CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B MAGISTRADO PONENTE: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá D.C., seis (6) de octubre de dos mil veintidós (2022) Radicado: 760012333000201300276 01 No. Interno: 4263 – 2019 Demandante: JAVIER ALIRIO MUÑOZ Demandado: DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE SEGURIDAD, DAS EN SUPRESIÓN (HOY UNIDAD NACIONAL DE PROTECCIÓN) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Tema: Aplicación del principio constitucional de la primacía de la realidad sobre la formalidad en las relaciones laborales Segunda Instancia – Ley 1437 de 2011 Se desata el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada contra la sentencia proferida el doce (12) de julio de dos mil dieciocho (2018) por medio de la cual el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, declaró la nulidad de los actos administrativos demandados y como consecuencia de ello, accedió a las pretensiones de la demanda promovida por el señor Javier Alirio Muñoz en contra del Departamento Administrativo de Seguridad DAS (hoy Unidad Nacional de Protección).
I.
ANTECEDENTES Demanda 1.1. Pretensiones Javier Alirio Muñoz, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011, demandó al Departamento Administrativo de Seguridad, DAS (hoy Unidad Nacional de Protección), con el fin que se declare la nulidad del acto administrativo contenido en los Oficios DAS SVAC.DIRS.JUR – 2012 – 108965 – 1del 28 de junio de 2012 y DAS SVAC.DIRS.JUR – 2012 – 108965 – 3 del 5 de julio de 2012, proferidos por el Área Jurídica de Seguridad DAS, Seccional Valle del Cauca, a través de los cuales se desconoce la existencia de una relación laboral, el pago de prestaciones sociales y demás acreencias laborales, y rechazó el recurso de reposición y apelación, respectivamente.
A título de restablecimiento del derecho, solicitó se declare la existencia de una relación laboral, continua e ininterrumpida entre el demandante y la entidad, entre el 26 de diciembre de 2007 hasta el 31 de julio de 2010, regulada por las normas que rige a los empleados públicos y por consiguiente declarar la calidad de empleado público durante el tiempo laborado.
De la misma forma, peticionó que se le reintegre al mismo cargo y en las mismas condiciones de trabajo que laboraba para la fecha de terminación del aparente contrato de prestación de servicios especiales; se le ordene el pago de los salarios dejados de devengar desde la fecha del retiro acaecida el 31 de julio de 2010 hasta el momento del reintegro; y se le ordene el pago de las prestaciones sociales de ley correspondientes al cago desempeñado, tales como: cesantías, primas legales, intereses a las cesantías, vacaciones y todas las prestaciones legales a que tiene derecho.
Como pretensiones subsidiarias solicitó, que se condene al DAS, a pagar a título de indemnización el valor equivalente a las prestaciones sociales devengadas por los empleados públicos del DAS, por la actividad realizada durante el 26 de diciembre de 2007 al 31 de julio d e2010, para lo cual se tomará como base de liquidación, el valor pactado en las órdenes y contratos de prestación de servicios, incluidas vacaciones, prima de servicios, prima de riesgo, cesantías, intereses a las cesantías y demás emolumentos que corresponden a una verdadera relación laboral.
De la misma forma, peticionó que se le ordene al DAS la devolución de los dineros descontados por retención en la fuente durante todo el tiempo que el demandante laboró en esa dependencia, junto con las pólizas de cumplimiento y publicación de los contratos; el pago de la indemnización moratoria por el no pago de las prestaciones sociales conforme a lo establecido en la Ley 244 de 1995; y que la entidad realice el pago a la entidad de previsión social por la no afiliación para los riesgos IVM, para lo cual tendrá en cuenta el porcentaje establecido por la ley sobre el valor del salario real. 1.2.
Hechos Los hechos en que se fundan las pretensiones de la demanda (ff. 75 – 85), en síntesis, son los siguientes: El demandante laboró para el Departamento Administrativo de Seguridad, DAS (hoy Unidad Nacional de Protección), seccional Valle del Cauca. De manera continua e ininterrumpida, subordinada y bajo la dependencia de la institución, en el período comprendido entre el 26 de diciembre de 2007 al 31 de julio de 2010, mediante contratos de prestación de servicios, con el cual se disfrazó la verdadera relación laboral entre las partes, dando lugar a un contrato laboral.
Mencionó que durante el período comprendido entre el 26 de diciembre de 2007 al 31 de julio de 2010, el demandante nunca tuvo períodos de descanso ni vacaciones. Sostuvo que, de los contratos firmados, las ordenes que cumplía en cualquier momento, en cuanto a modo, tiempo o cantidad de trabajo, a la imposición del reglamento de la institución, la subordinación a un funcionario de esa dependencia, que se mantuvo durante el tiempo de duración de los contratos de prestación de servicio firmados entre el DAS y el demandante, evidencian la verdadera relación laboral.
El 12 de junio de 2012, mediante derecho de petición ante el DAS, el demandante solicitó el reconocimiento del contrato laboral y el pago de las prestaciones sociales correspondientes al tiempo laborado entre el 26 de diciembre de 2007 al 31 de julio de 2010. A través de los actos administrativos acusados, DAS SVAC.DIRS.JUR – 2012 – 108965 – 1del 28 de junio de 2012 y DAS SVAC.DIRS.JUR – 2012 – 108965 – 3 del 5 de julio de 2012, proferidos por el Área Jurídica de Seguridad DAS, Seccional Valle del Cauca, se negó lo solicitado por el demandante y rechazó por improcedente los recursos interpuestos, respectivamente. 1.3.
Normas violadas Como normas violadas se citan en la demanda las siguientes: Los artículos 1, 2, 13, 25, 53, 93, 94, 122, 123, 125 y 366 de la Constitución Política; 32 de la Ley 80 de 1993; declaración Universal de los Derechos Humanos; Pacto Internacional de Derecho Económicos, Sociales y Culturales de 1966; Convenios de la OIT 87, 98, 100 y 111. 2.
Contestación de la demanda La Nación, Departamento Administrativo de Seguridad, DAS, en proceso de supresión, a través de apoderado judicial, contestó la demanda en escrito visible a folios 150 a 174 del expediente, en el cual se opuso a las pretensiones de la demanda, al considerar que carece de fundamento fáctico y jurídicos necesarios para ello.
Señaló que, el objetivo principal de los contratos de prestación de servicios que suscribió el DAS, hoy en supresión, con personas naturales, fue el de prestar los servicios de protección con sede principal en la ciudad donde se contrataba eventualmente en la ciudad donde se asignara el esquema protección, como componente de seguridad a personas dentro del programa del Ministerio del Interior y de Justicia, brindando protección a personas amenazadas, que debían tener protección por el Estado.
Mencionó que, bajo el amparo de la Ley 80 de 1993, la Ley 1150 de 2007 y sus decretos reglamentarios, por ser un programa de seguridad nacional, el DAS, hoy Unidad Nacional de Protección, se prestó seguridad a beneficiarios con medidas cautelares y decisiones judiciales, por lo que se vio la necesidad de contratar en la modalidad de prestación de servicios, el personal necesario para el correcto funcionamiento de los esquemas de protección coordinados por el DAS.
Consideró que el vínculo contractual que emergió de los contratos de prestación de servicios celebrados por el demandante con la entidad, fue legal y la vinculación del actor no lo fue como empleado o servidor público sino como contratista por medio de la celebración del contrato estatal de prestación de servicios, lo que indica que no existió una identidad de la relación jurídica derivada de un contrato con la situación legal y reglamentaria.
Alegó que no es cierto que la relación fuera subordinada y dependiente que obedeciera a órdenes superiores, pues los informes que debía presentar se debían a la supervisión del programa del cual hacia parte. Señaló que dentro de la estructura del DAS, existe el grado de agente escolta, que era un personal vinculado directamente mediante selección, incorporación y capacitación dentro del régimen de área operativa como detective o agente escolta, para la protección del Presidente y los Ministros, y los contratistas que era unos particulares que el Ministerio del Interior mediante su programa CRER requirió la contratación dada las circunstancias y condicione del protegido, en donde el DAS ejercía una coordinación y vigilancia de dicho programa.
Refirió que los vínculos que adquirió el demandante fueron netamente contractuales, regidos por la Ley 80 de 1993, por lo que no existió identidad de la relación jurídica derivada del contrato con la situación legal y reglamentaria que pretende el demandante hacer ver. Aclaró que, respecto al tema de vehículos, armamento, chalecos anti balas y demás, el demandante en cumplimiento de sus obligaciones contractuales y para el desarrollo del objeto contratado, debía hacer uso de estos elementos de uso restrictivo, pues es responsabilidad de la entidad contratante hacer entrega de estos elementos de uso exclusivo del estado para la correcta ejecución del contrato.
Sostuvo que, por el hecho de recibir órdenes, no se puede inferir que exista una relación laboral ni un trabajo subordinado y dependiente, lo que sucedió, es que el DAS acordó una obligación contractual con el contratista en razón de la experiencia y formación en los temas de protección, por lo cual se pactaron las obligaciones contractuales de tipo técnico.
Manifestó que la demanda busca el enriquecimiento ilícito e injustificado del acto, por cuanto el demandante pretende escudarse en una presunta relación jurídica laboral como empleado, cuando los documentos aportados acreditan que se trata de contratos de prestación de servicios. Propuso las excepciones de buena fe, inexistencia de la obligación, pago y falta de legitimación en la causa por pasiva. 3.
Sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, a través de la sentencia del 12 de julio de 2018 (ff. 280 – 304), declaró la nulidad de los actos administrativos demandados, así como la existencia de una relación laboral entre el DAS liquidado y suprimido, hoy Unidad Nacional de Protección, entre el 1 de enero de 2008 y el 31 de julio de 2010; le ordenó reconocer y pagar al demandante las prestaciones sociales derivadas de la relación laboral, teniendo en cuenta aquellas establecidas en la ley para los empleados que desarrolla en el DAS las mismas que el demandante, y advirtiéndose que para su liquidación deberá tenerse en cuenta el valor pactado como honorarios en los contratos de prestación de servicio.
De la misma forma, condenó a la Unidad Nacional de Protección a pagar los respectivos aportes al Sistema General de seguridad social en pensión a nombre del demandante, consignado el porcentaje que le corresponde como empleados durante el período por el cual se declaró la existencia de la relación laboral, teniendo en cuenta los honorarios pactados en los contratos suscritos y el cálculo actuarial efectuado por el fondo de pensiones.
Advirtió que el demandante deberá acreditar las cotizaciones que le correspondía realizar durante la vinculación contractual, pues en caso en que no los hubiere cancelado, tendrá la obligación de efectuar los pagos correspondientes; negó las demás pretensiones de la demanda; y, condenó en costas a la UNP. Luego de analizar el marco normativo y la evolución jurisprudencial en materia de contrato realidad, y revisado el material probatorio allegado al expediente, encontró probado que el demandante celebró contratos de prestación de servicios con el extinto DAS, entre el 26 de diciembre de 2007 al 31 de julio de 2010, por lo que las labores desempeñadas por el demandante como escolta, eran propias de la entidad, y a pesar de que se alega que correspondía a un programa adelantado en coordinación con otras entidades, el Das actúo como contratante del actor, con la finalidad de desarrollar funciones que le habían sido asignadas por la ley, lo cual no puede ser efectuado por intermedio de la celebración de contratos de prestación de servicios, pues para ello existe la creación de empleos públicos temporales, conforme a la Ley 909 de 2004.
Indicó que el demandante no desempeñó labores meramente temporales, toda vez que su vinculación al DAS se prolongó por más de 2 años, período durante el cual no contaba con autonomía e independencia que caracteriza a los contratos de prestación de servicios, por encontrarse bajo la subordinación y dependencia de la entidad, cumpliendo horarios y turnos, atendía las instrucciones que le impartían permanentemente en el uso de armas y técnicas protectivas y debía informar los desplazamientos que realizaba y las novedades que se presentaran en el servicio, tales como permisos, incapacidades y otras que suspendieran su prestación. Sostuvo que la labor de escolta desempeñada por el demandante fue realizada de manera personal, subordinada y dependiente del DAS, recibiendo una remuneración mensual, además que se logró demostrar la permanencia, desvirtuando la existencia de un contrato de prestación de servicios.
Concluyó que es procedente el reconocimiento de la existencia de una relación laboral, haciéndolo acreedor a las prestaciones sociales que de ello se deriva, debido al trato similar a un empleado público que ejerce las mismas funciones, sin que proceda el reintegro. Sostuvo que, para el pago, se deberá tener en cuenta el valor pactado como liquidación de las prestaciones sociales dejadas de percibir durante el período comprendido entre el 1 de enero de 2008 fecha en la cual se suscribió el contrato 179 del 26 de diciembre de 2007, y que era a partir de tal momento en que se iniciaba el pazo para la ejecución de este; y el 31 de julio de 2010.
Encontró que no se configuró el fenómeno de la prescripción para efectos del reconocimiento de las prestaciones sociales como consecuencia de la declaratoria de la existencia de la relación laboral, al no pasar más de 3 años para la reclamación de los emolumentos ante el DAS, contados desde la terminación del último contrato celebrado, teniendo en cuenta que todos fueron celebrados de manera continua Y con relación a los aportes a la seguridad social, sostuvo que se deberán tener en cuenta los honorarios establecidos en los diferentes contratos, para que con base en ellos se calcule el ingreso base de cotización al fondo de pensiones al que el demandante se encuentre afiliado, y en el evento en que hubieren sumas faltantes por concepto de estos aportes en el porcentaje que le correspondía al DAS como empleador, se deberá atender el cálculo actuarial que el respectivo fondo realice para tal fin.
Advirtió que el demandante deberá acreditar las cotizaciones que le correspondía realizar durante la vinculación contractual, pues en caso en que no se hubiesen cancelado, éste tendrá la obligación de efectuar los pagos correspondientes. De igual forma, se refirió a la devolución de los dineros descontados por la retención en la fuente, para manifestar que no es posible acceder, debido a que el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral no es el medio adecuado para tal fin, en cuanto la entidad demandada no era la responsable de la recepción ni la administración de dichas sumas.
Y respecto a la indemnización moratoria por el no pago de las prestaciones sociales, señaló que solo con la ejecutoria de la sentencia que determina la relación laboral, se hacen exigibles los derechos laborales salariales y prestacionales y nace la obligación de pagarlos por la entidad, por lo que no es procedente el pago de la misma. Por otra parte, en lo relacionado con los dineros pagados por el demandante por concepto de pólizas de cumplimiento y publicación del contrato, no se puede acceder a la devolución de dichos dineros, en cuanto se tomaron como una garantía al vinculo contractual inicial, el cual debido a la continuidad en su celebración y a la acreditación de los elementos de la relación laboral, desnaturalizaron las características propias del contrato de prestación del servicio, por o que para el momento en que se celebraron, era procedente la suscripción de las mismas. 4.
Fundamento del |recurso de apelación La Unidad Nacional de Protección, mediante apoderado judicial, en escrito visible a folios 311 a 317 del expediente, solicita se revoque la decisión de primera instancia, y en su lugar se nieguen las pretensiones de la demanda. Propuso la falta de legitimación en la causa por pasiva, teniendo en cuenta que no se le atribuyeron funciones que resulten conexas con el litigio.
Señaló que, no es competente para intervenir como sucesora procesal del DAS, ya que esta es una atribución de la Fiduprevisora S.A., en su condición de vocera del patrimonio autónomo. De la misma forma, alegó que todo lo que figura a nombre o contra el DAS no fue trasladado necesariamente a la UNP. Mencionó que, la supresión del DAS y la creación de la UNP se efectuaron en decretos separados, de ahí que la extinción de una entidad y el nacimiento de la otra no comporta subrogación total, sustitución o fusión de estas.
Reiteró que no debe entrar a responder por las obligaciones dejadas de pagar por el DAS, por cuanto no recibió la función de asumir cargas administrativas laborales. De igual forma, consideró que, en este caso, no hubo subordinación, por cuanto la relación que se presentó entre el extinto DAS y el demandante fue contractual, mediante la existencia y suscripción de contratos de prestación de servicios, y que es el resultado de la ejecución de actividades debidamente coordinadas con el quehacer diario correspondiente al objeto del contrato y demostrado que el demandante realizó sus tareas y compromisos como lo haría cualquier contratista en las condiciones necesarias para el desarrollo efectivo de la actividad contractual.
Solicitó se realice un estudio detallado con relación a la prescripción, y en consecuencia absolver a la entidad de la condena impuesta en primera instancia. 5. Alegatos de conclusión Mediante apoderado judicial, el demandante en escrito allegado vía correo electrónico adjuntado a SAMAI, presentó alegatos de conclusión, en el curso de la segunda instancia, en el cual solicitó confirmar la decisión a través de la cual se accedió a las pretensiones de la demanda.
Señaló que en el curso del proceso se probó la existencia de una verdadera relación laboral, demostrando presupuestos necesarios, esto es, la prestación personal del servicio, la subordinación laboral en cuanto debía reportar a un supervisor quien emitía las ordenes de trabajo y la remuneración mensual como contraprestación del mismo. Vencido el término concedido para alegar de conclusión, mediante auto del 17 de septiembre de 2020 (f. 344), la entidad demandada y el representante del Ministerio Público, guardaron silencio.
II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia De conformidad con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto. 2.2. Problema jurídico Corresponde a la Sala establecer si al señor Javier Alirio Muñoz le asiste el derecho o no para reclamar de la Unidad Nacional de Protección, el pago de las prestaciones salariales y sociales no devengadas durante el tiempo que permaneció vinculado a la entidad, en aplicación del principio de primacía de la realidad sobre formalidades, o, por el contrario, si los contratos de prestación de servicios que celebró con dicha entidad, se ajustan a la normativa legal vigente, por cuanto no se configuraron los elementos de subordinación y continua dependencia que alega, propios de una relación laboral.
El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, a través de la sentencia del 12 de julio de 2018, accedió a las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la entidad demandada. 2.3. Análisis de la Sala 2.3.1. Marco normativo y jurisprudencial del contrato realidad. La Sala entrará a estudiar lo relativo al contrato de prestación de servicios, para establecer que el mismo no puede constituirse en un instrumento para desconocer los derechos laborales y, conforme a ello, en aras de hacer evidente la relación laboral sobre las formas que pretendan ocultarla, es dable acudir al precepto del artículo 53 de la Constitución Política, que contempla la primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales y la irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en las normas, con la finalidad de exigir la especial protección en igualdad de condiciones de quienes realizan la misma función pero en calidad de servidores públicos.
Así las cosas, en el presente caso, esta Sala reitera lo expuesto en la sentencia de 16 de julio de 2009, radicación 85001233100020030047801 (1258-07) y en la sentencia de unificación de 25 de agosto de 2016, radicación 2300123330020130026001 (0088-15) CE-SUJ2-005-16, en relación con los elementos y características propias del contrato de prestación de servicios y su distinción con las relaciones de carácter laboral.
Por ende, se retoman los aspectos desarrollados en los precedentes, en punto del marco conceptual, legal y jurisprudencial de la figura de prestación de servicios frente a las relaciones laborales de carácter legal y reglamentario. 2.3.1.1. El contrato de prestación de servicios y la teoría de la relación laboral. La Constitución Política de 1991, contempló en el Capítulo II, de la función pública, lo siguiente: “Artículo 122.- No habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en ley o reglamento y para proveer los de carácter remunerado se requiere que estén contemplados en la respectiva planta y previstos sus emolumentos en el presupuesto correspondiente.
(Inc. 1º) ” Por su parte, el artículo 125 ibidem, dispone: “Los empleos en los órganos y entidades del Estado son de carrera. Se exceptúan los de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los de trabajadores oficiales y los demás que determine la ley”. De acuerdo con las citadas normas, el régimen jurídico tiene previstas tres clases de vinculaciones con entidades del Estado: a) De los empleados públicos (relación legal y reglamentaria); b) De los trabajadores oficiales (relación contractual laboral) y, c) De los contratistas de prestación de servicios (relación contractual estatal).
Si en el caso de los contratos de prestación de servicios se llegan a desdibujar sus elementos esenciales, corresponderá decidir, a la justicia ordinaria, cuando la relación se asimile a la de un trabajador oficial o, a la jurisdicción contencioso administrativa, cuando el contratista desarrolle el objeto del contrato ejerciendo las mismas funciones que corresponden a un cargo de empleado público.
La contratación por prestación de servicios con el Estado ha sido desarrollada por nuestra legislación a través del Decreto Ley 222 de 1983, la Ley 80 de 1993 y por la Ley 190 de 1995. La Ley 80 en su artículo 32, dispone: “3. Son contratos de prestación de servicios los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad.
Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados. En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable”. En sentencia C -154 de 1997 la Corte Constitucional, al estudiar la demanda de inconstitucionalidad contra apartes de la norma transcrita, estableció las características del contrato de prestación de servicios y sus diferencias con el contrato de trabajo, concluyendo que: “(…) el elemento de subordinación o dependencia es el que determina la diferencia del contrato laboral frente al de prestación de servicios, ya que en el plano legal debe entenderse que quien celebra un contrato de esta naturaleza, como el previsto en la norma acusada, no puede tener frente a la administración sino la calidad de contratista independiente sin derecho a prestaciones sociales; a contrario sensu, en caso de que se acredite la existencia de un trabajo subordinado o dependiente consistente en la actitud por parte de la administración contratante de impartir órdenes a quien presta el servicio con respecto a la ejecución de la labor contratada, así como la fijación de horario de trabajo para la prestación del servicio, se tipifica el contrato de trabajo con derecho al pago de prestaciones sociales, así se le haya dado la denominación de un contrato de prestación de servicios independiente” (El resaltado es de la Sala).
Adicionalmente, el artículo 2º del Decreto 2400 de 1968, modificado por el Decreto 3074 del mismo año, norma que se encuentra vigente, dispuso: “Se entiende por empleo el conjunto de funciones señaladas por la Constitución, la ley, el reglamento o asignadas por autoridad competente que deben ser atendidas por una persona natural. Empleado o funcionario es la persona nombrada para ejercer un empleo y que ha tomado posesión del mismo.
Los empleados civiles de la Rama Ejecutiva integran el servicio civil de la República. Quienes presten al Estado Servicios ocasionales como los peritos obligatorios, como los jurados de conciencia o de votación; temporales, como los técnicos y obreros contratados por el tiempo de ejecución de un trabajo o una obra son meros auxiliares de la Administración Pública y no se consideran comprendidos en el servicio civil, por no pertenecer a sus cuadros permanentes.
Para el ejercicio de funciones de carácter permanente se crearán los empleos correspondientes, y en ningún caso, podrán celebrarse contratos de prestación de servicios para el desempeño de tales funciones”. La parte subrayada fue demandada ante la Corte Constitucional, que en sentencia C - 614 de 2009, señaló entre otros criterios, la permanencia como un elemento más que indica la existencia de una verdadera relación laboral.
Si bien la legislación colombiana ha previsto la posibilidad de acudir a la contratación de prestación de servicios en los casos y para los fines señalados en el artículo 3 de la Ley 80 de 1993, de igual forma, se han establecido limitantes para evitar el abuso de esta figura jurídica. El artículo 7 del Decreto 1950 de 1973 prevé que “en ningún caso podrán celebrarse contratos de prestación de servicios para el desempeño de funciones públicas de carácter permanente, en cuyo caso se crearán los empleos correspondientes mediante el procedimiento que se señala en el presente Decreto (…) la función pública que implique el ejercicio de la autoridad administrativa no podrá ser objeto de contrato ni delegarse en el personal vinculado mediante esta modalidad.” (Resaltado fuera de texto).
En este sentido, el Decreto 2503 de 1998 define el empleo de la siguiente manera: “ARTICULO 2º. DE LA NOCIÓN DE EMPLEO. Se entiende por empleo el conjunto de funciones que una persona natural debe desarrollar y las competencias requeridas para llevarlas a cabo, con el propósito de satisfacer el cumplimiento de los planes de desarrollo y los fines del Estado.
Las funciones y los requisitos específicos para su ejercicio serán fijados por las respectivas entidades, con sujeción a los generales que establezca el Gobierno Nacional de acuerdo con los parámetros señalados en el artículo 5º de este decreto, salvo para aquellos empleos cuyas funciones y requisitos estén señalados en la Constitución Política o en leyes especiales”.
La Ley 909 de 2004, por la cual se expiden normas que regulan el empleo público, la carrera administrativa, gerencia pública y se dictan otras disposiciones, dispuso en materia de empleo público: “Art. 19 El Empleo Público. 1. El empleo público es el núcleo básico de la estructura de la función pública objeto de esta ley. Por empleo se entiende el conjunto de funciones, tareas y responsabilidades que se asignan a una persona y las competencias requeridas para llevarlas a cabo, con el propósito de satisfacer el cumplimiento de los planes de desarrollo y los fines del Estado. 2.
El diseño de cada empleo debe contener: a) La descripción del contenido funcional del empleo, de tal manera que permita identificar con claridad las responsabilidades exigibles a quien sea su titular; b) El perfil de competencias que se requieren para ocupar el empleo, incluyendo los requisitos de estudio y experiencia, así como también las demás condiciones para el acceso al servicio.
En todo caso, los elementos del perfil han de ser coherentes con las exigencias funcionales del contenido del empleo; c) La duración del empleo siempre que se trate de empleos temporales” (…)” Para que una persona natural desempeñe un cargo en calidad de empleado público (relación legal y reglamentaria), es preciso que se realice su ingreso al servicio público en la forma establecida en la ley, esto es, requiere de la designación válida (nombramiento o elección, según el caso) seguida de la posesión, previo a ejercer las funciones propias de dicho empleo.
Por otra parte, como ya se ha dicho para evitar el uso indebido del contrato de prestación de servicios, la Ley 790 de 2002, por medio de la cual se expiden disposiciones para adelantar el programa de renovación de la administración pública y se otorgan unas facultades extraordinarias al presidente de la República, prevé: “ARTÍCULO
17. PLANTAS DE PERSONAL. La estructura de planta de los Ministerios, los Departamentos Administrativos y los organismos o las entidades públicas del orden nacional tendrán los cargos necesarios para su funcionamiento. En ningún caso los Ministerios, los Departamentos Administrativos y los organismos o las entidades públicas podrán celebrar contratos de prestación de servicios para cumplir de forma permanente las funciones propias de los cargos existentes de conformidad con los decretos de planta respectivos.
En el evento en que sea necesario celebrar contratos de prestación de servicios personales, el Ministro o el Director del Departamento Administrativo cabeza del sector respectivo, semestralmente presentará un informe al Congreso sobre el particular.
PARÁGRAFO. A partir de la entrada en vigencia de la presente ley, las entidades no podrán celebrar contratos de prestación de servicios con personas naturales, con la finalidad de reemplazar cargos que se supriman dentro del programa de renovación de la administración pública” (subrayado fuera de texto). Por su parte, la Ley 734 de 2002, por la cual se expide el Código Único Disciplinario, establece en el artículo 48, numeral 29 como falta gravísima: “29.
Celebrar contrato de prestación de servicios cuyo objeto sea el cumplimiento de funciones públicas o administrativas que requieran dedicación de tiempo completo e impliquen subordinación y ausencia de autonomía respecto del contratista, salvo las excepciones legales”. Como puede observarse, el ordenamiento jurídico ha previsto no sólo la prohibición de celebrar contratos de prestación de servicios para llevar a cabo funciones propias previstas en la ley o en los reglamentos para un empleo público, sino que también sanciona al servidor que realice dicha contratación por fuera de los fines contemplados en el estatuto de contratación estatal. 2.3.1.2.
De la solución de las controversias judiciales con ocasión de los contratos de prestación de servicios El principio de la primacía de la realidad sobre las formas establecidas por los sujetos de las relaciones laborales, previsto en el artículo 53 de nuestra Carta Política, tiene plena operancia en aquellos eventos en que se hayan celebrado contratos de prestación de servicios para esconder una relación laboral; de tal manera que, configurada la relación dentro de un contrato de esa modalidad, el efecto del principio se concretará en la protección del derecho al trabajo y garantías laborales, sin reparar en la calificación o denominación del vínculo desde el punto de vista formal, con el fin de hacer valer la relación de trabajo sobre las apariencias que hayan querido ocultarla.
Y esta primacía puede imponerse tanto frente a particulares como al Estado. Adicional a lo expuesto, el artículo 25 constitucional establece que el trabajo es un derecho fundamental que goza " en todas sus modalidades, de la especial protección del Estado". De ahí que se decida proteger a las personas que bajo el ropaje de un contrato de prestación de servicios cumplan funciones y desarrollen actividades en las mismas condiciones que los trabajadores vinculados al sector público o privado, para que reciban todas las garantías de carácter prestacional, independientemente de las formalidades adoptadas por las partes contratantes.
En sentencia de fecha 18 de noviembre de 2003, la Sala Plena del Consejo de Estado abordó el tema de los contratos de prestación de servicios y en aquella oportunidad, negó las pretensiones de la demanda porque se acreditó en el plenario que en la ejecución de las órdenes suscritas por la parte actora se encontraba presente el elemento “coordinación”.
No obstante, esta pauta jurisprudencial no resulta aplicable en los eventos en los cuales se acuda al elemento “subordinación”, aspecto trascendente que como se anotó, requiere ser acreditado plenamente en la tarea de descubrir la relación laboral, en virtud del principio de primacía de la realidad sobre las formalidades. Para efectos de demostrar la relación laboral entre las partes, se requiere que la parte demandante pruebe los elementos esenciales de la misma, esto es, que su actividad en la entidad haya sido personal y que por dicha labor haya recibido una remuneración o pago y, además, debe probar que en la relación con el empleador exista subordinación o dependencia, situación entendida como aquella facultad para exigir al servidor público el cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo e imponerle reglamentos, la cual debe mantenerse por todo el tiempo de duración del vínculo.
Además de las exigencias legales citadas, le corresponde a la parte demandante demostrar la permanencia, es decir, que la labor sea inherente a la entidad y la equidad o similitud, que es el parámetro de comparación con los demás empleados de planta, requisitos necesarios establecidos por la jurisprudencia para desentrañar de la apariencia del contrato de prestación de servicios una verdadera relación laboral.
Adicional a lo anterior, y sin perjuicio de que pueda declararse la existencia de la relación laboral y puedan reconocerse derechos económicos laborales a quien fue vinculado bajo la modalidad de contrato de prestación de servicios que ocultó una verdadera relación laboral, por este sólo hecho de estar vinculado no se le puede otorgar la calidad de empleado público, dado que para ello es necesario que se den los presupuestos de nombramiento o elección y su correspondiente posesión como lo ha reiterado esta Corporación en diferentes fallos, entre los cuales cabe resaltar la sentencia del 28 de julio de 2005, Exp. 5212-03, C.P. Tarcisio Cáceres Toro, la cual efectuó un análisis de la forma de vinculación de los empleados públicos, precisando que: “(…) para que una persona natural desempeñe un EMPLEO PÚBLICO, EN CALIDAD DE EMPLEADO PÚBLICO (RELACIÓN LEGAL Y REGLAMENTARIA) que se realice su ingreso al servicio público en la forma establecida en nuestro régimen, vale decir, requiere de la designación válida (nombramiento o elección, según el caso) seguida de la posesión, para poder entrar a ejercer las funciones del empleo.
Con ello la persona nombrada y posesionada es quien se halla investida de las facultades y debe cumplir sus obligaciones y prestar el servicio correspondiente”. Así es dable concluir que no por el hecho de haber laborado para el Estado se adquiere la calidad de empleado público, dadas las condiciones especiales que se predican de dicha vinculación establecidas en la Constitución y la Ley.
De otra parte, al reunir los elementos de juicio para que se declare una relación laboral entre quien prestó el servicio y la entidad que se benefició con el mismo, se debe reconocer el derecho a obtener las prerrogativas de orden prestacional. Sobre el punto es dable destacar lo reiterado en diversos pronunciamientos de esta Sección, referente al reconocimiento a título de indemnización reparatoria de las prestaciones sociales dejadas de percibir, en los siguientes términos: “El fundamento según el cual el contratista que desvirtúa su situación no se convierte automáticamente en empleado público, no restringe la posibilidad de que precisamente luego de probar la subordinación se acceda a la reparación del daño, que desde luego no podrá consistir en un restablecimiento del derecho como el reintegro, ni el pago de los emolumentos dejados de percibir, pues evidentemente el cargo no existe en la planta de personal, pero sí el pago de la totalidad de las prestaciones sociales que nunca fueron sufragadas…” Respecto a la liquidación de la condena, encuentra la Sala, que es razonable la posición que ha venido sosteniendo la Sección Segunda al ordenar a título de reparación del daño, el pago de las prestaciones sociales, con base en los honorarios pactados en el contrato, pues en razón a la inexistencia del cargo en la planta de personal dichos emolumentos son la única forma de tasar objetivamente los perjuicios, ya que la otra forma sería asimilarlo a un empleado de condiciones parecidas presentándose una situación subjetiva de la Administración para definir esta identidad, implicando reabrir la discusión al momento de ejecutar la sentencia”.
Sin embargo, advierte la Sala que, en sentencia de 25 de agosto de 2016, la Sección Segunda de esta Corporación, unificó el criterio de interpretación sobre el título en virtud del cual se reconocen las prestaciones sociales derivadas de un contrato realidad, en los siguientes términos: “Frente al anterior panorama jurisprudencial, resulta imperioso unificar el precedente con el fin último de acoger el criterio que sea más favorable a los ciudadanos que acuden ante la justicia contencioso-administrativa en busca de obtener el reconocimiento de los derechos que eran inherentes a una relación laboral pero que la Administración disfrazó con la suscripción de un contrato estatal, para lo cual ha de advertirse que el restablecimiento del derecho es una consecuencia lógica de la nulidad que se decreta, ya que una vez ejecutoriada la sentencia que así lo declara, el acto administrativo desaparece del mundo jurídico, por lo que los derechos y situaciones afectados deben volver a su estado inicial (…) Por consiguiente, no resulta procedente condenar a la agencia estatal demandada al pago de las prestaciones a las que tenía derecho el contratista-trabajador a título de reparación integral de perjuicios, dado que estas se reconocen como efecto de la anulación del acto que las negó, pese a su derecho a ser tratado en igualdad de condiciones que a los demás empleados públicos vinculados a través de una relación legal y reglamentaria, esto es, a pesar de tener una remuneración constituida por los honorarios pactados, le fue cercenado su derecho a recibir las prestaciones que le hubiere correspondido si la Administración no hubiese usado la modalidad de contratación estatal para esconder en la práctica una relación de trabajo” (Subraya la Sala).
Ahora bien, con el fin de determinar cuáles son las prestaciones sociales que se deberán reconocer al declararse una relación de carácter laboral, la Sala acude a la clasificación que se ha hecho de estas prestaciones sobre la base de quien debe asumirlas. En ese orden de ideas, se encuentran las que son asumidas por el empleador directamente y las que se prestan o se reconocen de forma dineraria por el Sistema de Seguridad Social Integral.
Dentro de las prestaciones que están a cargo directamente del empleador se encuentran las ordinarias o comunes como son entre otras las primas y las cesantías; por otra parte, las prestaciones sociales que se encuentran a cargo del Sistema Integral de Seguridad Social son la salud, la seguridad social, los riesgos profesionales y el subsidio familiar, que para ser asumidas o reconocidas por cada sistema debe mediar una cotización. Así, que en caso de que exista un contrato de trabajo o se posea la calidad de servidor público, la cotización debe realizarse por el empleador en el caso del sistema de riesgos profesionales y del sistema de subsidio familiar, y en el caso de cotizaciones a los sistemas de pensión y salud, deben realizarse por el empleador y el empleado en forma compartida según los porcentajes establecidos en la Ley para cada caso.
La cotización al sistema de pensiones es del 16% del ingreso laboral la cual debe realizarse en un 75% por el empleador y en un 25% por el empleado; la cotización al sistema de salud es el 12.5% de lo netamente devengado correspondiéndole al empleador el 8.5% y al empleado 4%. Por lo expuesto es dable concluir que, en el caso de las prestaciones sociales a cargo de los sistemas de salud y pensiones, cubiertas por las entidades respectivas, derivadas de la financiación de las cotizaciones que efectúan las partes que integran la relación laboral, la entidad tendrá que aportar la cuota parte que dejó de trasladar a las entidades de seguridad social a las cuales cotizaba el contratista y no por la totalidad de la cotización que debía efectuar el actor.
Ahora bien, de acuerdo con la sentencia del 9 de septiembre de 2021 de la Sección Segunda de esta Corporación, se unificó el criterio en relación con la no afiliación a las contingencias de salud y riesgos laborales por parte de la Administración, la improcedencia del reembolso de los aportes que el contratista hubiese realizado de más por constituir estos aportes obligatorios de naturaleza parafiscal y la no solución de continuidad, en los siguientes términos: “(…) 3.4.
Síntesis de las reglas objeto de unificación 167. La primera regla define que el «término estrictamente indispensable», al que alude el numeral 3.º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, es el señalado en los estudios previos y en el objeto del contrato, el cual, de acuerdo con el principio de planeación, tiene que estar justificado en la necesidad de la prestación del servicio a favor de la Administración, de forma esencialmente temporal u ocasional y, de ninguna manera, con ánimo de permanencia. 168.
La segunda regla establece un periodo de treinta (30) días hábiles, entre la finalización de un contrato y la ejecución del siguiente, como término de la no solución de continuidad, el cual, en los casos que se exceda, podrá flexibilizarse en atención a las especiales circunstancias que el juez encuentre probadas dentro del plenario. 169.
La tercera regla determina que frente a la no afiliación a las contingencias de salud y riesgos laborales por parte de la Administración, es improcedente el reembolso de los aportes que el contratista hubiese realizado de más, por constituir estos aportes obligatorios de naturaleza parafiscal. 4. Análisis del caso concreto. Resolución de los problemas jurídicos a partir de las materias objeto de unificación (…)” 2.3.2.
De lo probado en el proceso El señor Javier Alirio Muñoz celebró los siguientes contratos de prestación de servicios de escolta con el Departamento Administrativo de Seguridad DAS: Dentro de los mencionados contratos se encuentra las siguientes cláusulas OBJETO: “El CONTRATISTA en virtud de sus condiciones personales se compromete para con el DAS a prestar sus servicios profesionales de protección con sede principal en la ciudad de Cali (Valle), y eventualmente en la ciudad donde se asigne el sistema protectivo, dentro del componente seguridad a personas, del Programa de Protección a Dirigentes Sindicales, Organizaciones Sociales y Defensores de Derechos Humanos, conforme a las medidas de seguridad aprobadas por el Comité de Reglamentación y Evaluación de Riesgos del Ministerio del Interior y de Justicia”.
Así mismo se estableció en los contratos que: “OBLIGACIONES DEL CONTRATISTA: (…) 3.- Presentar para su revisión en la dependencia de Control de Armamento, Radios y Vehículos del DAS, o en la que haga sus veces, los elementos logísticos de dotación, dentro de los últimos cinco (5) días de cada mes”, por lo cual la entidad demandada suministraba los elementos para el desarrollo del objeto contractual; no encontrándose independencia del contratista.
En el curso del proceso, se recepcionó el testimonio del señor Alejandro González Tamayo, quien se desempeña como escolta, y es compañero del demandante. Señaló que trabajo en el DAS como escolta, a partir del 2001, asignado a un directivo sindical, quien posteriormente fue designado como congresista. Señaló que el demandante ingreso al programa de protección en 2007, cuando aún existía el DAS, y posteriormente pasó a trabajar con la Unidad Nacional de Protección. Refirió que a interpuesto una demanda en contra del DAS.
Declaró que ejerció funciones de protección mediante contratos de prestación de servicios suscritos con el DAS, tenían un jefe de grupo, jefe de protección que era un detective, a quien se le informaba el inicio del servicio y la terminación, y las novedades que se presentaban dentro del servicio. Manifestó que, la misión de trabajo era de 24 horas, a la hora que lo citaba el protegido y terminaba a la hora que el protegido terminara en su residencia, “no teníamos un horario exacto”.
Sostuvo que cuando tenían que hacer un desplazamiento fuera de la ciudad, debía informarle al jefe inmediato, para que le suministraran los tiquetes y los viáticos para el desplazamiento cuando era a otras ciudades. Afirmó que el servicio era permanente, y cuando el protegido salía fuera del país, se ponía a disposición del DAS, para lo que dispusiera el coordinador o el jefe del programa de protección, y a veces les tocaba cumplir un horario.
Con relación a la remuneración del contrato, sostuvo que le pagaban mensualmente mediante cheque en la tesorería del DAS. Mencionó que cuando se presentaban quejas por la labor realizada por los escoltas, por el protegido o por un ciudadano, el DAS tomaba correctivos e incluso se le podía cancelar el contrato. Al indagársele sobre el horario, sostuvo que siempre le reportaba el inició del servicio al DAS, así como cuanto este terminaba.
Dijo que el horario se encontraba a disposición del protegido, lo que él decidiera, pendientes al servicio. Sugirió que la misión siempre era la misma para todos los que trabajaban en el DAS, de protección, subordinados y supervisados por un funcionario del DAS, que era un detective. A folios 67 a 74 del expediente, obran copias de órdenes de trabajo, asignadas al demandante, dentro del programa especial de protección del Ministerio del Interior de acuerdo a los contratos de prestación de servicios suscritos.
El demandante radicó petición ante el DAS con el fin de solicitar el reconocimiento de una relación laboral y el consecuente pago de todas las prestaciones sociales y cotizaciones a seguridad social integral, el día 21 de junio de 2012 (ff. 43 – 47). El Director del DAS en Supresión Seccional Valle, mediante Oficio DAS. SVAC.DIRS.JUR – 2012 – 108965 – 1 del 28 de junio de 2012 (ff. 48 – 50), se dio respuesta negativa a la solicitud presentada.
En contra de esta decisión, el demandante interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación (ff. 51 – 55), el cual fue decidido mediante el Oficio DAS. SVAC.DIRS.JUR – 2012 – 108965 – 3 del 5 de julio de 2012, por medio del cual rechazó por improcedentes los recursos interpuestos (f. 56). Conforme con lo anterior, la Sala advierte que el señor Javier Alirio Muñoz prestó sus servicios de escolta para el Departamento Administrativo de Seguridad – DAS en supresión, mediante contratos de prestación de servicios, desde el 1 de enero de 2008 hasta el 31 de julio de 2010, de forma continua e ininterrumpida, según se puede verificar en los contratos de prestación de servicios relacionados en los hechos probados.
Adicionalmente, es evidente que el objeto común de los contratos era prestar sus servicios profesionales de protección con sede principal en la ciudad de Cali (Valle), dentro del Componente Seguridad a Personas, Programa de Protección a Dirigentes Sindicales, Organizaciones Sociales y Defensores de Derechos Humanos, conforme a las medidas de seguridad aprobadas por el Comité de Reglamentación y Evaluación de Riesgos del Ministerio del Interior.
Tal como se ha venido advirtiendo, para que se declare la existencia de un contrato realidad, la parte demandante está en la obligación de demostrar que durante la relación que se mantuvo entre las partes (particular y entidad pública), se materializaron los tres elementos que conforman un contrato laboral, según lo estima el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo, a saber: la prestación personal del servicio, la continua subordinación y la retribución económica como contraprestación al servicio prestado.
Así las cosas, cuando en la relación entre las partes existe de por medio un contrato de prestación de servicios escrito, se presume tanto la prestación personal del servicio como la retribución económica, no así con la subordinación la cual debe ser debidamente probada. En ese sentido, no se puede perder de vista que si bien en la justicia ordinaria opera la presunción establecida en el artículo 24 del Código Sustantivo del Trabajo para que se declare la configuración del contrato realidad establecido en el artículo 53 de la Constitución Política, no ocurre lo mismo cuando hay de por medio la discusión de un acto administrativo, pues según lo estima el artículo 88 del CPACA, este goza de presunción de legalidad y quien pretenda la declaratoria de ilegalidad del acto enjuiciado tendrá que probarla.
Por tal motivo, quien alegue la existencia del contrato realidad debe probar fehacientemente que en la relación con el ente público estuvo continuamente presente la subordinación, entendida como la potestad que tiene el empleador para dar órdenes, en cuanto a cantidad, calidad y tiempo de trabajo, aplicar reglamentos e imponer sanciones al trabajador por el incumplimiento de sus funciones, situaciones que van en contravía de la autonomía e independencia que caracterizan el contrato de prestación de servicios.
De otro lado, debido a que la contratación es una actividad reglada del Estado, reiteramos, que los contratos de prestación de servicios con personas naturales han sido autorizados por el artículo 32 de la Ley 80 de 1993, en aquellos eventos en que el personal de planta no es suficiente o no está capacitado, profesional, científica o técnicamente para desarrollar la labor requerida, bien sea administrativa o funcional de la entidad contratante.
En concordancia con esto, el contratista debería estar investido de autonomía e independencia para desarrollar las actividades o funciones que se encuentran debidamente señaladas en el pacto realizado, y que deben desarrollarse dentro de un tiempo previamente delimitado, pues dichas funciones no pueden convertirse en permanentes. Ahora bien, en el caso particular encontramos que el demandante debía en el cumplimiento del objeto prestar sus servicios de seguridad a determinadas personas, utilizando los medios de defensa, transporte y comunicación suministrados por la entidad; también debía comunicar permanentemente al supervisor del contrato o al inspector de turno, cualquier novedad en el desarrollo de sus actividades.
De la misma forma, debía certificar su permanencia en el territorio de los distintos municipios donde prestaba sus servicios, precisando las horas de entrada y salida de cada uno, o permanecer en las instalaciones del Departamento Administrativo de Seguridad DAS, cuando no se encontraba realizando actividades propias del contrato, según se puede leer en las obligaciones de los contratos de prestación de servicios.
Lo anterior evidencia que, por la naturaleza de la función, el señor Javier Alirio Muñoz prestaba sus servicios dentro de un estricto marco temporal y espacial, sujeto a las precisas instrucciones dictadas por la entidad; en este caso, el atento y constante seguimiento a las directrices de la entidad tenía vital importancia, por tratarse del cuidado de una persona en especial situación de riesgo.
Por ello, para la Sala está comprobado que el desarrollo del contrato implicaba una relación que iba mucho más allá de la coordinación, ya que el escolta contratista no podía adelantar su labor en las circunstancias de tiempo, modo y lugar que considerara adecuadas, siempre que cumpliera con los resultados, sino que desarrollaba una actividad minuciosamente estructurada y vigilada, para evitar riesgos de seguridad sobre los protegidos.
La Sala concluye que el actor, como escolta, cumplía las mismas funciones esenciales que aquellos que estaban vinculados en planta, bajo un marco de subordinación específico y con una retribución mensual por su labor, de manera que la vinculación por contrato de prestación de servicios era una simple ficción, que encubría una verdadera relación laboral con la entidad.
Pues bien, a esto también se le adiciona que la misma entidad era quien le suministraba el arma de dotación para desarrollar sus labores de protección, así como los equipos de comunicación y el vehículo para movilizarse, lo que fortalece la prueba de la relación de la subordinación que mantenía la entidad sobre el escolta. Como consecuencia de lo anterior deben reconocerse las prestaciones sociales que el contratista dejó de devengar con ocasión de la modalidad de vinculación a través de contratos de prestación de servicios, y tener ese tiempo como efectivamente laborado para efectos pensionales.
La liquidación de las prestaciones sociales se hará con base en los honorarios pactados en los contratos suscritos entre la entidad y el demandante. Ahora bien, la Sala debe estudiar si los contratos de prestación de servicios celebrados con el Departamento Administrativo de seguridad, hoy Unidad Nacional de Protección, entre el 1 de enero de 2008 al 31 de julio de 2010, hubo solución de continuidad en la relación, para de esa misma forma establecer, si se debe aplicar el fenómeno de la prescripción de algunas de las prestaciones sociales reclamadas.
De acuerdo con lo previsto en la sentencia de unificación jurisprudencial citada, el término para exigir el reconocimiento de una relación laboral con el Estado es de tres años, contados a partir de la terminación del vínculo contractual, por lo que pasado dicho tiempo se extingue el derecho a solicitar las prestaciones que se deriven de aquella.
Por consiguiente, debe traerse a colación lo manifestado por el artículo 41 del Decreto 3135 de 1968 y el artículo 102 del Decreto 1848 de 1969, en donde se establece el término de 3 años para aplicar la prescripción extintiva de los derechos prestacionales, que deberán contarse a partir de la finalización de cada contrato. Bajo esa perspectiva, se pudo establecer que, entre el periodo mencionado, la relación entre las partes fue continua, sin que se haya presentado algún tipo de interrupción, conforme a la sentencia de unificación de esta Corporación del 9 de septiembre de 2021, motivo por el cual, tal y como así lo determinó la sentencia de primera instancia, no hay lugar a declarar la prescripción de los derechos pretendidos en la demanda, teniendo en cuenta que la solicitud del reconocimiento fue presentada ante la entidad demandada el 21 de junio de 2012, esto es, dentro del término de los 3 años que la ley consagra para realizar este tipo de reclamación, y teniendo en cuenta que la relación laboral finiquito el 31 de julio de 2010, sin que se hayan presentado interrupciones entre los periodos contractuales, conforme al cuadro referido en el acápite de hechos probados.
Por último, como en el escrito de apelación la parte demandada solicitó la revocación de la totalidad de la sentencia, la Sala estima pertinente precisar con relación a la condena en costas impuesta, que con la adopción del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011, el legislador abandonó el criterio subjetivo que venía imperando en este tipo de asuntos para dar paso, según se advierte en el artículo 188 ibidem, a la valoración objetiva frente a la imposición, liquidación y ejecución de las costas procesales.
En efecto, de la redacción del citado artículo se extraen los elementos que determinan la imposición de la condena en costas, a saber: i) objetivo en cuanto a que toda sentencia decidirá sobre las costas procesales, bien sea para condenar total o parcialmente o, en su defecto, para abstenerse y ii) valorativo en el entendido de que el juez debe verificar que las costas se causaron con el pago de gastos ordinarios y con la actividad del abogado efectivamente realizada dentro del proceso.
Lo anterior en consonancia con lo dispuesto en el artículo 365 del Código General del Proceso. Empero, se considera que conforme los documentos que obran en el expediente, no es posible comprobar el pago de gastos ordinarios y que la actividad efectivamente realizada por el abogado haya generado otro tipo de gastos para la parte demandante.
Así las cosas, se revocará la condena en costas impuesta a la parte demandada, sin más disquisiciones sobre el particular. III. DECISIÓN Atendiendo la normatividad en cita y el acervo probatorio, la Sala concluye que la decisión de primera instancia fue acertada, en cuanto la demandante logró demostrar que en la relación que se cuestiona, estuvo presente el elemento de la subordinación, componente esencia de una relación laboral, motivo por el cual se habrá que confirmar la sentencia del 12 de julio de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en la cual se accedió a las pretensiones de la demanda, con excepción del numeral séptimo, relacionado con la condena en costas a la entidad demandada, el cual se revocará. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO.- CONFIRMAR la sentencia proferida el doce (12) de julio de dos mil dieciocho (2018) por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en la demanda promovida por el señor JAVIER ALIRIO MUÑOZ contra el DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE SEGURIDAD, hoy UNIDAD NACIONAL DE PROTECCIÓN, con excepción al numeral séptimo (7) en lo referente a la condena en costas, por las razones expuestas en esta providencia. SEGUNDO.-, Sin condena en costas en esta instancia. TERCERO.- Por Secretaría, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.
CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) SANDRA LISETT IBARRA VÉLEZ CARMELO PERDOMO CUÉTER