CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., veintidós (22) de junio de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Nulidad Simple Radicación: 11001-03-25-000-2018-01625-00 (5406-2018) Demandante: Jesús Alexánder Rodríguez Galán Demandado: Nación, Rama Judicial, Consejo Superior de la Judicatura (CSJ) Temas: Facultad del CSJ para reglamentar la carrera judicial en los aspectos no previstos por el legislador / La medida administrativa que limita a un empleo la inscripción en los concursos de méritos para el ingreso a la Rama Judicial es legítima SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA __________________________________________________________________ Asunto La Sala, en ejercicio de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias, procede a proferir la siguiente sentencia de única instancia en el proceso de la referencia. I. Antecedentes 1.
La demanda 1. En ejercicio del medio de control de nulidad1 Jesús Alexander Rodríguez Galán demandó la expresión «sólo se permitirá la inscripción para un (1) cargo», contenida en el artículo 2 del Acuerdo PCSJA18-11077 del 16 de agosto de 2018, proferido por el Consejo Superior de la Judicatura, en adelante CSJ, «por medio del cual se adelanta el proceso de selección y se convoca al concurso de méritos [núm. 27 de 2018] para la provisión de los cargos de funcionarios de la Rama Judicial». 1.1.
El acto administrativo acusado 2. El tenor literal de la disposición administrativa acusada es el siguiente: «Consejo Superior de la Judicatura Presidencia ACUERDO PCSJA18-11077 16 de agosto de 2018 “Por medio del cual se adelanta el proceso de selección y se convoca al concurso de méritos para la provisión de los cargos de funcionarios de la Rama Judicial” EL CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA 1 Previsto en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo En adelante CPACA. 2 Radicado: 11001-03-25-000-2018-01625-00 (5406-18) Demandante: Jesús Alexander Rodríguez Galán En uso de sus facultades constitucionales y legales, en especial las conferidas por los artículos 256 de la Constitución Política y 85 numerales 17 y 22, 162, 164, 165 y 168 de la Ley 270 de 1996, de conformidad con lo dispuesto en la sesión de 15 de agosto de 2018, ACUERDA: (…) Artículo 2.
Convocar a los interesados en vincularse a la Rama Judicial en los cargos que se relacionan a continuación, para que se inscriban y participen en el concurso de méritos destinado a la conformación de los correspondientes Registros Nacionales de Elegibles. 1. Magistrado (…) 11. Juez (…) Sólo se permitirá la inscripción para un (1) cargo».
(Las subrayas no están en el texto original). 1.2. Normas violadas y concepto de violación2 3. Como tales se señalaron el preámbulo y los artículos 1, 2, 5, 13, 40.7, 85, 93, 95, 125, 150, 152 y 225 de la Constitución política; y 156, 164, 174 y 175 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia. 4. En el concepto de violación el demandante alegó, en primer lugar, que el CSJ no tenía competencia para, en la convocatoria núm. 27 de 2018, limitar la inscripción a un solo empleo, porque (i) ello constituyó una restricción al derecho de acceso a cargos públicos y (ii) el establecimiento de límites o condicionamientos al ejercicio de los derechos es una materia que en el ordenamiento jurídico tiene reserva de ley, es decir, que sólo puede ser regulado por el legislador y no por las autoridades administrativas. 5.
La demanda argumentó, en segundo lugar, que la medida administrativa acusada transgrede las normas constitucionales que regulan el derecho de acceso a un empleo público, tales como los artículos 40.7, 85 y 125 superiores, porque en dichas preceptivas el constituyente no estableció límites ni restricciones a su ejercicio. 6. Por último, que la expresión cuestionada vulnera el principio y a la vez derecho a la igualdad, pero no explicó la razón de su argumento, ya que no señaló frente a quien o quienes, la medida administrativa en estudio genera un trato discriminatorio irrazonable. 2.
Oposición a la demanda 7. En la contestación y en los alegatos finales el CSJ se opuso a la prosperidad de 2 En este acápite se resumen las tesis o argumentos que el actor expuso en la demanda. El accionante no presentó alegatos finales. 3 Radicado: 11001-03-25-000-2018-01625-00 (5406-18) Demandante: Jesús Alexander Rodríguez Galán la demanda, con los siguientes argumentos: 7.1.
El Acuerdo PCSJA18-11077 de 2018 mediante el cual se abrió la convocatoria núm. 27 de 2018, fue expedido en ejercicio de las facultades constitucionales y legales asignadas al CSJ por la Constitución -artículos 256.1 y 257.3- y la Ley Estatutaria de Administración de Justicia -artículo 85.22- para adelantar y reglamentar las convocatorias a los concursos de méritos. 7.2.
Los artículos 162, 164 y 168 de la Ley Estatutaria de Administración de Justicia no señalan un límite mínimo o máximo de cargos sobre los cuales sea posible la inscripción de los aspirantes, lo cual no significa que se encuentren habilitados para inscribirse a todos los cargos para los cuales cumplan con las exigencias mínimas, porque si bien se debe garantizar el acceso a los cargos públicos, también es cierto que se debe velar por el buen servicio de la administración de justicia y por la efectividad y eficiencia de la carrera judicial, que se vería afectado cuando en los distintos registros de elegibles se encuentran repetidos muchos de sus integrantes, lo que conlleva a que estos últimos estén en varias listas de elegibles, resultando nombrados varias veces y retardando el agotamiento de las listas. 7.3.
La decisión de limitar la inscripción a un solo cargo no fue arbitraria, sino que tuvo por objeto hacer más ágil y rápida la provisión de los cargos al sistema de carrera judicial lo que además beneficia a los integrantes de los registros de elegibles dada su perentoriedad. 7.4. A partir del análisis de necesidad y proporcionalidad y de acuerdo con lo señalado por el Consejo de Estado3, no se puede afirmar que el acuerdo de convocatoria haya variado los requisitos exigidos por el legislador o haya limitado el derecho de acceder a los cargos públicos, pues, permitió la inscripción de todo aquel que acreditara el cumplimiento de requisitos mínimos, como en efecto se hizo, cosa distinta es que con el objeto de hacer más eficiente y eficaz la carrera judicial bajo los criterios de necesidad y proporcionalidad hubiese señalado que la inscripción solo podría efectuarse en un solo cargo. 3.
El Ministerio Público 8. El procurador tercero delegado ante el Consejo de Estado, vencido el término para rendir concepto, guardó silencio. II. Consideraciones 3 Auto del 16 de noviembre de 2016, Rad. 11001-03-25-000-2013-01646-00, mediante la cual se advirtió que la potestad reglamentaria especial del Consejo Superior de la Judicatura no implica una usurpación de funciones asignadas al legislador ordinario o estatutario, puesto que la Sala Administrativa del CSJ goza de potestad para regular las etapas del concurso de méritos como lo es la inscripción;
Sentencia del 24 de enero de 2019, Rad. 68000-23-33-2014-00355-01, que refiere a la facultad de la Sala Administrativa del CSJ para reglamentar las etapas del concurso de méritos, lo que incluye la inscripción: a un solo cargo; en el mismo sentido el auto del 12 de mayo de 2014 Rad. 11001-03-25-000-2013-01515-00, del 11 de mayo de 2017 Rad. 11001-03-25-000- 2014-01014-00, del 13 de agosto de 2014 Rad 11001-03-25-000-2013-01524-00 y el fallo que estudio la legalidad del acuerdo 4528 de 2008 del 27 de marzo de 2014 que señalo que la reglamentación de los concurso es expresión de la facultad de administrar carrera judicial del CSJ 4 Radicado: 11001-03-25-000-2018-01625-00 (5406-18) Demandante: Jesús Alexander Rodríguez Galán 1.
Los problemas jurídicos 9. Se circunscriben a los siguientes interrogantes: (i) ¿la disposición administrativa según la cual en la convocatoria núm. 27 de 2018 «sólo se permit[ía] la inscripción [a] un (1) cargo», contenida en el artículo 2 del Acuerdo PCSJA18-11077 del 16 de agosto de 2018 del CSJ, desconoce el principio de reserva de ley porque constituye una limitación al derecho de acceso a cargos públicos que sólo podía ser estatuido por el legislador? (ii) ¿la medida administrativa demandada trasgrede las normas constitucionales que regulan el referido derecho porque en ellas no se establecen límites a su ejercicio? 10.
Para resolver los problemas jurídicos propuestos, la Sala abordará las siguientes materias: (i) la facultad constitucional y legal del CSJ para administrar y reglamentar la Carrera Judicial, (ii) la facultad que la Constitución otorga al CSJ para «dictar los reglamentos», es directa, especial, exclusiva y autónoma, (iii) la carrera judicial: objetivos, fundamentos y etapas del proceso de selección, (iv) reglas para la inscripción a los procesos de selección que deben surtirse para ocupar cargos de la carrera judicial, (v) análisis de la jurisprudencia contenciosa sobre la materia. 2.
La facultad constitucional y legal del CSJ para administrar y reglamentar la Carrera Judicial 11. En los términos de los artículos 256.1 y 257.3 de la Constitución al CSJ le corresponde «administrar la carrera judicial» y «dictar los reglamentos necesarios para el eficaz funcionamiento de la administración de justicia, los relacionados con la organización y funciones internas asignadas a los distintos cargos y la regulación de los trámites judiciales y administrativos que se adelanten en los despachos judiciales, en los aspectos no previstos por el legislador».
(Destaca la Sala). 12. Por su parte la Ley 270 de 19964, en sus artículos 85 y 174 establece: “Artículo 85. Corresponde al Consejo Superior de la Judicatura: (…). 17. Administrar la Carrera Judicial de acuerdo con las normas constitucionales y la presente ley. (…) 22. Reglamentar la carrera judicial. (…).”. (Destaca la Sala). “Artículo 174.
La Carrera Judicial será administrada por las Salas Administrativas de los Consejos Superior o Seccionales de la Judicatura, con la participación de las Corporaciones Judiciales y de los Jueces de la República en los términos de la presente ley y los reglamentos.”. 13. De acuerdo con lo hasta aquí expuesto, el CSJ tiene las atribuciones de administrar la carrera judicial y dictar los reglamentos necesarios, en los aspectos no previstos por el legislador, para que el ejercicio de administrar dicha carrera, así como su funcionamiento, sea eficaz. 4 Estatutaria de la Administración de Justicia. 5 Radicado: 11001-03-25-000-2018-01625-00 (5406-18) Demandante: Jesús Alexander Rodríguez Galán 3.
La facultad que la Constitución otorga al CSJ para «dictar los reglamentos», es directa, especial, exclusiva y autónoma 14. Esta competencia del CSJ se encuadra en lo que la Corte Constitucional ha denominado «potestad reglamentaria de los órganos constitucionales»5. Sobre el particular, en la sentencia C-805 de 20016, la Corte señaló: «El constituyente de 1991 introdujo respecto de ciertas materias y para determinados órganos un sistema de reglamentación especial.
Se trata de ámbitos de regulación, que por expreso mandato de la Constitución se asignan a otros órganos constitucionales, al margen de la potestad reglamentaria del Presidente. Tal es el caso del Consejo Superior de la Judicatura, órgano al cual, de acuerdo con el artículo 257 de la Constitución, le corresponde, con sujeción a la ley ‘Dictar los reglamentos necesarios para el eficaz funcionamiento de la Administración de Justicia, los relacionados con la organización y funciones internas asignadas a los distintos cargos y la regulación de los trámites judiciales y administrativos que se adelanten en los despachos judiciales, en los aspectos no previstos por el legislador’.».
(Destaca la Sala). 15. Posteriormente, en la sentencia C-384 de 20037, la Corte Constitucional reiteró dicha argumentación, al sostener: «La potestad reglamentaria, entendida como la capacidad de producir normas administrativas de carácter general, reguladoras de la actividad de los particulares y fundamento para la actuación de las autoridades públicas, la tiene asignada de manera general, en principio, el Presidente de la República, en virtud de lo dispuesto en el artículo 189-11 de la Carta Política, quien puede ejercerla en cualquier momento sin necesidad de que la ley así lo determine en cada caso.
Excepcionalmente, y por disposición constitucional, existe un sistema de reglamentación especial respecto de ciertas materias y para determinados órganos constitucionales, al margen de la potestad reglamentaria del Presidente de la República8. Tal es el caso del Consejo Superior de la Judicatura9, de la Junta Directiva del Banco de la República10, del Consejo Nacional Electoral11 y de la Contraloría General de la República12.».
(Destaca la Sala). 16. En la sentencia C-307 de 200413, la Corte Constitucional, retomando la argumentación expuesta en las sentencias citadas, señaló: «… en materia de potestad reglamentaria existe una cláusula general de competencia en cabeza del Presidente de la República, pero la Constitución ha previsto, de manera excepcional, facultades de reglamentación en otros órganos constitucionales. 5 Así se refirió la Corte a esta competencia en la sentencia SU-539 de 2012. 6 Por medio de la cual se resolvieron las «Objeciones Presidenciales» al Proyecto de Ley N° 182/99 Senado y 004/00 Cámara «Por medio de la cual se dictan normas sobre el uso de los alcoholes carburantes, se crean estímulos para su producción, comercialización y consumo, y se establece una contribución parafiscal y se dictan otras disposiciones». 7 Demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 598 de 2000, «por la cual se crean el Sistema de Información para la Vigilancia de la contratación estatal, SICE, el Catálogo Único de Bienes y Servicios, CUBS, y el Registro Único de Precios de Referencia, RUPR, de los bienes y servicios de uso común en la Administración Pública y se dictan otras disposiciones.». 8 Sentencia C-805 de 2001. 9 Artículo 257, numeral 3 constitucional. 10 Artículo 371, inciso 2 de la Constitución. 11 Artículo 265, numeral 9 constitucional. 12 Artículo 268, numerales 1 y 12. 13 Revisión constitucional del Proyecto de Ley número 081/02 Senado y 228/03 Cámara «Por medio de la cual se establece un mecanismo de inscripción y votación para garantizar el libre ejercicio de este derecho en desarrollo del artículo 258 de la Constitución Nacional». 6 Radicado: 11001-03-25-000-2018-01625-00 (5406-18) Demandante: Jesús Alexander Rodríguez Galán Esas facultades especiales de reglamentación, ha dicho la Corte, encuentran su fundamento en la autonomía constitucional que tienen ciertos órganos, y están limitadas, materialmente, por el contenido de la función a cuyo desarrollo autónomo atienden y, formalmente, por las previsiones que la Constitución haya hecho sobre el particular.
Desde esta perspectiva formal, la potestad reglamentaria que constitucionalmente tienen asignada ciertos órganos constitucionales se limita a aquellos ámbitos expresamente mencionados en la Constitución, sin que por consiguiente, respecto de determinadas materias sea posible afirmar la concurrencia de dos competencias reglamentarias, la general propia del Presidente del República y la especial, que sin estar expresamente atribuida, se derivaría del carácter autónomo del órgano que la ejerce.
No, de acuerdo con la Constitución las competencias reglamentarias especiales son aquellas expresamente conferidas por la Constitución y por fuera de ese ámbito, la potestad reglamentaria para la cumplida ejecución de las leyes corresponde al Presidente de la República.». (Destaca la Sala). 17. Ahora bien, sobre la potestad reglamentaria de los órganos constitucionales, dentro de la cual se enmarca la atribución constitucional del CSJ de dictar, siempre que la ley no lo haya hecho, los reglamentos necesarios para el eficaz funcionamiento de la administración de justicia, en la sentencia C-350 de 1997, la Corte ya había dicho que se trata de una «facultad normativa directa»14, y en la C- 917 de 200215 precisó que constituye una «potestad de regulación autónomamente conferida por la Carta», es decir, una atribución constitucional especial, que le permite expedir reglamentos autónomos en forma directa y permanente.
En esta última providencia, la Corte Constitucional adujo: «Pese a todo lo que se ha dicho en relación con la potestad reglamentaria del presidente de la República y de la facultad regulativa residual de los organismos administrativos -en especial de los ministerios- es imprescindible resaltar que la Constitución de 1991 también estableció un régimen de excepción que otorga a ciertos organismos, ajenos a la Rama Ejecutiva, una potestad normativa exclusiva y excluyente.
Así entonces, por virtud de esta reserva constitucional, los organismos a los cuales se adscribe dicha potestad tienen la facultad exclusiva de establecer la regulación del área normativa específicamente asignada por la Carta. (…). 14 En dicho fallo, la Corte Constitucional, al resolver una acción pública de inconstitucionalidad contra los artículos 1 (parcial), 2, 8, 10 (parcial), 11 (parcial), 13 (parcial), 16 (parcial), 20 (parcial), 21 (parcial), 25, 26, 28 (parcial) de la Ley 335 de 1996, «Por la cual se modifica parcialmente la Ley 14 de 1991 y la Ley 182 de 1995, se crea la televisión privada en Colombia y se dictan otras disposiciones», dijo en un obiter dicta: «Por lo anterior, no es aceptable, en el caso sub-examine, la tesis de la actora, en el sentido de que la función de la CNTV es una “función desligada de la ley”, una función “constitucional normativa” que dicho organismo puede ejercer sin que medie la actividad legislativa, como si lo es, por ejemplo, la facultad normativa directa de la cual goza el Banco de la República, que le permite “ regular la moneda, los cambios internacionales y el crédito”, según lo dispone el artículo 371 C.P.; o la función que el Constituyente le otorgó al Consejo Superior de la Judicatura a través del artículo 257-3 superior, para que, cuando no lo haya hecho el legislador, éste pueda “ dictar los reglamentos necesarios para el eficaz funcionamiento de la administración de justicia, lo relacionado con la organización y funciones internas asignadas a los distintos cargos y la regulación de los trámites judiciales, en los aspectos no previstos por el legislador.». 15 Por la que se resolvió una demanda inexequibilidad de las expresiones «El Ministerio de Justicia y del Derecho» y «fijar los criterios técnicos y jurídicos que faciliten el cumplimiento de tales normas y señalar los procedimientos para su cabal aplicación », contenida en el artículo 18 de la Ley 640 de 2001 «por la cual se modifican normas relativas a la conciliación y se dictan otras disposiciones». 7 Radicado: 11001-03-25-000-2018-01625-00 (5406-18) Demandante: Jesús Alexander Rodríguez Galán De conformidad con la enumeración hecha por la Corte Constitucional en la Sentencia C-805 de 2001, las competencias de regulación exclusivas asignadas por la Carta son: " el Consejo Nacional Electoral, de acuerdo con el artículo 265 de la Constitución, tiene, de conformidad con la ley, entre sus atribuciones especiales, la de ‘reglamentar la participación de los partidos y movimientos políticos en los medios de comunicación social del Estado’.
El Contralor General de la República, por su parte, tiene entre sus atribuciones, de acuerdo con el artículo 268 de la Constitución, las de ‘Prescribir los métodos y la forma de rendir cuentas los responsables del manejo de fondos o bienes de la Nación e indicar los criterios de evaluación financiera, operativa y de resultados que deberán seguirse’ y ‘Dictar normas generales para armonizar los sistemas de control fiscal de todas las entidades públicas del orden nacional y territorial’.
Al Contador General, funcionario de la Rama Ejecutiva, corresponde, a su vez, de acuerdo con el artículo 354 de la Constitución, ‘ determinar las normas contables que deben regir en el país, conforme a la ley’. Del mismo modo, la Junta Directiva del Banco de la República ejerce las competencias de regulación que le corresponden de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 371 y 372 de la Constitución.10 En el mencionado fallo la Corte hizo referencia explícita al Consejo Superior de la Judicatura advirtiendo que dicho organismo también cuenta con una potestad de regulación autónomamente conferida por la Carta (Art. 257 C.P.), que lo faculta para ‘Dictar los reglamentos necesarios para el eficaz funcionamiento de la Administración de Justicia, los relacionados con la organización y funciones internas asignadas a los distintos cargos y la regulación de los trámites judiciales y administrativos que se adelanten en los despachos judiciales, en los aspectos no previstos por el legislador’.
Así pues, como se evidencia de la redacción de la norma, el Consejo Superior de la Judicatura tiene a su cargo la regulación de los trámites judiciales y administrativos que se adelanten en los despachos judiciales, cuando el legislador no haya dispuesto norma directamente aplicable, potestad que dispone un claro desplazamiento de la potestad reglamentaria del Presidente en esta materia y, por consiguiente, de los organismos subordinados de la Administración.».
(Destaca la Sala). 18. Resalta la Sala, que en la sentencia SU-539 de 2012, la Corte fijó los siguientes «límites» a «la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura para reglamentar y administrar la carrera judicial»: «Entonces, a la luz del artículo 257 de la Constitución y la jurisprudencia de la Corte Constitucional, es claro que (i) el Consejo Superior de la Judicatura tiene potestad reglamentaria en el ámbito de la carrera judicial;
(ii) dicha potestad implica la facultad de adoptar disposiciones que desarrollen el sentido de la ley para hacerla ejecutable, en este caso la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia; y (iii) la potestad en cuestión encuentra sus límites en las funciones constitucionales asignadas al Consejo Superior, lo que implica que no puede “suplantar las atribuciones propias del legislador”16. 7.8 De la anterior exposición se colige que las funciones de la Sala administrativa del Consejo Superior de la Judicatura son estrictamente administrativas y no pueden ser otras que las predicables del manejo de los recursos económicos, fiscales y humanos de la rama judicial; en ese sentido, a esa Sala le asiste la facultad de reglamentar algunos aspectos del sistema especial de carrera de la rama judicial, siempre y cuando no se trate de materias de competencia exclusiva del legislador, en los términos previstos en los artículos 125 y 150-23 de la Carta Política; y su actividad en esta materia debe estar orientada a procurar la vinculación a la rama judicial de los ciudadanos más idóneos, así como a 16 Sentencia C-037 de 1996, mediante la cual la Corte revisó la constitucionalidad del proyecto de ley número 58 de 1994 (Senado) y 264 de 1995 (Cámara), hoy Ley 270 de 1996 Estatutaria de la Administración de Justicia. 8 Radicado: 11001-03-25-000-2018-01625-00 (5406-18) Demandante: Jesús Alexander Rodríguez Galán garantizar las condiciones laborales más propicias para el desempeño de las funciones propias de cada cargo.».
(Destaca la Sala). 19. El Consejo de Estado también se ha pronunciado sobre este sistema en que el Constituyente de 1991 estructuró la facultad reglamentaria: «Tras la vigencia de la Constitución de 1991 ya no es posible afirmar (…) como antes, que el poder reglamentario, tanto el ordinario como el ampliado vinculado a las leyes marco, pertenece con exclusividad al Presidente de la República.
Organismos como el Consejo Superior de la Judicatura y la Junta Directiva del Banco de la República, son buen ejemplo para mostrar esta disgregación del poder reglamentario que se produce bajo las nuevas normas constitucionales. En el caso del primero de los entes citados, incluso, con una cierta facultad supletoria de la ley cuando quiera que se le faculta en el numeral 3 del artículo 257 para ‘dictar los reglamentos necesarios para el eficaz funcionamiento de la administración de justicia, lo relacionado con la organización y funciones externas asignadas a los distintos cargos y la regulación de los trámites judiciales y administrativos que se adelanten en los despachos judiciales, en los aspectos no previstos por el legislador’.
( ) Y en el caso específico de la Junta Directiva del Banco de la República, igualmente con un poder o facultad reglamentaria, directa y excluyente, que le permite ‘regular la moneda, los cambios internacionales y el crédito ’; pero adicionalmente, también con la facultad de desarrollar las leyes marco que el Congreso dicte en materia de cambios internacionales, función ésta que anteriormente competía al Presidente de la República y que ahora, sólo mantiene en relación con las materias diferentes de las cambiarias, que deban ser objeto de este tipo de leyes.
( ) A esta conclusión han llegado ya importantes autores estudiosos de las transformaciones acaecidas sobre el poder regulador del Estado, con motivo de la expedición de la Constitución de 1991. Uno de ellos, el profesor Palacios Mejía ha escrito lo siguiente: ‘Por eso una de las cosas que llaman la atención en la Constitución de 1991 es que priva al Presidente de su facultad reglamentaria en ciertos asuntos porque ella misma atribuye facultades reguladoras, reglamentarias, a muchas autoridades de nivel nacional, distintas del Presidente de la República.
En los casos más importantes, las facultades reglamentarias que se atribuyen a otras autoridades recaen en materias económicas. El resultado es una reducción de la importancia de la facultad reglamentaria presidencial dentro del conjunto de la vida institucional del país’17. ( ) Para el autor citado, gozan de ésta facultad de regulación directamente atribuida por la constitución, además de la Junta Directiva del Banco de la república, organismos como el Consejo Superior de la Judicatura, el Contralor General de la República, el Consejo Nacional Electoral, los órganos superiores de la administración de justicia, a saber, Corte Constitucional, Corte Suprema de Justicia y Consejo de Estado, así como, en materia tributaria, determinadas autoridades administrativas autorizadas por leyes, ordenanzas y acuerdos para fijar la tarifa de las tasas y contribuciones»18.
(Destaca la Sala). 17 Nota original de la sentencia citada: Palacios Mejía, Hugo. «Notas acerca de la facultad de regular la economía de 1991«. En Derecho Público, Revista de la Facultad de Derecho de la Universidad de los Andes, No. 1, Bogotá, Pág. 51. 18 Consejo de Estado, sentencia de 20 de mayo de 1994; Consejero Ponente: Guillermo Chahín Lizcano;
Expediente: 5185; Actor: Luis Carlos Sáchica Aponte; Demandado: La Nación- Banco de la República. En similar dirección puede verse Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto de 23 de febrero de 2006; Consejero ponente: Enrique José Arboleda Perdomo; Radicación número: 11001-03-06-000-2006-00020-00(1721). 9 Radicado: 11001-03-25-000-2018-01625-00 (5406-18) Demandante: Jesús Alexander Rodríguez Galán 20.
De la exposición normativa y jurisprudencial hecha en precedencia queda claro entonces que la misma Constitución Política atribuye al CSJ la facultad de administrar y reglamentar la carrera judicial, en virtud de la cual tiene competencia para dictar autónomamente y de manera excepcional y exclusiva los reglamentos necesarios para el eficaz funcionamiento de la Administración Judicial, en los aspectos no previstos por el legislador. 4.
La carrera judicial: objetivos, fundamentos y etapas del proceso de selección 21. Tal como lo expresó la Corte Constitucional en la sentencia C-037 de 1996 al estudiar la constitucionalidad de la Ley 270 de 1996, uno de los componentes esenciales del funcionamiento y administración de la Rama Judicial es la carrera judicial, ello bajo el entendido que «el sistema de carrera de que trata el artículo 125 constitucional busca garantizar la eficiencia en las labores que desempeñan órganos y entidades estatales, entre los que se encuentran los que hacen parte de la rama judicial».
Además, prueba adicional de la importancia que el constituyente le atribuye a la carrera judicial, es el hecho que el artículo 256 Superior, numeral 1, le confiere de manera expresa su administración al CSJ. 22. Sobre los objetivos que guían la administración de la carrera judicial, el artículo 15719 de la Ley 270 de 1996, preceptúa que: “Artículo 157.
Administración de la carrera judicial. La administración de la carrera judicial se orientará a atraer y retener los servidores más idóneos, a procurarles una justa remuneración, programas adecuados de bienestar y salud ocupacional, capacitación continua que incluya la preparación de funcionarios y empleados en técnicas de gestión y control necesarias para asegurar la calidad del servicio, exigiéndoles, al mismo tiempo, en forma permanente conducta intachable y un nivel satisfactorio de rendimiento.”. 23.
Sobre los fundamentos de la carrera judicial el artículo 156 de la Ley 270 de 1996, señala lo siguiente: «Artículo 156. Fundamentos de la carrera judicial. La carrera judicial se basa en el carácter profesional de funcionarios y empleados, en la eficacia de su gestión, en la garantía de igualdad en las posibilidades de acceso a la función para todos los ciudadanos aptos al efecto y en la consideración del mérito como fundamento principal para el ingreso, la permanencia y la promoción en el servicio».
(Destaca la Sala). 19 En la sentencia C-037 de 1996, la Corte Constitucional, con ponencia del entonces magistrado Vladimiro Naranjo Mesa, al revisar la exequibilidad de los proyectos de ley 58/94 Senado y 264/95 Cámara, los cuales se convertirían en la Ley 270 de 1996, se dijo sobre este artículo: «Según lo prevé el artículo 256 de la Constitución, al Consejo Superior de la Judicatura y a los consejos seccionales -en particular a su Sala Administrativa- les corresponde "administrar la carrera judicial", de acuerdo con los criterios y postulados que, como en este caso, fije la ley.
Así, pues, resulta compatible con la norma citada y con lo previsto en los artículos 125 y 228 constitucionales, que el legislador imponga el deber de lograr que quienes sean vinculados a la rama judicial mediante el sistema de carrera, reúnan las mejores condiciones personales y profesionales; y de igual forma, que comprometa a las autoridades competentes a otorgarle a los trabajadores las correspondientes prerrogativas de orden laboral y profesional, así como de bienestar personal y social.
Obviamente, ello requiere una contraprestación por parte de los servidores públicos, cual es la de observar en todo momento el cumplimiento de sus obligaciones, de forma tal que no sólo se haga realidad el objetivo plasmado en el artículo 228 superior, sino que de igual forma se apliquen los compromisos que a las autoridades estatales les asigna el Estatuto Fundamental.
La norma se declarará exequible.». 10 Radicado: 11001-03-25-000-2018-01625-00 (5406-18) Demandante: Jesús Alexander Rodríguez Galán 24. Ahora bien, de acuerdo con el artículo 125 de la Carta Política, la designación de los servidores públicos pertenecientes al sistema de carrera debe hacerse por concurso público, salvo que la Constitución o la ley determinen una situación diferente.
La citada norma superior también faculta al legislador para establecer tanto los requisitos y condiciones necesarias para ingresar a la carrera o para ascender dentro de ella, como las calidades y méritos de los aspirantes. 25. Al respecto, el artículo 16020 de la LEAJ, estatuyó lo siguiente: “Artículo 160. Requisitos especiales para ocupar cargos en la carrera judicial.
Para el ejercicio de cargos de carrera en la Rama Judicial se requiere, además de los requisitos exigidos en disposiciones generales, haber superado satisfactoriamente el proceso de selección y aprobado las evaluaciones previstas por la ley y realizadas de conformidad con los reglamentos que para tal efecto expida la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura.
El acceso por primera vez a cualquier cargo de funcionario de carrera requerirá de la previa aprobación del curso de formación judicial en los términos que señala la presente ley. Parágrafo. Los funcionarios de carrera que acrediten haber realizado el curso de formación judicial, no están obligados a repetirlo para obtener eventuales ascensos y, en este caso, se tomarán las respectivas calificaciones de servicio como factor sustitutivo de evaluación.».
(Destaca la Sala). 26. Entonces, para poder ingresar a la carrera judicial, además de los requisitos exigidos en las normas generales, es indispensable haber superado el proceso de selección, el cual, de acuerdo con las voces el artículo 16221 ibídem, comprende las siguientes etapas: 20 En la sentencia C-037 de 1996, la Corte Constitucional, con ponencia del entonces magistrado Vladimiro Naranjo Mesa, al revisar la exequibilidad de los proyectos de ley 58/94 Senado y 264/95 Cámara, los cuales se convertirían en la Ley 270 de 1996, se dijo sobre este artículo: «Esta norma es un desarrollo de las atribuciones que la Carta Política le ha conferido al legislador para regular el sistema de carrera judicial (Arts. 125 y 150-23).
Por lo demás, esta Corporación no halla vicio alguno de constitucionalidad en el hecho de que se establezca como requisito para acceder a los cargos en la rama judicial, además de haber aprobado los procesos de selección y evaluación correspondientes, el tener que acreditar el curso de formación que el presente proyecto de ley le encarga reglamentar al Consejo Superior de la Judicatura (Art. 257-3 C.P.).
Con ello, se logra que los funcionarios que se vinculen sean personas de alta capacidad profesional cuyo conocimiento jurídico garantice la seriedad y la profundidad de las decisiones que habrán de tomar, lo cual se traducirá a su vez en una mejor prestación del servicio público de administrar justicia. El artículo habrá de ser declarado exequible.». 21 En la sentencia C-037 de 1996, la Corte Constitucional, con ponencia del entonces magistrado Vladimiro Naranjo Mesa, al revisar la exequibilidad de los proyectos de ley 58/94 Senado y 264/95 Cámara, los cuales se convertirían en la Ley 270 de 1996, se dijo sobre este artículo: «De acuerdo con el artículo 125 de la Carta Política, el nombramiento de los servidores públicos pertenecientes al sistema de carrera se hará por concurso público, salvo que la Constitución o la ley determinen una situación diferente.
Dentro de ese mismo orden de ideas, la norma superior faculta al legislador para establecer tanto los requisitos y condiciones necesarios para ingresar a la carrera o para ascender dentro de ella, como las calidades y méritos de los aspirantes. Ahora bien, al determinar la disposición bajo examen que el sistema de ingreso a la carrera judicial comprende una serie de etapas que se diferencian dependiendo si se trata de empleados o de funcionarios, se está desarrollando lo previsto en el precepto constitucional citado, razón por la cual no cabe objeción de inexequibilidad alguna.
(…). De otra parte, encuentra la Corte que -contrario a lo que argumentan los ciudadanos intervinientes- la facultad conferida a la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura para reglamentar las etapas del proceso de selección en comento, se apoya en lo previsto en el numeral 3o del artículo 257 del Estatuto Fundamental, toda vez que se trata de la adopción de medidas necesarias de orden laboral que sin duda alguna procuran garantizar el eficaz funcionamiento de la administración de justicia. El artículo será declarado exequible.». 11 Radicado: 11001-03-25-000-2018-01625-00 (5406-18) Demandante: Jesús Alexander Rodríguez Galán «Artículo 162.
Etapas del proceso de selección. El sistema de ingreso a los cargos de Carrera Judicial comprende las siguientes etapas: Para funcionarios, concursos de méritos, conformación del Registro Nacional de Elegibles, elaboración de listas de candidatos, nombramiento y confirmación. Para empleados, concurso de méritos, conformación del Registro Seccional de Elegibles, remisión de listas de elegibles y nombramiento.
Parágrafo. La Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, conforme a lo dispuesto en la presente ley, reglamentará la forma, clase, contenido, alcances y los demás aspectos de cada una de las etapas. Los reglamentos respectivos deberán garantizar la publicidad y contradicción de las decisiones.». (Destaca la Sala). 27.
Respecto de la etapa del proceso de selección para ingresar a la carrera judicial denominada concurso de méritos, el artículo 16422 de la Ley 270 de 1996, establece lo siguiente: «Artículo 164. Concurso de méritos. El concurso de méritos es el proceso mediante el cual, a través de la evaluación de conocimientos, destrezas, aptitud, experiencia, idoneidad moral y condiciones de personalidad de los aspirantes a ocupar cargos en la carrera judicial, se determina su inclusión en el Registro de Elegibles y se fijará su ubicación en el mismo.
Los concursos de mérito en la carrera judicial se regirán por las siguientes normas básicas: 1. Podrán participar en el concurso los ciudadanos colombianos que de acuerdo con la categoría del cargo por proveer, reúnan los requisitos correspondientes, así como también los funcionarios y empleados que encontrándose vinculados al servicio y reuniendo esos mismos requisitos, aspiren a acceder o a ocupar cargos de distinta especialidad a la que pertenecen. 2.
La convocatoria es norma obligatoria que regula todo proceso de selección mediante concurso de méritos. Cada dos años se efectuará de manera ordinaria por la Sala Administrativa de los Consejos Superior y Seccionales de la Judicatura, y extraordinariamente cada vez que, según las circunstancias, el Registro de Elegibles resulte insuficiente. 3.
Las solicitudes de los aspirantes que no reúnan las calidades señaladas en la convocatoria o que no acrediten el cumplimiento de todos los requisitos en ella exigidos, se rechazarán mediante resolución motivada contra la cual no habrá recurso en la vía gubernativa. 4. Todo concurso de méritos comprenderá dos etapas sucesivas de selección y de clasificación. La etapa de selección tiene por objeto la escogencia de los aspirantes que harán parte del correspondiente Registro de Elegibles y estará integrada por el conjunto de pruebas que, con sentido eliminatorio, señale y reglamente la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura.
La etapa de clasificación tiene por objetivo establecer el orden de registro según el mérito de cada concursante elegible, asignándosele a cada uno un lugar dentro del Registro para cada clase de cargo y de especialidad. 22 En la sentencia C-037 de 1996, la Corte Constitucional, con ponencia del entonces magistrado Vladimiro Naranjo Mesa, al revisar la exequibilidad de los proyectos de ley 58/94 Senado y 264/95 Cámara, los cuales se convertirían en la Ley 270 de 1996, se dijo sobre este artículo: «La presente disposición acata fehacientemente los parámetros fijados por el artículo 125 superior y por la jurisprudencia de la Corte Constitucional, en el sentido de que el concurso de méritos, como procedimiento idóneo para proveer los cargos de carrera, debe cumplir una serie de etapas que garanticen a las autoridades y a los administrados que el resultado final se caracterizó por la transparencia y el respeto al derecho fundamental a la igualdad.
(Art. 13 C.P.). Por ello, al definirse los procesos de convocatoria, selección o reclutamiento, la práctica de pruebas y la elaboración final de la lista de elegibles o clasificación, se logra, bajo un acertado sentido democrático, respetar los lineamientos que ha trazado el texto constitucional. Con todo, debe advertirse que "las pruebas" a las que se refiere el Parágrafo Segundo, son únicamente aquellas relativas a los exámenes que se vayan a practicar para efectos del concurso.
El artículo, bajo estas condiciones, será declarado exequible.». 12 Radicado: 11001-03-25-000-2018-01625-00 (5406-18) Demandante: Jesús Alexander Rodríguez Galán Parágrafo 1. La Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura reglamentará de manera general el contenido y los procedimientos de cada una de las etapas, y señalará los puntajes correspondientes a las diferentes pruebas que conforman la primera.
Parágrafo 2. Las pruebas que se apliquen en los concursos para proveer cargos de carrera judicial, así como también toda la documentación que constituya el soporte técnico de aquéllas, tienen carácter reservado.”. (Destaca la Sala). 28. A partir de la normatividad arriba trascrita tenemos entonces, que a la carrera judicial se ingresa previa superación del proceso de selección de personal, cuya primera etapa es el concurso de méritos, el cual a su vez, se rige por varias normas básicas, siendo la primera de ellas, la de que podrán participar en el concurso los ciudadanos colombianos que «de acuerdo con la categoría del cargo por proveer», reúnan los requisitos correspondientes.
Igualmente señala, la norma ejusdem, que el concurso de méritos en la rama judicial, tiene dos fases: selección y clasificación. 29. Por último es de tener en cuenta, que de acuerdo con el artículo 20423 de la LEAJ, «hasta tanto se expida la ley ordinaria que regule la carrera judicial y establezca el régimen para las situaciones laborales administrativas de los funcionarios y empleados judiciales, continuarán vigentes, en lo pertinente el Decreto-ley 052 de 1987 y Decreto 1660 de 1978, siempre que sus (las) disposiciones (que) no sean contrarias a la Constitución Política y a la presente ley».
En ese sentido, advierte la Sala que sobre los concursos de méritos para ingresar a la carrera judicial, el artículo 26 del Decreto Ley 052 de 1987, «por el cual se revisa, reforma y pone en funcionamiento el Estatuto de la Carrera Judicial», señala: 23 En la sentencia C-037 de 1996, la Corte Constitucional, con ponencia del entonces magistrado Vladimiro Naranjo Mesa, al revisar la exequibilidad de los proyectos de ley 58/94 Senado y 264/95 Cámara, los cuales se convertirían en la Ley 270 de 1996, se dijo sobre este artículo: «De acuerdo con los artículos 125 y 150-23 de la Constitución, le corresponde al legislador, a través de disposiciones de carácter ordinario, regular los aspectos propios del régimen de carrera en sus diferentes modalidades: administrativa, judicial, diplomática, etc.
En lo que atañe a la carrera judicial, la Corte ha sostenido en la presente providencia que es propio de una ley estatutaria sobre administración de justicia encargarse de regular algunos aspectos básicos de dicho régimen, principalmente en lo que se refiere a los principios y criterios que deben imperar respecto de la vinculación, ascenso y retiro de funcionarios y empleados de la rama judicial.
Con todo, lo anterior no significa, ni puede significar, que sea el proyecto bajo examen el encargado de regular en forma íntegra todos los aspectos del sistema de carrera, pues para ello el Constituyente ha delegado esa responsabilidad en el legislador ordinario (Arts. 125 y 150-23 C.P.). Significa lo expuesto, entonces, que para esta Corporación el Congreso de la República sí puede expedir una ley ordinaria sobre carrera judicial que se ocupe de los aspectos que no fueron regulados en la ley estatutaria sobre administración de justicia, aunque, atendiendo el régimen jerárquico de las leyes, las disposiciones ordinarias que se expidan no podrán modificar, adicionar, reemplazar o derogar las normas contenidas en esta ley estatutaria, pues para ello deberá someterse la respectiva ley al trámite previsto en los artículos 152 y 153 de la Carta Política.
(…). De otra parte, estima la Corte que la alusión que el artículo hace a los Decretos 052 de 1987 y 1660 de 1978 -los cuales deberán aplicarse únicamente en lo pertinente-, no significa per se que esas normas se encuentren derogadas a la luz del artículo transitorio 21 de la Carta Política. Para llegar a la anterior conclusión, sería necesario analizar la normatividad existente sobre carrera judicial y advertir si las nuevas disposiciones han derogado las citadas normas.
Esa labor, como es natural, no responde a las atribuciones propias de la Corte Constitucional y deberá ser realizada por las autoridades competentes, dentro del estudio de cada caso en concreto. Con todo, conviene advertirlo, el hecho de que la norma bajo examen haga alusión a decretos de carácter reglamentario -como el 1660 de 1978-, no significa por ese sólo motivo que se cambie o se modifique la naturaleza jurídica del mismo.
El artículo, entonces, será declarado exequible.». 13 Radicado: 11001-03-25-000-2018-01625-00 (5406-18) Demandante: Jesús Alexander Rodríguez Galán «El concurso podrá realizarse por grupos de participantes cuando fuere conveniente por el número de concursantes, cargos a proveer u otras razones. En este caso para cada uno de los grupos deberá elaborarse la lista de admisibles con sus respectivas calificaciones de antecedentes».
(Destaca la Sala). 5. Reglas para la inscripción a los procesos de selección que deben surtirse para ocupar cargos de la carrera judicial 30. Como quedó evidenciado, nada dijo la LEAJ, ni los Decretos 052 de 1987 y 1660 de 1978, sobre el contenido o la forma como debía adelantarse la inscripción de los concursantes al proceso de selección, y ante el vacío normativo advertido, este preciso tópico constituye un claro ejemplo de un ámbito de regulación sobre el cual el CSJ puede ejercer su potestad reglamentaria especial, directa, excepcional, exclusiva o autónoma, como la define la Corte Constitucional en las sentencias arriba parcialmente trascritas. 31.
En el caso concreto, para efectos de la convocatoria núm. 27 de 2018 demandada el CSJ en ejercicio de las facultades constitucionales y legales aludidas en párrafos precedentes, estableció en el artículo 2 del Acuerdo PCSJA18-11077 del 16 de agosto de 2018, que los ciudadanos interesados en participar en el proceso de selección y concurso de méritos, sólo podían inscribirse para un (1) cargo, es decir, sólo podían concursar respecto de uno de los cargos ofertados. 6.
La jurisprudencia contenciosa sobre el asunto en estudio es pacífica 32. En la sentencia del 15 de abril de 2004, proferida dentro del expediente 11001- 03-25-000-1999-0053-00, la Sección Segunda del Consejo de Estado24 estudió un caso parecido al que ahora nos ocupa. En aquella oportunidad, se demandó la nulidad de un apartado del Acuerdo 128 del 26 de agosto de 199725, proferido por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, para reglamentar el parágrafo del artículo 165 de la Ley 270 de 1996, según el cual, «… los aspirantes, en cualquier momento podrán manifestar las sedes territoriales de su interés».
La reglamentación introducida por el Acuerdo demandado, establecía que «para efectos de su inscripción dentro del respectivo Registro de Elegibles, los aspirantes a ocupar cargos de carrera en la Rama Jurisdiccional tendrán derecho a optar hasta por 2 sedes territoriales »26. Para resolver de fondo, la Corporación argumentó lo siguiente: «… la circunstancia de que los interesados sólo pueden optar hasta por 2 sedes territoriales (…), no vulnera la ley estatutaria, pues, en ella no se señala cuantas sedes territoriales puede elegir un aspirante; por el contrario, EL PARÁGRAFO DEL ARTÍCULO 165 DE LA LEY 270/96, autoriza que los aspirantes en cualquier momento pueden manifestar las sedes territoriales de su interés, de conformidad con el reglamento.
La escogencia de sedes, en la mayoría de los casos, favorece la carrera judicial y el buen servicio público. De no entenderse así, habría que preguntarse ¿para qué el reglamento, si no habría ningún aspectos a reglamentar? 24 Con ponencia del entonces Consejero de Estadoi Tarcisio Cáceres Toro. 25 Por medio del cual se reglamenta el parágrafo del artículo 165 de la Ley 270 de 1996. 26 Regulación que en criterio del demandante «contiene una interpretación de carácter restrictivo, lo cual no le estaba permitido hacer, por cuanto no fue la intención del legislador limitar el número de opciones que pueda tener un aspirante para escoger las sedes y, por ende, al Consejo le está prohibido restringir tal opción, pues, ello implicaría una colegislación arbitraria al estar reduciendo todas las opciones que pueda tener el aspirante a dos.». 14 Radicado: 11001-03-25-000-2018-01625-00 (5406-18) Demandante: Jesús Alexander Rodríguez Galán … la última expresión contenida en el parágrafo citado del art. 165 de la Ley 270- 96, no tiene el alcance ni se le puede dar la interpretación que hace el demandante, pues, de ella no se deduce que, necesariamente, el aspirante pueda escoger todas las sedes territoriales en donde existan los cargos a los que aspira, como tampoco que deban ser 5, 10 o 20 sedes, pues, es claro que cuando la ley estatutaria faculta a la Sala Administrativa del CSJ para reglamentar concretamente ese precepto legal, le permite dentro de términos de razonabilidad y proporcionalidad fijar el número de sedes que puede escoger, (…).
No hay pues razón jurídica para declarar la nulidad de la expresión demandada, pues, la ley estatutaria 2070/96 no señaló el número de sedes que podían escoger los aspirantes a un cargo de carrera, tan sólo autorizó al CSJ – Sala Administrativa – para reglamentar entre otros, tal aspecto, teniendo en cuenta el interés del aspirante.».
(Destaca la Sala). 33. En otra ocasión, el Consejo de Estado resolvió una demanda de nulidad interpuesta contra el Acuerdo No. PSAA08-4528 del 4 de febrero de 2008, proferido por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura27, toda vez que el artículo 2 de dicho Acuerdo estableció que «sólo se permitirá la inscripción hasta un máximo de cinco (5) cargos»28.
En sentencia del 27 de marzo de 2014, proferida dentro del expediente, 11001-03-25-000-2008-00024-00(0606-08), la Corporación resolvió de fondo29 con la siguiente ratio decidendi: «…. la regla de inscripción (…) no vulnera el derecho de acceso a la función pública, toda vez que con ella se le brinda al concursante la posibilidad de seleccionar, de acuerdo con la experiencia y formación que posea, y frente a los 23 cargos convocados, un número máximo de 5 cargos, en los que acredite las calidades y aptitudes para participar, considerándose un margen de escogencia razonable, proporcional y adecuado para garantizar el derecho de acceso a los cargos de carrera en la Rama Judicial, teniendo en cuenta, de una parte, la diversidad de jerarquías y especialidades de los mismos, y de otra, el grado de conocimiento y experiencia que cada participante esté en capacidad de acreditar. 27 Por medio del cual se adelanta el proceso de selección y se convoca al concurso de méritos para la provisión de los cargos de Funcionarios de la Rama Judicial. 28 Los argumentos del demandante fueron resumidos así: «Sostuvo que la competencia de las autoridades de la República es reglada y se encuentra subordinada a la Constitución y la Ley, por lo tanto, la facultad reglamentaria también se ejerce dentro de esos precisos límites.
(…). Afirmó que es un derecho fundamental de los ciudadanos participar en la conformación, ejercicio y control del poder político, a través del acceso a funciones y cargos públicos, sin restricción de ninguna naturaleza. (…) Aseguró que restringir a 5 cargos la inscripción dentro de la convocatoria demandada, vulnera el derecho a la igualdad de los concursantes respecto a convocatorias anteriores porque establece una limitación arbitraria y caprichosa.
(…). Expuso que el Consejo Superior de la Judicatura – Sala Administrativa (CSJ), extralimitó el ejercicio de su facultad reglamentaria al restringir el derecho fundamental de los aspirantes a acceder a cargos públicos, toda vez que la Ley Estatutaria no hace restricción alguna sino que permite concursar en cargos de distinta especialidad.
(…). Manifestó que el acto acusado desatiende el interés general del mérito, por cuanto éste no se logra restringiendo las oportunidades para acceder a los cargos públicos. Indicó que la carrera judicial pretende que las personas más capaces ejerzan la función judicial, independientemente de los cargos a que aspiren. (…) Argumentó que el CSJ omitiendo los cánones constitucionales invocados, usurpó funciones del legislador al efectuar una triple restricción, a saber: i).
Limita la inscripción al máximo de 5 cargos. ii). Dentro de la anterior posibilidad, reduce la inscripción a 4 cargos para el caso de quienes se hayan inscrito para la convocatoria al cargo de juez penal del circuito especializado, según la convocatoria a la que se refiere el Acuerdo 4132 de 2007, o los obliga a desistir de esa aspiración para hacer uso de las 5 opciones a las que se refiere el Acuerdo 4528 de 2008. iii).
Sólo permite la inscripción al curso de formación judicial para cargos que correspondan a una misma área y especialidad, así el participante haya superado la Fase I, (es decir la prueba de conocimiento y aptitudes) para cargos que correspondan a diferentes áreas. (…). Por último, indicó que la ley no hace ninguna restricción respecto a la posibilidad de inscripción en cargos de distinta especialidad.». 29 Con ponencia del Consejero Gerardo Arenas Monsalve. 15 Radicado: 11001-03-25-000-2018-01625-00 (5406-18) Demandante: Jesús Alexander Rodríguez Galán Tanto la Constitución como la Ley, permiten que los concursos puedan efectuarse por grupos de participantes cuando fuere conveniente por el número de concursantes, cargos a proveer u otras razones30, con lo cual no se menoscaba el derecho a ejercer profesión u oficio, dado que con la inscripción del aspirante, en igualdad de condiciones, se le respeta el mismo. … el aparte demandado sobre la inscripción a 5 cargos de la convocatoria, pretendió hacer razonable y efectivo el derecho consagrado en el artículo 125 de la carta política y su ponderación y proporcionalidad está dada en la decisión del CSJ de convocar el concurso en mención con el fin de permitirle al concursante escoger entre los cargos convocados, 5 de su predilección o afinidad, obteniendo el beneficio de satisfacer su aspiración de acceso a la Rama Judicial. … la referida disposición está soportada en razones de tipo técnico, administrativo y financiero, como lo son, el diseño de la metodología para la aplicación de las pruebas, el tiempo en la realización de las mismas, el costo de los cuadernillos, la garantía en la simultaneidad en la aplicación de las pruebas, la capacidad de los participantes para resolver cierto número de preguntas, la capacidad administrativa y presupuestal del CSJ, toda estas razones, fueron expuestas por el CSJ en el escrito de contestación de la demanda y se encuentran soportadas en el estudio elaborado por el Centro de Investigaciones para el Desarrollo de la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad Nacional de Colombia, y tienen relación con los principios de economía, celeridad y eficacia en el desarrollo del proceso de selección, razones que resultan suficientes para validar la legalidad de la medida ya que persigue un fin constitucionalmente legítimo y no restringe derechos que la propia Constitución ha garantizado, como el acceso a los cargos públicos. … dicha regla se enmarca dentro de la facultad conferida al CSJ para reglamentar las etapas de los procesos de selección, y constituye a su vez una medida dirigida a garantizar el eficaz funcionamiento del referido proceso, que tiene por finalidad el desarrollo efectivo de la administración de justicia. …. dada la particularidad de la presente convocatoria, en razón a la multiplicidad de cargos convocados, de diferente especialidad y jerarquía, resulta razonable establecer un límite máximo en la inscripción por participante, atendiendo principios de eficiencia, economía y celeridad en el desarrollo del concurso de méritos, pues de otra forma, la realización del mismo conllevaría un esfuerzo presupuestal y organizativo mayor e innecesario ante la posibilidad real de que los participantes inscritos en la totalidad de los cargos pudieran acreditar simultáneamente los conocimientos, destrezas, aptitud, experiencia, idoneidad frente a todos ellos, y culminar con éxito el proceso de selección. … la disposición objeto de análisis no vulnera el derecho a la igualdad de los participantes frente a convocatorias anteriores, ya que revisados los antecedentes de los mismos, contenidos en los Acuerdos 1548 a 1550 de 2002, dichas convocatorias se referían a un número menor de cargos convocados, y pertenecían a una misma especialidad, situación que dista del caso concreto, y que desde luego, imponía otro diseño del concurso en la determinación de la metodología en la aplicación de las pruebas, el número de cuadernillos de exámenes, los costos, y demás aspectos relacionados con la planeación y desarrollo del proceso de selección, circunstancia por la cual, la Sala encuentra razones que justifican la adopción de reglas de inscripción distintas en el presente concurso de méritos. …. al existir razones técnicas, administrativas y presupuestales, basadas en los principios de eficiencia, eficacia y economía como las aquí presentes, concluye la Sala que no fue capricho de la administración el precisar los cargos de aspiración, 30 En tal sentido, el Decreto 052 de 1987, en su Artículo 26, dispone: «El concurso podrá realizarse por grupos de participantes cuando fuere conveniente por el número de concursantes, cargos a proveer u otras razones.
En este caso para cada uno de los grupos deberá elaborarse la lista de admisibles con sus respectivas calificaciones de antecedentes». La anterior disposición, resulta aplicable en tanto no contraría la Ley 270 de 1996. 16 Radicado: 11001-03-25-000-2018-01625-00 (5406-18) Demandante: Jesús Alexander Rodríguez Galán sino que constituye una regla que obedece a claros principios constitucionales y desarrollos legales, y que resulta razonable31, en consideración a la multiplicidad y diversidad de los cargos convocados por sus especialidades y jerarquías, motivo por el cual, los cargos de violación al derecho a la igualdad, infracción de la ley y extralimitación de funciones propuesto contra la regla de inscripción, no está llamado a prosperar.».
(Negrillas de la Sala). 34. En esa misma línea se pronunció la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia del 6 de julio de 201532, proferida en el expediente 11001-03-25-000- 2013-01524-00, al resolver de fondo la demanda de nulidad interpuesta contra el Acuerdo PSAA13-9939 del 25 de junio de 2013, proferido por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, que en su artículo 2 estableció que «sólo se permitirá la inscripción de un (1) cargo».
En la referida sentencia33 se indicó que el derecho de acceder al desempeño de funciones y cargos públicos contenido en el numeral 7 del artículo 40 debe interpretarse en sentido que positiviza o contiene de manera general, impersonal y abstracta el derecho, pero, en modo alguno puede asumirse el entendimiento de una habilitación para que los concursantes o participantes en una convocatoria puedan inscribirse respecto de todos los cargos ofertados.
El Consejo de Estado respaldó su argumento en la sentencia SU-339 de 2011 de la Corte Constitucional, en la cual se estableció que entran en el ámbito de protección del derecho de acceso a los cargos públicos «(i) la posesión de las personas que han cumplido con los requisitos para acceder a un cargo, (ii) la prohibición de establecer requisitos adicionales para entrar a tomar posesión de un cargo, cuando el ciudadano ha cumplido a cabalidad con las exigencias establecidas en el concurso de méritos, (iii) la facultad de elegir de entre las opciones disponibles aquella que más se acomoda a las preferencias de quien ha participado y ha sido seleccionado en dos o más concursos, (iv) la prohibición de remover de manera ilegítima (ilegitimidad derivada de la violación del debido proceso) a una persona que ocupen un cargo público» dentro de los cuales no se estipuló que el límite de inscripción a un cargo ofertado en convocatoria pública sea parte del núcleo esencial o del ámbito de protección del derecho por lo que su regulación no constituye una trasgresión de dicho postulado constitucional. 35.
El derrotero trazado por la línea jurisprudencial descrita, ha sido seguido de manera pacífica y uniforme por la Sección Segunda de esta corporación, entre otras en las siguientes sentencias: de la Subsección B las sentencias de 22 de marzo de 2018 (expediente 2015-0871-00 -3241-)34, 24 de enero de 2019 (expediente 2014-00355-01 -3230-2015-)35 y 4 de julio de 2019 (expediente 2013- 01515-00 -3871-)36, y de la Subsección A, la sentencia de 27 de junio de 2019 (expediente 2014-1014-00 -3094-)37. 31 Se entiende razonable la medida en cuanto logra el fin perseguido cual es, asegurar la realización de los principios que orientan la función pública, respetando el derecho de acceso a los cargos públicos. 32 El consejo de Estado resolvió la demanda de nulidad interpuesta contra Acuerdo PSAA13-9939 de 25 de junio de 2013, proferido por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, que en su artículo 2 estableció que « sólo se permitirá la inscripción de un (1) cargo », en sentencia de 6 de julio de 2015, Rad. 11001-03-25-000-2013-01524-00 C.P. Sandra Lissette Ibarra Vélez 33 El consejo de Estado resolvió la demanda de nulidad interpuesta contra Acuerdo PSAA13-9939 de 25 de junio de 2013, proferido por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, que en su artículo 2 estableció que « sólo se permitirá la inscripción de un (1) cargo», en sentencia de 6 de julio de 2015, Rad. 11001-03-25-000-2013-01524-00 C.P. Sandra Lissette Ibarra Vélez 34 C.P. César Palomino Cortés. 35 C.P. Carmelo Perdomo Cuéter. 36 C.P. César Palomino Cortés. 37 C.P. William Hernández Gómez. 17 Radicado: 11001-03-25-000-2018-01625-00 (5406-18) Demandante: Jesús Alexander Rodríguez Galán 7.
Pronunciamiento sobre los cargos de la demanda 7.1. La facultad reglamentaria del CSJ fue ejercida, en el caso concreto, respetando el marco constitucional y legal 36. De conformidad con los artículos 257.3 Constitucional, 162, parágrafo, y 164, parágrafo 1º, de la LEAJ, al CSJ se le atribuye la facultad reglamentaria especial, excepcional y exclusiva para expedir normas de carácter general destinadas a la correcta ejecución y cumplimiento de la carrera judicial, lo que incluye, obviamente, la determinación o diseño del contenido, así como el procedimiento de cada una de las etapas del concurso de méritos, entre ellas, la inscripción. En esa medida, la regla acusada es una clara expresión del ejercicio de la facultad reglamentaria asignada por la constitución y la ley al CSJ.
Por consiguiente, no cabe duda en cuanto a que el acto administrativo demandado fue expedido por el CSJ en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales. 7.2. La disposición administrativa demandada no vulnera el derecho de acceso a cargos públicos 37. Respecto de la restricción impuesta por el artículo 2 del acuerdo demandado, en virtud de la cual los concursantes sólo pueden inscribirse para aspirar a un sólo cargo, la Sala no advierte que trasgreda las normas constitucionales y legales invocadas en la demanda referidas al derecho de acceso a cargos públicos, puesto que si bien los artículos 40 Superior, 127 y 128 de la LEAJ, estatuyen a favor de los ciudadanos el derecho a desempeñar cargos públicos, dichas disposiciones no tienen el alcance que le quiere dar el accionante, según el cual, el concursante puede inscribirse para aspirar a todos los cargos ofertados.
En efecto, la interpretación que de estas normas debe hacerse es que positivizan o contienen de manera general, impersonal y abstracta el derecho de acceso a cargos públicos, pero en modo alguno pueden entenderse como una habilitación para que los concursantes o participantes en una convocatoria puedan inscribirse respecto de todos los cargos ofertados. 38.
En respaldo de esta tesis, indica la Sala, que dentro del núcleo esencial o ámbito de protección del derecho fundamental a ocupar cargos públicos estatuido en el artículo 40 de la Constitución Política, la jurisprudencia de la Corte Constitucional nunca ha reconocido a los ciudadanos la garantía o prerrogativa de inscribirse o aspirar a todos los cargos objeto de concurso, como lo entiende la accionante.
Al respecto, en la sentencia SU-339 de 2011, la Corte subrayó lo siguiente: «… la jurisprudencia de esta Corporación ha entendido que entran dentro del ámbito de protección de este derecho (i) la posesión de las personas que han cumplido con los requisitos para acceder a un cargo38, (ii) la prohibición de establecer requisitos adicionales para entrar a tomar posesión de un cargo, cuando el ciudadano ha cumplido a cabalidad con las exigencias establecidas en el concurso de méritos39, (iii) la facultad de elegir de entre las opciones disponibles aquella que más se acomoda a las preferencias de quien ha participado y ha sido 38 Sentencia T-309 de 1993. 39 Sentencia T-313 de 2006. 18 Radicado: 11001-03-25-000-2018-01625-00 (5406-18) Demandante: Jesús Alexander Rodríguez Galán seleccionado en dos o más concursos40, (iv) la prohibición de remover de manera ilegítima (ilegitimidad derivada de la violación del debido proceso) a una persona que ocupen un cargo público41.». 39.
Entonces, al no ser del núcleo esencial o del ámbito de protección del derecho a ocupar o desempeñar cargos públicos, el límite impuesto por la norma acusada a la posibilidad de inscribirse a todos o varios de los cargos ofertados, no constituye una trasgresión de dicho postulado constitucional, y en consecuencia, tampoco implica un desconocimiento a los demás principios y valores constitucionales invocados en la demanda como la igualdad, el trabajo, el debido proceso y la dignidad humana. 40.
En ese orden de ideas, tampoco podría decirse que el aparte normativo demandado invade las competencias propias del legislador porque restringe o limita el ejercicio de un derecho fundamental, lo cual estaría reservado a una ley estatutaria, argumento que no es de recibo para la Sala, en virtud a que, como quedó expuesto, la prohibición establecida, respecto de esta última convocatoria, por el CSJ, en nada irrumpe o cercena el núcleo esencial o el ámbito de protección definido por la Corte Constitucional respecto del derecho fundamental a ejercer u ocupar cargos públicos contenido en el artículo 40 de la Constitución Política. 41.
De acuerdo con lo anterior resulta razonable indicar, que establecer un límite máximo en la inscripción por aspirante atiende a los principios de eficiencia, economía y celeridad en el desarrollo de las etapas del proceso de selección que tiene por finalidad asegurar la provisión del número de vacantes reportadas, con las listas de elegibles, y alcanzar el mayor porcentaje de cobertura de la carrera judicial, previendo el carácter perentorio de todas sus etapas y que, en últimas, es también un beneficio para los que resulten integrantes de los registros de elegibles que buscan alcanzar la estabilidad e igualdad de oportunidades para el acceso y el ascenso al servicio público que ofrece la carrera judicial. 42.
En sintonía con lo expuesto, la medida administrativa que limita la inscripción a un solo cargo encuentra justificación en el deber de procurar por la eficacia de los procesos de selección en los que se garanticen la adecuación de los candidatos seleccionados al perfil del empleo y la eficiencia en cuanto que se alcancen mayores y mejores resultados en la ejecución del proceso de selección, que como se indicó en los antecedentes administrativos, de la experiencia con anteriores procesos de selección como se estudió en la sentencia mencionada en el fundamento 34, se evidenció que el dilatorio agotamiento de las listas de elegibles se debía a que un aspirante podía estar integrando simultáneamente diferentes listas de elegibles para diferentes cargos y en muchos casos optando por todos ellos sin llegar a posesionarse en todos, que por demás no está permitido, y sin producirse nombramientos mientras que corría el tiempo para el vencimiento del registro de elegibles.
Lo cual resulta contradictorio al principio de celeridad que debe atenderse en el proceso de selección. 43. A partir de los razonamientos indicados, la Sala concluye que la presunción de legalidad de la medida administrativa demandada no logró ser desvirtuada, por lo 40 Sentencia T-451 de 2001. 41 Sentencia SU-441 de 2001. 19 Radicado: 11001-03-25-000-2018-01625-00 (5406-18) Demandante: Jesús Alexander Rodríguez Galán que se negarán las pretensiones de la demanda. 8.
Costas 44. Al tenor de lo dispuesto en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, no se dispondrá sobre la condena en costas por la naturaleza del asunto. 9. Reconocimiento de personería 45. Se reconocerá personería al abogado César Augusto Mejía Ramírez identificado con la cédula de ciudadanía No. 80.041.811 y tarjeta profesional 159699 del Consejo Superior de la Judicatura para actuar como apoderado de la demandada, con las facultades y para los fines establecidos en el poder.42 En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Negar las pretensiones de la demanda, en el proceso promovido por Jesús Alexánder Rodríguez Galán, contra la Nación, Rama judicial, Consejo Superior de la Judicatura, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Segundo. Reconocer personería al abogado César Augusto Mejía Ramírez identificado con la cédula de ciudadanía No. 80.041.811 y tarjeta profesional 159699 del Consejo Superior de la Judicatura para actuar como apoderado de la demandada, con las facultades y para los fines establecidos en el poder.
Tercero. Sin condena en costas en esta instancia.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR CÉSAR PALOMINO CORTÉS Firmado Electrónicamente Firmado Electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Firmado electrónicamente 42 Folios 85 al 87 20 Radicado: 11001-03-25-000-2018-01625-00 (5406-18) Demandante: Jesús Alexander Rodríguez Galán CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.