Radicación: 52001-23-33-000-2020-00844-01 (2114-2023) Demandante: Johny Álvaro Ojeda Palma Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Magistrada ponente: Elizabeth Becerra Cornejo Bogotá D.C., tres (3) de abril de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 52001-23-33-000-2020-00844-01 (2114-2023) Demandante: Johny Álvaro Ojeda Palma Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Tema: pensión gracia, reconocimiento.
Subtema 1: naturaleza de la plaza. Subtema 2: presupuestos para el reconocimiento de la pensión gracia. Acreditación. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño, el 1 de diciembre de 2021, que negó las pretensiones de la demanda.
I. SÍNTESIS DEL CASO Johny Álvaro Ojeda Palma, docente nacional y territorial, solicitó una pensión gracia a la UGPP. La entidad negó la solicitud por considerar que no cumplía el requisito de vinculación territorial previa al 31 de diciembre de 1980. El demandante argumentó que la decisión desconoce la normativa aplicable, ya que la ley no exige una vinculación exclusivamente territorial para este beneficio, y es suficiente con demostrar el ejercicio de la actividad docente antes de la fecha mencionada.
II.
ANTECEDENTES 2.1. La demanda 2.1.1. Pretensiones 1. Johny Álvaro Ojeda Palma, mediante apoderado judicial, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la UGPP, el 16 de julio de 2020, con las siguientes pretensiones1: (i) Que se declare la nulidad de las resoluciones números 006395 del 5 de marzo de 2020, por medio de la cual la UGPP negó el reconocimiento y pago de la 1 Samai, índice 002, archivo 4_520012333000202000844011, 2020-00844-dda.
Radicación: 52001-23-33-000-2020-00844-01 (2114-2023) Demandante: Johny Álvaro Ojeda Palma Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 pensión de jubilación gracia; 007830 del 26 de marzo de 2020 que resolvió el recurso de reposición y 010461 del 27 de abril de 2020, que confirmó la decisión al decidir el recurso de apelación. (ii) Que se condene a la UGPP a reconocer y pagar la pensión gracia favor del demandante, a partir del 12 de julio de 2007, fecha en la que cumplió 50 años de edad y 22 años de servicio como docente del departamento de Putumayo.
(iii) Que las sumas reconocidas se actualicen conforme al índice de precios al consumidor. (iv) Que se condene a la UGPP a cumplir la sentencia en los términos del artículo 192 del CPACA. 2.1.2. Hechos 2. Como fundamento de las pretensiones, el demandante expuso, en síntesis, los siguientes hechos: (i) Nació el 12 de julio de 1957 y cumplió 50 años de edad el 12 de julio de 2007.
(ii) Prestó el servicio docente en el Instituto Técnico Industrial Integrado Max Seidel del municipio de Tumaco, conforme al acto de nombramiento 4597 del 18 de abril de 1978, desde el 26 de enero de 1978 hasta el 17 de noviembre de 1981. (iii) Posteriormente, fue vinculado mediante la Resolución 112 del 16 de abril de 1986 en la Intendencia del Putumayo, Fondo Educativo Regional del Putumayo, del 19 de noviembre de 1985 al 24 de agosto de 2007, es decir, por 21 años, 9 meses y 5 días.
(iv) La UGPP negó el reconocimiento de la pensión gracia al considerar que no acreditó una vinculación territorial con anterioridad al 31 de diciembre de 1980. 2.1.3. Normas violadas y concepto de violación 3. El demandante citó como normas violadas las siguientes: Constitución Política, artículos 2, 5, 11, 13, 16, 23, 29 y 53; la Ley 114 de 1913; la Ley 116 de 1928; la Ley 37 de 1933; la Ley 91 de 1989, artículo 15 ordinal 2 literal a);
Ley 71 de 1988 y la Ley 64 de 1947. 4. En el concepto de violación, la parte actora afirmó que los actos demandados incurrieron en infracción de las normas en que debían fundarse, porque ejerció la labor docente en plazas territoriales por más de 20 años, hecho que no se puede desconocer con el argumento de que la primera vinculación fue nacional, más aún cuando la certificación de tiempo de servicio catalogó las vinculaciones como nacionalizadas. 2.2.
Contestación de la demanda 5. El apoderado de la UGPP afirmó que la vinculación del demandante anterior al 31 de diciembre de 1980 es del orden nacional, al ser nombrado por el Ministerio de Radicación: 52001-23-33-000-2020-00844-01 (2114-2023) Demandante: Johny Álvaro Ojeda Palma Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Educación Nacional, motivo por el cual no hay lugar al reconocimiento y pago de la pensión de jubilación solicitada2. 6.
Afirmó que los salarios del demandante se pagaron con recursos de la Nación provenientes del situado fiscal. Así las cosas, concluyó que no es posible reconocer la pensión gracia por cuanto el demandante no acreditó la vinculación a la docencia oficial antes del 31 de diciembre de 1980. 2.3. Sentencia de primera instancia 7.
El Tribunal Administrativo de Nariño, mediante sentencia del 1 de diciembre de 2021, negó las pretensiones de la demanda porque encontró demostrado que la vinculación del demandante, anterior al 31 de diciembre de 1980, es de carácter nacional, tal y como consta en el acto de nombramiento expedido por el Ministerio de Educación Nacional3. 8.
Al motivar la decisión, el tribunal afirmó que, si bien el demandante logró acreditar 20 años de servicio en la docencia oficial de carácter territorial, la vinculación anterior a este ejercicio fue de naturaleza nacional, motivo por el cual no resulta beneficiario de la transición prevista para los docentes vinculados antes de diciembre de 1980 en una plaza nacionalizada, municipal o departamental. 9.
En este orden, afirmó que es innecesario analizar los presupuestos para acceder a la pensión gracia cuando el solicitante no acredita el beneficio de la transición. Por último, condenó al actor al pago de costas, al ser la parte vencida del debate procesal de conformidad con lo previsto en el artículo 366 del Código General del Proceso (CGP). 2.4.
Recurso de apelación 10. El apoderado de la parte demandante adujo que el argumento expuesto por el tribunal para denegar el derecho carece de sustento jurídico, porque las normas que rigen la pensión gracia no prevén la demostración de una vinculación de carácter territorial anterior al 31 de diciembre de 1980, solo establecen la acreditación de una relación laboral docente anterior a esa fecha y 20 años de servicio municipal o distrital, continuo o discontinuo. 11.
Por último, solicitó revocar la condena en costas impuesta en la sentencia apelada por no encontrase acreditada una conducta temeraria de la parte vencida4. 2.5. Trámite procesal en segunda instancia 12. Mediante el auto del 13 de junio de 20245, el magistrado sustanciador admitió el recurso de apelación y tras advertir que no existían solicitudes probatorias, no se efectuó traslado para que las partes alegaran de conclusión, conforme el numeral 5 del artículo 247 del CPACA, modificado por la Ley 2080 de 2021. 2 Samai, índice 002, archivo 4_520012333000202000844011, CarpetaContestacióndemandaUGPP. 3 Samai, índice 002, archivo 4_520012333000202000844011, Fallodeprimerainstancia. 4 Samai, índice 002, archivo 4_520012333000202000844011, 25Recursodeapelación. 5 Samai.
Índice 010. Radicación: 52001-23-33-000-2020-00844-01 (2114-2023) Demandante: Johny Álvaro Ojeda Palma Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 III. CONSIDERACIONES 3.1. Competencia 13. Al Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, le corresponde el conocimiento del presente asunto en atención a la competencia que el inciso primero del artículo 150 del CPACA le confiere para conocer de los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias proferidas en primera instancia por los tribunales administrativos. 3.2.
Problemas jurídicos 14. De acuerdo con el marco fijado en el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, que habilita al juez de segunda instancia para pronunciarse únicamente sobre los reparos concretos presentados por el apelante6, la Sala procede a resolver los siguientes problemas jurídicos: 15. ¿Johny Álvaro Ojeda Palma acreditó el requisito de tiempo de servicio como docente oficial del nivel territorial o nacionalizado del departamento del Putumayo, con vinculación anterior al 31 de diciembre de 1980, para ser beneficiario del régimen de transición que le permitía mantener la expectativa de acceder a la pensión gracia? En el evento de que la respuesta sea positiva, se establecerá lo siguiente: 16.
