08001233300020220032701 — Consejo de Estado

Radicado: 08001-23-33-000-2022-00327-01 (29639) Demandante: Sandra Viviana Africano Franco Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: WILSON RAMOS GIRÓN Bogotá D.C., veinticuatro (24) de julio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad Radicación: 08001-23-33-000-2022-00327-01 (29639) Demandante: Sandra Viviana Africano Franco Demandado: Departamento del Atlántico Temas: Estampillas Pro-Desarrollo y Pro-Hospitales de primer y segundo nivel.

Cosa juzgada. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación1 interpuesto por el demandado contra la sentencia del 18 de octubre de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, que decidió2: Primero. Declarar la nulidad parcial del inciso 1 del artículo 148, literal c artículo 140 y el artículo 149 del Decreto Ordenanzal 545 de 2017 que compiló la Ordenanza Departamental 253 de 2015, por medio de las cuales se estableció la base gravable de la Estampilla Pro-Hospitales de Primer y Segundo Nivel de Atención del Departamento del Atlántico y, el hecho generador y base gravable de la Estampilla ProDesarrollo, respectivamente, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Segundo. Sin condena en costas.

(…) ANTECEDENTE Actuación administrativa La actora demandó la nulidad el hecho generador y la base gravable de la estampilla Pro- Desarrollo, previstos en los artículos 140, letra c. y 149; así como los mismos elementos de la estampilla Pro-Hospitales Primer y Segundo nivel de atención, regulados en el inciso 1 del artículo 148, todas estas normas de la Ordenanza 253 de 2015, modificada por la Ordenanza 306 de 2016 y renumerados por el Decreto 545 de 2017, previo a lo cual, los artículos acusados correspondían a los artículos 132, letra d., 138 inciso 1 y 139 de la indicada Ordenanza 253 ídem. 1Samai tribunal, índice 47 certificado 5E54D0FCBD4EB631 7BB6037BFB25EAC8 C027BE513F0733B4 CF07497E57A5E9CB (pdf), p. 1. 2 Samai tribunal, índice 44, certificado 83E52E9835C9C861 70815057C1D36939 5DF6F7D59BEE0590 4C2A398253FC8273 (pdf), p. 12.

Radicado: 08001-23-33-000-2022-00327-01 (29639) Demandante: Sandra Viviana Africano Franco Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Demanda En ejercicio del medio de control de nulidad, previsto en el artículo 137 del CPACA (Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011), la actora pretende la nulidad de las siguientes normas (los apartados subrayados)3: Para efectos del tributo Estampillas Pro-Hospitales: 1. …4 2.

Declarar nulo el siguiente apartado subrayado del artículo 148 de la Ordenanza Departamental 253 de 2015 del Departamento del Atlántico: Artículo 148. Base gravable y tarifa de la estampilla Pro Hospitales de primer y segundo nivel de atención en el Departamento del Atlántico. Cuando el hecho generador sea el paz y salvo del impuesto predial municipal, la base gravable está constituida por el valor del avalúo registrado en dicho documento, correspondiente al inmueble objeto del acto u operación de transferencia o adquisición del dominio.

La tarifa aplicable es del uno punto cinco por ciento (1.5%) sobre la base gravable. Si el hecho generador es el contrato o convenio, la base gravable está constituida por el valor total del contrato o valor total del convenios, sobre la cual se liquidará la tarifa del uno punto cinco por ciento (1.5%). En los contratos con valor no determinado pero determinable, la tarifa del uno punto cinco por ciento (1.5%) se aplicará sobre el valor total de cada factura que esté obligado el contratista a presentar ante la entidad estatal contratante o ante la entidad pública o privada que le corresponda pagar; o, sobre el valor total de cada pago, abono en cuenta, transferencia o desembolso que se efectúe al contratista.

En los contratos para el suministro de combustible (gasolina extra y corriente, ACPM) sometidos al control oficial de precios, la base gravable la constituye los márgenes de comercialización establecidos por el Ministerio de Minas y Energía, siempre y cuando esté identificado el combustible en el contrato, sobre la cual se aplicará la tarifa del uno punto cinco por ciento (1.5%).

Para efectos del tributo estampillas pro-desarrollo: 3. …5 4. Declarar nulo el literal “c” del artículo 140 de la Ordenanza Departamental 253 de 2015 del Departamento del Atlántico: Artículo 140. Hechos generadores. El hecho generador de las estampillas está constituido por los documentos, actos u operaciones relacionados a continuación: (…) c) Actos o documentos que deban registrarse en las Oficinas de Registro de Instrumentos Públicos.

Generan la Estampilla Pro-Desarrollo Departamental, los documentos que contengan actos, providencias, contratos o negocios jurídicos sujetos al impuesto de registro.” (Se subraya el texto que se demanda). 5. Declarar nulo el siguiente artículo 149 de la Ordenanza Departamental 253 de 2015 del 3 Samai tribunal índice 57, certificado 780CAA639625EC5A F30A147AA02B7EF6 350513FC48837122 4EB218540E9B855A (pdf), p. 1- 41 4 La actora solicitó la suspensión temporal del artículo 148, tal petición fue decidida de manera desfavorable por el tribunal en auto del 02 de mayo de 2024, Samai tribunal (índice 25) 6BF7E2C40FD47710 B9355EBD3C29543F 563023299339E373 3DB30FF0A7FF85E1 (pdf) p.1-8. 5 La actora solicitó la suspensión temporal del artículo 140 (letra c.) y artículo 149 con fundamento legal en los principios fumi boni iuris y periculum in mora, tal petición fue decidida de manera desfavorable por el tribunal en auto del 02 de mayo de 2024 Samai tribunal (índice 25) 6BF7E2C40FD47710 B9355EBD3C29543F 563023299339E373 3DB30FF0A7FF85E1 (pdf) p.1-8.

Radicado: 08001-23-33-000-2022-00327-01 (29639) Demandante: Sandra Viviana Africano Franco Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Departamento del Atlántico: Artículo 149. Base gravable y tarifa de la estampilla Pro Desarrollo sobre actos o documentos que deban registrarse en las Oficinas de Registro de Instrumentos Públicos.

La base gravable aplicable a la estampilla está definida en las normas que regulan el impuesto de registro, tanto para los actos con cuantía como para los denominados sin cuantía, entendiendo que el acto, providencia, contrato o negocio jurídico será sin cuantía cuando no incorporan derechos apreciables económicamente a favor de los particulares y que deben ser registrados ante la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos.

Las tarifas serán del cero punto cinco por ciento (0.5%) aplicada sobre el valor del acto, providencia, contrato o negocio jurídico, considerados como actos con cuantía; si se trata de actos sin cuantía, la tarifa será de dos (2) salarios mínimos legales diarios vigentes cuando sea hasta diez inscripciones por cada acto, contrato o negocio jurídico contenidos en un mismo instrumento público; cuando impliquen más de (10) y hasta veinte (20) inscripciones, la tarifa es de un (1) salario mínimo diario legal vigente y si es superior a veinte (20) inscripciones, la tarifa es de medio día de salario mínimo diario legal vigente.

Parágrafo 1. Cuando un mismo documento contenga diferentes actos sujetos a registro, la estampilla se liquidará sobre cada uno de ellos, aplicando la base gravable y tarifa establecidas en el presente Estatuto, o de las normas que la modifiquen. Parágrafo 2. Cuando el acto, providencia, contrato o negocio jurídico se refiera a bienes inmuebles, el valor de la base gravable para liquidación de la estampilla no podrá ser inferior al del avalúo del impuesto predial, del catastral, del autoavalúo, del valor del remate o de la adjudicación, según el caso.

A los anteriores efectos, invocó como vulnerados los artículos 137 y 237 del CPACA, bajo el siguiente concepto de violación: -(…) Primer cargo de la demanda: expedición con Infracción de las normas en que debieron fundarse los actos administrativos demandados (…). Sostuvo que se configuró tal irregularidad, por cuanto no hubo correspondencia entre el hecho imponible y la base gravable de ambos tributos; y, en adición, la estampilla Pro hospital reprodujo actos anulados previamente por la jurisdicción contencioso administrativa. -( ) Violación al principio de legalidad ( ).

Señaló que del artículo 338 constitucional se desprendía el principio de legalidad, según el cual, los tributos debían ser decretados por los órganos de representación popular, con la clara determinación de sus elementos (hecho generador, base gravable y tarifa), debiendo existir entre ellos coherencia, pues esto era una clara e inequívoca expresión del principio de certeza tributaria; de hecho, la falta de correspondencia tenía como consecuencia la declaratoria de nulidad de las normas, conforme lo ha señalado esta corporación, quien en más de una ocasión se ha pronunciado sobre las estampillas del Departamento del Atlántico.

En ese sentido, planteó que ambas estampillas -Pro-Hospital y Pro-Desarrollo expedidas en el marco del estatuto tributario departamental del Atlántico adolecían de nulidad por la indebida correspondencia entre el hecho generador, la base gravable y en por ende, la tarifa. Añadió que, la estampilla mencionada en primer lugar, había reproducido los artículos 4 y 5 de la Ordenanza 070 de 2009.

Seguidamente y bajo el citado contexto, se refirió a cada una de las estampillas así: -Estampilla Pro Hospital. Partió de rememorar que esta corporación, mediante sentencia del 06 de agosto de 2014 (exp. 20678, CP: Jorge Octavio Ramírez Ramírez), encontró configurada la falta de correspondencia entre el hecho generador y la base gravable, pues mientras el primero se refería a la expedición del estado de cuenta del predial, la base gravable buscaba gravar el valor del bien incluido en el acto de transferencia de la propiedad, lo cual se advertía igualmente en este caso, pues la Asamblea incurrió nuevamente en el supuesto normativo que fue catalogado como nulo, en tanto, determinó Radicado: 08001-23-33-000-2022-00327-01 (29639) Demandante: Sandra Viviana Africano Franco Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 como hecho generador de la estampilla, la expedición del paz y salvo por parte de las alcaldías municipales, excepto la del Distrito capital, y como base gravable el avalúo catastral o el autoavalúo registrado en ese documento, correspondiente al inmueble objeto de paz y salvo, lo que al igual de lo que ocurrió en el proceso citado, evidenciaba la falta de correspondencia entre tales elementos, y además ponía de presente que la Asamblea incurrió en la reproducción de un acto declarado nulo. -Estampilla Pro Desarrollo.

Adujo que con esta estampilla, que se fundamentaba en el artículo 32 de la Ley 3 de 1986 y los artículos 140 y 149 de la ordenanza acusada, se arribaba a la misma conclusión anterior, pues si bien esta norma no había sido objeto de reproducción normativa, el hecho generador consistía en gravar documentos sujetos al impuesto de registro, mientras que la base gravable correspondía al avalúo catastral del inmueble objeto del documento, de modo que al igual que la estampilla pro hospitales, no existía correlación entre ambos elementos del tributo. -Segundo cargo de la demanda: expedición con infracción de las normas en que deberían fundarse (art. 137 CPACA) (…) por la incursión en la prohibición de reproducción del acto nulo (art. 237 CPACA).

Señaló que la regulación de la estampilla Pro Hospital por parte del artículo 148 de la ordenanza demandada, reprodujo los actos anulados, esto es, los artículos 5 y 6 de la Ordenanza 070 de 2009, conforme a la sentencia del 06 de agosto de 2014 (exp. 20678, CP: Jorge Octavio Ramírez Ramírez). Si bien el texto actual no sería una transcripción textual de los indicados artículos, la esencia entre el acto declarado nulo y las normas demandadas era la misma, a cuyos efectos mostró en paralelo los textos del hecho generador, la base gravable y la tarifa. seguidamente, arguyó que si bien el hecho generador de ambas disposiciones era materialmente diferente, persistía la indebida correspondencia entre este y la base gravable y por ende, con la tarifa, dado el mismo contenido sustancial de la norma anulada, que consistía en determinar como base gravable el avalúo registrado en el documento, que para el caso de la norma anulada era el estado de cuenta y para este caso el paz y salvo del impuesto predial, documentos que al fin y al cabo cumplían propósitos semejantes.

Así, insistió en que, la esencia de la norma era la misma, cobrar un tributo teniendo como hecho generador la expedición de un documento cuya finalidad era dar constancia del pago del impuesto predial, tomando como base gravable el avalúo o el autoavalúo del predio que constaba en este; generándose así una indebida correspondencia entre los elementos del tributo.

Por ello, consideró que se cumplían las dos condiciones exigidas por el artículo 237 del CPACA para que se configurara la reproducción del acto anulado, particularmente que: (i) la norma demandada conservara la esencia de la disposición anulada y (ii) no haber desaparecido los fundamentos legales de la nulidad; de modo que en esencia fue reproducida la vulneración al principio de legalidad y certeza tributaria. -Tercer cargo de la demanda: expedición de un acto sin competencia (art. 137 CPACA) por la extensión del impuesto de registro perseguida por el Departamento mediante la expedición de la estampilla Pro Desarrollo.

Estimó que el departamento incurrió en la expedición de un acto administrativo sin competencia, al desconocer el principio de reserva de ley tributaria, pues el hecho generador y la base gravable definidos en la letra c. del artículo 140 de la ordenanza acusada coincidían sustancialmente con los del impuesto de registro regulado en el artículo 226 de la Ley 223 de 1995 [cuyos textos mostró en paralelo], extendiendo injustificadamente el impuesto de registro, sin que la Constitución, la ley, ni la línea jurisprudencial en tal materia, autorizara el aumento de tal impuesto mediante el establecimiento de una estampilla departamental.

Por ello, ante la flagrante ausencia de competencia del Departamento para ampliar el cobro del tributo, Radicado: 08001-23-33-000-2022-00327-01 (29639) Demandante: Sandra Viviana Africano Franco Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 debía prosperar el cargo de ilegalidad propuesto. -Cuarto cargo de la demanda: expedición con infracción de las normas en que deberían fundarse (Art. 137 CPACA) (…) por la vulneración del principio de reserva de ley tributaria y la proscripción de doble tributación nacional.

Alineado con el cargo anterior, planteó que los actos administrativos que regulaban la estampilla Pro-Desarrollo en el departamento vulneraron los principios constitucionales de equidad, justicia fiscal, capacidad contributiva y la prohibición de la doble tributación, pues el fin último de la estampilla era gravar un hecho económico que ya lo estaba con el impuesto de registro, sin sustento legal.

A los efectos anteriores, invocó las sentencias C-766 de 2003 y C- 2019 de 2016 de la Corte Constitucional, en las cuales se precisó que la doble tributación se entendía como aquel fenómeno donde se gravaba dos veces un hecho económico. Finalizó señalando que la estampilla Pro Desarrollo adolecía de nulidad, pues implicaba una extensión injustificada y sin soporte del impuesto de registro, vulnerando el principio de reserva de ley, suplantando competencias del congreso.

Contestación de la demanda El demandado se opuso a las pretensiones de la actora6 con los siguientes «fundamentos»: -De la ausencia del objeto de la demanda por acusar un texto normativo que no está vigente en el departamento del Atlántico: Consideró que la demanda no tenía una exposición clara y probatoria sobre la vulneración del ordenamiento jurídico, pese a lo encomendado por el artículo 137 del CPACA.

A tales efectos, adujo que mediante la Ordenanza 449 de 2019 se introdujeron ajustes importantes a las estampillas Pro- Hospital y Pro-Desarrollo, que variaron los elementos de estos tributos, por lo que la normativa vigente no guardaba semejanza material ni sustancial con los dispositivos acusados. Puntualmente, indicó que el hecho generador de la estampilla Pro Hospitales pasó a ser las actividades de análisis y preliquidación del impuesto de los actos, providencias, contratos o negocios jurídicos que realice la administración tributaria del departamento, para efectos de transferencia de dominio o adquisición del de dominio de inmuebles ubicados en dicho territorio.

A su turno, la base imponible ajustada por la Ordenanza 0449 DE 2019 estaba constituida por el valor del acto registrado en la solicitud de preliquidación, y la tarifa era el 1.5% sobre tal concepto. Igualmente, indicó que el hecho generador de la estampilla Pro Desarrollo fue modificado, estableciendo como tal, la validación y expedición de la liquidación oficial de impuestos que realice la Administración tributaria del departamento sobre los actos, contratos o negocios jurídicos documentales que de conformidad con las disposiciones legales deban registrarse en las Oficinas de Registro de Instrumentos Públicos o en las Cámaras de Comercio.

A su vez, la base gravable pasó a ser el valor registrado en la solicitud de preliquidación, equivalente a la cuantía del acto, providencia, contrato o negocio jurídico objeto de validación y liquidación oficial para efectos del registro. Adujo que los reparos de la demanda estarían dirigidos a declarar la nulidad de textos normativos no vigentes y tratar de extender argumentos a normas diferentes de las que regían para ese momento en el departamento. 6 Samai tribunal, índice 14, certificado 9CF8BDBE9EB86FC9 B12191DE5A03CD09 67ABDF5BF6664A9C E3049751D72826D5, (pdf) pp.1 a 42.

Radicado: 08001-23-33-000-2022-00327-01 (29639) Demandante: Sandra Viviana Africano Franco Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 -Los actos administrativos demandados son nulos por carecimiento de correspondencia entre el hecho generador y la base gravable (…). Sostuvo que la situación fáctica y jurídica del departamento era distinta a la existente cuando se profirió la sentencia del 06 de agosto de 2014 (exp. 20678, CP: Jorge Octavio Ramírez Ramírez), de manera que no podían extenderse los efectos de esa sentencia. Agregó que los textos normativos actuales eran diferentes y no compartían esencia alguna con los que fueron declarados nulos.

Luego, tras precisar los motivos que condujeron a la nulidad de las normas que se adujeron estar reproducidas en los actos demandados, argumentó que no hubo tal réplica normativa en las disposiciones demandadas, pues la actora no identificó adecuadamente el problema jurídico que se resolvió en aquella decisión judicial; además, que no serían discusiones normativas idénticas para poderse hacerse extensiva la nulidad declarada, pues incluso las normas tenían textos disímiles y en esta ocasión existía correspondencia entre los elementos esenciales del tributo, ya que la base imponible estaría vinculada con el documento que causa el impuesto. -(…) Estampilla Pro-Desarrollo.

Cuestionó que la actora señalara que había una falta de correlación entre el hecho generador y la base gravable y que por ende se habían consolidado los efectos jurídicos de la sentencia del 06 de agosto de 2014, lo que no era cierto, primero porque la señalada sentencia se refiere a la estampilla Pro Hospitales, cuya configuración sustancial dista completamente de lo regulado para la estampilla Pro Desarrollo, y segundo, porque al observar la base gravable y el hecho generador se evidencia claramente la correspondencia que existe entre ambos elementos, pues al gravar la estampilla los actos o contratos sujetos a registro su base imponible necesariamente debía vincularse al valor contenido en tales documentos.

Señaló que, si bien el parágrafo 2 del artículo 139 de la Ordenanza 253 de 2015 prescribió que la base gravable mínima de documentos sujetos a registro referidos a bienes inmuebles, sería el avalúo catastral, esto no significa «que se esté empleando per se el avalúo catastral de los predios, solo se trata de una regla de base mínima»; de esa manera la finalidad de esa disposición sería evitar que el contribuyente fije a su arbitrio una base diferente para tributar menos -fraude a la ley-, pese a su capacidad para aportar a las cargas públicas, lo cual también se utiliza en tributos nacionales. -Expedición con infracción de las normas en que deberían fundarse (…) prohibición de reproducción del acto nulo (art. 237 CPACA).

Frente a la estampilla Por Hospital, insistió en que no hubo reproducción del acto anulado al comparar la norma declarada nula de la Ordenanza 070 de 2009 y el artículo 148 de la Ordenanza 253 de 2015, dado que las disposiciones eran diferentes, tanto en su forma como en su esencia; además, que la normativa actual tenía distinta redacción (Ordenanza 449 de 2019). -Expedición de un acto sin competencia (Art. 137 CPACA).

Por la extensión del Impuesto de Registro perseguida por el Departamento mediante la expedición de la Estampilla Pro- Desarrollo. Expedición con infracción de normas en que deberían fundarse (Art. 137 CPACA) (…) vulneración del principio de reserva de ley tributaria (…) proscripción de doble tributación nacional. Indicó que los cargos de competencia y doble tributación los desarrollaba conjuntamente.

Tras contextualizar el principio de autonomía tributaria de las entidades territoriales y el poder tributario que les permite regular los aspectos sustanciales de los mismos, como se establece en el artículo 338 de la Constitución, argumentó que, tratándose de tributos territoriales, el principio de legalidad tenía «una aplicación prudencial limitada en virtud de la autonomía reconocida a favor de los otros niveles de gobierno».

Así, bastaba la creación legal del tributo para que luego el gobierno, al que la ley autorice, establezca los elementos de la obligación tributaria, sin que esto implique un ejercicio deliberado de la competencia impositiva, dada la reserva legal que impone que los entes locales actúen conforma a la Constitución y la ley. Radicado: 08001-23-33-000-2022-00327-01 (29639) Demandante: Sandra Viviana Africano Franco Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Respecto de la estampilla Pro-Desarrollo, aseguró que en ejercicio de la competencia impositiva reguló el impuesto.

Luego, tras extractar la acusación de ilegalidad efectuada en la demanda frente a ese tributo, se opuso a los planteamientos, pues el texto vigente de esa estampilla era diferente; además, se desconocería la potestad tributaria de los entes territoriales como fruto del principio de descentralización de los departamentos para desarrollar los elementos del tributo.

Adujo que tal estampilla no fue producto de la inventiva de la asamblea departamental, sino de la orden legal del artículo 32 de la Ley 3 de 1986, que autorizó al órgano de representación popular del Atlántico para emitir la estampilla y regularla en sus elementos estructurales. Presentó un cuadro comparativo entre el impuesto de registro y la estampilla, a fin de mostrar que ambos tributos eran diferentes, ya que el primero gravaba el acto material de registrar y el segundo la suscripción de ese acto en el departamento.

De esta manera, afirmó que no se configuraba una doble tributación, ya que los hechos generadores de los dos impuestos eran distintos. Seguidamente, invocó la sentencia del Consejo de Estado (exp. 17853 CP. Martha Teresa Briceño De Valencia) para afirmar su postura. Por último, formuló la excepción de ineptitud por falta de determinación de la normatividad vigente -la cual desestimó el tribunal en la oportunidad correspondiente-7, y la excepción genérica, con fundamento en el artículo 187 del CPACA.

En adición, se opuso a la solicitud de suspensión provisional presentada por la actora. Sentencia apelada El tribunal accedió a las pretensiones de la demanda8. A tales efectos, inició por describir el ordenamiento jurídico y la jurisprudencia sobre las potestades normativas en materia tributaria de los entes territoriales, así como las leyes de autorización de las estampillas Pro Desarrollo Departamental y Pro Hospitales de Primer y Segundo nivel de atención departamental.

En relación con estas últimas, consideró que la base imponible y tarifa, previstas en el artículo 148 ídem, compilado en el Decreto 545 de 2017, reprodujo en esencia los artículos 5 y 6 de la Ordenanza 070 de 2009, que fueron anulados por la sentencia del 06 de agosto de 2014 (exp. 20678, CP: Jorge Octavio Ramírez Ramírez), debido a la incongruente entre el hecho generador (paz y salvo del predial) y la base gravable (avalúo o autoavalúo).

Luego se refirió a la estampilla Pro Desarrollo, cuyo hecho generador y base gravable estaban regulados en los artículos demandados 140 y 149 ibidem. Al respecto señaló que al someterse a imposición el valor del acto, contrato o providencia inscrito ante la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos no concurría la prestación de un servicio o intervención de un funcionario de la entidad territorial,; esto pese a que, el criterio reiterado de esta corporación era que para que se configurara el hecho generador era necesario que los actos gravados se realizaran en el territorio del departamento y que interviniera directamente un funcionario del citado nivel en la operación gravada con la estampilla, lo cual se fundamenta en el artículo 175 del Decreto Ley 1222 de 1986, que autorizó la creación del tributo y estableció la obligación de adherir y anular las estampillas a cargo de los funcionarios departamentales.

Así, el hecho generador previsto en la letra c. del artículo 140 ejusdem no correspondía a un documento expedido por alguna autoridad departamental, sino a los mismos documentos gravados con el impuesto de registro en el artículo 226 de la Ley 223 de 1995. En esa misma línea, el artículo 139 ídem contrariaba el ordenamiento superior al indicar como base gravable la 7 El tribunal declaró no probada la excepción de inepta demanda Samai Tribunal, índice 29, certificado 6EE8DB95F0FC9936 59A7E3C06123A747 C5C8CE4F27B5DCA6 E4C042100633E112.

Pp. 1-6. 8 Samai tribunal, índice 44, certificado 59B4BC22417FCD16 FF0692604E8EE4C8 C88B38B40B9D39D7 B00CEBF5AFF18978 (pdf), pp. 11 a 25. Radicado: 08001-23-33-000-2022-00327-01 (29639) Demandante: Sandra Viviana Africano Franco Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 misma del impuesto de registro.

Finalmente, precisó que si bien la Ordenanza 253 de 2015 compilada en el Decreto 545 de 2017 fue modificada por la ordenanza 000449 de 2019, aspecto argumentado por la demandada, el tribunal debía examinar la legalidad de la primera, por el término de vigencia en la que surtió efectos jurídicos, en tanto habría situaciones jurídicas no consolidadas que tendrían como fundamento legal las disposiciones demandadas.

Recurso de apelación El demandado recurrió la decisión del tribunal9. Manifestó no compartir la posición del tribunal, en vista de que los textos normativos reprochados fueron modificados por los artículos 2, 6 y 7 de la Ordenanza 000449 de 2019. Seguido de ello, sostuvo que a los efectos de poderse aplicar «el control excepcional de legalidad» se debió acreditar que los actos contravenían la Constitución y la ley, pero en el caso analizado, la demandante se sustentaba en dos supuestos: el primero en que hubo reproducción de unos actos administrativos anulados y, el segundo, en que eran incongruentes los elementos esenciales del tributo; esto es, el hecho generador y la base gravable; planteamientos que su juicio, estarían desvirtuados y debían desestimarse.

Cuestionó la conclusión del tribunal respecto a que las normas demandadas de la estampilla Pro-Hospital reprodujeron normas anuladas sin haber desaparecido los fundamentos legales de la anulación, puesto que, al tenor del artículo 237 del CPACA y de la sentencia del 21 de marzo de 2018 (exp. 22080, CP: Milton Chaves García), esto ocurría cuando el texto nuevo de la norma era idéntico al anterior o se replicaban los efectos jurídicos, y, en el caso debatido, la ordenanza anulada y las disposiciones vigentes eran diferentes, no solo por tener diferente redacción, sino porque tenían «objetos diferentes en aquello que se consagró como base gravable y hecho generador».

Agregó que, en todo caso, cualquiera de las normas expedidas, obedecían a la potestad impositiva de la asamblea departamental, conferida por la Constitución y por el Congreso, mediante la Ley 663 de 2001. Adicionó que, los artículos 5 y 6 de la Ordenanza 070 de 2009, que fueron anulados y que el tribunal consideró como reproducidos, se referían a la base gravable y a la tarifa, por lo cual no era procedente predicar su reproducción en el artículo 140 de la Ordenanza 253 de 2015, pues este versaba sobre el hecho generador, el cual no tenía antecedente de nulidad.

Culminó señalando que, además de no haber incurrido en la reproducción de acto nulo, las normas cumplían con la coherencia que extraño el a quo: Seguidamente, sostuvo que, sería un «exabrupto» que, ante la declaratoria de la nulidad de unas normas, ninguna disposición pudiera entrar a regular un tributo autorizado por el legislador. Insistió en que la esencia de las normas demandadas era diferente de las disposiciones anuladas, pues no gravaban los mismos supuestos de hecho, por el contrario, rebasaban los vicios que fueron establecidos en la ordenanza 070, afirmó que, hubo una evolución con el fin de que el estatuto tributario se adecuara y ajustara a la Constitución y a la ley.

Pronunciamientos finales La demandante y el ministerio público guardaron silencio (índice 17 de Samai). 9Samai tribunal, índice 47, certificado 5E54D0FCBD4EB631 7BB6037BFB25EAC8 C027BE513F0733B4 CF07497E57A5E9CB (pdf), pp. 1 a 5. Radicado: 08001-23-33-000-2022-00327-01 (29639) Demandante: Sandra Viviana Africano Franco Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 CONSIDERACIONES DE LA SALA 1- Juzga la Sala la legalidad de los actos acusados atendiendo los cargos de apelación planteados por la demandada contra la sentencia de primera instancia que accedió a la nulidad parcial de las normas demandadas.

Problemas jurídicos En concreto, sería del caso atender los reparos de la apelante demandada, en torno a la procedencia de juzgarse normas que posteriormente son subrogadas o derogadas; el cumplimiento de las condiciones para que se entienda reproducida una disposición anulada; si la norma que consagra el hecho imponible de la estampilla Pro Desarrollo no tendría antecedente de nulidad; y la situación respecto de las subsiguientes regulaciones de la materia anulada, si estarían viciadas de ilegalidad, lo que señala la apelante como un despropósito, en tanto, se estaría regulando un tributo autorizado por la ley.

No obstante, la Sala oficiosamente advierte que los dispositivos anulados por el tribunal en el sub lite habían sido declarados nulos por parte de esta judicatura mediante providencia del 16 de marzo de 2023 (exp. 26719, CP: Myriam Stella Gutiérrez Argüello) oportunidad para la cual, los textos acusados correspondían a los artículos 132 (letra d.), 138 (inciso 1) y 139 antes de que fueran renumerados por el Decreto 545 de 2017, publicado en la gaceta departamental del 05 de enero de 2018 “por medio del cual se compilan y renumeran las normas tributarias del Departamento del Atlántico”, pasando a ser los artículos demandados en el presente asunto 140 (letra c.), 148 (inciso 1) y 149 de la Ordenanza 253 de 2015. 2- Al respecto, se advierte que en relación con la estampilla Pro Desarrollo, la señalada providencia advirtió que, el artículo 132 (letra d.) (actualmente, art. 140, letra c.) que regulaba el hecho generador, de dicho tributo, no correspondía a un documento expedido por alguna autoridad departamental, pues disponía que lo configuraban los mismos documentos sujetos al impuesto de registro, pese a que el Decreto Ley 1222 de 1986 - que creó la estampilla- determinó en el artículo 175 que, la obligación de adherir y anular la estampilla estaría a cargo de empleados departamentales que participaran en el acto y así también lo había advertido la Sección en la sentencia del 25 de noviembre de 2021 (exp. 25452, CP: Milton Chaves García).

En relación con el artículo 139 (actualmente art. 149) determinó que al fijar la base imponible en los mismos términos del impuesto de registro de la Ley 223 de 1995, contrariaba las normas superiores. Por su parte, el inciso 1 del artículo 148 de la Ordenanza 253 de 2015 demandado por la actora, relacionado con la estampilla Pro Hospitales de primer y segundo nivel de atención departamental, regulación que, previo a la renumeración, correspondía al inciso 1 del artículo 138, también fue anulado por la señalada sentencia del 16 de marzo de 2023.

En esa disposición se regulaba tanto el hecho imponible, al establecer que correspondería al paz y salvo del impuesto predial (IPU), como la base gravable que sería «el valor del avalúo registrado en dicho documento, correspondiente al inmueble objeto del acto u operación de transferencia o adquisición del dominio» y, una tarifa del 1.5%.

Pues bien, a juicio de la corporación, lo allí previsto correspondía a la reproducción de los textos de los artículos 5 y 6 de la Ordenanza 070 de 2009 que fueron declararon nulos por esta misma corporación10, y de igual manera se concluyó que subsistía en esencia la incongruencia entre el hecho imponible y la base gravable; particularmente, porque siendo el primero 10 Sentencia del 06 de agosto de 2014, exp. 20678, CP: Jorge Octavio Ramírez Ramírez.

Radicado: 08001-23-33-000-2022-00327-01 (29639) Demandante: Sandra Viviana Africano Franco Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 de ellos el paz y salvo del IPU no podía cuantificarse la cuota tributaria sobre el avalúo catastral o autoavalúo. De acuerdo con lo señalado, esta judicatura corrobora que existe identidad entre las normas debatidas y las anuladas en la sentencia del 16 de marzo de 2023, pese a la posterior remuneración que de ellas hizo el Decreto departamental 545 de 201711, como a continuación se ilustra: Decreto 545 de 2017 (actos demandados) Ordenanza 253 de 2015 (en la versión de numeración anulada, modificada por las ordenanzas 000276 de 2015 y 306 de 2016) Artículo 140.

Hechos generadores. El hecho generador de las estampillas está constituido por los documentos, actos u operaciones relacionados a continuación: (…) c) Actos o documentos que deban registrarse en las Oficinas de Registro de Instrumentos Públicos. Generan la Estampilla Pro-Desarrollo Departamental, los documentos que contengan actos, providencias, contratos o negocios jurídicos sujetos al impuesto de registro.

Artículo 132. Hechos generadores. El hecho generador de las estampillas está constituido por los documentos, actos u operaciones relacionados a continuación: (…) d. Actos o documentos que deban registrarse en las Oficinas de Registro de Instrumentos Públicos. Generan la Estampilla Pro-Desarrollo Departamental, los documentos que contengan actos, providencias, contratos o negocios jurídicos sujetos al impuesto de registro.

Artículo 149. Base gravable y tarifa de la estampilla Pro Desarrollo sobre actos o documentos que deban registrarse en las Oficinas de Registro de Instrumentos Públicos. La base gravable aplicable a la estampilla está definida en las normas que regulan el impuesto de registro, tanto para los actos con cuantía como para los denominados sin cuantía, entendiendo que el acto, providencia, contrato o negocio jurídico será sin cuantía cuando no incorporan derechos apreciables económicamente a favor de los particulares y que deben ser registrados ante la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos.

Parágrafo 1. Cuando un mismo documento contenga diferentes actos sujetos a registro, la estampilla se liquidará sobre cada uno de ellos, aplicando la base gravable y tarifa establecidas en el presente Estatuto, o de las normas que la modifiquen. Artículo 139. Base gravable y tarifa de la estampilla Pro Desarrollo sobre actos o documentos que deban registrarse en las Oficinas de Registro de Instrumentos Públicos.

Parágrafo 1. Cuando un mismo documento contenga diferentes actos sujetos a registro, la estampilla se liquidará sobre cada uno de ellos, aplicando la base gravable y tarifa establecidas en el presente Estatuto, o de las normas que la modifiquen. 11 Se advierte la reproducción de las normas que fueron anuladas. Radicado: 08001-23-33-000-2022-00327-01 (29639) Demandante: Sandra Viviana Africano Franco Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Parágrafo 2.

Cuando el acto, providencia, contrato o negocio jurídico se refiera a bienes inmuebles, el valor de la base gravable para liquidación de la estampilla no podrá ser inferior al del avalúo del impuesto predial, del catastral, del autoavalúo, del valor del remate o de la adjudicación, según el caso. Parágrafo 2. Cuando el acto, providencia, contrato o negocio jurídico se refiera a bienes inmuebles, el valor de la base gravable para liquidación de la estampilla no podrá ser inferior al del avalúo del impuesto predial, del catastral, del autoavalúo, del valor del remate o de la adjudicación, según el caso.

Artículo 148. Base gravable y tarifa de la estampilla Pro Hospitales de primer y segundo nivel de atención en el Departamento del Atlántico. Cuando el hecho generador sea el paz y salvo del impuesto predial municipal, la base gravable está constituida por el valor del avalúo registrado en dicho documento, correspondiente al inmueble objeto del acto u operación de transferencia o adquisición del dominio.

La tarifa aplicable es del uno punto cinco por ciento (1.5%) sobre la base gravable. Artículo 138. Base gravable y tarifa de la estampilla Pro Hospitales de primer y segundo nivel de atención en el departamento del Atlántico. Cuando el hecho generador sea el paz y salvo del impuesto predial municipal, la base gravable está constituida por el valor del avalúo registrado en dicho documento, correspondiente al inmueble objeto del acto u operación de transferencia o adquisición del dominio.

La tarifa aplicable es del uno punto cinco por ciento (1.5%) sobre la base gravable. Así, como la declaratoria de nulidad de los actos generales se encuentra revestida de fuerza de cosa juzgada con efecto erga omnes12, conforme al artículo 189 del CPACA, en lugar de dirimir los planteamientos de fondo, lo procedente es declarar oficiosamente la configuración de la cosa juzgada, previo revocar la decisión de primera instancia. Conclusión 3- Por lo razonado en precedencia, la Sala establece como contenido interpretativo de esta sentencia que no procede el estudio de los cargos de nulidad contra las normas demandadas, en prevalencia del efecto general e inmediato de la nulidad que declaró la sentencia del 16 de marzo de 2023 (exp. 26719, CP: Myriam Stella Gutiérrez Argüello), cuya decisión tiene fuerza de cosa juzgada sobre la demanda de nulidad de los artículos 140 (letra c.), 148 (inciso 1) y 149 de la Ordenanza 253 de 2015, modificada por la Ordenanza 306 de 2016 y renumerados por el Decreto 545 de 2017, todas ellas expedidas por el departamento del Atlántico.

Costas 4- Por versar sobre un asunto de interés público, no procede la condena en costas, conforme al artículo 188 del CPACA. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA 1. Revocar la sentencia de primera instancia. En su lugar: Primero. Declarar de oficio la excepción de cosa juzgada e inhibirse de resolver de fondo los cargos de la demanda y de la apelación. 12 Entre otras, sentencias del 08 de septiembre de 2022 y 11 de mayo de 2023 (exps. 25634 y 26146, CP: Myriam Stella Gutiérrez Argüello), del 29 de septiembre de 2022 (exp. 25911, CP: Milton Chaves García) y del 03 de noviembre de 2022 (exp. 26275, CP: Julio Roberto Piza Rodríguez).

Radicado: 08001-23-33-000-2022-00327-01 (29639) Demandante: Sandra Viviana Africano Franco Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 2. Sin condena en costas en ambas instancias. Notifíquese y comuníquese. Devuélvase al tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.

La integridad de este documento electrónico puede comprobarse con el «validador de documentos» disponible en: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN Presidente (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO