25000231500020250065401 — Consejo de Estado

Niega el amparo. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN La sala decide la impugnación instaurada por la parte actora contra la sentencia del 31 de julio de 2025, por la cual la Subsección D de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó la acción de tutela presentada por considerar que no se evidenció una actuación caprichosa del juzgado accionado al haber cerrado el incidente de desacato propuesto por el accionante.

ANTECEDENTES 1.1. La petición de amparo El señor José Francisco González Vargas, actuando en nombre propio, presentó acción de tutela contra el Juzgado Once Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, con el fin de que se amparen sus derechos fundamentales al debido proceso, de acceso efectivo a la administración de justicia, a la vida digna, al mínimo vital y a la seguridad social.

Estimó vulneradas dichas garantías constitucionales con ocasión del auto del 10 de junio de 2025, mediante el cual la autoridad judicial cerró el incidente de desacato promovido contra la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones), por el presunto incumplimiento del fallo de tutela del 12 de diciembre de 2024, dictado dentro del proceso con radicado 11001-33-35-011- 2024-00375-00.

En consecuencia, DEJAR SIN EFECTOS el auto del 10 de junio de 2025, proferido por el Juzgado Once Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá D.C. ORDENAR al Juzgado Once Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá D.C. que, en un término perentorio de cuarenta y ocho (48) horas, reabra el incidente de desacato y profiera una nueva decisión en la que analice de fondo y de manera material el cumplimiento de la sentencia del 12 de diciembre de 2024, teniendo en cuenta los argumentos aquí expuestos1. 1.3.

Hechos El señor José Francisco González Vargas explicó que, tras el fallecimiento de su hermana, inició el trámite ante Colpensiones para obtener la pensión de sobrevivientes, para lo cual aportó toda la documentación requerida; y que, ante la falta de respuesta inicial, presentó una acción de tutela por vulneración al derecho de petición, la cual fue fallada a su favor por el Juzgado Noveno Penal del Circuito Especializado de Bogotá2.

Señaló que luego de promover dos incidentes de desacato, Colpensiones respondió mediante el documento SUB225342 del 17 de julio de 2024, con el que negó la prestación, por lo que interpuso los recursos de reposición y apelación, pero la entidad ratificó su negativa mediante el radicado BZ2024_15679427- 2155187, en el que exigió como única prueba la calificación de pérdida de capacidad laboral.

La parte actora explicó que interpuso una acción constitucional contra la entidad, con el propósito de salvaguardar sus derechos fundamentales, los cuales consideró vulnerados por Colpensiones al desestimar la historia clínica presentada como prueba idónea, válida, suficiente, pertinente y conducente para acreditar su pérdida de capacidad laboral.

No obstante, el Juzgado Once Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, mediante fallo del 13 de noviembre de 2024 (Radicado 110013335-011-2024- 00375-00/01), declaró la improcedencia de la acción3. 1 Transcripción literal del escrito de tutela presentado, con posibles errores. 2 Bajo el radicado 11001-31-07-009-2024-00008-00. 3 El juzgado concluyó que, dado que no se acreditó la inminencia de un perjuicio irremediable ni se probó la imposibilidad de iniciar el procedimiento de PCL, la controversia debía resolverse mediante otros mecanismos, es decir, las vías judiciales ordinarias adecuadas para debatir y probar los requisitos pensionales.

Asimismo, dispuso que se valorara la historia clínica del solicitante como medio probatorio de la invalidez, con fundamento en el principio de libertad probatoria. Manifestó que, en cumplimiento de la orden la entidad accionada emitió la Resolución SUB-453225 de 27 de diciembre de 2024 [de forma extemporánea] por medio de la cual negó la pensión, al aducir que la historia clínica era insuficiente y exigir un nuevo dictamen de pérdida de capacidad laboral.

Mencionó que, ante el incumplimiento por parte de Colpensiones de lo ordenado en la sentencia del 12 de diciembre de 20245, promovió un incidente de desacato. No obstante, mediante auto de 10 de junio de 2025, el juzgado resolvió dar por concluido el trámite, al considerar que la orden judicial había sido cumplida con la expedición de la correspondiente resolución administrativa.

Señaló que, el contenido de dicho acto era «diametralmente opuesto a lo ordenado», además que el juzgado le instó a acudir a la jurisdicción ordinaria para controvertir dicho acto administrativo, desconociendo que la finalidad del incidente de desacato radica precisamente en garantizar el cumplimiento material de la orden de tutela. 1.4.

Sustento de la vulneración La parte actora alegó que la providencia dictada por el Juzgado Once Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso, al acceso efectivo a la administración de justicia, a la vida digna, al mínimo vital y a la seguridad social. Precisó que la providencia recurrida incurrió en: 1.

Defecto fáctico por omisión valorativa: por cuanto el juzgado accionado omitió valorar la prueba clave del desacato, el contenido de la Resolución SUB-4532256, pues se limitó a constatar su existencia formal, sin advertir que su fondo evidenciaba el incumplimiento. 4 Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, Sentencia del 12 de diciembre de 2024, M.P. Bertha Lucy Ceballos Posada, rad. 1100-13-33-5011-2024-00375-01. 5 Dicha sentencia de tutela amparó el derecho del señor José Francisco González Vargas al debido proceso y ordenó a Colpensiones que definiera su solicitud de pensión de sobrevivientes en 48 horas, basándose en el principio de "libertad probatoria" y valorando integralmente su extensa historia clínica como prueba de invalidez. 6 Expedida por: La Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones el 17 de julio de 2024.

En ella dispuso: «RESUELVE:

ARTÍCULO PRIMERO: Negar el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes con ocasión del fallecimiento de GONZALEZ VARGAS ANA MARIA por las razones expuestas en la parte motiva de la presente resolución a: GONZALEZ VARGAS JOSE FRANCISCO ya identificado(a), en calidad de hermano invalido». Demandante: José Francisco González Vargas Demandado: Juzgado Once Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá Radicado: 25000-23-15-000-2025-00654-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 2.

Desconocimiento del precedente constitucional: la providencia desconoció la jurisprudencia constitucional sobre libertad probatoria [Sentencias T- 496/24, T-390/22, T-012/17, T-327/14] al avalar una decisión de Colpensiones que exigía el dictamen de Pérdida de Capacidad Laboral [en adelante PCL] como única prueba de invalidez, pese a que el precedente reconoce la historia clínica como medio idóneo. 3.

Defecto sustantivo y procedimental por omisión de la orden del superior: toda vez que el juez de primera instancia desnaturalizó la orden del Tribunal Administrativo de Cundinamarca al aceptar un cumplimiento aparente, por aplicación indebida de normas y desatención de la jerarquía funcional. 1.5. Trámite de la acción de tutela Mediante auto del 28 de julio del 2025, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, admitió la acción de tutela y ordenó notificar al señor Giovanni Humberto Legro Machado, en calidad de juez Once Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá. Asimismo, y por auto del 22 de agosto de 2025, el despacho de segunda instancia ordenó la vinculación de la Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones, por ser la entidad accionada dentro del trámite de tutela y el incidente de desacato en el que se profirió la decisión objeto de censura. 1.6.

Contestaciones 1.6.1. Juzgado Once Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá El titular del juzgado allegó contestación el 29 de julio de 20257 en los siguientes términos: Argumentó que Colpensiones cumplió la orden del Tribunal que exigía pronunciarse sobre la solicitud de pensión de sobrevivientes al allegar copia de la Resolución SUB-453225 del 27 de diciembre de 2024, mediante la cual resolvió de fondo la petición del actor, y negó el reconocimiento de la prestación. Señaló que, al haberse emitido una respuesta de fondo, expresa, motivada y debidamente notificada por parte de la entidad accionada, consideró satisfecho el derecho cuya protección se había reclamado inicialmente en sede constitucional. 7 Índice 9 de Samai, rad. 25000-23-15-000-2025-00654-00.

Explicó que el recurso de reposición y, en subsidio, de apelación interpuestos por el accionante contra la decisión que ordenó cerrar el incidente de desacato no resultaban procedentes, esto por cuanto, en la normativa constitucional y en la jurisprudencia vigente, los incidentes de desacato constituyen actuaciones de naturaleza incidental que, por su configuración procesal, no admiten medios de impugnación como los mencionados.

Sostuvo que la acción de tutela es improcedente para controvertir la resolución pensional, al tratarse de un acto administrativo cuya legalidad debe discutirse ante la jurisdicción contencioso administrativa. Finalmente, el despacho concluyó que no se vulneró ninguno de los derechos fundamentales alegados por el actor en su acción constitucional al considerar que el incidente de desacato fue tramitado en debida forma. 1.6.2.

Con escrito radicado el 1° de septiembre de 2025 el señor González Vargas remitió sus datos y un breve informe sobre su situación personal8. 1.6.3. La Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones no allegó contestación alguna. 1.7. Sentencia de primera instancia Mediante sentencia del 31 de julio de 2025, la Subsección D de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó la acción de tutela al no encontrar configurados los defectos invocados.

Consideró que se cumplieron los requisitos para la procedencia excepcional, esto es: (i) la decisión del 10 de junio de 2025 que cerró el desacato está ejecutoriada, ya que contra ella no procede ningún recurso ordinario ni extraordinario [solo el grado jurisdiccional de consulta si se impone sanción, lo cual no ocurrió], (ii) relevancia constitucional, debido a que el caso implica la protección de garantías fundamentales [debido proceso, acceso a la justicia, vida digna, mínimo vital y seguridad social], (iii) subsidiariedad por cuanto el accionante no tiene otro mecanismo idóneo para la protección de sus derechos y, (iv) consistencia de argumentos, ya que los planteados en la tutela fueron consistentes con lo expuesto en el trámite de desacato, y no se presentaron alegaciones ni pruebas nuevas.

No obstante, concluyó que la decisión del juzgado de cerrar el incidente de 8 Índice 12 de Samai. Demandante: José Francisco González Vargas Demandado: Juzgado Once Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá Radicado: 25000-23-15-000-2025-00654-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 desacato se ajustó a derecho, pues la entidad incidentada cumplió con la orden judicial de definir la solicitud del actor.

Además, expresó que la jurisprudencia constitucional [Sentencias SU-027 de 2015 y SU-034 de 2018] establece que la tutela no procede para exigir el cumplimiento de órdenes contenidas en una sentencia de tutela, salvo que se pretenda excepcionalmente la protección de un derecho fundamental vulnerado en el trámite del incidente de desacato.

Sin embargo, señaló que, el juzgado demandado no incurrió en una actuación caprichosa o arbitraria al cerrar el desacato, puesto que la orden del 12 de diciembre de 2024 se limitaba a que Colpensiones definiera la solicitud de pensión de sobrevivientes, lo cual cumplió al expedir la Resolución SUB-453225 del 27 de diciembre de 2024. 1.8.

Impugnación Mediante escrito radicado el 6 de agosto de 2025, la parte actora impugnó la sentencia de primera instancia del 31 de julio de 2025, que fue notificada electrónicamente el 4 de agosto del mismo año. A juicio del solicitante, el tribunal incurrió en un defecto sustantivo al privilegiar lo formal sobre la justicia material, al considerar cumplida la orden de tutela con la mera expedición de la Resolución SUB-453225 por parte de Colpensiones, sin verificar su ejecución efectiva.

Esta postura, reiteró, vulnera el principio de prevalencia de lo sustancial, pues la sentencia impugnada dio prioridad a la forma, la existencia de la resolución, por encima de la sustancia, el cumplimiento material del amparo, afectando con ello el derecho fundamental a eliminar las barreras que impiden el disfrute efectivo de los derechos.

Señaló que la entidad incumplió la orden de tutela al exigir nuevamente el dictamen PCL, ignorando pruebas como la historia clínica y diagnósticos, en contravía del principio de libertad probatoria. Sostuvo que Colpensiones desestimó la historia clínica como prueba suficiente, en una postura dilatoria y sin sustento, validada erróneamente por la sentencia. Expresó que la administradora de pensiones violó su deber legal de motivar detallada y profundamente sus actos administrativos, además de trasladar la carga probatoria a un ciudadano de 83 años, convalidado esto por la omisión judicial en controlar el cumplimiento efectivo de la tutela.

Alegó que la sentencia impugnada incurre en errores constitucionales graves al ignorar la condición del accionante y el precedente judicial, pues se ignoró las sentencias (i) T-496/24, la cual advierte que exigir un dictamen como único medio de prueba vulnera derechos fundamentales y que la historia clínica puede ser Demandante: José Francisco González Vargas Demandado: Juzgado Once Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá Radicado: 25000-23-15-000-2025-00654-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 prueba suficiente, así como (ii) la SU-034 de 2018, que establece que el auténtico propósito del incidente de desacato es lograr el cumplimiento efectivo de la orden de tutela, lo cual a su juicio, se frustró al cerrar el incidente.

Refutó que el a quo lo remitiera a los medios de control de nulidad y restablecimiento del derecho, al considerar que dicha decisión era cruel e ineficaz, pues no constituye una vía idónea ni eficaz dadas su edad avanzada y su delicado estado de salud. Por último, solicitó que se revoque en su totalidad la sentencia del 31 de julio de 2025 y, en su lugar, le conceda el amparo de sus derechos fundamentales.

Adicionalmente, pidió que se ordenara al juez de primera instancia que reabra el incidente de desacato y fuerce a Colpensiones a cumplir, real y materialmente, la orden original de la sentencia de 12 de diciembre de 2024. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia La sala es competente para conocer de la impugnación presentada contra la sentencia de primera instancia, en atención a lo consagrado por el Decreto 2591 de 19919, el artículo 2.2.3.1.2.1. del Decreto 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021, así como por el artículo 25 del Acuerdo 080 de 2019, de la Sala Plena de esta corporación. 2.2.

Problema jurídico Corresponde a la Sala establecer si hay lugar a confirmar, revocar o modificar el fallo adoptado en primera instancia, que negó la acción de tutela instaurada por el señor José Francisco González Vargas contra el Juzgado Once Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, por considerar que se no se evidenció que el accionado haya actuado de manera caprichosa o arbitraria al haber cerrado el incidente de desacato propuesto por el actor.

Para resolver este problema, se analizarán los siguientes aspectos: i) el criterio de la Sección sobre la procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales; ii) procedencia de este mecanismo contra autos proferidos en incidentes de desacato: iii) el estudio sobre los requisitos adjetivos de procedibilidad – relevancia constitucional y subsidiariedad, y finalmente se analizará, iv) el caso concreto. 2.3.

Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de 31 de julio de 9 Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política. Demandante: José Francisco González Vargas Demandado: Juzgado Once Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá Radicado: 25000-23-15-000-2025-00654-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 201210, unificó la diversidad de criterios que la corporación tenía respecto a la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales y concluyó: (…) [S]i bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente.

Conforme al anterior precedente, la Corporación modificó su criterio sobre la procedencia de la acción de tutela y, en consecuencia, es necesario estudiar aquellas que se presenten contra providencia judicial y analizar si se vulnera algún derecho fundamental, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento por la jurisprudencia, como expresamente lo indicó la decisión de unificación. Así, para la Sala ahora es importante precisar bajo qué parámetros se hará ese estudio, pues la sentencia de unificación se refirió a los «(…) fijados hasta el momento jurisprudencialmente (…)».

En efecto, sabido es que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 constitucional y, por ende, la procedencia de esta acción no puede ser ajena a esas características. La Corte Constitucional se ha referido en forma amplia a unos requisitos generales y otros específicos de procedencia de la acción de tutela, los cuales dan origen a que se conceda o niegue el derecho al amparo –procedencia sustantiva– o que impiden efectivamente adentrarnos en el fondo del asunto – procedencia adjetiva–.

En ese orden, primero se verifica que la solicitud de tutela cumpla unos presupuestos generales de procedibilidad. Estos requisitos son: i) que sea relevante constitucionalmente, ii) que no se trate de tutela contra tutela; iii) inmediatez, y iv) subsidiariedad, es decir, agotamiento de los requisitos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado.

Cuando no se cumpla con uno de esos presupuestos, la Sección declarará improcedente el amparo solicitado y no entrará a analizar el fondo del asunto. Por el contrario, cumplidos esos parámetros corresponderá adentrarse en la materia objeto del amparo, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirmen vulnerados, en donde para la 10 M.P. María Elizabeth García González, rad. 11001-03-15-000-2009-01328-01.

Procedencia de la tutela contra autos que resuelven incidente de desacato Esta Sala ha considerado que la naturaleza jurídica del incidente de desacato corresponde a la de un trámite sancionatorio, por lo que contra las decisiones que se adopten en el mismo procede excepcionalmente la acción de tutela, cuando se pretenda obtener la protección de un derecho fundamental que habría sido vulnerado en el trámite del incidente de desacato.

La Corte Constitucional se ha pronunciado sobre la procedencia de la acción de tutela contra decisiones asumidas en el trámite de un incidente de desacato, de la siguiente manera: […] Tratándose de solicitudes de amparo en contra de las providencias proferidas en el curso de un incidente de desacato, como aquella que resuelve el incidente, la Corte ha establecido que procede la acción de tutela excepcionalmente, siempre que logre verificarse la existencia de una vía de hecho.

Lo anterior, por cuanto es claro que, por medio del incidente de desacato, las autoridades judiciales toman decisiones que pueden llegar a vulnerar los derechos fundamentales de las partes. Entonces, siendo procedente de forma excepcional la acción de tutela debe tenerse presente que durante el trámite de tal incidente no se deberán ventilar asuntos que afecten la ratio decidendi, ni la decisión que con base en ésta se adoptó en el fallo de tutela, y que sirve como fundamento para promover el incidente de desacato.

Así, el estudio de una acción de tutela interpuesta contra un incidente de desacato deberá limitarse, en todo caso, a la conducta desplegada por el juez durante el incidente mismo, sin consideración alguna del fallo que le sirve de trasfondo. Lo contrario sería revivir un asunto debatido que hizo tránsito a cosa juzgada […]11 De manera que, el desacato es incidental por ser un instrumento sancionatorio de creación legal, cuyo procedimiento se surte previa petición de la parte interesada y requiere un análisis de la responsabilidad subjetiva.

Es así como mientras el cumplimiento implica un análisis objetivo, el incidente de desacato va más allá y estudia la responsabilidad subjetiva del funcionario encargado de cumplir el fallo, esto es, las razones que lo llevan a omitir el deber de atender la orden judicial. 11 Corte Constitucional, sentencia T-482 de 2013. M.P. Alberto Rojas Ríos.

Demandante: José Francisco González Vargas Demandado: Juzgado Once Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá Radicado: 25000-23-15-000-2025-00654-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 En todo caso, el incumplimiento de una providencia judicial proferida dentro de un trámite incidental por no acatar una orden judicial es una violación sistemática de la Constitución Política, por cuanto frustra la consecución de los fines esenciales del Estado, por lo que es evidente que la obligación primordial del juez constitucional es hacer cumplir íntegramente la orden judicial de protección. Al respecto, la Corte Constitucional señaló que «[…] [e]s el desacato un ejercicio del poder disciplinario y por lo mismo la responsabilidad de quien incurra en aquel es una responsabilidad subjetiva […]»12 en tal sentido, se prohíbe la responsabilidad objetiva, en tanto que para sancionar por el incumplimiento de una orden judicial es necesario que esta sea el resultado de una acción u omisión ejecutada dolosa o culposamente del agente.

La mencionada corporación ha considerado, en eventos relacionados, lo siguiente: […] las razones que el peticionario exponga en su escrito de tutela deben ser coherentes con los argumentos esgrimidos durante el incidente y que las pruebas que pretenda hacer valer hayan sido solicitadas, conocidas o analizadas en la etapa incidental porque de lo contrario la tutela no sería procedente en tanto que ésta no puede ser utilizada como un remedio procesal ante la desidia o negligencia del interesado […]13 El parámetro que se debe tener en cuenta para sancionar, lo establece la orden impartida, esto es, debe existir certeza acerca de la conducta esperada y la forma específica en que esta debe materializarse y esa orden es la que el juez debe verificar de manera rigurosa.

Por tanto, durante el trámite incidental de desacato debe garantizarse al funcionario el derecho al debido proceso en todas las actuaciones, por lo que, de advertirse una conducta positiva por parte del mismo, de la cual pueda inferirse que ha obrado de buena fe y no con el ánimo de evadir los mandatos de la orden judicial, no hay lugar a la imposición de sanciones.14 Así las cosas, ante estos eventos el juez constitucional que conoce de una tutela contra providencias dictadas en el trámite del incidente de desacato se encuentra limitado a establecer: (i) Si el juez del desacato actuó de conformidad con la orden 12Corte Constitucional, sentencia T-763 de 1998.

M.P. Alejandro Martínez Caballero. 13 Corte Constitucional, sentencia T-343 de 2011. M.P. Humberto Antonio Sierra Porto. 14 Al respecto, la Corte Constitucional en sentencia T-939 de 2005 ha considerado: «…Conforme a la naturaleza sancionatoria del desacato, cualquier medida proveniente de éste debe estar soportada por la garantía del debido proceso respecto de cada uno de los disciplinados y precedida por la comprobación probatoria de cada uno de sus elementos, es decir, el incumplimiento de la orden y la responsabilidad subjetiva de cada uno de sus destinatarios.

De no reunirse cualquiera de los presupuestos mencionados, conforme al reglamento que rige la acción de tutela y la jurisprudencia de esta Corporación, no será posible impartir sanción alguna, pero si ello llegare a ocurrir, procederá el examen de las decisiones a partir de los criterios de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales» Demandante: José Francisco González Vargas Demandado: Juzgado Once Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá Radicado: 25000-23-15-000-2025-00654-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 de amparo proferida, ii) si se respetó el debido proceso de las partes y, (iii) si la sanción impuesta, de ser el caso, resulta arbitraria, sin que con ello se pueda reabrir el debate de fondo ni cambiar la protección concedida o el alcance y contenido de aquella. 2.5.

Estudio sobre los requisitos de procedibilidad 2.5.1. Del requisito de relevancia constitucional La Corte Constitucional en la sentencia SU 215 de 2022, en cuanto a la procedencia de la acción constitucional de cara a este requisito, indicó: 40. En síntesis, según la jurisprudencia de esta Corte, la relevancia constitucional protege el carácter subsidiario de la acción de tutela, las competencias tanto del juez de tutela como del ordinario, y previene que la tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para reabrir debates meramente legales.

Para determinar si este requisito se cumple, el juez debe analizar: (i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental; (ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales.

Finalmente, cuando la acción de tutela se dirige contra una providencia judicial de una alta corte, se exige advertir, además, una vulneración arbitraria o violatoria de derechos fundamentales. (…) (Énfasis de la Sala) La Sala en sentencia del 29 de septiembre de 202215, modificó la postura que tenía hasta ese momento sobre el estudio del requisito de relevancia constitucional, en especial, en aquellos casos en los cuales se hace evidente que los temas se limitan a aspectos de índole legal o económico, sin que se pueda advertir la necesidad de desarrollar un estudio de fondo sobre una posible vulneración de una garantía constitucional.

De esta manera, la Sala planteó que el estudio de la relevancia constitucional debía estar acompasado con los criterios establecidos por la Corte Constitucional y acogidos por esta Corporación, que en concreto se refieren a: i) Que el actor cumpla su carga argumentativa, en donde justifique suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, ya que no basta que simplemente se aduzca la vulneración de aquellos; ii) Que la acción de amparo no se erija en una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, puesto que este mecanismo solo está instituido para proteger derechos fundamentales y no para discutir la discrepancia que el actor tenga frente a la decisión judicial.

Por ende, 15 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta. Sentencia del 29 de septiembre de 2022. Rad. 11001-03-15-000-2022-03365-01, M.P. Pedro Pablo Vanegas Gil. Demandante: José Francisco González Vargas Demandado: Juzgado Once Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá Radicado: 25000-23-15-000-2025-00654-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 no debe ser un debate exclusivamente legal; y iii) Que no se trate de asuntos puramente económicos en los que no se advierta la tensión entre las decisiones que se enjuician y una vulneración ostensible de un derecho fundamental.

Lo anterior porque estas controversias corresponde definirlas a los jueces ordinarios y el mecanismo constitucional no puede convertirse en una tercera instancia. Finalmente, se precisa que la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales expedidas por una alta corte debe ser examinada con especial rigurosidad. Por ende, se requiere demostrar que en la providencia atacada se presenta una afectación desproporcionada a un derecho fundamental producto de una actuación arbitraria.

Así, este requisito no se traduce en la demostración efectiva de la vulneración de los derechos fundamentales, sino en que se aporten elementos suficientes que permitan advertir tal situación a primera vista, especialmente cuando se ejerce este mecanismo constitucional contra una sentencia de un órgano de cierre16. Conforme a lo expuesto, la Sala estima que el cargo satisface el requisito de relevancia constitucional, dado que se advierte una posible afectación de derechos fundamentales tales como el debido proceso, el acceso efectivo a la administración de justicia, la vida digna, el mínimo vital y la seguridad social.

Esta circunstancia impone al juez constitucional el deber de verificar si se configuró una transgresión de las garantías superiores alegadas por la parte actora. 2.5.2. Tutela contra tutela La Sala observa que no existe reparo alguno en relación con este juicio de procedibilidad, toda vez que no se trata de una tutela contra una decisión de la misma naturaleza, pues, la providencia judicial demandada es el auto del 10 de junio de 2025, mediante el cual se cerró el incidente de desacato promovido contra la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones), por el presunto incumplimiento del fallo de tutela del 12 de diciembre de 2024, dictado dentro del proceso con radicado 11001-33-35-011-2024-00375-00. 2.5.3.

Subsidiariedad En lo que respecta al requisito de subsidiariedad, esta Sección observa que la decisión que concluyó el incidente de desacato no es objeto de recurso, conforme a lo dispuesto en el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991. Por tanto, dicho requisito se entiende satisfecho, en la medida en que el debate planteado no recae sobre la Resolución proferida por Colpensiones, sino sobre aspectos procesales que no cuentan con mecanismos ordinarios de defensa. 16 Corte Constitucional.

Sentencia SU-215 de 2022. Demandante: José Francisco González Vargas Demandado: Juzgado Once Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá Radicado: 25000-23-15-000-2025-00654-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 2.5.4. Inmediatez El requisito de inmediatez se tiene por satisfecho en el presente asunto, si se tiene en cuenta que el auto que cerró el incidente se notificó el 10 de junio de 2025, así, sin que sea necesario establecer su fecha de ejecutoria, se advierte que la acción de tutela se radicó dentro del término razonable de seis (6) meses señalados por la jurisprudencia. 2.6.

Generalidades de los defectos alegados 2.6.1. Del defecto fáctico Esta Sala, en decisión del 12 de noviembre del 201517, precisó los alcances y requisitos que deben atenderse al momento de alegarse la ocurrencia de un defecto fáctico en una providencia judicial, los cuales son traídos a colación en la presente decisión. Los eventos de configuración del defecto fáctico son: i) omisión de decretar o practicar pruebas indispensables para fallar el asunto; ii) desconocimiento del acervo probatorio determinante para identificar la veracidad de los hechos alegados por las partes; iii) valoración irracional o arbitraria de las pruebas aportadas; y iv) dictar sentencia con fundamento en pruebas obtenidas con violación del debido proceso.

Se estudiará la valoración irracional o arbitraria de los medios probatorios, pues fue planteada en el caso concreto. Este cargo, procede cuando a la luz de los postulados de la sana crítica la apreciación efectuada por el fallador resulta manifiestamente equivocada y por ello, el peso otorgado a la prueba se entiende alterado. Para su procedencia, se requiere entonces que la parte: i) precise cuál o cuáles de las pruebas fueron objeto de indebida valoración por el juez; ii) identifique la razón del por qué en cada caso en particular, la consideración del operador judicial se aleja de las reglas de la lógica, la experiencia y la sana crítica; y iii) refiera la incidencia de la prueba en el fallo atacado. 2.6.2.

Desconocimiento del precedente La Sala precisa que el precedente es aquella regla creada por una alta corte para solucionar un determinado conflicto jurídico, sin que sea necesario un número plural de decisiones en el mismo sentido para que aquella sea considerada como precedente. Igualmente, constituyen precedente las sentencias de constitucionalidad y las de unificación, expedidas tanto por la Corte Constitucional, como por el Consejo de Estado. 17 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta Sentencia del 12 de noviembre de 2015.

Rad. No. 11001-03-15-000-2015-01471-01. Demandante: José Francisco González Vargas Demandado: Juzgado Once Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá Radicado: 25000-23-15-000-2025-00654-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 Asimismo, el Máximo Tribunal Constitucional ha definido al precedente judicial como: «[…] la sentencia o el conjunto de ellas, anteriores a un caso determinado, que, por su pertinencia y semejanza en los problemas jurídicos resueltos, debe necesariamente considerarse por las autoridades judiciales al momento de emitir un fallo18».

El principio de coherencia también comporta el deber de respeto por los precedentes horizontales, es decir, las decisiones adoptadas por el mismo juez19. Así, la Corte Constitucional ha indicado que: […] el respeto al precedente es una obligación de todas las autoridades judiciales, - sea este vertical u horizontal-, dada su fuerza vinculante y su inescindible relación con la protección de los derechos al debido proceso e igualdad20.

Lo anterior, dado que el precedente constituye una herramienta de protección de la confianza legítima y la buena fe, en la medida en que el respeto por las decisiones anteriores obedece a la guarda del principio de igualdad, el cual resultaría transgredido sí frente a casos idénticos se brinda una respuesta disímil. 2.6.3. Defecto Sustantivo y procedimental Se advierte que el defecto sustantivo emerge cuando la providencia vulnera el marco normativo aplicable, contradice la lógica jurídica mínima o desatiende precedentes obligatorios, comprometiendo la coherencia del sistema jurídico.

La Corte Constitucional, en sentencia T-769 de 2008, precisó que este defecto se presenta, entre otras situaciones: «(i) cuando la decisión impugnada se funda en una disposición indiscutiblemente no aplicable al caso, ‘es decir, por ejemplo, la norma empleada no se ajusta al caso o es claramente impertinente’[17]. También puede fundarse en la ‘aplicación indebida’ por el funcionario judicial de la preceptiva concerniente, (ii) ‘cuando la aplicación o interpretación que se hace de la norma en el asunto concreto desconoce sentencias con efectos erga omnes que han definido su alcance’;

(iii) ‘cuando la interpretación de la norma se hace sin tener en cuenta otras disposiciones aplicables al caso y que son necesarias para efectuar una interpretación sistemática, (iv) cuando la norma aplicable al caso concreto es desatendida y por ende inaplicada, o (v) porque a pesar de que la norma en cuestión está vigente y es constitucional, no se adecua a la situación fáctica a la cual se aplicó, porque la norma aplicada, por ejemplo, se le reconocen efectos 18 Corte Constitucional, M.P. Iván Humberto Escrucería Mayolo, Sentencia SU-354 de 25.05.17, Exp.

T-5.882.857. 19 Corte Constitucional, M.P. Diana Fajardo Rivera, Sentencia SU-380 de 03.11.21, Exp. T- 8.147.130. 20 Corte Constitucional, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez, Sentencia SU-113 de 08.11.18, Exp. T-6.550.645. Demandante: José Francisco González Vargas Demandado: Juzgado Once Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá Radicado: 25000-23-15-000-2025-00654-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 distintos a los expresamente señalados por el legislador».

A su vez también se ha establecido sobre el defecto procedimental que este se presenta cuando el juez incurre en una desviación ostensible de las normas procesales, generando una afectación sustancial al debido proceso. Tal irregularidad debe impactar directamente en la decisión o en la intervención de las partes, sin ser atribuible al perjudicado.

Ejemplos típicos incluyen la falta de notificación que impide controvertir decisiones, demoras injustificadas, omisión de pruebas ordenadas y ritualismos que obstaculizan el acceso efectivo a la justicia21. Bajo las anteriores consideraciones, se desarrollará el caso en particular. 2.7. Caso concreto La parte accionante consideró que la decisión adoptada el 10 de junio de 2025 por el Juzgado Once Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia, a la vida digna, al mínimo vital y a la seguridad social.

El demandante afirmó que la decisión que cerró el incidente de desacato incurrió en un defecto fáctico por omisión valorativa, al prescindir del análisis de la prueba clave del desacato, la Resolución SUB-453225, y limitarse a constatar su existencia formal. Igualmente, consideró que se desconoció el precedente constitucional al excluir la jurisprudencia sobre libertad probatoria en materia pensional.

Adujo que se incurrió en un defecto sustantivo y procedimental por desconocimiento de la orden del superior, al dejar de aplicar correctamente las normas sobre cumplimiento y desacato, así como al actuar al margen del procedimiento legal y de la jerarquía funcional. En primera instancia, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, determinó en su pronunciamiento que la decisión del juzgado accionado de cerrar el incidente de desacato se encontraba conforme al ordenamiento jurídico, al haberse acreditado el cumplimiento efectivo de la orden impartida por la misma corporación por parte de la entidad requerida.

Lo anterior se fundamentó en la consideración de que la decisión judicial efectivamente dio cumplimiento a la disposición ordenada por la misma autoridad, en tanto Colpensiones expidió la resolución mediante la cual resolvió integralmente la situación jurídica del accionante. En consecuencia, concluyó que el mandato constitucional fue atendido en su totalidad. 21 Consejo de Estado, Sección Cuarta.

Sentencia del 25 de abril de 2016. Radicado 11001-03- 15-000-2015-02994-01(AC). Demandante: José Francisco González Vargas Demandado: Juzgado Once Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá Radicado: 25000-23-15-000-2025-00654-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 Inconforme con la decisión adoptada, el accionante presentó impugnación mediante escrito radicado el 6 de agosto de 2025, en el que manifestó que, a su juicio, la providencia abdicó de su función como garante de la justicia material, al desconocer la situación de indefensión en la que se encuentra debido a su avanzada edad y delicado estado de salud.

Centró su argumento en lo que calificó como una falacia argumentativa sostenida por Colpensiones, consistente en desestimar la historia clínica como prueba suficiente para el reconocimiento pensional, lo que su juicio, es una postura vacía, abstracta y evasiva, pues incurre en un razonamiento circular, al ignorar el deber legal de motivar detalladamente los actos administrativos y de valorar integralmente la evidencia disponible, por lo que a su sentir, esta omisión vulnera el principio de libertad probatoria y desnaturaliza el estándar constitucional de protección reforzada.

Señaló que la providencia incurre en un error sustancial al equiparar el cumplimiento formal con la satisfacción del derecho, y validar una actuación aparente por parte de Colpensiones respecto de la orden de tutela del 12 de diciembre de 2024. Indicó que tal interpretación vulneró el principio de prevalencia del derecho sustancial, consagrado constitucionalmente, al omitir su aplicación frente a una conducta que no satisface materialmente el mandato judicial.

A partir del análisis de los antecedentes, la pretensión constitucional, las intervenciones procesales, el fallo de primera instancia y su impugnación, la Sala advierte que en dicho caso habrá lugar a confirmar la sentencia de primer grado que negó el amparo solicitado. En relación con los defectos alegados se observa que en efecto la orden impartida en la sentencia del 12 de diciembre de 2024 consistía en: « ORDENAR al Subdirector de Determinación I de Colpensiones Ronald Augusto Osorio Martínez, o quien haga sus veces, que dentro de las cuarenta y ocho horas (48) siguientes a la notificación de esta providencia, defina la solicitud de pensión de sobrevivientes presentada por el señor José Francisco González Vargas con fundamento en el principio de libertad probatoria».

Lo anterior debido a que el juez concluyó que Colpensiones vulneró el debido proceso del accionante al exigirle un dictamen de pérdida de capacidad laboral basado en un concepto jurídico emitido por la misma entidad, sin valorar la historia clínica que el solicitante había presentado como prueba de su estado de salud, con el fin de acreditar la condición de invalidez requerida para acceder a la pensión de sobrevivientes por el fallecimiento de su hermana.

Por lo que, el juzgado accionado consideró que se había cumplido con lo solicitado al expedir la Resolución SUB-225342 del 17 de julio de 2024, mediante Demandante: José Francisco González Vargas Demandado: Juzgado Once Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá Radicado: 25000-23-15-000-2025-00654-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 la cual se negó el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes a José Francisco González Vargas, con ocasión del fallecimiento de Ana María González Vargas, al estimar que la solicitud no cumplía con los requisitos exigidos, en particular la acreditación de la invalidez mediante dictamen de pérdida de capacidad laboral del solicitante.

Adicionalmente, se advierte que, en cumplimiento de lo ordenado, en la resolución la administradora informó al accionante que el reconocimiento de la prestación está supeditado al procedimiento de calificación de pérdida de capacidad laboral, que debe ser realizado conforme al artículo 41 de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 142 del Decreto Ley 019 de 2012.

En el mismo acto, se expusieron las razones por las cuales la historia clínica no resultaba suficiente para establecer ni la fecha de estructuración de la invalidez ni el porcentaje de pérdida de capacidad laboral. En conclusión, se determinó que no se configuró incumplimiento alguno, dado que Colpensiones resolvió oportunamente la solicitud de pensión de sobrevivientes del señor José Francisco González Vargas, conforme al principio de libertad probatoria y dentro del plazo ordenado por el fallo de tutela de segunda instancia. Pese a que la respuesta fue desfavorable, se valoró que la entidad accionada dio cumplimiento formal y sustancial a lo ordenado, descartando así los defectos invocados.

Por lo anterior, esta Sección confirmará el fallo de primera instancia que negó el amparo solicitado. Igualmente, se desestima la petición de reabrir el incidente de desacato contra Colpensiones, dado que quedó demostrado que la entidad acató lo ordenado por el juez de instancia. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.

FALLA PRIMERO: Confirmése el fallo de primera instancia que negó el amparo solicitado por el señor José francisco González Vargas contra el Juzgado Once Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá.

SEGUNDO: Notifíquese a las partes y a los terceros en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

TERCERO: Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, y envíese copia de esta al despacho de origen. Demandante: José Francisco González Vargas Demandado: Juzgado Once Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá Radicado: 25000-23-15-000-2025-00654-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en el siguiente enlace: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/Casos/procesos.aspx