¿El señor Johny Álvaro Ojeda Palma acreditó los requisitos previstos en el artículo 4° de la Ley 114 de 1913 para acceder al derecho a la pensión gracia? 3.3. Marco normativo de la pensión gracia –Reiteración jurisprudencial– 17. La Ley 114 de 19137 creó una «pensión de jubilación vitalicia» para los maestros de escuelas oficiales que prestaron servicio en el magisterio por un tiempo no menor de veinte años, en cuantía equivalente a la mitad del salario devengado en los dos últimos años de labor o al promedio del sueldo recibido, si este fuese variable, siempre que cumplieran los siguientes requisitos: (i) desempeñar el empleo con honradez y consagración;
(ii) carecer de medios de subsistencia de acuerdo con su posición social y costumbres8; (iii) no recibir otra pensión o recompensa de carácter nacional. 18. La Ley 116 de 19289 extendió la prestación pensional a los empleados y profesores de las escuelas normales y a los inspectores de instrucción pública. Posteriormente, la Ley 37 de 193310 cobijó a los maestros que completaron servicios docentes en establecimientos de enseñanza secundaria. 19.
La Ley 43 de 197511 terminó con el régimen de responsabilidades compartidas 6 Código General del Proceso, artículos 320 y 328. 7 «Que crea pensiones de jubilación a favor de los Maestros de Escuela». 8 Requisito derogado por el artículo 8 de la Ley 45 de 1931. 9 «Por la cual se aclaran y reforman varias disposiciones de la ley 102 de 1927», sobre aumento y reconocimiento de pensiones. 10 «Por la cual se decreta el pago de una pensión a un servidor público y sobre jubilación de algunos empleados». 11 «Por la cual se nacionaliza la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los Departamentos, el Distrito Especial de Bogotá, los Municipios, las Intendencias y Comisarías; se redistribuye una participación, se ordenan obras en materia educativa y se dictan otras disposiciones».
Radicación: 52001-23-33-000-2020-00844-01 (2114-2023) Demandante: Johny Álvaro Ojeda Palma Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 en materia educativa entre la nación, los departamentos y los municipios al establecer que «La educación primaria y secundaria oficiales» constituye un servicio público a cargo de la Nación. Por tanto, los gastos que este servicio ocasiona, sufragados por «los Departamentos, Intendencias, Comisarías, el Distrito Especial de Bogotá y los Municipios, serán de cuenta de la Nación, en los términos de la presente Ley».
Sin embargo, «el nombramiento del personal en los planteles que se nacionalizan por medio de esta Ley, o se hayan nacionalizado anteriormente, continuará siendo hecho por los funcionarios que actualmente ejerzan dicha función». 20. Con ocasión del proceso de nacionalización referido y la posterior centralización en el manejo de las obligaciones prestacionales del personal docente nacional y nacionalizado, la Ley 91 de 1989, por medio de la cual se creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y reguló la forma en que serían asumidas las cargas prestacionales del personal docente luego de la nacionalización, estableció un régimen de transición que buscó amparar la expectativa de los docentes territoriales beneficiarios de la pensión gracia inmersos en el proceso de nacionalización que culminó el 31 de diciembre de 1980.
Ello, se puede observar en el literal a), numeral 2° del artículo 15 de la mencionada ley, así: […] A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la nación. […]. 21. La disposición trascrita fue objeto de análisis por la Sala Plena del Consejo de Estado12, así: […] dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…) siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”.
Y por último, que sin la ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley. […]. 22.
Así, los docentes vinculados antes al 31 de diciembre de 1980 mantienen el beneficio hasta la consolidación de su derecho pensional para proteger la expectativa ante el cambio que implicó la extinción de la prestación por motivo de la nacionalización de la educación. Para los demás docentes, es decir, los vinculados con posterioridad a esta fecha, tan sólo se reconocería la pensión ordinaria de jubilación. 23.
Entonces, es dable afirmar que el punto de partida para definir si el docente tiene derecho a la pensión gracia se encuentra en la clasificación contenida en la Ley 12 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia núm. S-699 de 26 de agosto de 1997, actor: Wilberto Therán Mogollón. Radicación: 52001-23-33-000-2020-00844-01 (2114-2023) Demandante: Johny Álvaro Ojeda Palma Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 91 de 1989, cuyo artículo 1.° categorizó y definió a los docentes de la siguiente manera: - Personal nacional.
Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno nacional. - Personal nacionalizado. Son (i) los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1.º de enero de 1976 y (ii) los docentes vinculados a partir de esa fecha a una plaza nacionalizada en virtud del proceso de nacionalización de la educación que se adelantó por disposición de la Ley 43 de 1975. - Personal territorial.
Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial a partir del 1º de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 197513, de manera que la plaza a ocupar haya sido creada exclusivamente por la entidad territorial con cargo a su propio presupuesto. 24. La Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante sentencia de unificación SUJ-11-S2 del 21 de junio de 201814, estableció, además, que la vinculación de los docentes territoriales o nacionalizados no varía cuando en el acto de nombramiento interviene el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la Junta Administradora del respectivo Fondo Educativo Regional.
Lo anterior porque el pago de las acreencias de estos docentes provenía directamente de las rentas del ente territorial o del situado fiscal cuando se sufragaban los gastos a través de los Fondos Educativos Regionales, hoy Sistema General de Participaciones. En este orden, la sentencia de unificación fijó las siguientes reglas jurisprudenciales: i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales (…), una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2º de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados15, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales (…). 13 «En adelante ningún departamento, intendencia o comisaría, ni el Distrito Especial, ni los municipios podrán con cargo a la Nación, crear nuevas plazas de maestros y profesores de enseñanza primaria o secundaria, ni tampoco podrán decretar la construcción de nuevos planteles de enseñanza media, sin la previa autorización, en ambos casos, del Ministerio de Educación Nacional.». 14 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, sentencia del 21 de junio de 2018, proceso con radicado 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 15 Al respecto se puede consultar el Decreto 3157 (artículo 34) de 1968, la Ley 43 (artículo 6) de 1975, el Decreto 102 de 1976, la Ley 24 (artículo 54) de 1988, y el Decreto 1706 (artículo 10) de 1989.
Radicación: 52001-23-33-000-2020-00844-01 (2114-2023) Demandante: Johny Álvaro Ojeda Palma Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional y asimismo, este último, certifica la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal54; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.
Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.
Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar (…). 25. En sentencia de unificación SUJ -030-CE-S2- 2022 del 11 de agosto de 2022, la Sección Segunda fijó criterios para el reconocimiento de la pensión gracia en vigencia de la Ley 91 de 1989. En dicha providencia se estableció la regla para acceder a esa prestación con observancia de lo dispuesto en el artículo 15, numeral 2-a, a partir del cual concluyó que los docentes pueden obtener la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento, así: […] Conforme al anterior lineamiento, el artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 no exige que al 31 de diciembre de 1980 el docente debe encontrarse en servicio activo, pues lo que el texto preceptúa es que dicha fecha «es el límite máximo para que el educador se vincule, siendo viable que haya sido con antelación a la mencionada calenda», es decir, que no es válido imponer un requerimiento adicional que no previó el legislador para restringir el acceso a la prestación. Igualmente, esta corporación ha explicado que para el reconocimiento de la pensión gracia a los «docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980», la aludida norma no estableció exigencia alguna frente a los siguientes aspectos: a. contar con determinado período de vinculación con anterioridad al 31 de diciembre de 1980; b. que los servicios prestados como docente sean continuos o interrumpidos; c. que para la referida fecha el maestro deba tener un vínculo laboral vigente. […] la línea jurisprudencial del Consejo de Estado se ha encaminado a afirmar que la condición para el reconocimiento de la pensión gracia «es que la vinculación del docente territorial sea anterior al 31 de diciembre de 1980, contando tiempos posteriores siempre y cuando se demuestren como nacionalizados o territoriales. […] conforme a lo indicado en la Sentencia C-506 de 2006, en consonancia con los antecedentes legislativos de la Ley 91 de 1989, se concluye que esta disposición buscó proteger las reivindicaciones laborales alcanzadas por los educadores hasta ese momento, dentro de las que se encontraba la pensión gracia de jubilación; por ende, el único límite temporal que se impuso consistió en que los docentes territoriales y nacionalizados demostraran haber ingresado al magisterio con antelación al 31 de Radicación: 52001-23-33-000-2020-00844-01 (2114-2023) Demandante: Johny Álvaro Ojeda Palma Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 diciembre de 1980, pues a ellos se les debería seguir respetando el régimen pensional que los cobijaba, en otras palabras, se protegieron tanto los derechos adquiridos como las expectativas de completar los requisitos para obtener el derecho pensional, pues las normas seguirían proyectando sus efectos en el tiempo para los servidores vinculados en la forma indicada […]. v) La Sentencia C-506 de 2006, antes estudiada, aclara el entendimiento frente al límite temporal fijado por la Ley 91 de 1989, el cual consiste en garantizar el acceso a la pensión gracia de aquellos docentes que se vieron inmersos en el proceso de nacionalización de la educación, es decir, ingresaron con antelación al 31 de diciembre de 1980 y, por lo tanto, no podían ver truncada la posibilidad de completar los requisitos previstos para obtener dicho beneficio por tratarse de una conquista laboral respecto de la cual tenían aspiraciones legítimas […]. 2.5.
Regla de unificación […] Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento. 3.4. Análisis de la Sala en el caso oncreto 26.
En punto a la vinculación del docente, la copia de la Resolución 4597 del 18 de abril de 1978, «Por la cual se causan novedades de personal»16, da cuenta de que el ministro de educación nacional nombró al demandante como profesor de enseñanza secundaria en el Instituto Técnico Industrial Integrado Max Seidel de Tumaco. 27. El 3 de mayo de 197817, el actor tomó posesión del cargo en la diligencia realizada ante el alcalde municipal de Tumaco, con retroactividad al 26 de enero de 1978, así: «En Tumaco a los tres días del mes de [m]ayo de mil novecientos [setenta] y ocho, al [d]espacho de la Alcaldía Municipal de Tumaco, se hizo presente el señor JHONNY ALVARO OJEDA PALMA, con el fin de tomar posesión del cargo de profesor de enseñanza secundaria del Instituto Técnico Industrial Integrado Max Seidel de Tumaco, [nombrado] mediante Resolución No. 4597 de abril 18 de 1987.
Emanado del Jefe de División de Personal del MINISTERIO DE EDUCACIÓN NAL., con retroactividad al veintiséis de enero de 1978 según certificación del señor Francisco Vega Álvarez, en su calidad de Rector titular del Instituto Técnico Industrial Nacional de Tumaco, cuya Resolución de nombramiento [h]a sido emanad[a] del Ministerio de Educación Nacional»18. 28.
Según certificación expedida por el rector del Instituto Técnico Industrial Integrado Max Seidel de Tumaco, el demandante laboró en esa institución desde el 26 de enero de 1978 hasta el 17 de noviembre de 198119. 16 Samai, índice 002, archivo 4_520012333000202000844011, 2020-00844-dda., imágenes 27 a 27. 17 Samai, índice 002, archivo 4_520012333000202000844011, 2020-00844-dda., imagen 28. 18 Errores corregidos para una mejor comprensión. 19 Samai, índice 002, archivo 4_520012333000202000844011, 2020-00844-dda., imagen 29.
Radicación: 52001-23-33-000-2020-00844-01 (2114-2023) Demandante: Johny Álvaro Ojeda Palma Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 29. El demandante fue nombrado en un cargo docente, mediante la Resolución 0112 del 16 de abril de 1986, suscrita por el intendente20 nacional del Putumayo21, el secretario de educación y el delegado del Ministerio de Educación, en la Escuela Rural Mixta San Ramón22. 30.
La copia del acta 6601 del 5 de mayo de 198623, suscrita por el secretario de educación y el delegado del Ministerio de Educación, evidencia que el actor tomó posesión del cargo docente en la Escuela Rural Mixta San Ramón, para el que fue nombrado mediante el acto citado en el párrafo precedente, con efectos fiscales a partir del 1 de mayo de 1986. 31.
La certificación de tiempo laborado (CETIL) expedida por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público el 10 de marzo de 2020, incorporada al expediente por el ente demandado, acredita que Johny Álvaro Ojeda Palma fue nombrado docente mediante Resolución 112 de 16 de abril de 1986, con efectos fiscales desde el 1 de mayo de 1986. Esta vinculación aparece en estado «activo» al 10 de marzo de 2020, fecha de expedición de la constancia, con naturaleza «nacionalizada»24. 32.
Las pruebas documentales referidas demuestran que el señor Johny Álvaro Ojeda Palma acreditó más de 30 años de servicio en ejercicio del cargo docente, vinculado mediante actos administrativos expedidos por el Ministerio de Educación Nacional y la intendencia nacional del Putumayo, según consta en las copias de las resoluciones, los actos de posesión y el certificado de tiempo, así: Institución educativa Cargo y vinculación Acto administrativo Periodo Tiempo Fecha inicio vinculación Fecha finalización vinculación Instituto Técnico Industrial Integrado Max Seidel de Tumaco Docente Resolución 4597 de 1978 26/01/1978 17/11/1981 3 años 9 meses, 23 días Escuela Rural Mixta San Ramón Director25 Resolución 0112 de 1986 01/05/1986 10/03/2020 33 años 10 meses, 10 día 20 Ley 22 de 1985, artículo 10.
Son atribuciones del Intendente y del Comisario, en sus respectivas jurisdicciones, las mismas señaladas por el artículo 194 de la Constitución a los Gobernadores, en lo pertinente, salvo aquellas que, en armonía con lo dispuesto en el artículo 6º. de la Constitución Nacional, corresponden al Gobierno Nacional, al Departamento Administrativo de Intendencias y Comisarías o a otras entidades. 21 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 5 de septiembre de 2024, exp. 0438-2024. «De conformidad con lo anterior, en lo que respecta a la naturaleza jurídica de las intendencias, la Sección Segunda de esta Corporación ya se ha pronunciado de la siguiente manera: “[…] En línea de la citada jurisprudencia, se debe entender que las Intendencias Nacionales eran entidades territoriales, que con la entrada en vigencia de la Constitución Política de 1991 pasaron a ser departamentos, por lo que los docentes vinculados tenían la condición de territoriales o nacionalizados, según cada caso particular, pues las intendencias también fueron sometidas al proceso de nacionalización de la educación desarrollado en la Ley 43 de 1975”.
En línea de la citada jurisprudencia, se debe entender que las Intendencias Nacionales eran entidades territoriales, que con la entrada en vigencia de la Constitución Política de 1991 pasaron a ser departamentos, por lo que los docentes vinculados tenían la condición de territoriales o nacionalizados, según cada caso particular, pues las intendencias también fueron sometidas al proceso de nacionalización de la educación desarrollado en la Ley 43 de 1975.» 22 Samai, índice 002, archivo 4_520012333000202000844011, 2020-00844-dda., imagen 30. 23 Samai, índice 002, archivo 4_520012333000202000844011, 2020-00844-dda., imagen 31. 24 Samai, índice 002, Contestación demanda UGPP, 02 pruebas y anexos. 25 Decreto 2277 de 1979, artículo 32. «Carácter docente.
Tienen carácter docente y en consecuencia deben ser provistos con educadores escalafonados, los cargos directivos que se señalan a continuación, o los que tengan funciones equivalentes: // a) Director de escuela o concentración escolar; (…)». Radicación: 52001-23-33-000-2020-00844-01 (2114-2023) Demandante: Johny Álvaro Ojeda Palma Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 TOTAL: 37 años, 8 meses, 2 días 33.
El tiempo de servicio referido demuestra que Johny Álvaro Ojeda Palma fue vinculado al magisterio antes del 31 de diciembre de 1980, mediante nombramiento proferido por el Ministerio de Educación Nacional (Resolución 4597 del 18 de abril de 1978). Por lo tanto, la naturaleza de vinculación fue del orden nacional, como él mismo reconoció en el recurso de apelación. 34.
De igual forma, se constató que el demandante tuvo periodos de vinculación de carácter territorial a partir del 1 de mayo de 1986, en virtud del nombramiento hecho por el intendente nacional del Putumayo. 35. Lo anterior cobra relevancia toda vez que, como quedó establecido en el marco normativo de la presente sentencia, a partir de la Ley 43 de 1975 empezó el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficial, el cual culminó en 1980.
Seguidamente, la Ley 91 de 1989, «por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio», establece en el artículo 15 que mantienen el derecho a la pensión gracia los docentes nacionalizados y territoriales vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980, sin incluir a los docentes nacionales nombrados dentro de dicho límite temporal. 36.
En consecuencia, esta Sala comparte los argumentos expuestos por el tribunal, en el sentido de que la pensión gracia no puede reconocerse a docentes que no acrediten una vinculación territorial anterior al 31 de diciembre de 1980, ya que el objetivo de la ley era, precisamente, cerrar la brecha salarial que existía entre los docentes con vinculación nacional y territorial. 37.
De allí que para ser beneficiario de la pensión gracia se debe acreditar el cumplimiento de los requisitos previstos en los artículos 1 y 4 de la Ley 114 de 1913 del cual solo son beneficiarios los docentes de primaria y secundaria cuyo tipo de vinculación sea distrital, municipal, departamental o nacionalizados antes del 31 de diciembre de 1980. 38.
El análisis en conjunto de los medios de prueba demuestra que la vinculación al servicio docente del señor Johny Álvaro Ojeda Palma, anterior al 31 de diciembre de 1980, tiene carácter nacional, circunstancia que lo excluye del beneficio de la transición prevista a favor de los docentes que mantuvieron la expectativa de acceder al derecho a la pensión gracia, siempre que acreditaran vinculaciones territoriales o nacionalizadas (Ley 43 de 1975). 3.5.
Conclusión 39. En atención a lo expuesto, la Sala concluye que Johny Álvaro Ojeda Palma no acreditó el beneficio de la transición que le permitía mantener la expectativa de acceder al reconocimiento de la pensión gracia, porque la vinculación anterior al 31 de diciembre de 1980 es de naturaleza nacional. En este orden, la respuesta al primer problema jurídico planteado es negativa, pues el actor no acreditó ser beneficiario de la transición prevista en la Ley 91 de 1989 que permite mantener la expectativa de acceder al derecho a la pensión gracia cuando se cumplen los requisitos previstos en Radicación: 52001-23-33-000-2020-00844-01 (2114-2023) Demandante: Johny Álvaro Ojeda Palma Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 la ley. 4.
Costas 40. En lo atinente a la inconformidad expresada por el demandante frente a la condena en costas impuesta en primera instancia, la presente providencia acoge, por razones de seguridad jurídica e igualdad, el criterio de interpretación mayoritario26 de la Subsección sobre el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, consistente en que para decretar la condena en costas se requiere un juicio de valoración subjetivo que impone verificar que la parte vencida actuó de manera temeraria o de mala fe. 41.
Por lo tanto, como la sentencia apelada no sustentó la condena en costas en la acreditación de una conducta temeraria o de mala fe del ente demandado, se revocará dicha decisión, conforme a lo solicitado en el recurso de apelación. 42. En igual sentido, no hay lugar en esta instancia a imponer dicha condena, en atención a que no se advierte que el demandante haya incurrido en las anteriores conductas.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo de Nariño el 1 de diciembre de 2021, en cuanto negó las pretensiones de la demanda presentada por Johny Álvaro Ojeda Palma contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP).
SEGUNDO. REVOCAR la condena en costas impuesta en primera instancia por las razones descritas en esta providencia.
TERCERO. Sin condena en costas en segunda instancia. 26 La magistrada ponente considera que para condenar en costas a la parte vencida debe acudirse a un criterio objetivo valorativo por varias a razones a saber: (i) El artículo 188 del CPACA mantiene vigente la regla de procedencia en materia de costas para el proceso de lo contencioso administrativo.
(ii) Dicho artículo 188 no excluye la aplicación del CGP, por ejemplo, el artículo 365, según el cual solo habrá lugar a costas «cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación». (iii) La temeridad o mala fe deben ser valoradas por el juez en el escenario previsto en el artículo 80 del CGP, con el propósito de determinar la eventual responsabilidad patrimonial de las partes, «sin perjuicio de las costas».
(iv) El inciso segundo del artículo 188 no elimina el criterio objetivo, por el contrario, amplia su espectro al considerar que en los asuntos en los que se ventila un interés público, antes exceptuados, es posible imponer condena en costas «cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». (v) Los parámetros antes enunciados son producto de una interpretación finalista y sistemática de las normas citadas, sin perjuicio de las de carácter especial como los artículos 265 a 269 del CPACA.
Lo expuesto en consonancia con la sentencia SU-241 de 2024 de la Corte Constitucional, que a propósito del régimen de costas en el CPACA indicó que «puede concluirse que para imponer la condena en costas el juez ya no tiene en cuenta la conducta temeraria o de mala fe de las partes a la hora de condenar en costas, sino la derrota en el proceso y la prueba de su causación, esto es, un criterio objetivo- valorativo.”.
En el mismo sentido: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso - Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 7 de abril de 2016, M.P. William Hernández Gómez, rad. 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291-14). Radicación: 52001-23-33-000-2020-00844-01 (2114-2023) Demandante: Johny Álvaro Ojeda Palma Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 CUARTO. Devolver el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones en el aplicativo SAMAI.
La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI. En consecuencia, conforme lo dispuesto en el artículo 186 del CPACA, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, a través del siguiente enlace https://Samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx