Radicado: 11001-03-15-000-2023-00559-01 Demandante: Jero SAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: WILSON RAMOS GIRÓN Bogotá, D.C., ocho (8) de junio de dos mil veintitrés (2023) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2023-00559-01 Demandante: JERO SAS Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA Temas: Contra providencia dictada en proceso de nulidad y restablecimiento del derecho contra actos administrativos sancionatorios SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación presentada por la parte demandante contra la sentencia del 9 de marzo de 2023, dictada por la Sección Primera del Consejo de Estado, que declaró improcedente la acción de tutela.

I.

ANTECEDENTES 1. Solicitud de amparo El 3 de febrero de 2023, en ejercicio de la acción de tutela y por conducto de apoderado judicial, Jero SAS pidió la protección del derecho fundamental al debido proceso. A juicio de la parte actora, la vulneración se presenta con ocasión de la sentencia del 22 de julio de 2022, dictada por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que denegó las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida contra las resoluciones 4113.010.24.064 del 14 de febrero de 2017 y 4133.010.21.662 del 26 de julio de 2017, proferidas por el Departamento Administrativo de Gestión del Medio Ambiente de Cali (DAGMA), que sancionaron a la sociedad actora por una infracción de carácter ambiental. 2.

Pretensiones La parte actora formuló las siguientes pretensiones (se transcribe con errores): PRIMERA: Que se DECLARE vulnerado por parte del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA, el derecho fundamental del DEBIDO PROCESO, con ocasión al indebido trámite llevado dentro del proceso con radicado No. 76001-33-33-015-2018-000006-00 ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

SEGUNDO: En consecuencia, se deje sin efecto la sentencia judicial de segunda instancia No. 146 del 22 de julio de 2020, proferidas dentro del proceso con radicado No. 76001-33- 33-015- 2018-000006-00, y se PROFIERAN decisiones ajustadas a derecho, donde se le de valor al material probatorio aportado, a las normas que regulan la materia y la Jurisprudencia. 3.

Hechos Del expediente, la Sala destaca los siguientes hechos relevantes: Mediante las resoluciones 4113.010.24.064 del 14 de febrero de 2017 y 4133.010.21.662 del 26 de julio de 2017, el Departamento Administrativo de Gestión del Medio Ambiente de Cali (DAGMA) impuso a la sociedad actora multa de $37.134.476, por encontrarla responsable de la afectación al sistema de flujo de aguas subterráneas y de los niveles del aljibe concesionado bajo el número VC-886.

La Radicado: 11001-03-15-000-2023-00559-01 Demandante: Jero SAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 afectación fue causada por excavaciones que la actora llevó a cabo para la ejecución de la obra del Hotel La Sagrada Familia. Jeso SAS interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra las resoluciones 4113.010.24.064 del 14 de febrero de 2017 y 4133.010.21.662 del 26 de julio de 2017, pues, en su criterio, fueron dictadas con desconocimiento de los principios de tipicidad y legalidad, por indebida identificación de la conducta sancionada.

Por sentencia del 17 de junio de 2019, el Juzgado 15 Administrativo de Cali declaró la nulidad de los actos cuestionados, pues, en su criterio, no fue debidamente identificada la conducta sancionada. Las partes del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho apelaron la sentencia del 17 de junio de 2019. La parte actora apeló, por cuanto, a su juicio, debió condenarse en costas al municipio de Cali.

Por su parte, el municipio de Cali adujo que no puede exigirse un rigor excesivo en la clasificación de la conducta en detrimento del derecho sancionador ambiental. Mediante sentencia del 22 de julio de 20221, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca revocó la sentencia del 17 de junio de 2019 y, en su lugar, denegó las pretensiones de la demanda.

En síntesis, el tribunal demandado consideró que no fueron desconocidos los principios de legalidad y tipicidad, por cuanto las conductas sancionadas están debidamente descritas en los actos cuestionados y están previstas en los artículos 238 y 239 del Decreto 1541 de 1978 (desperdicio del recurso hídrico, alteración al sistema de flujo de las aguas y no acatar los requerimientos de la autoridad ambiental). 4.

Fundamentos de la acción de tutela La sociedad demandante sostuvo que la providencia del 22 de julio de 2022, dictada por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, vulneró el derecho fundamental al debido proceso, toda vez que los actos cuestionados en el proceso ordinario no identificaron de manera adecuada las conductas sancionadas.

Explicó que el DAGMA no especificó cuál de las 288 disposiciones del Decreto 1541 de 1978 fue la supuestamente transgreda. La actora dijo que la autoridad judicial demandada vulneró los principios de legalidad y tipicidad2, toda vez que la conducta sancionada y la sanción carecen de sustento legal. Dijo que el tribunal demandado, de manera injustificada, adecuó la conducta sancionada a lo previsto en los artículos 238 y 239 del Decreto 1541 de 1978, pero sin especificar los correspondientes numerales o literales.

Agregó que el tribunal demandado no podía adecuar la conducta sancionada. 5. Intervenciones El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca aportó copia magnética del expediente ordinario y manifestó que dicho expediente evidencia que los actos administrativos sancionatorios fueron expedidos con plena garantía del derecho fundamental al debido proceso.

El DAGMA adujo que carece de legitimación en la causa por pasiva, toda vez que respetó el derecho fundamental al debido proceso de la sociedad actora. Alegó que dio estricto cumplimiento al procedimiento sancionatorio ambiental y que así quedó 1 Notificada el 4 de agosto de 2022. 2 Sobre los principios de tipicidad y legalidad en materia sancionatoria, la sociedad actora citó la sentencia C-030 de 2012 de la Corte Constitucional.

Acerca de la tipicidad, también citó la sentencia del 9 de diciembre de 2013, proferida por el Consejo de Estado, Sección Cuarta. Radicado: 11001-03-15-000-2023-00559-01 Demandante: Jero SAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 demostrado en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.

Resaltó que la parte actora simplemente quiere reabrir una discusión debidamente agotada. 6. Sentencia impugnada La Sección Primera del Consejo de Estado, mediante sentencia del 9 de marzo de 2023, declaró improcedente la acción de tutela, toda vez que el debate tiene un contenido eminentemente legal y económico. Manifestó que la parte actora simplemente pretende evitar el pago de una multa y, en ese sentido, son reiterados los argumentos expuestos en el proceso ordinario sobre el supuesto desconocimiento de los principios de legalidad y tipicidad.

Agregó que no es procedente desvincular al DAGMA, por cuanto fue vinculada en calidad de tercero con interés, por el hecho de haber intervenido como demandado en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que dio origen a la sentencia cuestionada. 7. Impugnación La parte demandante impugnó, pues, a su juicio, sí está cumplido el requisito de relevancia constitucional, por evidenciarse la vulneración del derecho fundamental al debido proceso.

Alegó que en el proceso ordinario se evidenció que los actos sancionatorios fueron expedidos sin especificar cuál de las 288 disposiciones del Decreto 1541 de 1978 fue la supuestamente trasgredida. Reiteró que la conducta sancionada no está debidamente tipificada y que la sanción tampoco estuvo debidamente sustentada en una norma legal.

II. CONSIDERACIONES 1. Problema jurídico y solución Corresponde a la Sala determinar si se debe confirmar la sentencia impugnada, que declaró improcedente de la acción de tutela promovida por Jero SA, por no estar cumplido el requisito de relevancia constitucional. La Sala anticipa que la acción de tutela sí cumple el requisito general de relevancia constitucional y, por ende, verificará si la sentencia del 22 de julio de 2022, dictada por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, incurrió en defecto sustantivo.

Si bien la parte actora no identificó un defecto concreto, lo cierto es que los argumentos sobre violación al debido proceso y a los principios de legalidad y tipicidad pueden asociarse con el defecto sustantivo. En todo caso, la Sala también anticipa que no hubo defecto sustantivo, por lo que serán denegadas las pretensiones de la acción de tutela.

Para llegar a esas conclusiones, la Sala se referirá a (i) la acción de tutela contra providencias judiciales, (ii) la relevancia constitucional, (iii) el análisis de la relevancia constitucional en el caso concreto y (iv) la sentencia del 22 de julio de 2022 no incurrió en defecto sustantivo. 2. La acción de tutela contra providencias judiciales La Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 fijó dos tipos de requisitos para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.

Por un lado, los requisitos generales3 o de procedibilidad, que son de naturaleza procesal, y se estudian 3 Estos son: la relevancia constitucional del asunto; la inmediatez; el agotamiento de los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios; cuando se trate de una irregularidad procesal, debe incidir directamente en la decisión objeto de Radicado: 11001-03-15-000-2023-00559-01 Demandante: Jero SAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 de manera previa a cualquier análisis de fondo; y por el otro lado, los requisitos específicos4 o vicios de fondo que son de naturaleza sustancial y se analizan cuando se han superado los requisitos generales. 3.

La relevancia constitucional A partir de la sentencia del 11 de febrero de 2021, dictada en el proceso 11001-03-15- 000-2020-05131-004, la Sección Cuarta del Consejo de Estado fijó cinco criterios para determinar si un asunto tiene relevancia constitucional. En concreto, esos criterios son (i) que el asunto objeto de estudio realmente involucre la amenaza o vulneración de derechos fundamentales, (ii) que el interesado argumente de manera suficiente y razonable la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, (iii) que los argumentos de la solicitud de amparo se acompasen con las razones de la decisión objeto de tutela, (iv) que no se propongan nuevos argumentos que no fueron expuestos en el proceso ordinario y (v) que la acción de tutela no se convierta en una instancia adicional del proceso ordinario en el que fue proferida la providencia acusada. 4.

El análisis de la relevancia constitucional en el caso concreto A juicio de la Sala, la tutela de la referencia sí cumple el requisito general de relevancia constitucional, toda vez que la sentencia cuestionada estudió la legalidad de actos dictados en un procedimiento administrativo sancionatorio. Los asuntos sancionatorios comprometen de manera relevante los derechos fundamentales de los ciudadanos o administrados y, por ende, surge la relevancia constitucional.

Al respecto, en T-385 de 2019, la Corte Constitucional señaló lo siguiente: […] el principio del debido proceso administrativo cobra una especial relevancia constitucional cuando se trata del desarrollo de la facultad sancionadora de la administración pública. De esta manera, cuando la Carta consagra el debido proceso administrativo, reconoce implícitamente la facultad que corresponde a la Administración para imponer sanciones.

En punto a este tema, la jurisprudencia constitucional ha expresado que la potestad sancionadora de la Administración persigue: (i) la realización de los principios constitucionales que gobiernan la función pública, de conformidad con el artículo 209 de la Carta, esto es, igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad;

(ii) se diferencia de la potestad sancionadora por la vía judicial; (iii) se encuentra sujeta al control judicial; y (iv) debe cumplir con las garantías mínimas del debido proceso. Siendo así, la Sala sigue el precedente fijado por la Corte Constitucional y concluye que, por tratarse de un asunto asociado al ejercicio de la facultad sancionadora de la administración pública, que fue justamente lo que se analizó en la sentencia objeto de tutela, está cumplido el requisito general de relevancia constitucional. 5.

La sentencia del 22 de julio de 2022, dictada por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, no incurrió en defecto sustantivo Como se vio en los antecedentes, la parte actora adujo que la sentencia del 22 de julio de 2022, dictada por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, fue dictada con desconocimiento del debido proceso y de los principios de tipicidad y legalidad en materia sancionatoria, de modo que pudo incurrir en defecto sustantivo.

Ahora bien, la sentencia cuestionada partió por aludir al procedimiento administrativo sancionatorio de la Ley 1333 de 2009 y a pronunciamientos del Consejo de Estado y la Corte Constitucional con respecto a las garantías propias de los procedimientos tutela; la identificación razonable de los hechos que generan la amenaza o vulneración del derecho fundamental, y que no se cuestione un fallo de tutela. 4 Se clasifican en: defecto orgánico, sustantivo, procedimental, fáctico, error inducido, decisión sin motivación, desconocimiento del precedente judicial o violación directa de la Constitución. Radicado: 11001-03-15-000-2023-00559-01 Demandante: Jero SAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 administrativo de carácter sancionatorio.

Seguidamente, fueron transcritos apartes de los actos administrativos demandados y se advirtió lo siguiente: De conformidad con lo anterior, las conductas descritas (desperdicio del recurso hídrico, alteración al sistema de flujo de las aguas y no acatar los requerimientos de la autoridad ambiental) están tipificadas en los artículos 238 y 239 del Decreto 1541 de 1978'; el valor de la multa impuesta no supera el tope máximo consagrado en la ley para esta clase de infracciones', y por último, la entidad demandada adelantó el proceso administrativo sancionatorio respetando las normas que rigen la materia (artículos 17 a 31 de la ley 1333 de 2009), a saber: formulación de cargos (folios 1 a 6 del expediente), práctica de pruebas (folios 28 a 31 del expediente) y, resolviendo el asunto determinado" (folios 32 a 51 y 72 a 78 del expediente), en consecuencia, no puede alegarse vulneración al debido proceso teniendo en cuenta la oportunidad que tuvo en su momento la parte actora para solicitar la práctica de pruebas y de controvertir las decisiones de la administración en el proceso sancionatorio adelantado.

En síntesis, al confrontar la actuación de la entidad junto con los antecedentes administrativos aportados, se tiene que el Municipio de Santiago de Cali adelantó el proceso sancionatorio requiriendo a la sociedad propietaria del bien inmueble donde se cometió la infracción a efectos de que ejerciera su derecho de defensa y contradicción, rindiendo descargos en su oportunidad y recurriendo las decisiones de la administración, con claridad absoluta consta en el expediente los requerimientos efectuados por el Municipio de Santiago de Cali por la infracción cometida (desperdicio del recurso hídrico, alteración al sistema de flujo de las aguas y no acatar los requerimientos de la autoridad ambiental), la cual fue verificada por la administración, la sociedad multada dispuso de la oportunidad de ensayar su defensa, solicitar la práctica de pruebas e interponer los recursos procedentes; es decir, que de ninguna manera es de recibo considerar que dentro del trámite surtido en sede administrativa se pretermitieron las garantías que concretan el debido proceso, por lo que se encuentra improbado el cargo formulado en tal sentido.

Como se ve, el tribunal demandado consideró lo siguiente: (i) que las conductas descritas en los actos sancionatorios están tipificadas en los artículos 238 y 239 del Decreto 1541 de 1978, como desperdicio del recurso hídrico, alteración al sistema de flujo de las aguas y no acatar los requerimientos de la autoridad ambiental; (ii) que la multa no superó el tope previsto en el artículo 85 numeral 1º de la Ley 99 de 1993 y (iii) que fue debidamente seguido el procedimiento previsto en la Ley 333 de 2009, esto es, formulación de cargos, práctica de pruebas y decisión. A partir de lo anterior, la Sala estima que la providencia atacada no incurrió en defecto sustantivo, pues lo cierto es que pone en evidencia que los actos sancionatorios sí dieron cuenta de las conductas reprochadas y que fue suficiente la verificación de los artículos 238 y 239 del Decreto 1541 de 1978 para establecer la tipicidad y la legalidad de la sanción impuesta.

Además, la sentencia cuestionada indica que la sanción impuesta obedece al límite legalmente previsto en el artículo 85 numeral 1º de la Ley 99 de 1993 y que fue debidamente estimada. El tribunal administrativo entendió que no es necesaria una descripción exacta de la conducta sancionada. Y esa conclusión resulta razonable, si se tiene en cuenta que la propia Corte Constitucional, en sentencia C-219 de 2017, explicó que «son elementos esenciales del tipo sancionatorio administrativo: (i) la descripción específica y precisa de la conducta o del comportamiento que da lugar a la aplicación de la sanción, bien porque la misma esté determinada en el mismo cuerpo normativo o sea determinable a partir de la aplicación de otras normas jurídicas;

(ii) la determinación por la ley de la sanción, incluyendo el término o la cuantía de la misma, (iii) que exista correlación entre la conducta y la sanción; (iv) la autoridad competente para aplicarla; y (v) el procedimiento que debe seguirse para su imposición» (resalta y subraya la Sala). En este caso, del contenido de los actos administrativos sancionatorios, la autoridad judicial demandada concluyó que sí había claridad sobre las conductas sancionadas y las normas que las prevén. Y de la revisión del procedimiento administrativo encontró probado que la sociedad actora tuvo la oportunidad de pedir pruebas y de interponer recursos contra los actos sancionatorios, de conformidad con el trámite previsto en la Ley 1333 de 2009.

Radicado: 11001-03-15-000-2023-00559-01 Demandante: Jero SAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Siendo así, la Sala desestima la existencia de defecto sustantivo. Por consiguiente, será revocada la sentencia impugnada (que declaró improcedente la tutela) y, en su lugar, se denegarán las pretensiones de la acción de tutela.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, III. FALLA 1. Revocar la sentencia impugnada. En su lugar, denegar las pretensiones de la acción de tutela formulada por Jero SAS, por las razones expuestas. 2.

Notificar la presente decisión a las partes, tal y como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. 3. Publicar la presente providencia en la página web del Consejo de Estado. 4. Enviar el expediente de tutela a la Corte Constitucional para lo de su cargo. Notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha.

(Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Presidenta (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN