CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN A Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá D.C., veinticinco (25) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) Radicación: 50001-23-33-000-2015-00105-01 (71.477) Actor: Municipio de Villavicencio Demandado: Carlos Alirio Gómez Villarraga Referencia: Repetición Temas: REPETICIÓN – presupuestos de procedencia / CALIDAD DE EX SERVIDOR PÚBLICO – no se demostró quien suscribió el acto administrativo declarado nulo.
Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Meta, a través de la cual se negaron las pretensiones de la demanda. Se solicita el reembolso de la suma pagada en cumplimiento de una condena derivada de la nulidad de un acto administrativo bajo el cual se declaró insubsistente un nombramiento.
I. SENTENCIA IMPUGNADA 1. Corresponde a la decisión proferida el 25 de abril de 2024 por el Tribunal Administrativo del Meta, mediante la cual decidió la demanda presentada el 23 de enero de 2015 por el municipio de Villavicencio contra el señor Carlos Alirio Gómez Villarraga, con el fin de que se le declare responsable por los hechos que determinaron la condena que tuvo que pagar la entidad con ocasión del trámite de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho1.
Los fundamentos fácticos y de derecho fueron los siguientes: 2. A través del Decreto 033 del 16 de febrero de 20062, el señor Carlos Alirio Gómez Villarraga, en su calidad de alcalde encargado del municipio de Villavicencio3, declaró insubsistente el nombramiento del señor Carlos Eduardo Rojas Ladino como secretario de medio ambiente, quien instauró demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra aquel acto.
Dicho proceso culminó con sentencia condenatoria del 31 de enero de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo del Meta4. El municipio pagó la suma de seiscientos cincuenta y siete millones setecientos treinta y seis mil ciento sesenta y un pesos ($657.736.161). 1 Proceso con número de radicación 50001-23-31-000-2006-00667-00, actor: Carlos Eduardo Rojas Ladino. 2 Se aduce en la demanda que el Decreto 033 de 2006 fue expedido en cumplimiento del fallo de tutela del 8 de febrero de 2006, proferido por el Consejo Superior de la Judicatura.
En esa providencia, se dispuso: "CUARTO: en consecuencia, quedan sin efecto todas las determinaciones asumidas en el fallo del 19 de diciembre de 2005 por la Sala Aquo, y por ende, los actos administrativos proferidos en cumplimiento de las mismas quedan sin valor para lo cual se deberá comunicar a las autoridades que asumieron para que tomen las determinaciones pertinentes al restablecimiento de los efectos de la sentencia del 21 de octubre de 2005 dictada por la Procuraduría General de la Nación". 3 Se indicó que el señor Germán Chaparro Carrillo -alcalde del municipio de Villavicencio de la época- fue sancionado disciplinariamente por la Procuraduría General de la Nación, razón por la cual presentó acción de tutela contra esa determinación. En primera instancia, el Consejo Seccional de la Judicatura concedió el amparo deprecado, pero en segunda instancia, el Consejo Superior de la Judicatura revocó esa decisión, por lo que el gobernador de la época designó al señor Gómez Villarraga como alcalde encargado el 10 de febrero de 2006. 4 A través de la cual se confirmó la sentencia del 16 de junio de 2010, proferida por el Juzgado Sexto Administrativo de Villavicencio, por medio de la cual se declaró la nulidad del Decreto 033 de 2016 y, Radicación: 50001-23-33-000-2015-00105-01 (71.477) Actor: Municipio de Villavicencio Demandado: Carlos Alirio Gómez Villarraga Referencia: Repetición 2 3.
Con fundamento en lo previsto en los numerales 2° y 3° del artículo 5° y 1° del artículo 6° de la Ley 678 de 2001, manifestó el municipio de Villavicencio que el demandado incurrió en una conducta dolosa y gravemente culposa. Como base de su argumentación indicó que el Decreto 033 de 2006 fue expedido con falsa motivación y en contravía de la ley de garantías electorales (Ley 996 de 2005).
Para esta acusación se soportó en lo definido por los jueces de instancia del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. Así, indicó que: i) se interpretó de manera errada el fallo de tutela del 8 de febrero de 2006, pues no se debían revocar los actos administrativos de nombramiento del personal, sino aquellos a través de los cuales se dio cumplimiento a la sentencia expedida por el Consejo Seccional de la Judicatura el 19 de diciembre de 2005, relacionados con la restitución en el cargo del ex alcalde Germán Chaparro Carrillo -evento que demuestra el dolo- y, ii) para esa época se estaba adelantado la campaña para la reelección del presidente, por lo que la planta de personal de la entidad no podía ser modificada (circunstancia que acredita la culpa grave)5.
La defensa 4. El curador ad litem que fue designado para representar al demandado no contestó la demanda. 5. Mediante auto del 8 de febrero de 2024, el Tribunal Administrativo del Meta prescindió de la audiencia inicial y adecuó el trámite para proferir sentencia anticipada, decretó pruebas6, fijó el litigio y dispuso correr traslado a las partes para alegar de conclusión7. 6.
Las partes y el Ministerio Público no presentaron alegatos de conclusión. La decisión recurrida 7. Como se indicó, el Tribunal Administrativo del Meta negó las pretensiones de la demanda, por considerar que no se probó la calidad de ex servidor público del demandado ni el presupuesto subjetivo de dolo y culpa grave invocados en la demanda. 8.
En ese sentido, indicó que no se aportó copia del Decreto 033 del 16 de febrero de 2006 -acto administrativo demandado en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho-, ni los documentos que acreditaran la calidad de ex servidor público del señor Carlos Alirio Gómez Villarraga. consecuentemente, se condenó al municipio de Villavicencio a reintegrar al demandante y a pagarle todos los salarios, prestaciones y demás emolumentos dejados de devengar desde el momento del retiro hasta la fecha efectiva de su reintegro. 5 Documento visible en el índice 2 del aplicativo Samai del Tribunal. 6 En la providencia en mención, el Tribunal negó el decreto del testimonio del señor Miguel Piñeros y la prueba documental requerida por la demandante -oficiar a la Gobernación del Meta para que aportara copia auténtica de la Resolución 1503 de 2005-.
De otra parte, incorporó al proceso como prueba los siguientes documentos: Resolución 110-91.10-436 de 2013, por medio del cual se reconoce y ordena el pago de sueldos y prestaciones sociales decretadas por las sentencias del 16 de junio de 2010, proferida por el Juzgado Sexto Administrativo de Villavicencio y del 31 de enero de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo del Meta (proceso 50001233100020060066700 – 01), certificación de pago suscrita por la tesorera del municipio de Villavicencio, comprobante de egreso 2330, certificación laboral del señor Carlos Alirio Gómez Villarraga suscrita por la directora de personal de la Alcaldía de Villavicencio, sentencias del 16 de junio de 2010, proferida por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Villavicencio, y del 31 de enero de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo del Meta -con su constancia de ejecutoria-, manual de funciones específicas por cargos – despacho del alcalde, orden de pago 941 y acta del comité de conciliaciones del municipio de Villavicencio. 7 Documento visible en el índice 14 del aplicativo Samai del Tribunal.
Radicación: 50001-23-33-000-2015-00105-01 (71.477) Actor: Municipio de Villavicencio Demandado: Carlos Alirio Gómez Villarraga Referencia: Repetición 3 9. Precisó que, aunque se aportó la certificación del 23 de febrero de 2015, expedida por la directora de personal de la Alcaldía de Villavicencio, la misma ofrecía dudas sobre su contenido, dado que no señaló correctamente el número de identificación personal del demandado.
Agregó que en las sentencias dictadas en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho se afirmó que el señor Gómez Villarraga suscribió el Decreto 033 de 2006 como alcalde encargado de Villavicencio, pero que en el proceso de repetición no se acreditó que dicho señor ostentara esa calidad para la época de expedición del acto administrativo cuestionado. 10.
Sostuvo que, si en gracia de discusión se tuviera por acreditada la calidad de ex servidor público del demandado, no existían elementos probatorios que acreditaran su responsabilidad subjetiva, en la medida en que sólo se aportaron las sentencias del 16 de junio de 2010 y del 31 de enero de 2012, proferidas por el Juzgado Sexto Administrativo de Villavicencio y por el Tribunal Administrativo del Meta, de las cuales no era posible determinar la intención del señor Carlos Alirio Gómez Villarraga, la omisión inexcusable o la extralimitación en sus funciones, ni valorar el grado de diligencia en su actuación. 11.
Igualmente, destacó la imposibilidad de efectuar el análisis de la motivación del Decreto 033 de 2006, por cuanto el municipio de Villavicencio omitió aportarlo, así como el fallo de tutela que supuestamente fue interpretado de manera errónea por el señor Carlos Alirio Gómez Villarraga, circunstancia que hacía nugatorio cualquier esfuerzo para establecer su grado de responsabilidad8.
II. EL RECURSO INTERPUESTO 12. Al presentar apelación contra el anterior proveído, el demandante manifestó que fue un hecho notorio que el señor Carlos Alirio Gómez Villarraga se desempeñó como alcalde del municipio de Villavicencio -situación que desconoce el a quo al señalar “que el número de la cédula del demandado no coincide”-, y que en la sentencia de segunda instancia proferida en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho no se cuestionó quién había sido el alcalde que suscribió el acto administrativo a través del cual se desvinculó al señor Carlos Eduardo Rojas Ladino. 13.
Aseguró que el señor Carlos Alirio Gómez Villarraga actuó con culpa grave, de mala fe, extralimitándose en sus funciones y con desconocimiento de la ley de garantías electorales, lo cual quedó demostrado en las sentencias dictadas en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. Aseveró que el Decreto 033 de 2006 estuvo viciado de nulidad, dado que interpretó de manera errónea la decisión judicial a la cual se pretendía dar cumplimiento9.
III. CONSIDERACIONES 14. Sin que se observe causal de nulidad o vicio que impida dictar sentencia, procede la Sala a resolver el recurso de apelación formulado. 8 Documento visible en el índice 27 del aplicativo Samai del Tribunal. 9 Documento visible en el índice 30 del aplicativo Samai del Tribunal. Radicación: 50001-23-33-000-2015-00105-01 (71.477) Actor: Municipio de Villavicencio Demandado: Carlos Alirio Gómez Villarraga Referencia: Repetición 4 Objeto de la impugnación 15.
Como se ha reseñado, el objeto de la apelación se circunscribe a verificar si está probado que el señor Carlos Alirio Gómez Villarraga, quien se afirma suscribió el Decreto 033 de 2006, ostentaba la calidad de alcalde encargado del municipio de Villavicencio para el 16 de febrero de 2006; el demandante dice que es un hecho notorio. De superarse dicho análisis, se establecerá si actuó con dolo y culpa grave, como lo asegura la entidad demandante10.
Calidad de ex servidor público del demandado 16. La Sala advierte que los cargos planteados por el recurrente no están llamados a prosperar y, en consecuencia, se confirmará la sentencia apelada, de acuerdo con el siguiente razonamiento. 17. Para acreditar la calidad de ex servidor público del demandado Carlos Alirio Gómez Villarraga, la entidad demandante aportó la certificación del 23 de febrero de 2015, suscrita por la directora de personal de la Alcaldía de Villavicencio, en la cual se indicó (se transcribe textualmente): “Que el señor CARLOS ALIRIO GOMEZ VILLARRAGA, identificado con la cédula de ciudadanía número 17.331.209 de Villavicencio, prestó sus servicios a la Alcaldía de Villavicencio así: Mediante Resolución No. 1503 de 2005 expedida por el Gobernador del Departamento del Meta de la época, doctor Edilberto Castro Rincón fue designado como ALCALDE DE VILLAVICENCIO, Encargado por el período que durara el desarrollo del proceso electoral y la posesión de la persona que resultase electa como Alcalde del Municipio, dando cumplimiento a fallo de acción de tutela en primera instancia. Se posesionó el 16 de diciembre de 2005 y permaneció en el cargo hasta el 19 de diciembre del mismo año. En acatamiento a fallo de acción de tutela en segunda instancia, el Gobernador del Departamento del Meta de la época, doctor ADAN ENRIQUE RAMIREZ DUARTE, confirma su designación como ALCALDE DEL MUNICIPIO DE VILLAVICENCIO, según lo previsto en el artículo segundo de la Resolución 1503 del 15 de diciembre de 2005, a partir del 13 de febrero de 2006 hasta el 8 de mayo de 2006”. 18.
El Tribunal de primera instancia aseveró que el número de identificación personal reportado en aquel documento no era el del señor Carlos Alirio Gómez Villarraga, “como puede verificarse con la consulta en diferentes bases de datos del número 17.331.209…”. Para la Sala no tiene acogida tal argumento para restarle eficacia probatoria a ese elemento de convicción y, por ende, concluir que no se acreditó la alegada condición de alcalde encargado del municipio de Villavicencio del demandado, en la medida en que no se dejó constancia expresa de cuáles fueron esas bases de datos consultadas, que le permitieron asegurar que el número de identificación correspondía a otro ciudadano. 19.
En esa medida y, al no existir un elemento de juicio contundente en el proceso que demuestre que no se identificó en debida forma al demandado, la certificación mencionada resulta suficiente para entender que se demostró la 10 La Sala no asumirá el estudio de las cuestiones objetivas relativas a la existencia de una condena judicial ni a la acreditación del pago efectivo de la misma, porque el fallador de instancia los analizó y frente a sus conclusiones no se formularon cuestionamientos.
Radicación: 50001-23-33-000-2015-00105-01 (71.477) Actor: Municipio de Villavicencio Demandado: Carlos Alirio Gómez Villarraga Referencia: Repetición 5 condición de agente del Estado del señor Carlos Alirio Gómez Villarraga. No se trata de abrir paso a lo alegado por el recurrente acerca de que se trata de un hecho notorio, pues en esta materia la calidad de ex servidor o servidor público del sujeto demandado requiere prueba sin que se puede asumir como conocido por cualquier persona.
Se trata de acreditar una situación jurídica derivada de una vinculación al servicio público, asunto que está desprovisto de la aludida notoriedad que pretende imprimirle el demandante. De cualquier manera, la certificación aportada es suficiente para tener por acreditada la aludida calidad sin que en contra de ella quepa duda acerca de la identidad y calidad del sujeto que se demanda. 20.
No obstante lo anterior, la Sala evidencia que al proceso no se allegó copia del Decreto 033 del 16 de febrero de 200611, acto administrativo declarado nulo y respecto del cual se condenó al municipio de Villavicencio, de modo que no puede tenerse por probado que el demandado fue quien lo profirió. 21. Las consideraciones de las sentencias de primera y segunda instancia dictadas en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por el señor Carlos Eduardo Rojas Ladino12 no son oponibles al demandado, ya que éste no participó en dicho trámite judicial y las pruebas practicadas en esa actuación no fueron trasladadas a este asunto en su totalidad.
Por consiguiente, dichas sentencias no pueden ser tenidas como prueba de que el señor Carlos Alirio Gómez Villarraga suscribió el Decreto 033 de 2006, por medio del cual se declaró insubsistente el nombramiento del señor Carlos Eduardo Rojas Ladino, cuando ni siquiera obra prueba en el plenario del susodicho acto. 22. Conviene precisar que la acción de repetición es una acción civil, de carácter patrimonial, a través de la cual se promueve un juicio de responsabilidad frente a quien, por sus acciones u omisiones, incurrió en una conducta dolosa o gravemente culposa por la que el Estado debió asumir el pago de una condena.
No se trata de indemnizar al Estado sino de recomponer su patrimonio a causa de un pago al que legítimamente se ha visto obligado para indemnizar un daño. 23. Con tales rasgos, la acción de repetición es de naturaleza declarativa, cuya finalidad no es otra que la declaración o reconocimiento de un derecho sustancial en discusión y, es personal, lo cual indica que es individual y dirigida específicamente contra el servidor o exservidor que con su conducta dio origen a la condena, por lo que ante la falta de acreditación de una intervención del sujeto demandado en los hechos que dan origen a la condena cuyo pago se repite, ninguna declaración o estudio podrá darse. 24.
Como consecuencia, al no acreditarse que el demandado suscribió el acto administrativo anulado en sede de nulidad y restablecimiento del derecho -Decreto 033 de 2006-, se confirmará la decisión recurrida. La Sala precisa que esta omisión no resulta de un formalismo, pues de lo que se trata es de definir conforme a unas pruebas, en un juicio de contención y contradicción, si alguien está llamado a ser condenado patrimonialmente, de ahí que por lo menos se requiere que quien así lo pretenda acredite la intervención del ex servidor público en las acciones u omisiones genitoras del daño. 11 Carga probatoria que debía asumir el municipio de Villavicencio de conformidad con lo previsto en el artículo 167 del Código General del Proceso. 12 Sentencias del 16 de junio de 2010, proferida por el Juzgado Sexto Administrativo de Villavicencio, y del 31 de enero de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo del Meta.
Radicación: 50001-23-33-000-2015-00105-01 (71.477) Actor: Municipio de Villavicencio Demandado: Carlos Alirio Gómez Villarraga Referencia: Repetición 6 Condena en costas 25. El artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, señala que la condena en costas procederá de manera objetiva, excepto en los procesos en los que se ventila un interés público. 26.
El proceso que se adelanta en ejercicio de la pretensión de repetición es uno de aquellos en los que se ventila un interés público, pues con este se busca la protección del patrimonio público13. 27. Así, no hay lugar a condenar en costas. 28. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera - Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, IV.
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 25 de abril de 2024 por el Tribunal Administrativo del Meta.
SEGUNDO: Sin condena en costas.
TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, incorporarla al expediente digital y remitirla al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE, FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe de forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.
Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. Se recuerda que, con la finalidad de tener acceso al expediente, los abogados tienen la responsabilidad de registrarse en el sistema Samai. VF 13 Corte Constitucional. Sentencia C-832-01 de 8 de agosto de 2001.
M.P. Rodrigo Escobar Gil.