25000234200020150417601 — Consejo de Estado

w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Bogotá D. C., siete (7) de julio de dos mil veintidós (2022). Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000 23 42 000 2015 04176 01 (4489-2017) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social 1 Demandado: Santander Elías Suárez Hernández Temas: Lesividad.

Reconocimiento pensión gracia. Improcedencia devolución sumas percibidas de buena fe. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA ASUNTO Conoce la Sala de la Subsección A, Sección Segunda del Consejo de Estado del recurso de apelación presentado por la entidad demandante contra la sentencia del 17 de mayo de 2017, proferida por la Sección Segunda, Subsección C del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.

ANTECEDENTES

1. LA DEMANDA 2 La UGPP, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 de la Ley 1437 de 20113, formuló en síntesis las siguientes: 1 En adelante UGPP 2 Folios 60 a 70. 3 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –CPACA– Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000 23 42 000 2015 04176 01 (4489-2017) Demandante: UGPP w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 2 1.1.

Pretensiones La nulidad de las Resoluciones 36295 del 28 de julio de 2006 y 2933 del 4 de febrero de 2008, por medio de las cuales, la extinta Caja Nacional de Previsión Social –CAJANAL– (hoy UGPP), respectivamente, le reconoció la pensión gracia sin el cumplimiento de los requisitos establecidos en las normas que regulan la materia y posteriormente, con ocasión de su fallecimiento la sustituyó al cónyuge supérstite.

Como consecuencia de lo anterior y, a título de restablecimiento del derecho, solicitó ordenar a la parte demandada (i) reintegrar la totalidad de las sumas de dinero recibidas desde el 13 de diciembre de 1999 y hasta cuando se verifique el pago con su respectivo retroactivo; (ii) indexar las sumas reintegradas y, (iii) condenar en costas a la parte demandada. 1.2.

Fundamentos fácticos Los siguientes son los fundamentos de hecho de las pretensiones: (i) La señora Blanca Lilia Montaña de Suárez, causante de la pensión, nació el 13 de diciembre de 1949; (ii) prestó sus servicios como docente; (iii) mediante la Resolución 021663 del 29 de septiembre de 2000, CAJANAL le negó el reconocimiento de la pensión gracia por no haber demostrado 20 años de servicio en la docencia oficial;

(iv) la decisión fue apelada y mediante la Resolución 5432 del 19 de noviembre de 2001, CAJANAL confirmó la decisión por considerar que los servicios docentes fueron prestados en establecimientos educativos del orden nacional y departamental, los cuales no son computables para tener derecho a la pensión gracia; (v) la demandada inició acción de tutela en contra de la entidad con el fin de obtener el reconocimiento de su pensión;

(iv) en providencia del 16 de junio de 2006, el Juzgado Treinta y Uno Penal del Circuito de Bogotá, le ordenó a CAJANAL Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000 23 42 000 2015 04176 01 (4489-2017) Demandante: UGPP w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 3 reconocerla;

(vii) mediante la Resolución 36295 del 28 de julio de 2006, CAJANAL dio cumplimiento al fallo de tutela y, en consecuencia, reconoció la pensión gracia a la señora Blanca Lilia Montaña de Suárez, efectiva a partir del 13 de diciembre de 1999; (viii) la señora Blanca Lilia Montaña de Suarez falleció el 12 de enero de 2007; (ix) el señor Santander Elías Suárez Hernández reclamó la pensión de sobreviviente y, (x) a través de la Resolución 2933 del 4 de febrero de 2008, CAJANAL reconoció la sustitución pensional en calidad de cónyuge supérstite a partir del 13 de enero de 2007. 1.3.

Normas violadas y concepto de violación La entidad accionante invocó como disposiciones vulneradas las siguientes: el artículo 128 de la Constitución Política; Decreto 2277 de 1979 y las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 91 de 1989 y 37 de 1933. Al desarrollar el concepto de violación, la UGPP sostuvo que con los actos administrativos demandados se incurrió en violación de la Ley 114 de 1913, como quiera que la pensión gracia fue creada inicialmente para cierto grupo de maestros –los de las escuelas primarias oficiales–, por lo que se trata de una de pensión nacional reconocida solo a los docentes que prestaban sus servicios a los departamentos y municipios y no a los maestros del orden nacional, por cuanto la norma en cita excluía a estos últimos.

Afirmó que la causante Blanca Lilia Montaña de Suárez no cumplió con los requisitos exigidos por la ley, toda vez que no demostró 20 años al servicio de la educación en el orden territorial, por lo que, el fallo de tutela mediante el cual se ordenó el reconocimiento y pago de la pensión gracia y la consecuente resolución emitida en cumplimiento del mismo, así como la sustitución pensional, desbordan el ordenamiento jurídico causando un grave detrimento al patrimonio del Estado.

2. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA 4 El señor Santander Elías Suárez Hernández se opuso a todas y cada una de las declaraciones y condenas solicitadas por la entidad demandante. Sostuvo que la orden de reconocimiento de la pensión gracia fue resuelta por medio de un fallo de tutela, proferido por el Juzgado Treinta y Uno Penal del Circuito de Bogotá en providencia del 16 de junio de 2006, decisión que goza de presunción de legalidad, se encuentra en firme y, por lo tanto, hizo tránsito a cosa juzgada.

Señaló que la entidad demandante atendió el principio constitucional de la buena fe consagrado en el artículo 83 que se materializó en los actos administrativos demandados con lo que dio cumplimiento a la orden emitida, por tanto, gozan también de la debida presunción de legalidad. Solicitó que se tenga en cuenta la buena fe de la parte demandada, quien, además, se vería afectada al pretenderse un nuevo proceso judicial que vulnera el principio de seguridad jurídica.

Respecto de la medida cautelar, consideró que al suspender provisionalmente los efectos de los actos acusados se genera un desmedro de los intereses de la parte demandada, pues, al no recibir dicho pago, genera un cambio drástico en el poder adquisitivo y viola los principios de igualdad, seguridad social y derecho al mínimo vital. Propuso las excepciones de (i) ausencia de legitimación pasiva respecto de la devolución de los dineros recibidos, por considerar que, si bien es sustituto de la misma, no es el sucesor de las 4 Folios 109 a 112 y 145 a 146.

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000 23 42 000 2015 04176 01 (4489-2017) Demandante: UGPP w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 5 obligaciones de la causante y debe llamarse a los herederos o sucesores de la señora Montaña de Suárez respecto de las sumas que ella recibió en vida y, (ii) buena fe.

Mediante auto de 4 de mayo de 2016, el Tribunal se pronunció respecto de la medida cautelar, decretando la suspensión temporal de los actos demandados hasta que la Sala de decisión dicte la sentencia de fondo; dicha decisión fue apelada por la parte demandada y resuelta en la audiencia inicial.

3. AUDIENCIA INICIAL 5 El 8 de septiembre de 2016 se llevó a cabo audiencia inicial por parte de la Sección Segunda, Subsección C del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en la que determinó (i) que no existe ninguna irregularidad que genere nulidad; (ii) declaró no probada la excepción de «ausencia de legitimación pasiva»; difirió el estudio de la buena fe al momento de proferir sentencia y, (iii) delimitó el problema jurídico, en los siguientes términos: «En este proceso se debe determinar si la resolución (sic) No. 36295 del 28 de julio de 2006 que reconoció y ordenó el pago a favor de la señora Blanca Lilia Montaña de Suárez de una pensión gracia, y la resolución (sic) No. 2933 del 4 de febrero de 2008 que la sustituyó a su cónyuge supérstite, el señor Santander Elías Suárez Hernández, se encuentran o no viciadas de nulidad por los cargos alegados en la demanda.

En caso afirmativo, se deberá establecer si la entidad demandante tiene o no derecho al restablecimiento del derecho solicitado, teniendo en cuenta que de conformidad con lo establecido en el artículo 138 del CPACA, dichas pretensiones son consecuenciales a la de nulidad.». Adicionalmente, teniendo en cuenta que la parte demandada apeló la decisión de suspender provisionalmente los efectos de los actos administrativos objeto de demanda, advirtió el Tribunal que la parte 5 Folios 60 a 169.

CD a folio 159. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000 23 42 000 2015 04176 01 (4489-2017) Demandante: UGPP w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 6 apelante no pagó el valor de las expensas para la expedición de copias y por lo tanto, declaró desierto el recurso.

4. LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA 6 La Sección Segunda, Subsección C del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en sentencia del 17 de mayo de 2017 accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, en tal sentido, declaró la nulidad de los actos demandados y, encontró probada la excepción de buena fe propuesta por el demandado con fundamento en las siguientes consideraciones: i) Luego de realizar un recuento de las normas que regulan la materia y de acuerdo con el acervo probatorio, encontró probado que la causante prestó sus servicios dentro del programa de Planteles Nacionales con cargo al presupuesto del Fondo Educativo Regional de Bogotá, constituido por aportes de la Nación, por lo que se trata de planteles y cargos nacionales, los que, según el Consejo de Estado, constituyen «repartimientos administrativos del Ministerio de Educación» de quien dependen a efectos de aprobación de presupuesto, renta, gastos, planta de personal y creación de nuevos cargos tanto docentes como administrativos.

