Radicado: 11001-03-15-000-2025-01298-01 Demandante: Danny Alexander Ramírez Rojas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO Bogotá D.C., once (11) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2025-01298-01 Demandante: DANNY ALEXANDER RAMÍREZ ROJAS Demandados: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER Y JUZGADO TRECE ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE BUCARAMANGA Temas: Tutela contra providencia judicial.
Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra acto administrativo de supresión de cargo por restructuración administrativa de entidad territorial. Defectos por violación directa de la Constitución, sustantivo y por desconocimiento del precedente judicial. Topes indemnizatorios desarrollados en las sentencias SU-556 de 2014 y SU-054 de 2015 SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sección Cuarta del Consejo de Estado procede a decidir la impugnación presentada por el demandante, quien actúa en nombre propio, contra la sentencia de 2 de mayo de 2025 proferida por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, que declaró la improcedencia de la acción de tutela.
I.
ANTECEDENTES 1. Pretensiones El 5 de marzo de 2025, la parte actora pidió al juez constitucional la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, supuestamente vulnerados por las autoridades judiciales accionadas. En consecuencia, formula las siguientes pretensiones: “Se solicita al Juez Constitucional amparar los derechos fundamentales del Municipio de Piedecuesta, y del suscito en calidad de coadyuvante, al debido proceso y acceso a la administración de justicia en el marco del proceso judicial cuya radicación es No. 680013333013 - 2018 - 00187 - 01.
Y, en consecuencia, se pide: - ANULAR la sentencia de primera instancia proferida el 04 de diciembre de 2023 por el Juzgado Trece Administrativo del Circuito de Bucaramanga. - ANULAR la sentencia proferida el 17 de junio de 2024 por el Tribunal Administrativo de Santander que confirmó la sentencia del 04 de diciembre de 2023 proferida por el Juzgado Trece Administrativo Oral del circuito de Bucaramanga. - ORDENAR al Juzgado Trece Administrativo Oral del circuito de Bucaramanga. que dicte nuevamente una sentencia en la que se tome en consideración el ordenamiento jurídico aplicable al caso concreto y en la que defina, conforme a derecho, las pretensiones de la demanda, en especial en que se haga una clara distinción entre la competencia constitucional del Concejo Municipal para modificar la estructura de la Administración municipal y la competencia constitucional del alcalde municipal para modificar la planta de empleos del Administración municipal. - ORDENAR al Tribunal Administrativo de Santander que dicte nuevamente una sentencia en la que se tome en consideración el ordenamiento jurídico aplicable al caso concreto y en la que Radicado: 11001-03-15-000-2025-01298-01 Demandante: Danny Alexander Ramírez Rojas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 defina, conforme a derecho, las pretensiones de la demanda, en especial en que se haga una clara distinción entre la competencia constitucional del Concejo Municipal para modificar la estructura de la Administración municipal y la competencia constitucional del alcalde municipal para modificar la planta de empleos del Administración municipal.
En el caso de no acceder a lo anterior, subsidiariamente se solicita: - ANULAR el numeral cuarto de la sentencia del 04 de diciembre de 2023 proferida por el Juzgado Trece Administrativo del Circuito de Bucaramanga y, en consecuencia, modificar y limitar el componente de restablecimiento del Derecho frente al pago de salarios y prestaciones sociales, de acuerdo con los criterios y topes trazados en la sentencia SU-556-2024”. 2.
Hechos El accionante relató que la señora Yurleny Pedraza Rivero fue vinculada a la planta global del municipio de Piedecuesta de forma provisional en el cargo de técnico administrativo, código 367, grado 02. Sin embargo, en virtud del Acuerdo no. 017 de 5 de diciembre de 2016, el Concejo de Piedecuesta facultó al alcalde de la mencionada entidad territorial para determinar la estructura de la administración municipal, las funciones de sus dependencias y las escalas de remuneración. Expresó que se expidieron los Decretos 1101, 1112, 1123 y 120 de 2017 y las Resoluciones no. 227, 2284, 2375 y 242 de 2017, mediante los cuales se modificó y definió la estructura administrativa y funcional del municipio en mención, se estableció la planta de empleados, se crearon unos empleos de carácter transitorio, se dispuso el manual de funciones, requisitos y competencias para los empleos de planta y se incorporaron unos servidores públicos.
Señaló que el cargo de la señora Pedraza Rivero fue suprimido, no obstante, por su condición de aforada sindical, se expidió la Resolución no. 237 de 7 de noviembre de 2017, mediante la cual se incorporó a los empleos de planta transitoria hasta la fecha de ejecutoria de la sentencia que autorice el levantamiento del fuero sindical o hasta el vencimiento del mencionado fuero.
Afirmó que la señora Yurleny Pedraza Rivero, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho presentó demanda contra el municipio de Piedecuesta, con el fin de que se inaplicaran los Decretos 110 y 111 de 2017, se declarara la nulidad del Decreto 112 de 2017, las Resoluciones no. 228 y 237, ambas de 7 de noviembre de 2017, y el comunicado 143/17 de 8 de noviembre de 2017.
En consecuencia, pidió que la reintegrara a la planta de empleos permanente y se realizara el pago de salarios, prestaciones sociales, cesantías, vacaciones y demás emolumentos. Indicó que el asunto correspondió, en primera instancia, al Juzgado Trece Administrativo del Circuito de Bucaramanga, que en auto de 31 de agosto de 2023 resolvió tener como coadyuvante del municipio de Piedecuesta, al señor Danny Alexander Ramírez Rojas, bajo el argumento de que la restructuración de la planta de personal del municipio de Piedecuesta se adelantó cuando era alcalde de la mencionada entidad territorial.
Sostuvo que el juzgado en sentencia de 4 de diciembre de 2023 inaplicó los Decretos 110 y 111 de 2017, declaró la nulidad del Decreto 112 de 2017 y las Resoluciones no. 228 y 237 de 7 de noviembre de 2017, y a título de restablecimiento del derecho ordenó el reintegro de la señora Yurleny Pedraza 1 “Por el cual se modifica y se define la estructura administrativa y funcional del municipio de Piedecuesta”.
Expedido por el secretario general de la Alcaldía Municipal de Piedecuesta. 2 “Por el cual se establece la planta de empleos de la administración central del municipio de Piedecuesta y se dictan otras disposiciones”. 3 “Por el cual se crean unos empleos de carácter transitorio en la alcaldía municipal de Piedecuesta”. 4 “Por la cual se hace la distribución de los empleos de la planta de la alcaldía municipal de Piedecuesta”. 5 “Por medio de la cual se incorporan unos servidores públicos a la planta de empleos de la alcaldía municipal de Piedecuesta”.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-01298-01 Demandante: Danny Alexander Ramírez Rojas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Rivero sin solución de continuidad al cargo de técnico administrativo, código 367, grado 02, o a otro equivalente, así como al pago de los salarios, prestaciones y demás derechos laborales dejados de percibir, desde la fecha de su desvinculación y hasta que se haga efectivo el reintegro al servicio.
Aseveró que esa decisión se sustentó en que el Decreto 110 de 2 de noviembre de 2017, por medio del cual se realizó la restructuración del municipio de Piedecuesta estaba viciado de nulidad, toda vez que fue expedido por el secretario general como consecuencia de una delegación de funciones realizada por el alcalde, la cual no se ajustaba al ordenamiento jurídico, en tanto no era una función propia de ese cargo, pues la determinación de la estructura de la administración le corresponde al concejo por mandato constitucional, corporación que, de manera pro tempore, facultó solo al burgomaestre para realizar dicha gestión. Aseguró que interpuso recurso de apelación contra la anterior decisión, junto con la entidad territorial demandada, en la que alegó la indebida valoración probatoria e interpretación y aplicación normativa, así como la ausencia de motivación. El Tribunal Administrativo de Santander en fallo de 17 de junio de 20246 la confirmó íntegramente, bajo el argumento de que el alcalde no podía delegar en el secretario general del municipio una función que no era propia de dicha autoridad y, en consecuencia, el acto administrativo de restructuración se encontraba viciado de nulidad por falta de competencia. Finalmente, si bien no fue mencionado en el escrito de tutela, se observa que el accionante radicó solicitud de aclaración al considerar que el Tribunal no motivó de manera suficiente la conclusión a la que arribó y porque era contraria al contenido de la Constitución Política, particularmente, a las disposiciones que establecen la facultad del alcalde municipal para crear, suprimir o fusionar empleos del ente territorial de manera autónoma.
Adicionalmente, advirtió que se incurrió en violación directa de la Constitución y en defecto sustantivo. El Tribunal Administrativo de Santander por auto de 4 de octubre de 2024 las negó, con sustento en que “los mencionados señalamientos fueron los mismos fundamentos que sustentaron el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de primera instancia”. 3.
Fundamentos de la acción La parte actora aseguró que la acción de tutela cumple con los requisitos generales de procedencia, específicamente, respecto a la relevancia constitucional mencionó que “se quiere dejar en evidencia la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia del Municipio de Piedecuesta y del suscrito en el marco del proceso judicial No. 68001333301320180018702”.
Por otra parte, afirmó que el Tribunal incurrió en los defectos por violación directa de la Constitución y sustantivo, en tanto la interpretación que realizó desconoce los preceptos constitucionales y la ley. Sostuvo que la resolución mediante la cual delegó las funciones al secretario general del municipio de Piedecuesta no fue demandada en nulidad simple, por lo que no están afectados los actos administrativos posteriores, como el Decreto 110 de 2017 Indicó que “según la Sentencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado de 2022”, no se puede suplir omisiones ni formular cargos no presentados por el demandante en virtud del principio de justicia rogada, lo anterior en razón a que la 6 Si bien la sentencia no cuenta con fecha, lo cierto es que en el auto que resuelve la solicitud de aclaración el Tribunal manifestó que era de 17 de junio de 2024.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-01298-01 Demandante: Danny Alexander Ramírez Rojas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 señora Pedraza Rivero no demandó la resolución mediante la cual se facultó al secretario general para expedir el decreto de restructuración. Aseguró que “constituye una equivocación manifiesta interpretar que la modificación de la estructura administrativa de un municipio ordenada por un Concejo Municipal (bien sea directa o a través de facultades pro tempore) es presupuesto necesario para la creación o supresión de empleos de la planta del municipio, lo cual le compete, de forma directa y exclusiva al Alcalde Municipal.
O, dicho de otra forma, se viola la Constitución cuando, como lo hace el fallo del Tribunal Administrativo contra el cual se interpone la tutela, asume que en el caso concreto el Decreto Nro. 110 de 2017 constituía un requisito o motivo para la expedición del Decreto Nro. 111 de 2017. Pues un asunto no tiene relación con el otro. El Alcalde titular del Municipio de Piedecuesta disponía de plena competencia, además de no tener limitante en la norma que fijó la estructura administrativa del municipio, para disponer la supresión del cargo que ejercía el señor Yurleny Pedraza Rivero.
Así lo determina la Constitución”. Señaló que la Ley 909 de 2004 establece como requisito para realizar la reforma de la planta de empleados de la Rama Ejecutiva la necesidad del servicio o razones de modernización y basarse en justificaciones o estudios técnicos. En consecuencia, el Decreto 111 de 2017 se respaldó con un estudio técnico que diagnosticó la necesidad de modificar la planta de empleos existentes.
Por consiguiente, no se ajustaba al ordenamiento jurídico la nulidad del mencionado decreto, más aún cuando no es condición o causa de las decisiones adoptadas por el alcalde. Resaltó que “en el ordenamiento jurídico no se contempla norma que prohíba o impida al alcalde delegar funciones otorgadas por el Concejo Municipal mediante autorización, por un término específico —pro tempore—, que no consiste en delegación, como es el caso, de la función de definir la estructura administrativa del ente territorial.
En contraste, la legislación colombiana si prevé que los alcaldes pueden delegar las funciones a cargo, siempre que no exista norma expresa que lo prohíba y en los empleados públicos del nivel directivo y/o asesor, lo que significa que la delegación que el alcalde de Piedecuesta realizó en el secretario general, mediante Resolución 226 de 2017, fue legal”.
Manifestó que en casos similares tramitados bajo los radicados No. 68001-33-33- 010-2018-00198-01 y 68001-33-33-010-2018-00158-01, un magistrado del Tribunal se apartó de la postura mayoritaria, con sustento en que “en el análisis expuesto por el Consejo de Estado, en cuanto se ha pronunciado para resaltar que la delegación administrativa procede, en principio, cuando hay relación de subordinación entre delegante y delegatario, “pues en general es propio de la delegación que la autoridad delegataria se encuentre en una cierta subordinación frente a quien delega”.
Así las cosas, comoquiera que el Alcalde del municipio de Piedecuesta no ostenta una posición subordinada frente al Concejo Municipal, queda en evidencia, una vez más que, con el Acuerdo 017 de 2016 no se delegó función alguna en favor del Alcalde de Piedecuesta frente a la que pudiera aplicarse la prohibición de subdelegar contenida en el artículo 11 de la Ley 489 de 1998”.
Para terminar, afirmó que en la sentencia objetada se incurrió en defecto por desconocimiento del precedente judicial, toda vez que se ordenó el pago de salarios y prestaciones desde el momento de la desvinculación hasta el reintegro efectivo, es decir, reconoció un monto indemnizatorio que excede los topes trazados en las sentencias SU-556 de 2014 y SU-054 de 2015, así como “la sentencia de unificación bajo radicado 11001-03-25-000-2017-00151-00 (0892-2017), proferida por el Consejo de Estado el 30 de agosto de 2022”. 4.
Oposición Radicado: 11001-03-15-000-2025-01298-01 Demandante: Danny Alexander Ramírez Rojas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 4.1. Respuesta del Juzgado Trece Administrativo del Circuito de Bucaramanga La titular del despacho pidió que se declare la improcedencia de la acción de tutela por no cumplir con el requisito de la subsidiariedad o, en su defecto, se nieguen las pretensiones, en tanto no se evidencia la vulneración de derechos fundamentales alegados.
Afirmó que la decisión de primera instancia se profirió con base en las pruebas decretadas y legalmente recaudadas y con la interpretación razonable a la luz de la ley y la jurisprudencia, sin que se advierta vulneración al accionante, además que no se configura ninguna causal genérica ni específica de procedencia excepcional de la acción de tutela contra sentencia judicial, por lo que la acción de amparo resulta improcedente. 4.2.
Respuesta del municipio de Piedecuesta La apoderada de la entidad territorial solicitó que se accediera al amparo del derecho fundamental al debido proceso, por no aplicar las sentencias SU-556 de 2014 y SU-354 de 2017 de la Corte Constitucional, en lo relacionado con el tiempo mínimo y máximo de indemnización y el pago de salarios y prestaciones dejados de percibir. 4.3.
Respuesta de la señora Yurleny Pedraza Rivero La vinculada pidió que se declare la improcedencia de la acción de tutela, en tanto no se cumple con el requisito de la relevancia constitucional, pues el accionante buscar reabrir el debate concluido en sus dos instancias, es decir, que lo que “pretende mediante la acción de tutela crear una tercera instancia o reemplazar los recursos ordinarios que ya fueron interpuestos por la apoderada del municipio de Piedecuesta en su momento procesal”.
Mencionó que el accionante “tiene por práctica habitual, en todos los procesos con fallos de segunda instancia ejecutoriados, la interposición de acciones de tutela con el propósito de generar una tercera instancia, como se ha venido señalando. En este sentido, cabe mencionar la acción de tutela radicada bajo el número 11001-03- 15-000-2024-00597-00, presentada con los mismos argumentos y fundamentos que los expuestos en la tutela actualmente en estudio.
En dicho caso, el Honorable Consejo de Estado declaró la improcedencia de la acción por falta de legitimación en la causa por activa”. 4.4. El Tribunal Administrativo de Santander, a pesar de que se le notificó en debida forma el auto admisorio, guardó silencio. 5. Sentencia de tutela impugnada La Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado en sentencia de 2 de mayo de 2025, declaró improcedente la acción de tutela por no cumplir con el requisito de la relevancia constitucional.
Sostuvo que los argumentos presentados por el accionante no acreditan una vulneración o amenaza de derechos fundamentales, sino que se encaminan a volver sobre una controversia ya decidida por el juez de conocimiento y reflejan una mera inconformidad con las resultas del proceso, esto es, la inaplicación de los Decretos 110 y 111 de 2 y 3 de noviembre de 2017 y la declaratoria de nulidad del Decreto 112 de 7 de noviembre de 2017, así como las resoluciones que derivaron del mismo.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-01298-01 Demandante: Danny Alexander Ramírez Rojas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Indicó que el asunto constituye una divergencia de carácter meramente legal donde la parte actora presenta un malestar con la interpretación que realizó el juzgado y el tribunal que confirmó la sentencia de primera instancia, sobre el análisis razonable de las pruebas aportadas al expediente.
Por último, manifestó que al no advertirse una actuación caprichosa o arbitraria por parte de la autoridad judicial accionada, resulta improcedente que el juez de tutela revise o evalúe la interpretación y alcance dado por el juez natural del asunto, pues la acción de tutela no es una instancia adicional al proceso ordinario, ni está prevista para desconocer la autonomía e independencia que caracterizan las actuaciones judiciales. 6.
Escrito de impugnación Dentro del término previsto en el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, la parte actora impugnó la sentencia de primera instancia y solicitó que se revoque, para lo cual expuso lo siguiente: Afirmó que no basta con señalar que el Tribunal Administrativo de Santander abordó el asunto en el que se sustenta la solicitud de amparo para deducir que la acción de tutela es improcedente, pues es necesario verificar de fondo los fundamentos de la demanda en concordancia con la Constitución Política.
Sostuvo que la acción de tutela presentada guarda coincidencia temática con algunos de los argumentos de defensa expuestos durante el litigio ordinario, sin embargo, no hay una forma diferente de explicar cómo y en qué consiste la violación de los derechos fundamentales del municipio de Piedecuesta sin abordar los temas discutidos durante el litigio.
Resaltó que la sentencia objetada se sustenta en una supuesta relación de dependencia entre los Decretos 110 y 111 de 2017, lo cual no se comprende, más aún cuando esa hermenéutica es contraria a la Constitución, en cuanto desconoce lo que prevén los artículos 313 y 315 de la carta sobre funciones de los concejos y el alcalde. Por lo demás, reiteró el cargo relacionado con el desconocimiento del precedente judicial alegado en el escrito de tutela, relativo a los topes indemnizatorios.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia De conformidad con lo previsto en los artículos 86 de la Constitución Política, 29 del Decreto 2591 de 1991 y 25 del Reglamento Interno (Acuerdo 080 de 2019), la Sección Cuarta del Consejo de Estado es competente para decidir la presente impugnación. 2. Delimitación del debate y planteamiento del problema jurídico 2.1.
El accionante en los escritos de tutela e impugnación reprocha las decisiones proferidas por el Tribunal Administrativo de Santander y el Juzgado Trece Administrativo del Circuito de Bucaramanga, sin embargo, el debate se limitará a la de segunda instancia porque fue la que puso fin al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. 2.2.
Precisado lo anterior, le corresponde a la Sala determinar, en los términos del escrito de impugnación, si debe revocar la sentencia de 2 de mayo de 2025 proferida por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado que declaró la Radicado: 11001-03-15-000-2025-01298-01 Demandante: Danny Alexander Ramírez Rojas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 improcedencia de la acción de tutela por no cumplir con el requisito de la relevancia constitucional, y en caso de superarse el cumplimiento de los demás requisitos generales de procedencia, si el Tribunal Administrativo de Santander incurrió en la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, en los términos alegados por el accionante. 3.
Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales El artículo 86 de la Constitución Política señala que toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, “cuando quiera que estos resulten vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública”, mandato que materializa las obligaciones internacionales contenidas en los artículos 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos7 y 2.3 literal a) del Pacto de Derechos Civiles y Políticos8, instrumentos que hacen parte de la legislación interna en virtud del bloque de constitucionalidad (art. 93 de la Carta).
Esta Corporación judicial en la sentencia de unificación emanada de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo el 31 de julio de 20129, acogió la tesis de admitir la procedencia excepcional de la solicitud de tutela contra providencias judiciales, cuando se advierta una manifiesta vulneración iusfundamental. Más adelante, la misma Sala en sentencia de unificación del 5 de agosto de 201410, precisó el ámbito de aplicación de la acción de tutela contra providencias judiciales, lo que llevó a concluir que su procedencia se debe predicar, también, respecto “de sus máximos tribunales”, en tanto se trata de autoridades públicas que “pueden eventualmente vulnerar los derechos fundamentales de personas”.
En la misma decisión, el Consejo de Estado acogió las condiciones de aplicación que sistematizó la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 200511. Los requisitos generales de procedencia que deben ser verificados, son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; (ii) Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada;
(iii) Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración (…); (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora (…);
(v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible (…) y (vi) Que no se trate de sentencias de tutela. Ahora bien, los requisitos específicos de procedencia que ha precisado la jurisprudencia constitucional en la misma sentencia C-590 de 2005, son los siguientes: (i) Defecto orgánico12;
(ii) Defecto procedimental absoluto13; (iii) Defecto 7 Aprobada por el Congreso de la República medio de la Ley 16 de 1972. 8 Aprobado por el Congreso de la República medio de la Ley 74 de 1968. 9 Expediente Nº 2009-01328-01, C. P. María Elizabeth García González. 10 Expediente Nº 2012-02201-01, C. P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 11 M. P. Jaime Córdoba Triviño. 12 Se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada carece, absolutamente, de competencia para ello. 13 Que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-01298-01 Demandante: Danny Alexander Ramírez Rojas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 fáctico14; (iv) Defecto material o sustantivo15; (v) Error inducido16; (vi) Decisión sin motivación17; (vii) Desconocimiento del precedente18 y (viii) Violación directa de la Constitución19.
Al juez de tutela le corresponde verificar el cumplimiento estricto de todos los requisitos generales de procedencia, de tal modo que una vez superado ese examen formal pueda constatar si se configura, por lo menos, uno de los defectos arriba mencionados, siempre y cuando, en principio, hayan sido alegados por el interesado. Estos presupuestos han sido acogidos en reiterada jurisprudencia del Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo20 y de la Corte Constitucional21.
En definitiva, la acción de tutela contra providencias judiciales, como mecanismo excepcional, se justifica en el carácter prevalente que se debe dar a la cosa juzgada y a los principios constitucionales de autonomía e independencia del juez natural, atributos que debe tener en consideración el juez constitucional al momento de estudiar la constitucionalidad de cualquier fallo. 4.
Estudio y solución del caso concreto 4.1. La acción de tutela no cumple con el requisito de la relevancia constitucional respecto de los defectos sustantivo y por violación directa de la Constitución La Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado en sentencia de 2 de mayo de 2025, declaró la improcedencia de la solicitud de amparo, bajo el argumento de que la parte actora no cumplió con el requisito de la relevancia constitucional.
El accionante impugnó la anterior decisión, para lo cual aseguró que no hay una forma diferente de explicar cómo y en qué consiste la violación de sus derechos fundamentales sin abordar los temas discutidos durante el litigio, por lo que no se utiliza la solicitud de amparo como una tercera instancia. Por lo demás, insistió en el defecto por desconocimiento del precedente judicial.
La Sala anticipa que comparte la decisión de improcedencia respecto de los defectos por violación directa de la Constitución y sustantivo, en tanto no cumplen con el requisito de la relevancia constitucional, pues el demandante insiste en el mismo debate relacionado con la legalidad de los actos administrativos que ordenaron la restructuración administrativa del municipio de Piedecuesta, lo cual fue objeto de pronunciamiento por el juez natural del asunto en dos instancias. 14 Que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. 15 Como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. 16 Que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. 17 Que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. 18 Se presenta cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. 19 Esas consideraciones se han reiterado por la Corte Constitucional en las sentencias SU-114 de 2023 y SU- 061 de 2023, M. P. Diana Fajardo Rivera y SU-241 de 2024, M.P. Cristina Pardo Schlesinger. 20 Cfr., Sentencia del 7 de diciembre de 2016, C. P. Stella Jeannette Carvajal Basto (exp. 2016 00134-01), Sentencia del 7 de diciembre de 2016, C. P. Carlos Enrique Moreno Rubio (exp.
Nº 2016-02213-01), Sentencia del 24 de noviembre de 2016, C. P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez (exp. Nº 2016-02568-01, Sentencia del 27 de noviembre de 2016, C. P. Roberto Augusto Serrato Valdés, entre otras. 21 Cfr., Sentencias SU-556 de 2016, M. P. María Victoria Calle Correa, SU-542 de 2016, M. P. Gloria Stella Ortiz Delgado, SU-490 de 2016, M. P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, SU-659 de 2015, M. P. Alberto Rojas Ríos y SU-874 de 2014, M. P. Martha Victoria Sáchica Méndez, entre otras.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-01298-01 Demandante: Danny Alexander Ramírez Rojas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Respecto del requisito general de la relevancia constitucional se advierte que esta condición de procedencia precisada en la jurisprudencia de la Corte Constitucional, en el marco de las acciones de tutela contra providencias judiciales, tiene por finalidad “(i) proteger la autonomía e independencia judicial y (ii) evitar que el juez de tutela se inmiscuya en asuntos que le corresponde resolver a otras jurisdicciones22.
Al respecto, la Corte Constitucional ha establecido un conjunto de reglas dirigidas a definir cuándo un asunto presenta relevancia constitucional, partiendo del hecho que de la actuación objeto de reproche constitucional se advierta una posible vulneración a los derechos y deberes constitucionales. Así, por ejemplo, en la sentencia T-310 de 200523, la Corte indicó que cuando se acuda al mecanismo de amparo constitucional para cuestionar la legalidad de un acto administrativo, sin que se encuentre de por medio la violación de derechos fundamentales se estaría frente a un asunto que carece de relevancia constitucional que conlleva la improcedencia de la tutela.
En el mismo sentido, la Sala Plena del Consejo de Estado partiendo de los lineamientos fijados por la Corte Constitucional en la Sentencia C-590 de 2005 sobre la procedencia excepcional de la tutela contra decisiones judiciales, fijó las condiciones que corresponde verificar al juez de tutela para determinar si la acción de tutela cumple o no con el requisito de relevancia constitucional24.
Estableció que este requisito tiene una doble connotación, como criterio de selección en sede de revisión de la Corte Constitucional y como requisito de procedencia de la acción de tutela que busca evitar que el trámite de la acción de amparo se convierta en una instancia adicional. Esta Sala25, de conformidad con lo anterior ha precisado que este requisito de procedencia exige la verificación de los siguientes elementos: i. Que el asunto objeto de estudio realmente involucre la amenaza o vulneración de derechos fundamentales.
En principio, la acción de tutela no puede utilizarse para plantear situaciones inexistentes o para discutir asuntos eminentemente económicos o de mera legalidad, pues ese tipo de discusiones se alejan del objeto de la acción de tutela. ii. Que el interesado argumente de manera suficiente y razonable la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales.
Debe tenerse en cuenta, para el efecto, que «no basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales». Es necesario que el interesado exponga de manera clara las razones por las que considera que la providencia judicial amenaza o vulnera los derechos fundamentales. iii.
Que los argumentos de la solicitud de amparo se acompasen con las razones de la decisión objeto de tutela. La discusión propuesta en la demanda de tutela debe referirse a las razones fundamentales de la decisión cuestionada, deben tener relación con la ratio decidendi. De modo que pueda abordarse el estudio con una expectativa de incidencia en el sentido de la propia decisión cuestionada. iv.
Que no se propongan nuevos argumentos que no fueron expuestos en el proceso ordinario. La acción de tutela contra providencias judiciales no está concebida como un mecanismo que permita a las partes adicionar, completar o modificar los argumentos que dejaron de plantearse o proponerse ante el juez natural. v. Que la acción de tutela no se convierta en una instancia adicional del proceso ordinario en el que fue proferida la providencia acusada.
Por más informal que sea la tutela, y aunque sus objetivos sean la salvaguarda de derechos fundamentales, el interesado está en la obligación de interponer la demanda con serios y fuertes argumentos para derribar las decisiones de los jueces, que se dictan previo agotamiento de los procedimientos reglados y conforme con una 22 Sección Cuarta, sentencia del 8 de febrero de 2018.
Expediente 2017-01745-01 M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 23 Corte Constitucional M.P. Jaime Córdoba Triviño. Reiterada en sentencia T-136 de 2015 M.P. María Victoria Calle Correa. 24 Sala Plena del Consejo de Estado, sentencia del 5 de agosto de 2014. Expediente 2012-02201-01. 25 Expediente 2020-05131-00, M. P. Julio Roberto Piza Rodríguez.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-01298-01 Demandante: Danny Alexander Ramírez Rojas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 sólida razonabilidad. Es decir, no se trata de controvertir las decisiones de los jueces como si fuera una instancia adicional del proceso ordinario.
Justamente por eso no se debe insistir en los argumentos que se ofrecieron en el proceso ordinario, pues ya fueron decididos por los jueces competentes. Los referidos parámetros, se constituyen en una guía orientadora para verificar si en cada caso concreto se cumple esta condición de aplicación, condiciones que, en últimas, buscan preservar el valor de la cosa juzgada, la seguridad jurídica y la autonomía judicial.
Precisado lo anterior y con el fin de respaldar la falta de relevancia constitucional de los defectos por violación directa de la Constitución y sustantivo, se realizará un breve recuento del proceso ordinario, así: La señora Yurleny Pedraza Rivero presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el municipio de Piedecuesta, con el fin de que se inaplicaran los Decretos 110 y 111 de 2017, se declarara la nulidad del Decreto 112 de 2017, las Resoluciones no. 228 y 237, ambas de 7 de noviembre de 2017, y el comunicado 143/17 de 8 de noviembre de 2017 y, en consecuencia, se ordenara el reintegro a la planta de empleos permanente, el pago de salarios, prestaciones sociales, cesantías, vacaciones y demás emolumentos, cancelar los aportes a seguridad social en pensiones y salud, así como los riesgos profesionales.
El asunto le correspondió por reparto al Juzgado Trece Administrativo del Circuito de Bucaramanga, que admitió la demanda y corrió traslado. Posteriormente, el 18 de agosto de 2023, el señor Danny Alexander Ramírez Rojas solicitó que se le vinculara al proceso como coadyuvante de la parte demandada, por lo que en auto de 31 de agosto de 2023 accedió a la solicitud26, fijó el litigio27, decretó las pruebas allegadas y solicitadas oportunamente, negó el decreto del interrogatorio al alcalde del municipio de Piedecuesta y fijó la fecha para la audiencia de pruebas.
Luego de que se adelantaran las etapas del proceso, el Juzgado Trece Administrativo del Circuito de Bucaramanga en fallo de 4 de diciembre de 2023, inaplicó los Decretos 110 y 111 de 2017, declaró la nulidad del Decreto 112 de 2017 y las Resoluciones no. 228 y 237 de 7 de noviembre de 2017, y a título de restablecimiento del derecho se ordenó “reintegrar a la señora YURLENI PEDRAZA RIVERO, sin solución de continuidad, al cargo de TECNICO ADMINISTRATIVO, código 367, grado 02, o a otro equivalente o de similares condiciones de ingresos.
Y a PAGARLE los salarios, prestaciones y demás derechos laborales dejados de percibir, desde la fecha de su desvinculación y hasta que se haga efectivo el reintegro al servicio, descontando cualquier valor que la demandante haya recibido durante el interregno de la desvinculación con ocasión del servicio prestado en cualquier entidad de naturaleza pública, por expresa prohibición del artículo 128 de la Constitución”. 26 Con sustento en que “en el asunto de marras se cuestiona la reestructuración de la planta de personal del Municipio de Piedecuesta para cuando el señor DANNY ALEXANDER RAMIREZ ROJAS fungía como alcalde del mismo, lo que sin duda connota que en una eventual condena la entidad podría repetir contra aquel, y por ende se verifica la existencia de una relación sustancial del ex alcalde, quien se podría ver afectado entonces en caso de que el proceso resultara desfavorable a los intereses del ente municipal”. 27 “Deberá decidirse si en el caso bajo análisis ¿Hay lugar a inaplicar por inconstitucionales los decretos 110 del 2 de noviembre de 2017 por medio del cual se modifica y se define la estructura administrativa y funcional del municipio de Piedecuesta, y el 111 del 3 de noviembre de 2017 por el cual se establece la planta de empleos de la administración central del municipio de Piedecuesta.
Y declarar la nulidad del decreto 112 del 7 de noviembre de 2017 a través del cual se crean unos empleos de carácter transitorio en la alcaldía municipal de Piedecuesta, la Resolución 228 del 7 de noviembre de 2017 por la cual se hace la distribución de los empleos de la planta de la alcaldía municipal de Piedecuesta, la resolución 237 del 7 de noviembre de 2017 por la cual se incorporaron unos servidores públicos a la planta de personal de empleos de la alcaldía municipal de Piedecuesta, y el acto denominado “comunicación de supresión de empleo”, a la luz de las causales de nulidad del artículo 137 del CPACA, y de encontrarse que ello es procedente, deberá estudiarse si se accede o no a lo deprecado en esta oportunidad como restablecimiento del derecho por la parte demandante?”.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-01298-01 Demandante: Danny Alexander Ramírez Rojas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Explicó que el alcalde no podía delegar en el secretario general del municipio de Piedecuesta una función que no era propia, en tanto la determinación de la estructura de la administración es del resorte del Concejo de la entidad territorial por mandato constitucional, corporación que pro tempore facultó al burgomaestre para modificarla.
En consecuencia, señaló que el Decreto 110 de 2 de noviembre de 2017, mediante el cual se modificó y definió la estructura administrativa y funcional del municipio de Piedecuesta, estaba viciado de nulidad. El señor Danny Alexander Ramírez Rojas interpuso recurso de apelación contra la anterior decisión, al considerar que el a quo incurrió en una “indebida valoración de las pruebas, equivocada interpretación normativa y aplicación indebida de la norma”, pues la Resolución no. 226 de 1 de noviembre de 2017, mediante la cual se facultó al secretario general del municipio de Piedecuesta para modificar la estructura de la administración municipal, no fue demandado.
Agregó que el Decreto 111 de 2017, por medio del cual se determinó la estructura de la entidad territorial no guarda dependencia respecto a los demás actos administrativos demandados, en tanto fue expedido por el mismo alcalde en virtud de lo establecido en el numeral 7 del artículo 315 de la Constitución Política. Resaltó que el secretario general del municipio de Piedecuesta tenía plena competencia para proferir el Decreto 110 de 2017, toda vez que en el accionante, en su calidad de alcalde, mediante Resolución no. 226 de 2017 le delegó la función que le fue otorgada por el concejo, “delegación que es posible, en tanto en la legislación colombiana los alcaldes pueden delegar funciones administrativas en empleados públicos de los niveles directivos y/o asesor, siempre y cuando no exista prohibición expresa de la ley, tal y como lo señaló el Consejo de Estado en la sentencia 00314 de 2016 al interior del proceso radicado núm. 7600123-31-000- 2012-00314-01”.
Por otra parte, el municipio de Piedecuesta también interpuso recurso de apelación, en el que solicitó que se revocara la decisión de primera instancia y se negaran las pretensiones de la demanda porque no se observa alguna restricción o imposibilidad de que el alcalde de ese momento – hoy accionante – delegara en el secretario general del municipio la función que fue autorizada en el burgomaestre por parte del concejo de Piedecuesta.
En relación con el cumplimiento de la orden señaló que en ese momento no existía un empleo equivalente o de condiciones e ingresos similares en el que se pudiera reintegrar a la parte demandante. El Tribunal Administrativo de Santander en fallo de 17 de junio de 2024 confirmó la decisión de primera instancia, bajo el argumento de que, en ejercicio de la delegación conferida por el alcalde municipal al secretario general, se expidió el Decreto 110 de 2 de noviembre de 2017, a través del cual se modificó y definió la estructura administrativa y funcional del municipio de Piedecuesta.
El Tribunal indicó que el Concejo de Piedecuesta trasladó la competencia asignada en el numeral 6 del artículo 313 de la Constitución Política, en cabeza del alcalde, por consiguiente, sería el burgomaestre el facultado para proferir los actos administrativos tendientes a reorganizar o modernizar la estructura de la administración municipal.
No obstante, la estructura fue definida mediante Decreto 110 de 2 de noviembre de 2017 expedido por el secretario general del municipio de Piedecuesta en virtud del acto de delegación de funciones conferido por el señor Danny Alexander Ramírez Rojas28, mediante la Resolución no. 0226 de 1 de noviembre de 2017, lo que configuró una ilegalidad, en tanto la facultad conferida al 28 En calidad de alcalde de municipio Piedecuesta.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-01298-01 Demandante: Danny Alexander Ramírez Rojas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 mandatario municipal no podía ser objeto de delegación por parte de éste en uno de sus colaboradores porque no era el titular de la función que delegó. Por otro lado, precisó que “si bien le asiste razón al coadyuvante en cuanto a que la Resolución No. 0226 del 1 de noviembre de 2017 no fue objeto de demanda y no ha sido declarada nula por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, lo cierto es que ese hecho no legitima al secretario general, para definir la estructura de la administración municipal”.
Finalmente, señaló que la motivación o fundamento de los demás actos administrativos expedidos durante el proceso de restructuración lo constituyó el Decreto 110 de 2 de noviembre de 2017, el cual está viciado de nulidad y por ende resultan estos actos viciados también de ilegalidad al estar inmersos en la causal de falsa motivación. Luego, el señor Danny Alexander Ramírez Rojas solicitó la aclaración de la sentencia de segunda instancia, al considerar que el Tribunal no motivó de manera suficiente la conclusión a la que arribó y porque era contraria a la Constitución Política, particularmente, a las disposiciones que establecen la facultad del alcalde municipal para crear, suprimir o fusionar empleos del ente territorial de manera autónoma.
Adicionalmente, advirtió que se incurrió en violación directa de la Constitución y en defecto sustantivo. El Tribunal Administrativo de Santander en auto de 4 de octubre de 2024 la negó, con sustento en que “los mencionados señalamientos fueron los mismos fundamentos que sustentaron el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de primera instancia”.
Efectuado el relato de los principales argumentos en los que se sustentó la decisión objeto de tutela y que interesan al proceso, la Sala advierte que, en lo relacionado con los defectos por violación directa de la Constitución y sustantivo, no se cumple con el requisito de la relevancia constitucional, en tanto la parte actora utiliza la acción de tutela para insistir en el mismo debate relacionado con la legalidad del proceso de reestructuración administrativa del municipio de Piedecuesta.
Al estudiar los argumentos planteados por el accionante en los escritos de tutela e impugnación, se observa que se alega que las autoridades judiciales accionadas incurrieron en los precitados defectos, por una supuesta indebida interpretación y aplicación de las normas, aunado al hecho de que el acto administrativo mediante el cual el alcalde de Piedecuesta delegó en el secretario general la facultad otorgada por el concejo para restructurar la administración pública no fue demandado.
Por consiguiente, insistió en que la modificación de la estructura municipal se ajustó a la ley y que, en consecuencia, no se debió acceder a las pretensiones de la demanda en sus dos instancias. De lo anterior, se observa que estos reproches fueron objeto de estudio por el Tribunal Administrativo de Santander y el Juzgado Trece Administrativo del Circuito de Bucaramanga, quienes, a partir del material probatorio allegado al proceso, concluyeron que el alcalde delegó en el secretario general una función de la que no era titular, pues por disposición del numeral 6 del artículo 313 de la Constitución la determinación de la estructura de la administración municipal corresponde al concejo, razón por la cual el decreto expedido por el secretario en mención estaba viciado de nulidad y, en consecuencia, todos los demás actos que se expidieron con sustento en el Decreto 110 de 2 de noviembre de 2017 también estaban viciados por falsa motivación. Adicionalmente, el Tribunal resaltó que el hecho de que no se demandara el acto administrativo de delegación, no legitimaba al secretario a establecer la estructura del municipio de Piedecuesta.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-01298-01 Demandante: Danny Alexander Ramírez Rojas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 Aunado a lo anterior, se observa que existen similitudes en los reproches que se desarrollaron en el curso del proceso ordinario, con los argumentos que se plantean tanto en el escrito de tutela y en la impugnación bajo la supuesta configuración de los defectos por violación directa de la Constitución y sustantivo por parte del accionante.
Al respecto, la Corte Constitucional en sentencia SU-573 de 201929, estableció que la relevancia constitucional tiene tres finalidades, a saber: “(i) preservar la competencia y la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional y, por tanto, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad;
(ii) restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten los derechos fundamentales y, finalmente, (iii) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces”30 (Negrilla y resalta de la Sala) En la sentencia SU-215 de 2022 31, recordó que el cumplimiento del requisito de la relevancia constitucional requiere “involucrar algún debate jurídico que gire en torno al contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental y no referirse exclusivamente a un asunto meramente legal y/o económico”, a lo que agregó que “la controversia no debe limitarse a una puramente legal y/o económica”.
De allí que “la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios, pues la competencia del juez de tutela se restringe a los asuntos de relevancia constitucional y a la protección de los derechos efectiva de los derechos fundamentales y no a problemas de carácter legal”.
Lo expuesto es suficiente para concluir que la parte actora invoca los defectos por violación directa de la Constitución y sustantivo, a la manera de una instancia adicional, toda vez que insiste en el mismo debate relacionado con la legalidad del proceso de reestructuración que adelantó en su calidad de ex alcalde del municipio de Piedecuesta, lo que se abordó con suficiencia por el juez natural de la causa.
De igual modo, se debe indicar a la parte actora que, si bien es necesario que en la acción de tutela se haga referencia al debate propuesto y resuelto por el juez natural, el análisis de la relevancia constitucional supone que la discusión que se proponga esté relacionada con la determinación del contenido, alcance y goce de un derecho fundamental, lo que no ocurre en esta oportunidad.
El demandante insiste en la controversia relativa a la falta de competencia del secretario general de la entidad territorial, de innegable relevancia legal, no constitucional, razón por la cual en los términos en los que se propone la discusión ante el juez constitucional supondría realizar un nuevo análisis litigioso, lo que desborda la naturaleza de este mecanismo de protección constitucional que se rige por el requisito de la subsidiariedad.
Así las cosas, la Sala confirmará la decisión de primera instancia que declaró la improcedencia por falta de relevancia constitucional, en relación con los defectos por violación directa de la Constitución y sustantivo. 4.2. Contrario a lo sostenido por el a quo, se cumple con el requisito de la relevancia constitucional y los demás requisitos generales de procedencia respecto al cargo por desconocimiento del precedente judicial La Sala encuentra que, contrario a lo resuelto en la sentencia impugnada, los requisitos generales de procedencia están cumplidos en el asunto bajo estudio, por cuanto (i) goza de relevancia constitucional, en tanto se debe determinar si en la 29 M.P.: Carlos Bernal Pulido. 30 Postura reiterada en sentencia SU-128 de 2021, M.P: Cristina Pardo Schlesinger. 31 M.P. Natalia Ángel Cabo.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-01298-01 Demandante: Danny Alexander Ramírez Rojas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 decisión de segunda instancia proferida en el marco del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Santander al confirmar la decisión favorable de primera instancia que ordenó el reintegro y el pago de los salarios y prestaciones dejados de percibir por la demandante, desatendió lo relativo a los topes indemnizatorios precisados por la Corte Constitucional, lo que de encontrarse demostrado comprometería los derechos fundamentales invocados.
Adicionalmente, al estar en un escenario de la supuesta inaplicación de un precedente obligatorio por parte del juez natural del asunto, la solicitud de amparo no se propone como una instancia adicional, ni se plantee con la intención de reabrir el debate o se desarrollan unos argumentos de naturaleza legal. Por el contrario, en lo relacionado con el defecto por desconocimiento del precedente judicial reiterado en el escrito de impugnación, cuenta con la suficiente carga argumentativa por lo que se trata de un genuino debate constitucional, en el que se deberá determinar si el Tribunal, desconoce los derechos fundamentales invocados por la parte actora.
En este punto se precisa que en el recurso de apelación la parte recurrente controvirtió la legalidad del acto sin solicitar de manera específica la aplicación de las sentencias de unificación que invoca desconocidas; no obstante, ello en principio no impide que se haga un análisis de fondo sobre el particular, en la medida que la Sala ha considerado que, al tratarse de aplicación del precedente, la obligación de pronunciarse sobre el mismo recae en el funcionario judicial.
Por otro lado, (ii) en el proceso ordinario se agotó el recurso de apelación, por lo que el demandante no cuenta con otro mecanismo de defensa judicial ni el asunto se encuadra en alguna de las causales de procedencia del recurso extraordinario de revisión, previstas en el artículo 250 del CPACA, ni del de unificación de jurisprudencia, descritas en el artículo 257 de la misma normativa;
(iii) la solicitud de amparo se instauró dentro de los seis (6) meses 32 establecidos como plazo razonable precisado por esta Corporación y la Corte Constitucional33; (iv) los hechos y las pretensiones fueron desarrollados de manera clara y (v) la acción no es contra un fallo de la misma naturaleza. 4.3. La autoridad judicial accionada incurrió en desconocimiento del precedente constitucional relativo a los topes indemnizatorios El accionante en el escrito de tutela reprocha que el Tribunal Administrativo de Santander en la sentencia de 17 de junio de 2024, vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, al incurrir en desconocimiento del precedente judicial, al ordenar el reintegro de la demandante a la planta de personal de la administración municipal con el pago de los salarios y prestaciones dejados de percibir con los descuentos de los valores que hubiese recibido durante el tiempo de la desvinculación con ocasión del servicio prestado en cualquier entidad de naturaleza pública, sin referirse a los topes indemnizatorios desarrollados por la Corte Constitucional en las sentencias SU-556 de 2014 y SU-054 de 2015 y del Consejo de Estado en la sentencia de unificación de 30 de agosto de 2022. 32 El auto que resolvió las solicitudes de adición, aclaración y corrección contra la sentencia objetada se profirió el 4 de octubre de 2024, cuya notificación se surtió el 8 de octubre de 2024, mientras que la acción de tutela se instauró el 5 de marzo de 2025, es decir, dentro del plazo razonable de los seis (6) meses. 33 Expediente: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ).
Demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A. Demandado: Consejo de Estado, Sección Primera. C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez y sentencia T-619 de 2019, Corte Constitucional, M.P.: Antonio José Lizarazo Ocampo. Radicado: 11001-03-15-000-2025-01298-01 Demandante: Danny Alexander Ramírez Rojas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 La Corte Constitucional ha precisado que la causal específica de procedencia por desconocimiento del precedente judicial implica que34, “un caso pendiente de decisión debe ser fallado de conformidad con el (los) caso (s) del pasado, sólo (i) si los hechos relevantes que definen el caso pendiente de fallo son semejantes a los supuestos de hecho que enmarcan el caso del pasado, (ii) si la consecuencia jurídica aplicada a los supuestos del caso pasado, constituye la pretensión del caso presente y (iii) si la regla jurisprudencial no ha sido cambiada o ha evolucionado en una distinta o más específica que modifique algún supuesto de hecho para su aplicación”.
El precedente judicial es de dos tipos: (i) el horizontal, que incluye las decisiones que dictó el mismo juez u otro de igual jerarquía, y (ii) el vertical, que está conformado por las decisiones de los jueces de superior jerarquía, en especial, las decisiones de los órganos de cierre de cada jurisdicción. Para examinar la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, por desconocimiento del precedente judicial, se deben observar las siguientes reglas35: 1.
El demandante debe identificar el precedente judicial que se habría desconocido y exponer las razones por las que estima que se desconoció15. 2. El juez de tutela debe confirmar la existencia del precedente judicial que se habría dejado de aplicar. Esto es, debe identificar si de verdad existe un caso análogo ya decidido. 3. Identificado el precedente judicial, el juez de tutela debe comprobar si se dejó de aplicar. 4.
Si, en efecto, el juez natural dejó de aplicarlo, se debe verificar si existen diferencias entre el precedente y el conflicto que decidió, o si el juez expuso las razones para apartarse del precedente judicial. Si existen diferencias no habrá desconocimiento del precedente judicial. Aunque los casos sean similares, tampoco habrá desconocimiento del precedente si el juez expone las razones para apartarse. 5.
El precedente judicial vinculante es aquel que se encuentra ligado a la razón central de la decisión (ratio decidendi). La razón central de la decisión surge de la valoración que el juez hace de las normas frente a los hechos y el material probatorio en cada caso concreto36. 6. Si no se acató el precedente judicial la tutela será procedente para la protección del derecho a la igualdad, la tutela judicial efectiva, el debido proceso y la garantía de la confianza legítima.
Lo primero que la Sala debe precisar es que el Tribunal Administrativo de Santander confirmó el restablecimiento del derecho en los mismos términos del Juzgado Trece Administrativo del Circuito de Bucaramanga, cuya decisión no se sustentó o respaldó en ningún precedente de la Corte Constitucional o del Consejo de Estado37. Así las cosas, la Sala observa que el Tribunal Administrativo de Santander en el fallo de 17 de junio de 2024, incurrió en desconocimiento del precedente judicial, al confirmar la decisión de primera instancia que ordenó el reintegro de la señora Yurleny Pedraza Rivero y el pago de los salarios, prestaciones y demás derechos laborales dejados de percibir, desde la fecha de su desvinculación y hasta que se haga efectivo el reintegro al servicio, descontando cualquier valor que la 34 Sentencia T-158 de 2006, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto. 35 Sobre el tema, ver entre otras, la sentencia T-482 de 2011, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. 36 Sobre el tema, la Corte Constitucional ha dicho: “la existencia de un precedente no depende del hecho de que se haya dictado una sentencia en la cual se contenga una regla de derecho que se estime aplicable al caso.
Es necesario que se demuestre que efectivamente es aplicable al caso, para lo cual resulta indispensable que se aporten elementos de juicio –se argumente- a partir de las sentencias. Quien alega, tiene el deber de indicar que las sentencias (i) se refieren a situaciones similares y (ii) que la solución jurídica del caso (su ratio decidendi), ha de ser aplicada en el caso objeto de análisis.
También podrá demandarse la aplicación del precedente, por vía analógica” (se destaca). 37 En la sentencia de 4 de diciembre de 2023, el Juzgado Trece Administrativo del Circuito de Bucaramanga sostuvo: “A título de restablecimiento del derecho, se ordenará al municipio de Piedecuesta reintegrar a la demandante, sin solución de continuidad, al cargo de TECNICO ADMINISTRATIVO, código 367, grado 02, o a otro equivalente o de similares condiciones e ingresos; y a pagarle los salarios, prestaciones y demás derechos laborales dejados de percibir, desde la fecha de su desvinculación y hasta su reintegro efectivo al servicio, descontando lo que la demandante haya recibido durante el interregno de la desvinculación con ocasión del servicio prestado en cualquier entidad de naturaleza pública, por expresa prohibición del artículo 128 Constitucional”.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-01298-01 Demandante: Danny Alexander Ramírez Rojas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 demandante haya recibido durante el interregno de la desvinculación con ocasión del servicio prestado en cualquier entidad de naturaleza pública, sin hacer alguna referencia a las sentencias SU-556 de 2014 y SU-054 de 2015 de la Corte Constitucional, relativas a los topes indemnizatorios cuando se ordena el reintegro de empleados en provisionalidad que han sido desvinculados de la administración pública.
La Corte Constitucional en la sentencia SU-556 de 2014 señaló unos topes indemnizatorios cuando se ordena el reintegro de una persona que se encontraba vinculada en provisionalidad en un cargo de carrera, así: “3.6.3.9. En los términos anteriores, no resulta apropiado asumir, para efectos de la indemnización, que la cuantificación de la misma deba hacerse a partir de la ficción de que el servidor público hubiera permanecido vinculado al cargo durante todo el lapso del proceso, prestando el servicio y recibiendo un salario.
Ello no solo es contrario a la realidad, sino que implica un reconocimiento que excede, incluso, el término máximo que permite la ley para este tipo de nombramientos. Este primer punto, lleva a la conclusión de que restablecer el derecho a partir del pago de todos los salarios dejados de percibir entre la desvinculación y el reintegro, desconoce el principio de la reparación integral que exige la indemnización del daño, pero nada más que el daño; puesto que excede las expectativas legítimas para la protección del bien jurídico que fue lesionado por el acto.
(…) 3.6.3.13.2. En ese contexto, desarrollando los criterios fijados por la Corte en la SU-691 de 2011, estima la Sala que la fórmula que resulta aplicable al caso de quienes ocupan cargos de carrera en provisionalidad y son desvinculados sin motivación, es la de disponer que su reintegro se realice sin solución de continuidad, con el correspondiente pago de los salarios y prestaciones efectivamente dejados de percibir.
Cabe entender que el salario se deja de percibir, cuando, por cualquier circunstancia, una persona se ve privada de la posibilidad de generar un ingreso como retribución por su trabajo, de manera que, cuando quiera que la persona accede a un empleo o a una actividad económica alternativa, deja de estar cesante, y, por consiguiente, ya no “deja de percibir” una retribución por su trabajo.
(…) 3.7.13. En ese sentido, como ya se explicó, a la suma indemnizatoria que se reconozca al trabajador que ocupa un cargo de carrera en provisionalidad y es despedido sin motivación, es preciso descontar todo lo que éste, durante el periodo de desvinculación, haya percibido como retribución por su trabajo, bien sea que provenga de fuente pública o privada, como dependiente o independiente, sin que en ningún caso la indemnización sea menor a los seis (6) meses, que de acuerdo con la Ley 909 de 2004 es el término máximo de duración de la provisionalidad, ni superior a veinticuatro (24) meses, atribuible a la ruptura del nexo de causalidad entre la ausencia de ingresos o el nivel de los mismos y la desvinculación del servicio, término este último que, a su vez, se establece teniendo en cuenta los estándares internacionales y nacionales recogidos en diversos estudios, que consideran como de larga duración el desempleo superior a un año”.
Igualmente, en la sentencia SU-054 de 2015, la Corte Constitucional reiteró los argumentos antes transcritos, en el sentido de que “la indemnización a ser reconocida no podrá ser inferior a los seis (6) meses que según la Ley 909 de 2004 es el término máximo de duración de la provisionalidad, estableciéndose, también, un límite superior a la suma indemnizatoria de hasta veinticuatro (24) meses, atribuible a la ruptura del nexo causal entre la ausencia de ingresos o el nivel de los mismos y la desvinculación del servicio”.
De lo antes expuesto, se observa que la Corte Constitucional consideró que en los eventos en los que se ordene el reintegro a una persona que fue vinculada en provisionalidad junto con el pago de los salarios y prestaciones dejados de percibir durante la desvinculación, estos no podrían ser inferiores a 6 meses, pues es el término máximo de duración de la provisionalidad según la Ley 909 de 2004 ni Radicado: 11001-03-15-000-2025-01298-01 Demandante: Danny Alexander Ramírez Rojas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 superior a 24 meses, por “la ruptura del nexo causal entre la ausencia de ingresos o el nivel de los mismos y la desvinculación del servicio”.
Asimismo, se resalta que la sentencia SU-054 de 2015 reiteró que la fórmula aplicable para restablecer los derechos de un servidor público en provisionalidad desvinculado sin justa causa es el reintegro sin solución de continuidad con el pago de los salarios y prestaciones efectivamente dejados de percibir, descontando las remuneraciones obtenidas durante la desvinculación, y con aplicación de los límites indemnizatorios señalados.
Por lo anterior, al analizar las particularidades del presente asunto, se observa que la señora Yurleny Pedraza Rivero fue vinculada a la planta global del municipio de Piedecuesta en provisionalidad. Igualmente, que existe una orden de reintegro al cargo con el pago de salarios y prestaciones dejadas de percibir. Es decir, el Tribunal accionado en la sentencia objetada emitió ordenes relacionadas con los descuentos de los pagos obtenidos durante la desvinculación, pero omitió pronunciarse sobre el precedente constitucional vigente indicado en las 2 precitadas sentencias de unificación, atinentes a los topes establecidos como indemnización por la ruptura del vínculo de un empleado público nombrado en provisional en un cargo de carrera.
Por último, la Sala pone de presente que la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de tutela de segunda instancia de 17 de julio de 202538, que conoció esta Sección en primera instancia, en un asunto con contornos fácticos similares, accedió al amparo de los derechos fundamentales del señor Danny Alexander Ramírez Rojas y ordenó al Tribunal Administrativo de Santander que dictara una decisión de reemplazo por encontrar que incurrió en desconocimiento del precedente judicial contenido en la sentencia SU-556 de 2014.
En definitiva, se revocará la sentencia impugnada y, en su lugar, (i) Declarará la improcedencia de la acción de tutela respecto de los defectos sustantivo y violación directa de la Constitución, por no cumplir el requisito de relevancia constitucional, de conformidad con las razones expuestas, y (ii) Accederá al amparo de los derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad de la parte actora.
En consecuencia, ordenará que dentro de los veinte (20) días siguientes a la notificación de esta providencia dicte una decisión complementaria en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado No. 68001-33-33-013-2018-00187-02, en la que únicamente se refiera al precedente constitucional relacionado con los topes indemnizatorios.
III. DECISIÓN Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA Primero.- Revocar la sentencia de 2 de mayo de 2025, proferida por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado.
En su lugar, 38 Radicado No. 11001-03-15-000-2025-01295-01, C.P.: Luis Eduardo Mesa Nieves. Radicado: 11001-03-15-000-2025-01298-01 Demandante: Danny Alexander Ramírez Rojas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 Segundo.- Declarar improcedente la acción de tutela en relación con los defectos por violación directa de la Constitución y sustantivo, por las razones expuestas en esta providencia. Tercero.- Amparar los derechos fundamentales a la igualdad y al debido proceso del señor Danny Alexander Ramírez Rojas, quien actúa en nombre propio.
En consecuencia, Cuarto.- Ordenar al Tribunal Administrativo de Santander que, dentro de los veinte (20) días siguientes a la notificación de esta providencia, profiera una decisión complementaria en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado No. 68001-33-33-013-2018-00187-02, en la que únicamente se refiera al precedente constitucional relacionado con los topes indemnizatorios.
Sexto.- Notificar esta decisión por el medio más eficaz y expedito posible, como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Séptimo.- Publicar esta providencia en la página web del Consejo de Estado. Octavo.- Remitir el expediente de tutela a la Corte Constitucional para que surta el trámite de eventual revisión previsto en el artículo 86 de la Constitución Política.
Notifíquese y cúmplase. Esta sentencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN Presidente (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO (Firmado electrónicamente) CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ Este documento fue firmado electrónicamente.
Su validez e integridad puede comprobarse a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx.