CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero Ponente: WILLIAM BARRERA MUÑOZ Bogotá D.C., once (11) de julio de dos mil veinticinco (2025) Radicación número: 11001-03-15-000-2025-02690-00 Accionante: FISCALIA GENERAL DE LA NACIÓN Autoridad: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CÓRDOBA Referencia: ACCIÓN DE TUTELA TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL-Requisitos generales y especiales de procedencia. RELEVANCIA CONSTITUCIONAL-La acción de tutela no es una instancia adicional del proceso ordinario.
La Sala decide la acción de tutela interpuesta por la accionante contra el Tribunal Administrativo de Córdoba, Sala Sexta de Decisión ANTECEDENTES 1. Solicitud de tutela El 7 de mayo de 2025, la Fiscalía General de la Nación, a través de apoderado judicial, interpuso acción de tutela con el fin de obtener la protección de su derecho fundamental al debido proceso – derecho de defensa, que considera vulnerado por el Tribunal Administrativo de Córdoba, al haber proferido la providencia del 27 de febrero de 2025, en el marco del proceso del medio de control de reparación directa1 que adelantó Gladys Edelma Flórez y otros contra la accionante y la Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional. 1 Identificado con número de radicado: 23-001-33-33-007-2014-00500-01 En virtud de la acción de tutela, solicita que el derecho alegado sea tutelado y, en consecuencia, se declare nula la providencia reprochada.
Pide que se ordene a la accionada proferir una nueva sentencia acorde con los documentos aportados dentro de la oportunidad legal. 2. Hechos relevantes El 26 de junio de 2014, Gladys Edelma Flórez y otros incoaron el medio de control de reparación directa contra la Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional y la Fiscalía General de la Nación. Esto, con el fin de que fuera declarada su responsabilidad administrativa y patrimonial.
Lo anterior, tras la muerte de la señora Lilia Isabel Flórez Contreras, el 27 de mayo de 2012, luego de realizar las correspondientes denuncias de las amenazas contra su vida, las cuales no fueron atendidas por las autoridades competentes. El asunto correspondió en primera instancia a la Juez Séptima Administrativa Oral del Circuito de Montería que, por providencia del 13 de mayo de 2021, resolvió declarar no probada la excepción denominada “Hecho de un tercero” propuesta por la Nación- Ministerio de Defensa-Policía Nacional, eximió de responsabilidad a la Fiscalía General de la Nación, declaró a la Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional administrativamente responsable de los perjuicios morales causados a los demandantes y condenó a la Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional a pagar perjuicios morales a los familiares de la fallecida.
La parte demandada, Policía Nacional, apeló la decisión. El tema fue conocido en segunda instancia por el Tribunal Administrativo de Córdoba, Sala Sexta de decisión que, mediante providencia del 27 de febrero de 2025, modificó el fallo de primera instancia y declaró a la Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional y a la Fiscalía General de la Nación administrativamente responsables de los perjuicios morales causados a los demandantes, condenándolos a pagar este concepto a los familiares de la fallecida. 3.
Fundamentos de la solicitud La accionante considera que la autoridad judicial accionada vulneró su derecho fundamental al debido proceso – derecho de defensa. Lo anterior, con ocasión de la providencia proferida el 27 de febrero de 2025. Sostiene que en esta se incurrió en el defecto fáctico. Respecto de dicho defecto, considera que la autoridad judicial violó el debido proceso – derecho a la defensa y contradicción, en relación con la valoración probatoria de los documentos aportados.
Sostiene que el juicio de imputación del daño debe hacerse desde una esfera fáctica y una jurídica. Desde el punto de vista de la primera, la imputación tiene como propósito determinar si en el plano material, más no necesariamente causal, el daño es atribuible o no a un sujeto de derecho. Como fundamento de lo anterior, señala que: (…) «si bien es cierto que la responsabilidad que tiene el Estado por las acciones u omisiones de sus autoridades, de acuerdo con lo establecido en el artículo 90 de la Carta Política, obligan a su reconocimiento de los daños causados, también lo es que dicha responsabilidad sólo surge cuando se cumplen los mencionados supuestos y/o requisitos, es decir una falta o falla en el servicio o de la administración, por omisión, retardo, irregularidad, ineficiencia o ausencia del servicio; un daño que implique lesión o perturbación de un bien protegido por el derecho con las características generales que la ley determina para que sea indemnizable, que sea cierto, determinado o determinable, evaluable,etc.; una relación de causalidad entre la falta o falla de la administración y el daño, sin la cual aún demostrada la falta o falla del servicio, no habrá lugar a la indemnización.» «La ausencia de cualquiera de estos elementos enerva la prestación del aquí demandante, pues implicaría la ausencia de responsabilidad del Estado.» ( ) En cuanto al contenido de la sentencia, trajo a colación lo siguiente: ( )«CARÁCTER DECISIVO DE IRREGULARIDADES DE LA SENTENCIA: En lo que tiene que ver con este requisito, se tiene que, la sentencia, contiene dos, irregularidades procesales relevantes; por un lado, condena a la Fiscalía General de la Nación, sin los elementos probatorios necesarios, como se explicó, en líneas que anteceden, y en segundo lugar el ad quem, estructura la parte motiva de la sentencia con hipótesis o suposiciones sin darse los fundamentos facticos (sic) y jurídicos, violando el debido proceso constitucional.
La sentencia de 2 instancia condenatoria, proferida por la sala sexta de decisión del Tribunal Administrativo de Córdoba. Desatendió los lineamientos contenidos en los artículos: 2, 218 y 250 de la Constitución; articulo 19 de la Ley 62 de 1993 y la Sentencia T-683 de 2005 la Corte Constitucional reafirmó el papel de la Policía Nacional en la protección de testigos o intervinientes en el proceso penal.
Olvidando las funciones que le corresponde a las entidades demandadas, como se pasa explicar a continuación: La demanda con los documentos que la acompañan, y las pruebas decretadas e incorporadas y la sentencia condenatoria, contrasta con los requisitos para determinar la responsabilidad del Estado, esto es, el daño antijurídico, imputación fáctica a imputación jurídica, si bien existe la configuración de un daño antijurídico el cual es la muerte de la señora LILIA ISABEL FLOREZ CONTRERAS (Q.E.P.D.), lo cierto es que al analizar, los requisitos, la imputación fáctica y jurídica, no se puede endilgar la responsabilidad a la Fiscalía General de la Nación, por cuanto no se evidencia falla en el servicio por parte de esta entidad demandada, teniendo en cuenta que la falla o falta de protección y los hechos de la muerte del señor FLOREZ CONTRERAS, no tiene nexo causal con alguna acción u omisión de esta entidad condenada en ejercicio de sus funciones constitucionales y legales, como lo afirma el ad quem, en sus contradicciones de esta forma.» ( ) Respecto a la aplicación de la imputación fáctica y jurídica, expresó: ( )«La Fiscalía General de la Nación, otorga protección a las víctimas, testigos e intervinientes en los procesos penales, actividad regulada por la ley 418 de 1997, modificado por el Decreto ley 016 de 2014 e internamente por articulo 4 numeral 9 y articulo 16 numeral 1 de la resolución 0-5101 de 2008, vigente en esa época, hoy resolución 0-1006 de 2016, señala categóricamente que debe ser activa participación en la investigación que la Fiscalía está desarrollando, bien sea como testigo o como interviniente eficaz en un proceso penal y que como consecuencia directa de esa participación se le genere un riesgo extraordinario o extremo contra su vida, es decir que su grado de participación dentro del proceso, debía ser calificado previamente como importante, lo que le otorgaría la responsabilidad de la custodia del sujeto a la entidad.
De no estar presente estos dos elementos y el nexo de relación directo entre ellos. La obligación por velar por la integridad de quienes eventualmente soporta amenazas o enfrentan riesgo, no es del resorte del sistema de protección de la fiscalía general de la Nación, sino en la Policía Nacional, por intermedio del ministerio del interior, de conformidad con el articulo 218 de la Constitución Política.
En consecuencia, la Policía Nacional, se encontraba en posición de garante en brindarle la protección a la vida e integridad personal de la señora LILIA ISABEL FLOREZ CONTRERAS (Q.E.P.D.), debido a las circunstancias que dieron origen a la solicitud de dicha protección mediante oficio de fecha 23 de mayo de 2012, con constancia de recibido por parte del policía WILMER PALENCIA DIAZ.
Por tanto, el cuerpo policivo, en el ejercicio de sus funciones, estaba en el deber constitucional y legal en hacerle seguimiento al caso en concreto. Sin embargo, el 27 de mayo de 2012, la señora LILIA ISABEL FLOREZ CONTRERAS, fue ultimado por terceras personas “sicarios”, pese a que la policía Nacional tenía conocimiento de las amenazas, así las cosas, dicho hecho resultaba imprevisible para la Fiscalía General de la Nación. Por lo anterior, le asiste responsabilidad a la Policía Nacional por cuanto la vigilancia, y seguridad personal de la señora FLOREZ CONTRERAS, se encontraba bajo su protección.» ( ) También afirma que el Tribunal Administrativo de Córdoba, interpreta erróneamente la naturaleza jurídica de las funciones de la entidad y de los trámites (términos) a seguir dentro de los estudios de riesgos que se le debe realizar a cualquier persona que así lo amerite.
En este tópico señala: «( )En consecuencia, el comportamiento del juez que incurre en un defecto fáctico da lugar a la violación de los derechos al debido proceso, a la igualdad de las partes ante la ley procesal, el acceso a la administración de justicia, así como a obtener un trato imparcial de quien dirige el proceso, toda vez que el funcionario distorsiona la verdad para darle un alcance a los hechos que en realidad no tienen, por lo que no dicta una decisión en derecho, sino que lo quebranta.
Por ello, tal error incidió de manera determinante en el sentido de la decisión final.» ( ) Igualmente advirtió que, se produjo un defecto fáctico por indebida valoración probatoria, al darle un tratamiento desigual en este ámbito a la Fiscalía General de la Nación, contrariando a lo preceptuado en el artículo 29 y 229 de la Constitución. Por tal razón, agregó, no se comparte los argumentos de la sala sexta de decisión del Tribunal Administrativo de Córdoba: ( ) «En lo que tiene que ver con el caso concreto se tiene que, el Tribunal Administrativo de Córdoba incurrió en defecto sustantivo, específicamente en lo que tiene que ver con los puntos (ii) Norma debe interpretarse sistemáticamente con otras normas.
El juez aplica una norma que requiere de interpretación sistemática con otras normas, lo que implica que no tiene en cuenta otras normas aplicables al caso. - (iii) Norma no es aplicable al caso. El juez aplica una norma que, pese a ser constitucional, no es aplicable al caso concreto, y en el defecto violación directa de la Constitución, específicamente en el supuesto b) se trata de la violación evidente a un derecho fundamental de aplicación inmediata, toda vez que el debido proceso y derecho de defensa corresponden a un derecho de aplicación inmediata de acuerdo con el articulo 85 de la Constitución Política de Colombia.» 4.
Trámite procesal El 19 de mayo de 2025 se admitió la acción de tutela, se ordenó su notificación a la autoridad judicial accionada, así como a la Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional, a Gladys Edelma Flórez, Nancy Isabel Flórez, Hernán Enrique Agámez Flórez, Lilia Isabel Bravo Flórez, Deyanira de Fátima Flórez, en calidad de terceros con interés. También se comunicó la decisión a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado para lo de su cargo.
El Tribunal Administrativo del Córdoba remitió copia digital del expediente ordinario, la Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional, tercero interesado en el resultado de esta acción, la cual se pronunció a través del área jurídica de su secretaria general, expresando: ( )«Conforme a las líneas precedentes, es importante señalar que el Juez de segunda instancia en ejercicio de los principios de razonabilidad y proporcionalidad al momento de valorar los hechos y pruebas incorporados al plenario del medio de control de reparación directa con radicado número 23-001-33-33-007-2014-00500-01, determinó que la acción incoada por el apoderado de la Fiscalía General de la Nación no tiene mérito de vocación probatoria puesto que una vez analizadas las pruebas se logró determinarla existencia de responsabilidad ante la omisión de su deber constitucional, frente a la protección de la señora Lilia Isabel Flórez Contreras, cuando se encontraba como víctima en un proceso penal.»( ) ( ) «Sobre la particular resulta necesario recordar la finalidad, objetivos y procedencia de la acción de tutela, la cual no es un expediente declarativo de derechos, sino un mecanismo de protección de los derechos existentes.
En desarrollo de esa naturaleza y como mecanismo judicial de carácter extremo es la misma Constitución la que dispone su procedencia limitándola solo cuando la afectada no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como un mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En este orden de ideas resulta necesario aclarar que la presente acción de tutela es plenamente improcedente, teniendo en cuenta la improcedencia de un perjuicio irremediable ocasionado a la judiciales y que no esta parte actora, derivado de la determinación adoptada por las autoridades judiciales y que no está en la obligación jurídica de soportar.
( )» ( )«Por lo anterior, no considera esta Secretaría, como frente al caso sometido a consideración del Honorable Consejero, se esté ante el acontecimiento de un perjuicio irremediable o de una amenaza inminente e INJUSTIFICADA, ameritando la procedencia de la tutela como mecanismo transitorio para acceder al reconocimiento de las pretensiones solicitadas por la parte actora, máxime cuando hizo uso de otras vías de protección jurisdiccional idóneas para resolver la litis infundadamente propuesta en la presente acción y por lo mismo genera su improcedencia, teniendo en cuenta que ésta es un mecanismo de protección subsidiario.
( )» CONSIDERACIONES 5. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si procede la acción de tutela contra la providencia del 27 de febrero de 2025, que modificó la sentencia de primera instancia, en el marco del proceso de reparación directa, en que la accionante fungió como parte demandada. 6. Análisis de la Sala El Consejo de Estado conoce de la acción de tutela, de conformidad con los artículos 86 Constitución Política y 43 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia- LEAJ.
La Sala es competente para decidir la solicitud con arreglo a lo dispuesto por el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991 y el Acuerdo n°.80 del 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena de la Corporación. La Corte Constitucional ha señalado que la acción de tutela procede excepcionalmente contra providencias judiciales, si se advierte la afectación manifiesta y grosera de un derecho constitucional fundamenta2.
De conformidad con su jurisprudencia, la tutela contra providencia judicial está sujeta al cumplimiento de los siguientes requisitos: i) que la controversia tenga relevancia constitucional; ii) que el afectado haya agotado todos los medios de defensa judicial ordinarios y extraordinarios que tuvo al alcance, salvo que se configure un perjuicio irremediable; 2 Corte Constitucional, sentencia C-590 del 8 de junio de 2005. iii) que la tutela se formule con inmediatez; iv) si se trata de una irregularidad procesal, que esta trascienda a la decisión controvertida; v) que la solicitud señale con claridad los hechos y argumentos en los que funda la presunta vulneración; vi) que la providencia reprochada no se haya proferido en una acción de tutela3.
Si se encuentran satisfechos todos los requisitos generales, la tutela prosperará al comprobarse alguno de estos defectos especiales: falta de competencia del juez; trasgresión absoluta del procedimiento; valoración equivocada u omisión de una prueba; falta de aplicación, indebida aplicación o interpretación errónea de un precepto; error inducido; falta de motivación de la providencia; desconocimiento del “precedente” constitucional que da alcance a un derecho fundamental y violación directa de la Constitución. Relevancia constitucional La Sala Plena del Consejo de Estado ha indicado los siguientes elementos para determinar si una acción de tutela cumple con el requisito de relevancia constitucional4 (i) que el actor cumpla una carga argumentativa suficiente, para lo cual no basta con enunciar la vulneración de derechos fundamentales, sino que se deben expresar las razones de índole constitucional que revelan un juicio de desvalor respecto de tales derechos, cuya fuente es la providencia judicial censurada;
(ii) Que la tutela no constituya una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada y; (iii) que la controversia verse sobre un asunto constitucional y no meramente legal y/o económico. En sentencia SU-215 de 2022, la Corte Constitucional reiteró que los elementos antes expuestos son criterios relevantes para estudiar el presupuesto de relevancia constitucional.
Sostuvo que “la tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no un juicio de corrección del fallo cuestionado, circunstancia que excluye su formulación para la discusión de asuntos de interpretación que dieron origen a la controversia judicial”. Precisó que el requisito de relevancia constitucional es consecuencia del carácter subsidiario de la acción de tutela y de la especialidad de los jueces naturales del asunto, tanto en materia ordinaria como constitucional. 3 Ibidem. 4 sentencia del 5 de agosto de 2014 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado.
Radicado número: 11001- 03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Además de lo anterior, la Corte indicó que: «(…) la exigencia de relevancia constitucional cumple cuatro finalidades principales; a saber: (i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones; (ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal (…)» Caso concreto La accionante considera que la autoridad judicial accionada vulneró su derecho fundamental al debido proceso - derecho de defensa, al proferir la providencia cuestionada.
Sostiene que en esta se incurrió en defecto fáctico por indebida valoración probatoria, dándole tratamiento desigual en este ámbito a la Fiscalía General de la Nación. Afirma, a su vez que, de los hechos narrados, las pruebas aportadas en la demanda, las pruebas decretadas e incorporadas por la primera instancia e interpretadas en la parte motiva de la sentencia condenatoria de segunda instancia, no se estructura falla en el servicio bajo el régimen objetivo, ni subjetivo, como tampoco puede configurarse un daño antijuridico que comprometa la responsabilidad antes mencionada.
La autoridad accionada, por su parte, subrayó que, luego de haber acreditado el incumplimiento funcional en el deber de protección por la fuerza pública, era dable que la Policía Nacional reparara el daño causado a los demandantes, conforme se ordenó en primera instancia, responsabilidad que deberá compartir con la Fiscalía General de la Nación, dado que esta entidad también omitió el cumplimiento de su deber constitucional de protección a la extinta testigo dentro del proceso penal.
Adujo el Tribunal que, también se encontraba en cabeza de la Fiscalía la realización de actuaciones tendientes a mitigar el riesgo en que se encontraba la señora Flórez Contreras, puesto que se trataba de una persona de la cual pudo advertirse desde el momento que rindió la entrevista, que contaba con información relevante sobre la comisión de un delito y que tenía un aporte sustancial para la investigación penal, pudiendo ser testigo, interviniente o victima dentro del proceso penal seguido por la muerte de su hijo, como quiera que declaró quienes eran las personas involucradas en el asesinato de su hijo y que las mismas también habían intentado atentar contra su vida, asistiendo a su vivienda y realizándole llamadas intimidantes.
De conformidad con lo antes planteado, el Tribunal accionado concluyó: (…) «De esta manera, para esta Colegiatura la Fiscalía General de la Nación, además, de haber solicitado protección a la estación de Policía respectiva, debió tomar una medida de protección inmediata iniciando con el proceso respectivo para determinar si la señora Lilia Isabel Flórez Contreras podía ser incluida en el programa de protección y asistencia a las víctimas, testigos e intervinientes en el proceso penal y con ello, procurar cumplir con los fines del Estado en torno a su deber constitucional de protección.» (…) En consecuencia, la Sala advierte que los argumentos presentados por la accionante no acreditan una vulneración o amenaza de derechos fundamentales, sino que se encaminan a volver sobre la controversia decidida por el juez de conocimiento y esgrimen divergencias de carácter netamente legal: (…) «Esto, pues el Tribunal accionado consideró, con base en el marco normativo y los fundamentos fácticos aplicables al caso, que el ataque perpetrado en contra de la señora Lilia Isabel Flórez Contreras no se constituyó como un evento irresistible tanto para la Policía Nacional como para la Fiscalía General de la Nación, en tanto, tuvieron conocimiento que el señor William Manuel Rudiño Durango asistió a la casa de la víctima con la finalidad de asesinarla, y que conforme su dicho, este señor estuvo involucrado en la muerte de su hijo llevada a cabo el 16 de octubre de 2011, además, fue previsible por que el atentado se produjo días después de que la víctima informó sobre las amenazas, y, finalmente, se encuentra probada la exterioridad de la conducta delictual comoquiera que el delito fue ejecutado por terceros ajenos a la entidad.» (…) En cuanto a la exoneración de responsabilidad, señaló el Tribunal accionado: (…) «Así las cosas, no se configuran los tres elementos con los cuales las demandadas pueden exonerarse de responsabilidad, lo anterior, puesto que, si la Policía Nacional tiene conocimiento acerca de una situación de vulnerabilidad en la que se encuentre determinada persona, el deber genérico de protección y seguridad se concreta y exige una conducta activa de su parte que, de omitirse, permite que se declare su responsabilidad por el daño derivado de la materialización del peligro.»(…) Al no advertirse una actuación caprichosa o arbitraria por parte de la autoridad judicial accionada, resulta improcedente que el juez de tutela revise o evalúe la interpretación y alcance dado por el juez natural del asunto.
La acción de tutela no es una instancia adicional al proceso ordinario, ni está prevista para desconocer la autonomía e independencia que caracterizan las actuaciones judiciales. Por las razones expuestas, la acción de tutela no cumple con el requisito general de relevancia constitucional. La acción de tutela excepcionalmente procede contra providencia judicial cuando el asunto tenga una relevancia constitucional y no se busque una tercera instancia a lo decidido por el juez de conocimiento, ni se pretenda reabrir debates netamente legales contenidos en los códigos de procesales.
“El enfoque impide que el mecanismo de amparo constitucional sea utilizado indebidamente como una instancia adicional para discutir los asuntos de índole probatorio o de interpretación de la ley que dieron origen a la controversia judicial”.5 En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: DECLARAR improcedente la acción de tutela de la Fiscalía General de la Nación contra el Tribunal Administrativo de Córdoba.
SEGUNDO: En caso de no ser impugnada la presente providencia, ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
TERCERO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito posible.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE WILLIAM BARRERA MUÑOZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE ADRIANA POLIDURA CASTILLO NICOLÁS YEPES CORRALES VF 5 Corte Constitucional SU-128 de 2021