Por lo anterior, concluyó que los tiempos laborados fueron nacionales y por lo tanto, no tiene derecho a la pensión gracia. En consecuencia, declaró la nulidad de las resoluciones 36295 del 28 de julio de 2006 y 2933 del 4 de febrero de 2008. ii) Sostuvo que, si bien la pensión gracia se reconoció en cumplimiento de un fallo de tutela, de la Resolución 36295 del 28 de julio de 2006 no se concluye que la autoridad judicial haya valorado en concreto el requisito de los 20 años de servicio en calidad de docente territorial o nacionalizado, sino que simplemente se limitó a verificar el cumplimiento del factor temporal, sin valorar 6 Folios 221 a 234.

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000 23 42 000 2015 04176 01 (4489-2017) Demandante: UGPP w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 7 la naturaleza de la vinculación, presupuesto indispensable para adquirir el derecho a la pensión gracia, cuestión que compete a la jurisdicción de lo contencioso administrativo como juez natural de tales controversias.

De lo anterior, concluyó que el acto que reconoció la pensión gracia es contrario al ordenamiento jurídico, toda vez que no cumplió con el requisito de los 20 años de servicios en calidad de docente territorial o nacionalizada. iii) Consideró que no era procedente acceder a la pretensión de ordenar la devolución de las sumas de dinero pagadas por la UGPP, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 1 del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011, pues la entidad demandante no aportó medio de prueba alguno que permita inferir que la señora Blanca Lilia Montaña de Suárez (q.e.p.d) o el señor Santander Elías Suárez Hernández actuaron de mala fe.

Por el contrario, resaltó que el fallo de tutela fue proferido por el Juzgado Treinta y Uno Penal del Circuito Judicial de Bogotá, es decir, por una autoridad judicial del lugar donde prestó sus servicios la causante y donde reside actualmente el beneficiario de la pensión sustituida, sin que dicha decisión haya sido apelada por la entidad de previsión.

5. EL RECURSO DE APELACIÓN 7 La UGPP apeló la decisión de negar la pretensión de restablecimiento del derecho, esto es, el reintegro de las sumas percibidas por concepto de la pensión gracia. (i) Adujo que para la fecha de reconocimiento de la pensión, era aplicable la Ley 114 de 1993, que exigía haber ejercido la docencia con vinculación municipal, distrital, departamental o con carácter nacionalizado, cosa que no ocurrió con la causante, «por lo cual 7 Folios 242 a 244.

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000 23 42 000 2015 04176 01 (4489-2017) Demandante: UGPP w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 8 queda desvirtuado el supuesto derecho adquirido». (ii) Aseveró que debe ordenarse la restitución de los dineros al haberse demostrado la mala fe, por cuanto «el demandado (sic)», conocía los requisitos exigidos en el artículo 9 de la Ley 71 de 1988 en el que «se estableció el derecho a la reliquidación de las pensiones ordinarias liquidadas por aportes, al cual no pertenece la pensión gracia.»

6. ALEGATOS DE SEGUNDA INSTANCIA 6.1 La parte demandada 8 se mostró inconforme con el planteamiento de la entidad demandante respecto de la presunta mala fe de la causante, que no fue probada siquiera sumariamente dentro del proceso, pues, contrario sensu, las actuaciones han seguido las vías constitucionales y legales sin el más mínimo rastro que comprometa su honestidad o decoro. 6.2 La entidad demandante 9 reiteró los argumentos de la demanda y lo expuesto en el recurso de apelación, en el sentido de que se condene a la parte demandada a reintegrar los dineros que recibió en virtud de la pensión gracia negando la existencia del «supuesto derecho adquirido».

La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y el Ministerio Público guardaron silencio según se constata en el aplicativo SAMAI. II. CONSIDERACIONES 1. Competencia De conformidad con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo 10, el Consejo de 8 Folios 274 a 277. 9 Folios 279 a 285 10«El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000 23 42 000 2015 04176 01 (4489-2017) Demandante: UGPP w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 9 Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto.

Asimismo, conforme a lo dispuesto en el artículo 328 11 del Código General del Proceso, la competencia del juez de segunda instancia está circunscrita a los argumentos expuestos por la parte apelante. 2. Problema jurídico De acuerdo con el recurso de apelación interpuesto por la entidad accionante, le corresponde a la Sala determinar lo siguiente: ➢ ¿es procedente el reintegro de las sumas pagadas por concepto de pensión gracia, a favor de la señora Blanca Lilia Montaña de Suárez (q.e.p.d.) y del señor Santander Elías Suarez Hernández en calidad de sustituto, en virtud de la Resolución 36295 del 28 de julio de 2006 que dio cumplimiento a un fallo de tutela que ordenó dicho reconocimiento y la Resolución 2933 del 4 de febrero de 2008 que dispuso la sustitución pensional, por haberse desvirtuado la buena fe en su actuación? en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación por parte de los tribunales, o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se concedan los extraordinarios de revisión o de unificación de jurisprudencia.[…]» 11«ARTÍCULO 328.

COMPETENCIA DEL SUPERIOR. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones.

En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que, en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella. En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia.» Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000 23 42 000 2015 04176 01 (4489-2017) Demandante: UGPP w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 10 Para resolver el asunto, se desarrollará el siguiente orden metodológico: (i) normativo y jurisprudencial del principio de la buena fe, y (ii) el análisis del caso concreto. 3.

Marco normativo y jurisprudencial El Consejo de Estado y la Corte Constitucional han expuesto que el principio de buena fe es aquel que exige a los particulares y a las autoridades públicas ajustar sus comportamientos a una conducta honesta, leal y conforme con las actuaciones que podrían esperarse de una «persona correcta –vir bonus–»12.

Así, la buena fe presupone la existencia de relaciones recíprocas con trascendencia jurídica, y se refiere a la «confianza, seguridad y credibilidad que otorga la palabra dada».13 El artículo 83 de la Constitución Política, dispone: “Las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que aquellos adelanten ante éstas”.

De la disposición anterior, se colige que (i) las actuaciones de los particulares y de las autoridades deben estar gobernadas por el principio de buena fe y; (ii) ella se presume en las actuaciones que los particulares adelanten ante las autoridades públicas, es decir en las relaciones jurídico-administrativas. Esta última característica opera como presunción legal que admite prueba en contrario 14.

Así mismo, se ha considerado que este principio no constituye un postulado absoluto, sino que tiene límites demarcados por principios de igual categoría constitucional, como la prevalencia del interés general, la vigencia de un orden justo y el desarrollo de la 12 Ver Sentencia T-475 de 1992 13 Ibídem. 14 Ver Sentencia C-071 de 2004 Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000 23 42 000 2015 04176 01 (4489-2017) Demandante: UGPP w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 11 función administrativa con base en los principios de igualdad, moralidad, eficacia y economía, entre otros 15.

Por su parte, la Corte Constitucional 16, frente al principio de la buena fe ha sostenido: «[…] La jurisprudencia constitucional ha entendido el principio de buena fe “como una exigencia de honestidad, confianza, rectitud, decoro y credibilidad que otorga la palabra dada, a la cual deben someterse las diversas actuaciones de las autoridades públicas y de los particulares entre sí y ante éstas, la cual se presume, y constituye un soporte esencial del sistema jurídico; de igual manera, cada una de las normas que componen el ordenamiento jurídico debe ser interpretada a la luz del principio de la buena fe, de tal suerte que las disposiciones normativas que regulen el ejercicio de derechos y el cumplimiento de deberes legales, siempre deben ser entendidas en el sentido más congruente con el comportamiento leal, fiel y honesto que se deben los sujetos intervinientes en la misma.

En pocas palabras, la buena fe incorpora el valor ético de la confianza y significa que el hombre cree y confía que una declaración de voluntad surtirá, en un caso concreto, sus efectos usuales, es decir, los mismos que ordinaria y normalmente ha producido en casos análogos. De igual manera, la buena fe orienta el ejercicio de las facultades discrecionales de la administración pública y ayuda a colmar las lagunas del sistema jurídico.” 17 Así, la buena fe es uno de los principios que rige las relaciones entre la Administración y los administrados y se caracteriza por ser leal, honesta y esperada.

A partir de lo esbozado anteriormente, es claro que uno de los componentes esenciales de las actuaciones de buena fe es el respeto por la confianza otorgada por las partes. […]» (Cursiva del texto). A su turno, el literal c) del numeral 1 del artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, prevé que la demanda deberá ser presentada, en cualquier tiempo cuando «[…] se dirija contra actos que reconozca o nieguen total o 15 Ver sentencia de la Sección Segunda, Subsección “B”, C.P. Jesús María Lemos Bustamante, de 8 de mayo de 2008, dentro del proceso radicado con el No. 0949- 2006. 16 Sentencia T-437/12 del 12 de junio de 2012.

Referencia: Expediente T - 2809770. 17 Sentencia C-131 de 2004, citado en la sentencia C-1094 de 2004. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000 23 42 000 2015 04176 01 (4489-2017) Demandante: UGPP w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 12 parcialmente prestaciones periódicas.

Sin embargo, no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe. […]». (Subraya la Sala). Frente a la recuperación de dineros pagados a particulares de buena fe, la Sección Segunda de esta Corporación 18, ha sostenido: «[…] Sin embargo, ella considera que no es viable disponer el reintegro de las mesadas pensionales que han sido pagadas al señor (…), como se solicita en el escrito introductorio del proceso, en virtud del reconocimiento de la pensión de jubilación por el acto administrativo acusado, pues de acuerdo con lo previsto en el artículo 136 del C.C.A, no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe, situación aplicable en el caso sub-judice, ya que le correspondía a la parte actora probar debidamente que el demandado cuando solicitó la pensión actúo de mala fe y ello no ocurrió así” 19.

“No obstante lo anterior, la entidad demandada no estaba facultada para pretender unilateralmente recuperar las sumas de dinero que por equivocación pagó pues fueron recibidas por la actora de buena fe. En esa medida, los pagos efectuados por la entidad tienen amparo legal porque fueron recibidos de buena fe por la demandante y en ese orden, no obstante, la legalidad del acto que dispuso el reintegro, la Sala considera que la administración no probó ni en la vía gubernativa ni en la judicial la mala fe de la demandante en la obtención de los reajustes pagados”.

“Por ello, la Sala estima que no existen elementos probatorios suficientes para determinar que el demandado al recibir la cantidad de $73.647.865, 54 actuó de mala fe, pues, conforme al artículo 83 de la Carta Política, la buena fe se presume, y para desvirtuar su existencia debe operar prueba en contrario porque —se repite— en el desprendible de pago no se detallan los conceptos.

Dicha suma, según se afirma en el recurso de apelación, corresponde a mesadas pensionales atrasadas, desde el 31 de marzo de 2008, fecha en que el fallo de tutela del Juzgado Tercero de Ejecución de Penas y Medidas de Seg uridad de Pasto ordenó la reliquidación de la pensión de jubilación con el 100% de la bonificación por servicios prestados (f. 309). 18 Sentencia del 15 de septiembre de 2016, Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B. Radicado 5200123-33-000-2012-00121-01(4402-13). 19 Sentencia de 2 de marzo de 2000, Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, expediente No. 12.971.

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000 23 42 000 2015 04176 01 (4489-2017) Demandante: UGPP w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 13 Sobre la buena fe, es oportuno recordar lo que la Corte Constitucional ha dicho: […]» Posteriormente, en otro pronunciamiento, esta Sección 20, expresó lo siguiente: «La posición así fijada encuentra su razón de ser en el principio de la buena fe, que implica la convicción del ciudadano, en que el acto emanado de la administración está sujeto a legalidad y por ende no tiene que prever que sea susceptible de demanda judicial o revocatoria, pues existe una legítima confianza en la actuación pública dada precisamente por la presunción de legalidad de la que gozan los actos administrativos.

De acuerdo con lo anterior, el principio de la buena fe incorpora una presunción legal, que admite prueba en contrario y por ello, le corresponde a quien lo echa de menos probar que el peticionario actuó de mala fe. Por ello, en tratándose de un error de la administración al concederse el derecho a quien no reunía los requisitos legales, no puede permitir a la entidad alegar a su favor su propia culpa para tratar de recuperar un dinero que fue recibido por una persona de buena fe».

En ese orden de ideas, para que proceda el reintegro de prestaciones periódicas pagadas a los particulares de buena fe, se debe probar por parte de la administración que el demandado incurrió en conductas deshonestas, fraudulentas, dolosas, es decir, que se utilizaron documentos falsos dentro de la actuación administrativa, y que ello conllevó al reconocimiento d e un derecho pensional.

En ese sentido, se deberá verificar a la luz de las pruebas regularmente aportadas al proceso, si la actitud del demandado en sede gubernativa o para los efectos de la consecución del derecho, se aparta de los postulados del principio de la buena fe, y si son determinantes en el resultado final de la actuación. 20 En este sentido, se pronunció recientemente la Sala en las sentencias del 17 de noviembre de 2016, exp. 2677-15, C.P. César Palomino Cortés, y del 29 de junio de 2017, exp. 4321-2016, C.P Sandra Lisset Ibarra Vélez.

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000 23 42 000 2015 04176 01 (4489-2017) Demandante: UGPP w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 14 Esta Sección 21 se ha pronunciado respecto a casos en los que las prestaciones periódicas, tales como la pensión, han sido recibidas como resultado de un error de la administración, y se ha mantenido una posición pacífica, en cuanto a que no procederá la devolución de las mesadas por haber sido estas percibidas de buena fe.

Específicamente se ha sostenido: «La Sala observa que evidentemente a la demandante no le asistía el derecho al reajuste que le fue reconocido y que implicó el pago de la mesada pensional a partir del 1º de enero de 1996 en un monto equivalente a seiscientos diez mil novecientos cincuenta y nueve pesos con noventa y un centavos ($610.959,91) cuando por este concepto le correspondí a solamente la suma de quinientos sesenta y cinco mil novecientos sesenta y cinco pesos con sesenta y cuatro centavos ($565.965,64).

Lo anterior teniendo en cuenta que como obtuvo el derecho pensional a partir del 1º de enero de 1996 no le era aplicable el incremento previsto en el artículo 143 de la Ley 100 de 1993. No obstante, lo anterior, la entidad demandada no estaba facultada para pretender unilateralmente recuperar las sumas de dinero que por equivocación pagó pues fueron recibidas por la actora de buena fe.

En esa medida, los pagos efectuados por la entidad tienen amparo legal porque fueron recibidos de buena fe por la demandante y en ese orden, no obstante, la legalidad del acto que dispuso el reintegro, la Sala considera que la administración no probó ni en la vía gubernativa ni en la judicial la mala fe de la demandante en la obtención de los reajustes pagados».

(Se subraya) Luego entonces, dado que el principio de buena fe trae consigo una presunción de legalidad que admite prueba en contrario, le 21 Sentencia de 17 de mayo de 2007. Número interno: 3287 -05. Véanse también: Sección Segunda, Subsección A: sentencia del 1 de septiembre de 2014. Radicación: 25000-23-25-000-2011-00609-02 (3130-2013).

Actor: CAJANAL EICE en liquidación hoy Unidad Administrat iva Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP. Demandado: Luz Mery Melo Melo. Sentencia de 21 de junio de 2007. Número interno: 0950-2006. Actora: Univ. Distrital Francisco Jose de Caldas. Demandado: Arturo Spin Ramírez. Sentencia del 6 de marzo de 2008.

Radicado: 68001-23-15-000-2001- 03370-01 (0488-07). Actor: Universidad Industrial de Santander. Demandado: Ismael Pinto Rincón. Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 17 de noviembre de 2016. Radicado: 130012333000201300149 01 (2677-2015). Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP.

Demandado: Manuel Baquero Nova. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000 23 42 000 2015 04176 01 (4489-2017) Demandante: UGPP w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 15 corresponde a quien la echa de menos, probar que el peticionario actuó de mala fe.

Sin embargo, repárese que al hablar de un error de la administración (reconocer la pensión a quien no reúne los requisitos), esta no puede con posterioridad alegar a su favor su propia culpa, a fin de recuperar un dinero que fue recibido por una persona de buena fe 22. Empero en aquellos casos en que esta situación no se consolide, es decir, que el error no devenga de la administración, se deberá analizar cada caso particular, para determinar si hay lugar o no a la devolución de los dineros.

Lo anteriormente expuesto refleja la línea jurisprudencial de l a Sección Segunda de la Corporación en varias de sus sentencias 23. 4. Caso concreto 4.1. Hechos demostrados En el presente caso se encuentra acreditado lo siguiente: a. A través de la Resolución 36295 del 28 de julio de 2006 24, CAJANAL dio cumplimiento al fallo de tutela proferido por el Juzgado Treinta y Uno Penal del Circuito de Bogotá el 16 de junio de 2006, mediante el cual ordenó el reconocimiento y pago de la pensión gracia a la señora Blanca Lilia Montaña de Suárez y en el que se indicó: - El 1 de febrero de 2000, la causante solicitó el reconocimiento y pago de la pensión gracia. - Mediante la Resolución 21663 del 29 de septiembre de 2000, CAJANAL negó el reconocimiento por no cumplir con los 22 En este sentido, la Subsección A, de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de 2 de junio de 2022, número interno 1393 -2016 C.P. William Hernández Gómez.

De la Subsección B, de la Sección Segunda en las sentencias del 17 de noviembre de 2016, número interno: 2677 -15, y del 29 de junio de 2017, número interno: 4321-2016. 23 Sentencias del 18 de mayo de 2017, exp. 4274 -16; 10 de mayo de 2018 exp. 3069-16; 14 de febrero de 2019, exps. 2321 -18 y 0845-18; 25 de abril de 2019, exp. 2904-18;

C.P. Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez. 24 Folios 39 a 41. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000 23 42 000 2015 04176 01 (4489-2017) Demandante: UGPP w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 16 requisitos previstos en la ley, es decir, acreditar 20 años de servicio en la docencia oficial de orden departamental, municipal o distrital. - La señora Blanca Lilia Montaña de Suárez instauró acción de tutela con el fin de que le fueran protegidos los derechos fundamentales de petición, debido proceso, seguridad social, igualdad, mínimo vital y vida digna. - La acción de tutela fue resuelta por el Juzgado Treinta y Uno Penal del Circuito de Bogotá mediante providencia del 16 de junio de 2006 y en ella, ordenó a CAJANAL el reconocimiento de la pensión gracia por considerar que, al negarla, incurrió «en una clara vía de hecho» toda vez que la accionante reúne a cabalidad los requisitos exigidos por el régimen especial en cuanto al tiempo de servicio y edad. - Concluyó que, si bien la peticionaria no cumplía con los requisitos para ser beneficiaria de la pensión gracia, procedía a reconocerla dando cumplimiento a la orden impartida. - Fijó la mesada en cuantía de $1.113.912 efectiva a partir del 13 de diciembre de 1999. b. Mediante la Resolución 2933 del 4 de febrero de 200825, la entidad demandante reconoció y ordenó el pago de una sustitución pensional con las siguientes consideraciones: - El 3 de marzo de 2007, el señor Santander Elías Suárez Hernández, en calidad de cónyuge supérstite, solicitó el reconocimiento de la sustitución pensional por el fallecimiento de la señora Blanca Lilia Montaña de Suárez el 12 de enero de 2007 y anexó los documentos pertinentes. - En la parte resolutiva, CAJANAL ordenó sustituir en forma vitalicia la pensión gracia a su cónyuge Santander Elías Suárez Hernández a partir del 13 de enero de 2007, día siguiente de la fecha de fallecimiento de la causante en cuantía del 100% por valor de $1.875.610,13 4.2.

Análisis sustancial 4.2.1 ¿Es procedente el reintegro de las sumas pagadas por concepto de pensión gracia, a favor de la señora Blanca Lilia Montaña de Suárez (q.e.p.d.) y del señor Santander Elías Suarez 25 Folios 52 y 53. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000 23 42 000 2015 04176 01 (4489-2017) Demandante: UGPP w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 17 Hernández en calidad de sustituto, en virtud de la Resolución 36295 del 28 de julio de 2006 que dio cumplimiento a un fallo de tutela que ordenó dicho reconocimiento y la Resolución 2933 del 4 de febrero de 2008 que dispuso la sustitución pensional, por haberse desvirtuado la buena fe en su actuación? Como argumento de su inconformidad, la UGPP adujo que (i) no se había consolidado el supuesto derecho adquirido, toda vez que para la fecha del reconocimiento de la pensión gracia, no había cumplido con los requisitos establecidos en la Ley 114 de 1993 y, (ii) se había demostrado la mala fe «del demandado», quien conocía los requisitos exigidos en el artículo 9 de la Ley 71 de 1988 en relación con la «reliquidación de las pensiones ordinarias liquidadas por aportes.» (i) Respecto de la consolidación de un derecho adquirido, observa esta Sala que el a quo en el fallo objeto de apelación, declaró la nulidad de la Resolución 36295 del 28 de julio de 2006, por ser contraria a derecho, teniendo en cuenta que la señora Blanca Lilia Montaña de Suárez no cumplió el requisito de los 20 años de servicio en calidad de docente territorial o nacionalizada y por la misma vía, declaró la nulidad de la Resolución 2933 del 4 de febrero de 2008, por medio de la cual, CAJANAL sustituyó la pensión gracia a favor del cónyuge supérstite, señor Santander Elías Suárez Hernández.

Así las cosas, el reparo aducido por la entidad demandante se dirige contra la decisión de negar la devolución de las sumas pagadas por concepto de mesadas pensionales, en tanto considera probada la mala fe de la parte demandada. (ii) En relación con la mala fe, es preciso recordar que, por regla general, declarada la nulidad de un acto de carácter particular y concreto, las cosas deben volver al estado en el que se encontraban antes de que este naciera a la vida jurídica.

No Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000 23 42 000 2015 04176 01 (4489-2017) Demandante: UGPP w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 18 obstante, en aquellas demandas donde se pretenda la nulidad de un acto que reconoció una prestación periódica, como es el caso de la pensión gracia, y se peticione la devolución de las s umas de dinero pagadas y no debidas, dicho precepto no puede aplicarse de forma absoluta, dado que el numeral 1, literal c) del artículo 164 del CPACA, previó que «[…] no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe […]».

De acuerdo con lo expuesto, el actuar de la causante al reclamar por vía de tutela el reconocimiento prestacional no se apartó del postulado de la buena fe, es decir, el hecho de que la demandante haya acudido en sede de tutela a obtener el reconocimiento de la pensión gracia, no puede catalogarse por sí mismo como una actuación ilegal, fraudulenta o engañosa, pues en el ordenamiento jurídico existen diversas acciones para reclamar los derechos sin que el uso de ellas denote mala fe.

Adicionalmente, la Sala observa que el actuar de la señora Blanca Lilia Montaña de Suárez (q.e.p.d) no se apartó del postulado de la buena fe, es decir, no realizó afirmaciones engañosas, ni se probó que hubiese aportado documentos falsos encaminados a dem ostrar que prestó sus servicios docentes en entidades territoriales. En reiteradas ocasiones esta Sala ha expresado que la mala fe tiene lugar cuando se despliegan ciertas actividades, como cuando se acude a la acción de tutela en un lugar diferente al d omicilio pese a que por la vía administrativa se le había negado expresamente el reconocimiento de dicho derecho al interesado 26.

En el presente caso, la entidad accionante no allegó material probatorio que permitiera demostrar el actuar fraudulento que alega y ante la falta de elementos de juicio que permitan corroborar 26 Sobre el particular se puede revisar la sentencia de esta Subsección del 23 de mayo de 2019, con radicación 76001233100020090029501 (3106 -16).

ISS contra Luis Alberto Valencia Rodríguez. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000 23 42 000 2015 04176 01 (4489-2017) Demandante: UGPP w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 19 las afirmaciones de la entidad demandante, la Sala no accederá a la solicitud presentada en el recurso de apelación. Para la Sala no resulta suficiente el argumento de la entidad apelante, en el sentido de que, la mala fe se demostró porque «el demandado conocía los requisitos respecto de la reliquidación de las pensiones ordinarias liquidadas por aportes», pues ciertamente, en el presente caso no se ventila una pensión ordinaria por aportes sino la devolución de las mesadas percibidas por concepto de pensión gracia, y además, se reitera que no basta con argumentar que la causante no reunía los requisitos para acceder a la pensión gracia, pues se reitera, la jurisprudencia exige la demostración de un actuar fraudulento, lo cual no ocurrió en el presente caso. 5.

Conclusión Por lo expuesto, se confirmará la sentencia del 17 de mayo de 2017 proferida por la Sección Segunda, Subsección C del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por medio de la cual declaró la nulidad de los actos administrativos demandados y negó las demás pretensiones. 6. Condena en costas En cuanto a la condena en costas en la presente instancia, se destaca que el presente asunto se promovió en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en la modalidad de «lesividad» con el fin de obtener la nulidad del acto administrativo a través del cual se ordenó el reconocimiento de una pensión gracia. En ese sentido conforme al artículo 188 del CPACA 27, no es 27 «ARTÍCULO 188.

CONDENA EN COSTAS. Salvo en los p rocesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000 23 42 000 2015 04176 01 (4489-2017) Demandante: UGPP w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 20 procedente la condena en costas, toda vez que en este tipo de eventos en que se discute un bien jurídico público, como lo es el patrimonio estatal, no es posible afirmar que el titular de la prestación sea la parte vencida en el litigio. 7.Otras órdenes Mediante memorial y poder allegados a folios 302 y 303, la parte demandante otorgó poder a KAROL ANDREA OVIEDO ALFONSO, identificada con la cédula de ciudadanía 1.030.631.119 de Bogotá y portadora de la tarjeta profesional 305.247 del C.S. de la J., por lo que habrá de reconocérsele personería para actuar como apoderada de la entidad demandante.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley. FALLA PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia del 17 de mayo de 2017, proferida por la Sección Segunda, Subsección C del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda presentada por la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL –UGPP– contra el señor SANTANDER ELÍAS SUAREZ HERNÁNDEZ, de conformidad con las consideraciones expuestas en la parte motiva de la presente sentencia.

SEGUNDO. Sin condena en costas. cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.». (subraya fuera del texto original) Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000 23 42 000 2015 04176 01 (4489-2017) Demandante: UGPP w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 21 TERCERO. RECONOCER PERSONERÍA a KAROL ANDREA OVIEDO ALFONSO, portadora de la tarjeta profesional 305.247 del Consejo Superior de la Judicatura, como apoderada de la entidad demandante de acuerdo con el poder obrante a folio 302.

CUARTO. En firme esta decisión devuélvase el expediente al Tribunal de origen y efectúese las anotaciones en el programa SAMAI.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE