CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., seis (6) de agosto de dos mil veinticinco (2025) Asunto La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del veintinueve (29) de agosto de dos mil veinticuatro (2024), proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Segunda de Oralidad, que accedió a las pretensiones de la demanda, sin condena en costas.
Para el efecto, se tendrán en cuenta los siguientes:
ANTECEDENTES 1. La demanda. 1.1. Pretensiones. La señora Doris del Socorro Gómez Idárraga, por intermedio de apoderado judicial, acudió a la jurisdicción, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), para solicitar la nulidad de las Resoluciones RDP 014382 del cinco (5) de abril de dos mil diecisiete (2017), RDP 020444 del dieciocho (18) de mayo de dos mil diecisiete (2017), y RDP 025171 del quince (15) de junio de dos mil diecisiete (2017), por medio de las cuales la Unidad Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) negó el reconocimiento de la pensión gracia. A título de restablecimiento del derecho, pidió que condene a la demandada a: i) reconocer, liquidar y pagar una pensión gracia, a partir del ocho (8) de febrero de dos mil catorce (2014), en cuantía del 75% de los salarios y con la inclusión de todos los factores salariales devengados en el año inmediatamente anterior al cumplimiento del estatus; ii) pagar, el retroactivo de las mesadas pensionales; iii) el pago de los interés moratorios previstos en el artículo 141 de la Ley 100 de 1993; iv) la indexación de las mesadas pensionales; y v) el cumplimiento del fallo dentro del término previsto en los artículos 189, 192, 194 y 195 del CPACA; vi) por las costas y agencias en derecho.
Los hechos en que se fundan las pretensiones son los siguientes: La demandante aseguró que nació el diecisiete (17) de noviembre de mil novecientos cincuenta y ocho (1958) y puso de presente que prestó sus servicios como educadora por más de 20 años, funciones que desempeñó con honestidad, idoneidad y buen crédito, a través de las siguientes vinculaciones y tiempos: Desde el doce (12) de abril de mil novecientos setenta y ocho (1978) hasta el veintiséis (26) de abril de mil novecientos ochenta y cuatro (1984), designada por el gobernador del departamento de Antioquia con Decreto 00568 del 29 de marzo de 1978.
Desde el tres (3) de febrero de dos mil (2000) hasta el catorce (14) de julio de dos mil cuatro (2004), nombrada por Decreto 226 del 3 de febrero de 2000, emanado del alcalde del Carmen de Viboral, Departamento de Antioquia. Finalmente, el Gobernador del Departamento de Antioquia, desde el quince (15) de julio de dos mil cuatro (2004), la incorporó a la nueva planta de cargos asignada al departamento.
La peticionaria sostuvo que adquirió el estatus pensional el ocho (8) de febrero de dos mil catorce (2014), cuando completó 20 años de servicios y, el dos (2) de diciembre de dos mil dieciséis (2016), solicitó a la UGPP el reconocimiento y pago de la pensión gracia, petición negada con los actos administrativos demandados, al considerar que los tiempos de servicio acreditados son del orden nacional. 1.2.
Normas violadas y concepto de violación. El artículo 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos; los artículos 1°, 2°, 5°, 6°, 9° y 11° del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales; el Preámbulo y los artículos 1°, 2° y 9° del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre derechos humanos, en materia de derechos Económicos, Sociales y Culturales;
Preámbulo y artículos 1°, 2°,4°,11°,12°,13°,23°,25°, 29°, 42°, 43°, 44°, 45°, 48°,53°, 85°, 93°, 209, y 366 de la Constitución Política, Los artículos 1°, 3° y 4° de la Ley 114 de 1913; la Ley 116 de 1928; la Ley 37 de 1993; el artículo 4° de la Ley 4ª de 1966; el artículo 5° del Decreto 1743 de 1966; los artículos 1° y 14° de la Ley 91 de 1989; el artículo 279 de la Ley 100 de 1993.
La parte demandante, sostuvo que, acreditó la totalidad de los requisitos para obtener el reconocimiento de la pensión gracia; por tanto, el tribunal desconoce el estado de vulnerabilidad de la señora Doris del Socorro Gómez, puesto que se trata de una persona de la tercera edad y que, además, la conclusión a la que llega la entidad, sobre la vinculación como docente nacional de la accionante, no corresponde a la realidad de los hechos, puesto que, todo el tiempo laborado, fue como docente territorial.
Por consiguiente, los actos demandados se encuentran viciados de nulidad, al desconocer las normas en las que deberían fundarse. 2. Contestación de la demanda. La accionada se opuso a las pretensiones de la demanda. Afirmó que la entidad actuó conforme a las normas procedentes al expedir los actos demandados. Sostuvo que la demandante no cumple con los requisitos para acceder al reconocimiento de la pensión gracia, porque no acreditó 20 años de servicios docentes del orden territorial o nacionalizado.
Lo anterior, porque, de acuerdo con los certificados del FOMAG, la señora Doris Gómez Idárraga tuvo una vinculación nacional, por eso, el tiempo de servicios no puede ser tenido en cuenta para el reconocimiento de la pensión gracia. Dado que los beneficiarios de esta prestación son los docentes territoriales o nacionalizados. Además, para el 31 de diciembre de 1980, la parte demandante no se encontraba vinculada a la docencia oficial.
Como excepciones propuso las que denominó: inexistencia de la obligación, ausencia de vicios en los actos administrativos, prescripción, imposibilidad de condena en costas. 3. La sentencia de primera instancia. El Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Segunda de Oralidad, mediante sentencia proferida el veintinueve (29) de agosto de dos mil veinticuatro (2024), accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, así:
PRIMERO. Declarar la nulidad de la Resolución RDP 014382 del 05 de abril de 2017, por la cual la UGPP negó la pensión gracia a la señora DORIS DEL SOCORRO GÓMEZ IDÁRRAGA, así como la Resolución RDP 020444 del 18 de mayo de 2017 y Resolución RDP 025171 de 15 de junio de 2017, mediante las cuales se mantuvo la decisión al resolver el recurso de reposición y apelación respectivamente.
SEGUNDO. A título de restablecimiento del derecho, se ordena a la UGPP reconocer y pagar la pensión gracia de la señora DORIS DEL SOCORRO GÓMEZ IDÁRRAGA, identificada con cédula de ciudadanía 21.625.373, en cuantía del 75% del promedio de todos los factores salariales devengados en el año inmediatamente anterior a la consolidación de su estatus pensional, con efectos fiscales a partir del 28 de febrero de 2014, de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva.
La UGPP hará la actualización sobre las sumas adeudadas, de conformidad con lo establecido en el artículo 187 (inciso final) del CPACA, mediante la aplicación de la fórmula matemática indicada en la parte motiva de esta decisión.
TERCERO. La UGPP deberá dar cumplimiento a lo dispuesto en este fallo dentro del plazo indicado en el artículo 192 del CPACA.
CUARTO. Sin costas en esta instancia procesal. El A-quo consideró que la demandante acreditó la totalidad de los requisitos, exigidos para acceder al reconocimiento prestacional pedido, puesto que, ostenta una vinculación al servicio docente anterior a diciembre de 1980; prestó sus servicios como maestra territorial por más de 20 años, con honradez y buena conducta, asimismo, acreditó 50 años de edad. 4.
El recurso de apelación. La parte demandada solicitó revocar la sentencia de primera instancia. Afirmó que señora Doris del Socorro Gómez no cumple con los requisitos exigidos por las leyes 91 de 1989 y de 1913, en relación con los 20 años de servicios como docente departamental, distrital o municipal, dado que en los certificados de tiempo servido se consignó, en el tipo de vinculación, que ostentaba la calidad de docente nacional.
Que, en la vinculación de la hoy demandante intervino el respectivo Fondo Educativo Regional (FER), por ello, los recursos para el pago de sus acreencias laborales provienen de la Nación, por lo tanto, su vinculación es de carácter nacional. 5. Trámite de segunda instancia Mediante auto del treinta (30) de mayo de dos mil veinticinco (2025), el despacho sustanciador admitió el recurso de apelación y precisó que, como el asunto del epígrafe se rige por la Ley 2080 de 25 de enero de 2023.
Dentro del término de ejecutoria de esta providencia, el agente del Ministerio Público rindió concepto. El agente del Ministerio Público solicitó revocar la sentencia de Primera Instancia, al considerar que, de conformidad con el material probatorio, se encuentra acreditado que la demandante prestó sus servicios como docente nacional; en distintos periodos.
II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia La Subsección es competente para conocer, en Segunda Instancia, de este proceso de conformidad con lo establecido en el artículo 150 del CPACA. De igual forma, según el artículo 328 del Código General del Proceso (CGP), el juez de segunda instancia debe pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos en el recurso de apelación. 2.2.
Problema jurídico En los términos del recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, le corresponde a la Sala establecer ¿si la señora Doris del Socorro Gómez Idárraga, le asiste razón jurídica para reclamar de la UGPP el reconocimiento de la pensión gracia por cumplir los requisitos exigidos en las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y demás normas que la regulan? Con el propósito de desatar el problema jurídico, se abordarán los siguientes aspectos: 2.1.
Marco normativo y jurisprudencial sobre la pensión gracia; 2.2. Hechos probados; y 2.3. Caso concreto. 2.3. Marco normativo y jurisprudencial sobre la pensión gracia. En principio, debe señalarse que la pensión gracia se considera una prestación especial otorgada a los docentes estatales territoriales, como reconocimiento a su esfuerzo, capacidad, dedicación y conocimientos al servicio de la actividad educativa cumplida durante un lapso no inferior a 20 años, entre otras exigencias.
Su regulación normativa se condensa en los siguientes párrafos: El artículo 1º de la Ley 114 de 1913 consagró por primera vez la pensión gracia a los maestros de escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años. El numeral 3° del artículo 4° de esta norma determina que, para gozar de la gracia de la pensión, es preciso que el interesado compruebe «que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional […]».
De acuerdo con los antecedentes normativos, en concepto de la Sala, el propósito de esta pensión fue compensar los bajos niveles salariales que recibían los profesores de primaria en las entidades territoriales respecto de las asignaciones que recibían los docentes vinculados directamente con la Nación; tal diferencia surgía porque, de acuerdo con la Ley 39 de 1903, la educación pública primaria estaba en cabeza de los municipios o departamentos, en tanto que la secundaria lo era a cargo de la Nación. Posteriormente, la Ley 116 de 1928 amplió el beneficio de la pensión gracia a los maestros de escuelas normales e inspectores de instrucción, así: Artículo 6º.
Los empleados y profesores de las Escuelas Normales y los Inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a la jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a ésta complementan. Para el cómputo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria como en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección. Al remitirse la norma transcrita a la Ley 114 de 1913, dejó incólume la exigencia de no recibir otra pensión de carácter nacional para poder acceder a la pensión gracia de jubilación, es decir, mantuvo la prohibición establecida en la Constitución Nacional de 1886 de recibir doble asignación del erario, limitación que también consagra el artículo 128 de la Carta actual.
La Ley 37 de 1933 tampoco introdujo modificaciones a los presupuestos contenidos en las Leyes 114 de 1913 y 116 de 1928, pero hizo extensiva la pensión de gracia a los profesores que prestaran sus servicios en el nivel secundario. La Corte Constitucional, en sentencia C-479 de 9 de septiembre de 1998, con ocasión de demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 1º (parcial) y 4°(numeral 3°) de la Ley 114 de 1913, expresó que, en cuanto al aparte acusado del numeral 3 del artículo 4 de la ley 114 de 1913, que consagra como requisito para gozar de la pensión de gracia el no haber recibido ni recibir actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional, no vulnera la Constitución Política, por las facultades que la misma carta confirió al legislador para regularla.
Dijo, además que los recursos del Estado para el pago de las prestaciones sociales son limitados, por ello, es legítimo establecer condiciones para acceder a esta pensión. A raíz del proceso de nacionalización de la educación ordenado por la Ley 43 de 1975, los profesores de primaria y secundaria quedaron vinculados a la Nación, porque, como lo dispuso esta normativa, «la educación primaria y secundaria oficial será un servicio público a cargo de la Nación».
Como consecuencia de esta transformación, ya no existirían diferencias salariales entre los distintos docentes del sector oficial. Luego, se expidió la Ley 91 de 1989, en cuyo artículo 15° (ordinal 2º), respecto de las pensiones, dispuso que, los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980, que, por disposición de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933, y demás normas que las hubiesen desarrollado o modificado; y tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Así mismo, precisó que, para los docentes vinculados a partir del 1º de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1º de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá solo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Las normas trascritas permiten concluir que el legislador acabó con el reconocimiento de la pensión gracia; seguramente por la razón antes enunciada, esto es, por quedar todos los docentes vinculados con la Nación. Por ello, se acata el criterio expuesto por la sala plena de esta Corporación en fallo de 26 de agosto de 1997, en el sentido que el artículo 15 (numeral 2°) de la Ley 91 de 1989 es de carácter transitorio, para no desconocer los derechos adquiridos en relación con la pensión gracia, en tratándose de los docentes nacionalizados.
Recientemente, la Sección Segunda de esta Colegiatura se ocupó de dilucidar la interpretación aplicable de la letra a del numeral 2 del artículo 15 de la mencionada Ley 91 de 1989, mediante sentencia de unificación SUJ-030-CE-S2-2021 de 11 de agosto de 2022, expediente 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017), en la que precisó que se puede acceder a la pensión gracia antes y después del veintinueve (29) de diciembre de mil novecientos ochenta y nueve (1989), siempre que se acredite una vinculación anterior al 31 de diciembre de 1980.
De acuerdo con las anteriores normativa y jurisprudencia, nótese que en criterio de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado resulta dable conceder la pensión gracia a quien, pese a colmar los requisitos con posterioridad al 29 de diciembre de 1989 (entrada en vigor de la Ley 91 de ese año), sirvió al sector educativo antes del 31 de diciembre de 1980, umbral que precisamente previó el legislador como plazo máximo para iniciar tales labores y, por ende, ser acreedor de esa prestación. De manera que para el reconocimiento y pago de la pensión gracia es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la regula, entre los que se encuentran, haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años y que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; cumplir cincuenta (50) años de edad; y desempeñarse con honradez, consagración y buena conducta. 2.4.
Hechos probados. 1) Según el registro civil, la demandante nació el diecisiete (17) de noviembre de mil novecientos cincuenta y ocho (1958). 2) De acuerdo con el Decreto 00568 del veintinueve (29) de marzo de mil novecientos setenta y ocho (1978), el Gobernador del Departamento de Antioquia, nombró a la señora «Doris de Jesús Gómez Idárraga», como seccional de la Escuela Rural mixta de Santa Bárbara. 3) Diligencia de posesión de la señora Doris del Socorro Gómez Idárraga, como seccional de la escuela rural mixta Santa Bárbara del municipio de Rionegro, designada por medio de la Resolución No. 568 del 29 de marzo de 1978, del doce (12) de abril de mil novecientos setenta y ocho (1978), suscrita por el Jefe de la Sección de Personal, no aparece la firma de la demandante como posesionada (folio 37). 4) El Gobernador de Antioquia, por Decreto No. 1235 del veintiocho (28) de junio de mil novecientos ochenta y cuatro (1984), aceptó la renuncia de la señora Doris Gómez Idárraga, como profesora de la Escuela Rural Integrada El Águila del Municipio de Giraldo, a partir del veintiséis (26) de abril de mil novecientos ochenta y cuatro (1984) 5) El alcalde del municipio de El Carmen de Viboral, Departamento de Antioquia, nombró, en propiedad, a Doris del Socorro Gómez, para desempeñar el cargo como maestra en el colegio La Chapa; mediante Decreto No. 226 del tres (3) de febrero de dos mil (2000). 5) Acta de posesión del tres (3) de febrero de dos mil (2000), de la demandante como docente de básica primaria en el colegio La Chapa, designada por Decreto 226 del tres (3) de febrero de dos mil (2000). 6) Por Decreto No.1025 del quince (15) de julio de dos mil cuatro (2004) el Gobernador del Departamento de Antioquia incorporó a la nueva planta de cargos asignados al departamento a los docentes que venían desempeñando sus servicios en el municipio de El Carmen de Viboral, entre ellos, a Doris del Socorro Gómez Idárraga. 7) Formato para la expedición de Historia Laboral, de la Secretaría de Educación del Departamento de Antioquia, consecutivo No. 101870-17, del veintisiete (27) de octubre de dos mil diecisiete (2017), indica que la demandante prestó sus servicios como docente nacional, en propiedad, desde el trece (13) de abril de mil novecientos setenta y ocho (1978), hasta el treinta (30 de septiembre de dos mil diecisiete (2017). 8) Certificado ordinario de antecedentes No. 114730953 del treinta y uno (31) de agosto de dos mil dieciocho (2018), de la Procuraduría General de la Nación, en el que se señaló que la demandante carece de sanciones e inhabilidades vigentes. 2.5.
Caso concreto. La Sala entrará a revisar el cumplimiento de los requisitos por parte de la señora Doris del Socorro Gómez Idárraga, para establecer si le asiste razón para reclamar la pensión gracia. Edad: la demandante nació el diecisiete (17) de noviembre de mil novecientos cincuenta y ocho (1958); por lo que, el ocho (8) de febrero de dos mil catorce (2014) (fecha de la reclamación) contaba con más de 50 años.
Por tanto, cumple con el requisito contemplado en el numeral 6 del artículo 4° de la Ley 114 de 1913. Buena conducta: la accionante acreditó que desempeñó el empleo con honradez y consagración; por lo tanto, honró la exigencia prevista en el numeral 1° de la norma antes referida. Vinculación a la docencia territorial o nacionalizada antes del 31 de diciembre de 1980: Para acreditar el cumplimiento de este requisito la Sala observa que, la señora Doris del Socorro Gómez aportó: i) el Decreto 568 del veintinueve (29) de marzo de mil novecientos setenta y ocho (1978); ii) Formato Único para la expedición de Certificado de Historia Laboral Consecutivo No. 101870-17, y iii) diligencia de posesión del doce (12) de diciembre de mil novecientos setenta y ocho (1978).
La entidad demandada afirmó que, este tiempo no puede ser tenido en cuenta para el reconocimiento de la pensión gracia, porque en el Formato para la Expedición de Historia Laboral, se consignó que se trata de una vinculación de carácter nacional; sin embargo, la Sala le resta credibilidad a la indicación, toda vez que, al proceso se aportaron los actos de nombramiento y el acta de posesión de la docente, para este periodo, y aun cuando, la diligencia de posesión no tiene la firma de la demandante, de la revisión armónica de los medios de prueba, se evidencia que la señora Gómez Idárraga como maestra por disposición de la autoridad territorial correspondiente, en uso de sus facultades legales, para una plaza territorial.
Por consiguiente, este periodo de servicio, que inició con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, puede ser contabilizado para el reconocimiento de la pensión gracia. De otra parte, la UGPP sostuvo que la demandante es docente nacional porque en el acto de su vinculación intervino el representante del FER; sin embargo, conforme a la jurisprudencia de esta Corporación, no puede concluirse que los docentes con vinculación territorial y/o posteriormente nacionalizados adquieren automáticamente la calidad de educadores nacionales por el solo hecho que en el acto de vinculación, intervenga el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como integrante de la junta administradora del respectivo FER, junto con el representante legal de la entidad territorial.
Vistas así las cosas, para la Sala no son de recibo los planteamientos de la entidad y, en consecuencia, este tiempo es válido para ser contabilizado para el reconocimiento de la pensión gracia a favor de la accionante. Prestación de servicio como docente territorial o nacionalizado por 20 años. Para acreditar este requisito, además del periodo indicado en líneas anteriores, se encuentran en el expediente: i) Decreto 226 del tres (3) de febrero de dos mil (2000), ii) el acta de posesión del tres de febrero de dos mil (2000); y iii) el Decreto No. 1025 del cinco (5) de julio de dos mil cuatro (2004).
Este período resulta válido para acceder al reconocimiento de la pensión gracia, toda vez que, a través del Decreto 226 del tres (3) de febrero de dos mil (2000), el alcalde del municipio del Carmen de Viboral, Departamento de Antioquia, en uso de sus facultades legales, designó a la docente para prestar sus servicios en una plaza territorial y, por medio del Decreto No. 1025 del cinco (5) de julio de dos mil cuatro (2004) el Gobernador del Departamento de Antioquia, incorporó a la nueva planta del departamento a los docentes que prestaban sus servicios al municipio del Carmen de Viboral.
Siendo, así las cosas, la Sala encuentra que, de las pruebas que obran en el expediente, la demandante logró acreditar los 20 años de servicios docentes de la siguiente manera: desde el trece (13) de abril de 1978 hasta el veintiséis (26) de abril de mil novecientos ochenta y cuatro (1984); desde el siete (7) de febrero de dos mil (2000) hasta el veintiocho (28) de febrero de dos mil catorce (2014) Finalmente se tiene que, la demandante cumplió todos los requisitos para acceder a la pensión gracia, en los términos indicados con anterioridad. 2.5 Condena en costas.
No habrá lugar a la condena en costas, puesto que, no se cumplen los presupuestos exigidos por el artículo 188 del CPACA, ya que no se demostró temeridad ni mala fe por la parte vencida. FALLA PRIMERO. - CONFIRMAR la sentencia del veintinueve (29) de agosto de dos mil veinticuatro (2024), por medio de la cual, el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Segunda de Oralidad, accedió a las súplicas de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, promovida por Doris del Socorro Gómez Idárraga, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. - Sin condena en costas en esta instancia.
TERCERO. - Por Secretaría, devolver el expediente al Tribunal de origen. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE YCÚMPLASE. Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente ELIZABETH BECERRA CORNEJO JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Aclara voto Cfr. Rad. AV. 05001-23-33-000-2020-00472-01 (1251-2024) Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai.
En consecuencia, se garantiza su autenticidad. Integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA