotada parte del supuesto teórico que la persona cumple los requisitos de edad y tiempo de servicios para acceder a la pensión gracia y por ello, el hecho que habilita a la administración para atacar la decisión ejecutoriada es que el valor que se asignó en la providencia judicial resulte superior a lo que establece la Ley32.
Así las cosas, no se configura tampoco la causal de revisión prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, en la providencia del 24 de marzo de 2015, al reconocer la pensión gracia al señor Libardo Hernando Acevedo Díaz, comoquiera que la UGPP no cuestiona el valor reconocido, sino el reconocimiento en sí mismo. Con base en los argumentos expuestos, al no encontrarse configurada ninguna de las causales de revisión previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, se declarará infundada la acción de revisión contra la sentencia del 24 de marzo de 2015, proferida 31 Véase folio 361 del expediente físico. 32 Dicha interpretación ha sido sostenida tanto por la Salas Especiales de Decisión N°3 y N°8, en sentencias del 3 de marzo de 2020, N.I. 172, M.P. Julio Roberto Piza Rodríguez y 29 de agosto de 2023, N.I. Nubia Margoth Peña Garzón, como por la Subsección B en sentencias del 4 de mayo de 2023, N.I. 3096-2015, M.P: Carmelo Perdomo Cuéter y 3 de agosto de 2023, N.I. 6642-2019, M.P:.
Juan Enrique Bedoya Escobar Radicado: 11001-03-25-000-2016-00939-00 (4258-2016) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 por el Tribunal Administrativo de Sucre. Condena en costas Conforme a lo establecido en el numeral 1.º del artículo 365 del Código General del Proceso (CGP), vigente para el momento en que se interpuso el recurso de revisión, se prescribe la imposición de costas «( ) a la parte vencida en el proceso, o a aquella cuyo recurso de apelación, queja, súplica, anulación o revisión sea resuelto desfavorablemente».
Este artículo establece además que las costas solo pueden ser impuestas cuando en el expediente se evidencie su causación y en la medida en que sean probadas. En este contexto, no procede la imposición de costas ni agencias en derecho, pues no están debidamente causadas ni comprobadas en el expediente y adicionalmente, la representación de la parte demandada estuvo a cargo de un curador ad litem, quien ejerció sus funciones de manera gratuita como defensor de oficio, conforme a lo dispuesto en el numeral 7° del artículo 48 del CGP.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A Primero: Declarar infundada la acción de revisión presentada por la UGPP contra la sentencia del 24 de marzo de 2015, proferida por el Tribunal Administrativo de Sucre, que confirmó la sentencia del 30 de abril de 2014 del Juzgado Primero Administrativo de Descongestión de Sincelejo, que accedió a las pretensiones de la demanda, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Segundo: Abstenerse de condenar en costas según lo expuesto en la parte motiva de esta decisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LOS MAGISTRADOS, JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente