Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D.C., diez (10) de julio de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 25000-23-42-000-2015-01419-01 (0625-2017) Demandante: Emilia Hernández Lozano Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP Temas: Reconocimiento de Pensión Gracia SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada contra la sentencia proferida el 18 de noviembre de 2016 por el Tribunal Administrativo del Cundinamarca, que accedió a las pretensiones de la demanda. 1.
Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - CPACA, la señora Emilia Hernández Lozano, por conducto de apoderado, formuló demanda en orden a que se declare la nulidad de las siguientes Resoluciones: i) RDP019724 del 29 de abril de 2013, que le negó el reconocimiento de la pensión gracia; y ii) RDP025200 del 31 de mayo de 2013, que resolvió el recurso de apelación interpuesto contra la anterior decisión y la confirmó. 2 Radicación: 25000-23-42-000-2015-01419-01 (0625-17) Demandante: Emilia Hernández Lozano Los mencionados actos fueron proferidos por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, en adelante UGPP.
Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, la accionante solicitó condenar a la UGPP a lo siguiente: i) reconocer y pagar la pensión gracia de jubilación equivalente al 75% del salario promedio mensual percibido al momento de la adquisición del estatus pensional; ii) cancelar el valor de las mesadas pensionales y adicionales con los correspondientes reajustes de ley desde la fecha de acreditación de requisitos de pensionada; iii) cumplir la sentencia al tenor de lo dispuesto en los artículos 192 y 195 del CPACA; y iv) condenar en costas procesales. 1.1.2.
Hechos Como hechos relevantes, el apoderado de la demandante señaló los siguientes: i) La señora Emilia Hernández Lozano nació el 20 de enero de 1962, luego cumplió 50 años de edad, el 20 de enero de 2012. ii) Prestó servicios como docente territorial por más de 20 años de la siguiente manera: • Entre el 23 de julio y el 16 de septiembre de 1980, en el municipio de Alpujarra (Tolima) en la Institución Técnica La Arada, con vinculación departamental. • Desde el 5 de mayo de 1981 hasta el 16 de diciembre de 1996, nuevamente se vinculó como docente departamental con la Gobernación del Tolima. • Entre el 5 de mayo de 1997 y la fecha de interposición de la demanda, laboró como docente territorial en el distrito capital de Bogotá. 3 Radicación: 25000-23-42-000-2015-01419-01 (0625-17) Demandante: Emilia Hernández Lozano iii) Cumplió 20 años de servicio al magisterio con honradez, idoneidad y buena conducta. iv) El 4 de febrero de 2013, solicitó ante la UGPP el reconocimiento de la pensión gracia; sin embargo, esta petición fue negada, mediante los actos administrativos enjuiciados. 1.1.3.
Normas violadas y concepto de violación Como tales se señalaron los artículos 2, 6, 13, 25, 48 y 53 de la Constitución Política; 1, 3 y 4 de la Ley 114 de 1913; 6 de la Ley 116 de 1928; 3 de la Ley 37 de 1933; 4 de la Ley 4 de 1966; 5 del Decreto 1743 de 1966; 3 del Decreto Ley 2277 de 1979; y el literal a) del numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989.
Al desarrollar el concepto de violación, el apoderado de la actora expuso lo siguiente: i) La entidad demandada desconoció la prueba documental aportada al expediente, particularmente, el certificado de vinculación laboral expedido por la rectora de la Institución Técnica La Arada, bajo el entendido de que los servicios fueron prestados por la educadora mediante la figura de la interinidad y no en propiedad, argumento que contraviene las normas mencionadas. ii) No cabe duda de que la UGPP estaba en la obligación de reconocer la prestación gracia al haberse demostrado que la señora Hernández Lozano sumó más de 20 años de servicio a la docencia a través de vinculaciones de orden departamentales y/o nacionalizadas, y 50 años de edad. 1.2.
Contestación de la demanda 4 Radicación: 25000-23-42-000-2015-01419-01 (0625-17) Demandante: Emilia Hernández Lozano El apoderado de la UGPP se opuso a las pretensiones de la demanda y expuso las siguientes razones de defensa:1 En el caso de la demandante existe contradicción probatoria en torno a la naturaleza de las plazas desempeñadas a partir del 10 de febrero de 1995, pues aquellas corresponden a vinculaciones del orden nacional.
La anterior situación conlleva desestimar los tiempos laborados. Aunado a ello, en consonancia con la normatividad aplicable, la documental aportada no certifica la totalidad de tiempo necesaria para acceder a la pensión gracia pretendida. Propuso las excepciones de presunción de legalidad de los actos administrativos expedidos, inexistencia de la obligación, prescripción y compensación. 1.3.
La sentencia apelada El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, mediante sentencia escrita proferida el 18 de febrero de 2016, accedió a las pretensiones de la demanda, con sustento en las siguientes consideraciones:2 i) Se encuentra acreditado que la actora prestó servicios como docente territorial por el lapso comprendido entre el 23 de julio y el 16 de septiembre de 1980, en una escuela pública del orden departamental. ii) Igualmente, a través de Formatos Únicos para Expedición de Certificado de Historia Laboral, la Secretaría de Educación del departamento del Tolima hizo constar que aquella fue docente nacionalizada en propiedad desde el 5 de mayo de 1981 hasta el 4 de diciembre de 1996; y la Secretaría de Educación de Bogotá D. C., certificó que fungió como docente territorial a partir del 20 de enero de 1997. iii) Así las cosas, los tiempos acreditados son válidos para el cómputo de la 1 Folios 87 al 90. 2 Folios 189 al 202.
Con ponencia del magistrado Cerveleón Padilla Linares. 5 Radicación: 25000-23-42-000-2015-01419-01 (0625-17) Demandante: Emilia Hernández Lozano pensión gracia solicitada. Adicionalmente, la docente adquirió el estatus de pensionada el 20 de enero de 2012, al cumplir los 50 años de edad, por lo que es dable afirmar que reunió los requisitos establecidos en la Ley 114 de 1913. iv) En relación con la prescripción de las mesadas pensionales, como la demandante consolidó su derecho pensional el 20 de enero de 2012, formuló la petición de reconocimiento prestacional el 4 de febrero de 2013, y presentó demanda el 2 de marzo de 2015, se tiene que no se configuró el referido fenómeno. v) En suma, declaró la nulidad de los actos administrativos enjuiciados; ordenó a la UGPP reconocer y pagar a la actora la pensión gracia a que tiene derecho a partir del 20 de enero de 2012, en cuantía del 75% del promedio de todos los factores salariales devengados entre el 19 de enero de 2011 y el 19 de enero de 2012, a saber: sueldo, y una doceava parte de las primas especial, de vacaciones y de navidad; y condenó en costas a la demandada. 1.4.
El recurso de apelación El apoderado de la UGPP interpuso recurso de apelación contra la referida sentencia con base en los siguientes argumentos:3 i) De conformidad con los tiempos de servicio relacionados en la sentencia se observa que la peticionaria no se encontraba vinculada la docencia oficial al 31 de diciembre de 1980, luego no se puede perder de vista que el propósito de la norma era colmar las expectativas de los docentes vinculados a esa data, en consecuencia, no hay lugar al reconocimiento y pago de la pensión solicitada. ii) No puede computarse como años de servicio para acceder a la pensión gracia los tiempos certificados por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio en donde se asegura que la docente fue nacionalizada, por cuanto la 3 Folios 205 al 208. 6 Radicación: 25000-23-42-000-2015-01419-01 (0625-17) Demandante: Emilia Hernández Lozano certificación debió haber sido expedida por la secretaría de educación correspondiente y no por los rectores de la institución donde prestó servicios. 1.5.
Alegatos de conclusión en segunda instancia Las partes demandante y demandada reiteraron los argumentos expuestos en las oportunidades procesales.4 1.6. El Ministerio Público El agente del Ministerio Público no rindió concepto.5 La Sala decide, previas las siguientes 2. Consideraciones 2.1. El problema jurídico El problema jurídico consiste en determinar si la demandante tiene derecho a que la UGPP le reconozca la pensión gracia, en aplicación del régimen consagrado en la Ley 114 de 1913 y demás normas que regulan dicha prestación. 2.2.
Marco normativo El artículo 1° de la Ley 114 de 1913 dispuso que los maestros de escuelas primarias oficiales «que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente Ley». 4 Folios 245 al 251. 5 Folio 252. 7 Radicación: 25000-23-42-000-2015-01419-01 (0625-17) Demandante: Emilia Hernández Lozano Por su parte, las Leyes 116 de 19286 y 37 de 19337 consagraron la posibilidad de que los docentes obtuvieran la pensión gracia computando los años laborados en la enseñanza secundaria, normalista o como inspectores de instrucción pública, siempre y cuando cumplieran los demás requisitos fijados por el artículo 4 de la Ley 114 de 1913, pues estos no fueron modificados por la normativa posterior.8 Dentro de los requerimientos para acceder al mencionado beneficio, el artículo 4 ibidem incluyó el referente a que el educador no haya recibido o reciba «otra pensión o recompensa de carácter nacional».9 En virtud de dicho condicionamiento, la Sala Plena del Consejo de Estado, mediante Sentencia S-699 de 1997 del 29 de agosto de 1997, concluyó que «la pensión gracia no puede ser reconocida a favor de un docente nacional, pues constituye requisito indispensable para su viabilidad que el maestro no reciba retribución alguna de la nación por servicios que le preste, o que no se encuentre pensionado por cuenta de ella.
Por lo tanto, los únicos beneficiarios de tal prerrogativa eran los educadores locales o regionales».10 6 Artículo 6. Los empleados y profesores de las Escuelas Normales y los Inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a esta complementan. Para el computo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria cono en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección. 7 Artículo 3.
Las pensiones de jubilación de los maestros de escuela rebajadas por decreto de carácter legislativo, quedaran nuevamente en la cuantía señalada por las leyes. Hácense extensivas estas pensiones a los maestros que hayan completado los años de servicios señalados por la Ley, en establecimientos de enseñanza secundaria. 8 Al respecto pueden consultarse las siguientes providencias del Consejo de Estado: i) sentencia de 16 de junio de 1995, radicado: 10665; ii) sentencia de 29 de agosto de 1997, radicado: S-699. 9 Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: 1.
Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración. 2. (Derogado por la Ley 45 de 1931). 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento. 4.
Que observe buena conducta. 5. (Derogado artículo 8 Ley 45 de 1931). 6. Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento. 10 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 29 de agosto de 1997, radicado: S-699. También pueden consultarse las siguientes providencias de la Sección Segunda que han acogido igual lineamiento: i) Subsección A, sentencia del 10 de marzo de 2016, 8 Radicación: 25000-23-42-000-2015-01419-01 (0625-17) Demandante: Emilia Hernández Lozano Al respecto, es preciso resaltar que la prestación en comento se creó con la finalidad de compensar a los profesores adscritos a entidades territoriales en razón a la diferencia salarial que se evidenciaba en comparación con los docentes nacionales; sin embargo, este objetivo inicial perdió su fundamento con ocasión del proceso de nacionalización de la educación que instituyó la Ley 43 de 1975 y en razón a que el artículo 15 de la Ley 91 de 1989 dispuso que tal beneficio sería compatible con la pensión ordinaria de jubilación, «aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación».
En virtud de la expedición de la Ley 91 de 1989, la Sala Plena de esta corporación, en la referida Sentencia S-699 de 1997, afirmó que la pensión gracia debe reconocerse a los docentes nacionalizados, en aras de «colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales».
Ahora bien, la Ley 91 de 1989 pretendió desmontar el reconocimiento de la pensión gracia en consideración a que ya no existía la diferencia salarial anotada; sin embargo, en su artículo 15, numeral 2, literal a), previó lo siguiente: Artículo 15. A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1. de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: […] 2.
Pensiones: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al radicado: 52001-23-33-000-2013-00145-01 (2604-2014); ii) Subsección B, sentencia del 1 de marzo de 2018, radicado: 25000-23-42-000-2013-06449-01 (3989-2015); y iii) Subsección B, sentencia del 30 de enero de 2020, radicado: 23001-23-33-000-2016-00431-01 (5640-2018).
En similar sentido, puede consultarse la Sentencia C-085 de 2002, proferida por la Corte Constitucional. 9 Radicación: 25000-23-42-000-2015-01419-01 (0625-17) Demandante: Emilia Hernández Lozano Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. La Sentencia C-489 de 2000 declaró la exequibilidad condicionada de la expresión «vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980» contenida en la norma transcrita, bajo el entendido de que «las situaciones jurídicas particulares y concretas que se hubieran consolidado antes de entrar en vigencia la ley 91/89, esto es, antes del 29 de diciembre de 1989, quedan a salvo de la nueva normatividad por cuanto constituyen derechos adquiridos que el legislador no podía desconocer».
Mediante sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022,11 la Sección Segunda del Consejo de Estado analizó el alcance de la citada disposición, en consonancia con la jurisprudencia constitucional proferida en la materia, con el fin de determinar si era necesario tener consolidado el derecho pensional al 29 de diciembre de 1989. Al respecto, se explicó que el artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 contiene dos fechas relevantes para estudiar el derecho a la pensión gracia, a saber: 1) 31 de diciembre de 1980 - constituye el último momento en que podía realizarse la vinculación del docente que pretendiera el reconocimiento pensional. 2) 29 de diciembre de 1989 - corresponde a la fecha de entrada en vigencia de la Ley 91 de 1989; sin embargo, esta «no puede entenderse como un plazo que demarque la última oportunidad para consolidar el derecho a la pensión gracia».12 En este orden de ideas, tiene derecho a que se le reconozca la pensión gracia aquel docente que haya tenido una vinculación en una plaza nacionalizada o territorial antes del 31 de diciembre de 1980 y que cumpla con las exigencias de la Ley 114 de 1913 y demás normas que la desarrollaron, sin importar el momento en que logre 11 Radicado 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 12 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022, radicado 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 10 Radicación: 25000-23-42-000-2015-01419-01 (0625-17) Demandante: Emilia Hernández Lozano colmar los requisitos de edad y tiempo de servicio, es decir, que lo haga antes o después del 29 de diciembre de 1989.
Al respecto, esta corporación explicó lo siguiente:13 […] la línea jurisprudencial del Consejo de Estado se ha encaminado a afirmar que la condición para el reconocimiento de la pensión gracia «es que la vinculación del docente territorial sea anterior al 31 de diciembre de 1980, contando tiempos posteriores siempre y cuando se demuestren como nacionalizados o territoriales».14 […] conforme a lo indicado en la Sentencia C-506 de 2006, en consonancia con los antecedentes legislativos de la Ley 91 de 1989, se concluye que esta disposición buscó proteger las reivindicaciones laborales alcanzadas por los educadores hasta ese momento, dentro de las que se encontraba la pensión gracia de jubilación; por ende, el único límite temporal que se impuso consistió en que los docentes territoriales y nacionalizados demostraran haber ingresado al magisterio con antelación al 31 de diciembre de 1980, pues a ellos se les debería seguir respetando el régimen pensional que los cobijaba, en otras palabras, se protegieron tanto los derechos adquiridos como las expectativas de completar los requisitos para obtener el derecho pensional, pues las normas seguirían proyectando sus efectos en el tiempo para los servidores vinculados en la forma indicada. […] v) La Sentencia C-506 de 2006, antes estudiada, aclara el entendimiento frente al límite temporal fijado por la Ley 91 de 1989, el cual consiste en garantizar el acceso a la pensión gracia de aquellos docentes que se vieron inmersos en el proceso de nacionalización de la educación, es decir, ingresaron con antelación al 31 de diciembre de 1980 y, por lo tanto, no podían ver truncada la posibilidad de completar los requisitos previstos para obtener dicho beneficio por tratarse de una conquista laboral respecto de la cual tenían aspiraciones legítimas. vi) Mediante la Sentencia SU-014 de 2020, la Corte Constitucional explicó que el artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 «solo tiene una lectura posible, esto es, la interpretación literal, gramatical y finalista, conforme a la cual, los profesores de primaria, los empleados y docentes de las Escuelas Normales, los inspectores de instrucción pública y los docentes oficiales de secundaria aún podrían acceder a la prestación siempre que se hubiesen vinculado hasta el 31 de diciembre de 1980 y cumplieran los demás requisitos de ley».
A partir de dicho entendimiento, se reconoció la pensión gracia a una docente que se vinculó antes de la referida fecha y consolidó su estatus con posterioridad a la promulgación de la Ley 91 de 1989. 13 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022, radicado 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 14 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 19 de septiembre de 2019, radicado: 11001- 03-15-000-2019-02219-01 (AC). 11 Radicación: 25000-23-42-000-2015-01419-01 (0625-17) Demandante: Emilia Hernández Lozano Bajo este contexto, se fijó como regla de unificación que «[l]os docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».
Una vez aclarado este aspecto, es preciso tener en cuenta que para determinar la plaza docente que permite obtener el beneficio pensional en comento, en sentencia del 21 de junio de 2018,15 esta corporación fijó las siguientes reglas de unificación:16 (i) los recursos del antiguo situado fiscal, regulados tanto en la Constitución de 1886 como en la de 1991, que transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales para atender al sostenimiento de los fondos educativos regionales, una vez ingresaban a los presupuestos locales, le pertenecían de forma exclusiva a los entes territoriales;
(ii) la calidad de docente territorial o nacionalizado es otorgada por la ley, y no se pierde, o cambia a nacional, cuando en el acto de vinculación del docente haya intervenido el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional ante el respectivo fondo educativo regional o haya certificado la disponibilidad presupuestal o la vacancia definitiva del cargo;
(iii) en consecuencia, lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la aludida prestación, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas de la respectiva localidad, o de las -situado fiscal- cuando se sufragaban los gastos a través de los endógenas exógenas fondos educativos regionales, y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones; y (iv) para acreditar la calidad de docente territorial, se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. 15 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, radicado: 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 16 Para mayor claridad se separaron cada una de las reglas, pero se conservó el contenido literal de la sentencia transcrita. 12 Radicación: 25000-23-42-000-2015-01419-01 (0625-17) Demandante: Emilia Hernández Lozano El escenario normativo y jurisprudencial antes transcrito permite concluir que, en lo que atañe al requerimiento de acreditar de 20 años en el servicio educativo para acceder a la pensión gracia, los docentes deben demostrar una vinculación en una plaza nacionalizada o territorial antes del 31 de diciembre de 1980 y pueden acumular dichos tiempos con los posteriores laborados en similar condición. A su vez, no se les puede exigir haber completado todos los requisitos antes del 29 de diciembre de 1989 y tampoco es válido impedir el acceso al beneficio pensional bajo el argumento de que los salarios fueron pagados total o parcialmente con recursos provenientes del situado fiscal o del sistema general de participaciones, pues « lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la aludida prestación, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada».17 2.3.
Hechos probados 2.3.1. Edad y tiempo de servicios i) Conforme a su cédula de ciudadanía la señora Emilia Hernández Lozano nació el 20 de enero de 1962, por lo tanto, cumplió 50 años de edad el 20 de enero de 2012.18 ii) El 10 de febrero de 1981, el director del Núcleo Escolar de La Arada (Tolima) le comunicó al jefe de división de personal del Ministerio de Educación Nacional lo siguiente:19 17 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, radicado: 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 18 Folio 3. 19 Folio 18. 13 Radicación: 25000-23-42-000-2015-01419-01 (0625-17) Demandante: Emilia Hernández Lozano iii) El 27 de marzo de 1981, mediante la Resolución 3433, «por la cual se reconoce y se ordena el pago de servicios prestados a un funcionario del Núcleo Escolar de La Arada, Tolima», el ministro de educación nacional, en uso de sus atribuciones legales, reconoció y ordenó el pago en favor de la señora Hernández Lozano de una suma de dinero por concepto de los servicios prestados como profesora grado II en el Núcleo Escolar de La Arada, durante el tiempo comprendido entre el 23 de julio y el 16 de septiembre de 1980.20 iv) La rectora de la Institución Educativa Técnica La Arada certificó que la actora prestó sus servicios en ese plantel denominado anteriormente Núcleo Escolar de La 20 Folio 17. 14 Radicación: 25000-23-42-000-2015-01419-01 (0625-17) Demandante: Emilia Hernández Lozano Arada, como profesora de grado II desde el 23 de julio de 1980 hasta el 16 de septiembre de 1980, es decir, por 56 días, con el propósito de cubrir una licencia de otra profesora. «Este reconocimiento se hizo mediante Resolución número 3433 de marzo 27 de 1981, emanada del Ministerio de Educación Nacional».21 v) A través del Formato Único para Expedición de Certificado de Historia Laboral, la Secretaría de Educación del departamento del Tolima indicó que la señora Hernández Lozano fue nombrada con el Decreto 542 del 28 de abril de 1981, para prestar labores en el plantel educativo El Salado del municipio de Alpujarra desde el 5 de mayo de 1981; el 5 de agosto de 1982 fue trasladada a la Escuela La Arada de aquel municipio, en la que permaneció hasta el 4 de diciembre de 1996.22 En dicho documento no se dejó constancia del tipo de vinculación de la demandante. vi) Mediante el Formato Único para Expedición de Certificado de Historia Laboral, la Secretaría de Educación del distrito de Bogotá hizo constar que la maestra se vinculó a través de la Resolución 1160 del 6 de noviembre de 1996, al servicio del Centro Educativo Distrital La Cabaña y prestó servicios desde el 20 de enero de 1997 hasta la fecha de expedición del certificado, inclusive, esto es, el 26 de septiembre de 2014.23 En dicho documento se dejó constancia de que el tipo de vinculación de la demandante fue territorial distrital – recursos propios. vii) Según el certificado de salarios emitido el 26 de septiembre de 2014 por la Secretaría de Educación del distrito de Bogotá, la señora Hernández Lozano devengó entre 2011 y 2012, los factores salariales de asignación básica, prima de vacaciones, prima especial y prima de navidad.24 2.3.2.
Actuación administrativa 21 Folio 19 22 Folio 170. 23 Folio 21. 24 Folio 20. 15 Radicación: 25000-23-42-000-2015-01419-01 (0625-17) Demandante: Emilia Hernández Lozano i) El 29 de abril de 2013, la UGPP profirió la Resolución RDP019724 y negó la solicitud de reconocimiento y pago de una pensión mensual vitalicia de jubilación gracia elevada por la demandante el 4 de febrero de 2013,25 por cuanto se desestimaron los tiempos de servicios en la Institución Educativa Técnica La Arada desde el 23 de julio de 1980 hasta el 16 de septiembre de 1980, por cuanto por dicho tiempo debió allegarse certificado expedido por autoridad competente, es decir, el funcionario autorizado por la secretaría de educación correspondiente y no por la rectora de la institución donde prestó el servicio.
De igual forma debieron aportarse el decreto de nombramiento y el acta de posesión.26 ii) El 31 de mayo de 2013, la UGPP expidió la Resolución RDP025200, por la cual resolvió el recurso de apelación interpuesto contra la anterior decisión y la confirmó.27 2.3.3. De las pruebas de oficio En cumplimiento a lo dispuesto en el auto del 30 de noviembre de 2023, mediante el cual se decretaron pruebas de oficio en segunda instancia, fueron aportadas al expediente, entre otras, las siguientes documentales: • Copia de la Resolución 1160 del 06 de noviembre de 1996 y el acta de posesión 1521 del 06 de diciembre de 1996, por medio de los cuales se nombró en propiedad a la accionante en el distrito capital de Bogotá.28 • Certificado del 27 de febrero de 2024, expedido por el profesional especializado del Grupo Certificaciones Laborales de la Secretaría de Educación del Distrito de Bogotá en el que hizo constar que «la docente presenta como origen de vinculación TERRITORIAL-DISTRITAL- RECURSOS PROPIOS;
Nombramiento en propiedad desde el 20/01/97 bajo resolución 1160 espedida el 06/11/96» (sic).29 25 Folios 4 al 7. 26 Folios 10 y 11. 27 Folios 14 y 15. 28 Índices 35 y 36 de la plataforma Samai. 29 Índice 43 de la plataforma Samai. 16 Radicación: 25000-23-42-000-2015-01419-01 (0625-17) Demandante: Emilia Hernández Lozano • Formato Único para Expedición de Certificado de Historia Laboral de la Secretaría de Educación del distrito de Bogotá del 27 de febrero de 2024. 30 • Formato Único para Expedición de Certificado de Historia Laboral de la Secretaría de Educación del departamento del Tolima del 13 de marzo de 2024, y el decreto y el acta de posesión del año 1981.31 2.4.
El caso concreto. Análisis de la Sala Teniendo en cuenta el anterior recuento fáctico, en consonancia con el marco normativo y jurisprudencial descrito en acápites anteriores, la Sala revocará la decisión del a quo que accedió al reconocimiento de la pensión gracia a favor de la demandante. Esta conclusión se funda en los siguientes razonamientos: El período comprendido entre el 23 de julio y el 16 de septiembre de 1980, en el que la demandante prestó servicios como docente en el Núcleo Escolar de La Arada, para esta Subsección debe tenerse como una vinculación de carácter nacional, en tanto que se observa que el ministro de educación reconoció que aquella, por necesidad del servicio, fungió como maestra por el término de duración de la licencia de otra educadora, y por tal motivo autorizó el pago de los emolumentos correspondientes. 30 Índices 44 y 45 de la plataforma Samai. 31 Índice 49 de la plataforma Samai. 17 Radicación: 25000-23-42-000-2015-01419-01 (0625-17) Demandante: Emilia Hernández Lozano Lo anterior se confirma con la información contenida en el oficio remitido por el director del Núcleo Escolar de La Arada (Tolima) al jefe de división de personal del Ministerio de Educación Nacional, del que se desprende con claridad que la docente María Nelly Hernández disfrutó de licencia de maternidad del 23 de julio al 16 de septiembre de 1980, y que el referido funcionario fue autorizado por el Ministerio de Educación Nacional para conseguir su remplazo; fue así como estuvo trabajando la señora Emilia Hernández Lozano en esa institución. En virtud de tal remplazo la pagaduría no le canceló los salarios correspondientes, pues se le exigía la presentación de la resolución por medio de la cual el Ministerio 18 Radicación: 25000-23-42-000-2015-01419-01 (0625-17) Demandante: Emilia Hernández Lozano de Educación Nacional la nombró para efectuar el remplazo y a la fecha de expedición del oficio (10 de febrero de 1981) no había sido remitido tal documento por parte de esa cartera ministerial, o, en su defecto, la resolución de reconocimiento por servicios prestados.
Por consiguiente, solicitó a esa dependencia que se emitieran los actos administrativos correspondientes para poderle cancelar los emolumentos a la demandante. Fue así como, el 27 de marzo de 1981, con la Resolución 3433, el ministro de educación procedió a realizar los reconocimientos económicos del caso. El pago ordenado sería cancelado con cargo al presupuesto de la vigencia de 1980, tal como se anotó. De suerte que, no se puede perder de vista que lo primero que se debe determinar para definir si la docente tiene el derecho, o no, al reconocimiento de la pensión gracia, es si tuvo una designación de carácter territorial o nacionalizada antes del 31 de diciembre de 1980.
En ese orden, como la única vinculación que acreditó la señora Hernández Lozano con antelación al 31 de diciembre de 1980 proviene del Ministerio de Educación Nacional, no cabe duda de que esta tiene carácter nacional y no puede computarse para efectos del reconocimiento de la pensión gracia. Dicho de otra manera, de los documentos reproducidos se extraen elementos que permiten determinar de manera inequívoca que para efectos de ejecutar la labor docente encomendada a la demandante se inmiscuyó al Ministerio de Educación Nacional.
Así las cosas, teniendo en cuenta que la Sección Segunda de esta Corporación a través de la sentencia de unificación SUJ-030-CE-S2-2022 del 11 de agosto de 2022 dejó claro que para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, los docentes deben acreditar la vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980, este se constituye como un requisito sine qua non para conceder esa prestación. 19 Radicación: 25000-23-42-000-2015-01419-01 (0625-17) Demandante: Emilia Hernández Lozano Así las cosas, de todo lo anterior se desprende que la demandante no acreditó los requisitos exigidos en la ley para que se le reconociera la pensión gracia, como lo indicó la entidad apelante.
En suma, en atención al material probatorio aportado, resulta claro que la accionante no colmó los requisitos necesarios para acceder a la pensión gracia dado que no acreditó la vinculación antes del 31 de diciembre de 1980 del orden territorial o nacionalizado, situación que impide continuar con el análisis de los demás requisitos contemplados en las normas que regulan la materia. 2.5.
De la condena en costas El artículo 188 del CPACA establece que «[s]alvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil». Con base en tal mandato, esta Subsección venía sosteniendo que para imponer condena en costas, en vigencia del CPACA, se atendía una valoración objetiva,32 en la que el juez debía ordenarlas siempre y cuando se hubieran causado y en la medida de su comprobación, sin considerar factores subjetivos como la buena fe o la temeridad de las partes.
Sin embargo, dicho criterio debe revisarse a la luz del artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en tanto adicionó un inciso al artículo 188 del CPACA para precisar que «[e]n todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». De esta manera, debe entenderse que con la anterior modificación el juez está 32 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Radicado 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291-2014), actor: José Francisco Guerrero Bardi, Consejero Ponente: Dr. William Hernández Gómez. 20 Radicación: 25000-23-42-000-2015-01419-01 (0625-17) Demandante: Emilia Hernández Lozano llamado a analizar la conducta de las partes en el proceso, así como la sustentación jurídica de sus intervenciones con el fin de determinar si es procedente o no imponer costas a cargo de alguna de ellas.
En el presente caso, en concordancia con el numeral 4 del artículo 365 del CGP, pese a que se revocará la decisión apelada, se observa que los fundamentos planteados tanto en la demanda como en el trámite de primera instancia no presentan carencia de fundamentación legal. Contrario a ello, la parte demandante propuso argumentos razonables en defensa jurídica de sus intereses y fue luego del debate jurídico y probatorio que se determinó, en segunda instancia, la no procedencia del derecho, por lo que esta Sala se abstendrá de imponer condena en costas. 3.
Conclusión Con base en la preceptiva jurídica que gobierna la materia, en las directrices jurisprudenciales trazadas por el Consejo de Estado y la Corte Constitucional en casos análogos fáctica y jurídicamente al que ahora es objeto de estudio y en el acervo probatorio, se concluye que la decisión del a quo debe ser revocada, pues no se acreditaron los requisitos previstos en la norma para acceder a la pensión gracia reclamada.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Revocar la sentencia del 18 de febrero de 2016, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, que accedió a las pretensiones de la demanda de la referencia, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. En su lugar se dispone, Negar las pretensiones de la 21 Radicación: 25000-23-42-000-2015-01419-01 (0625-17) Demandante: Emilia Hernández Lozano demanda.
Segundo. Sin condena en costas, por lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. En firme esta decisión, devolver el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones de rigor. Notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente AVM CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.