Radicado: 08001-23-33-000-2023-00161-01 (28470) Demandante: ACONDESA Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE (E): WILSON RAMOS GIRÓN Bogotá D.C., cinco (5) de diciembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: NULIDAD Radicación: 08001-23-33-000-2023-00161-01 (28470) Demandante: ALIMENTOS CONCENTRADOS DEL CARIBE S.A. (ACONDESA) Demandado: MUNICIPIO DE SOLEDAD Tema: Suspensión provisional AUTO – RECURSO DE APELACIÓN La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto de 23 de octubre de 2023, mediante el cual el Tribunal Administrativo del Atlántico negó la solicitud de suspensión provisional de los efectos del artículo 18 del Acuerdo 000233 de 6 de mayo de 20191, proferido por el Concejo Municipal de Soledad, en lo relacionado con el numeral «1.
TARIFA FIJA» del impuesto de degüello de ganado menor, el cual prevé:
ANTECEDENTES ALIMENTOS CONCENTRADOS DEL CARIBE S.A. (ACONDESA), a través de apoderada, en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 137 del CPACA, interpuso demanda en la que solicitó la nulidad del artículo 18 del Acuerdo 000233 de 1 Mediante el cual modificó el numeral 3 del artículo 87 del Acuerdo 000211 de 10 de diciembre de 2016.
Radicado: 08001-23-33-000-2023-00161-01 (28470) Demandante: ACONDESA Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 6 de mayo de 20192, proferido por el Concejo Municipal de Soledad, en lo relacionado con el numeral «1. TARIFA FIJA» del impuesto de degüello de ganado menor. SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR La parte demandante, en atención a lo dispuesto en los artículos 229 y siguientes de la Ley 1437 de 2011, solicitó como medida cautelar la suspensión provisional de la disposición demandada, con fundamento en lo siguiente: La norma acusada desconoce los artículos 287-3, 300–4, 313-4 y 338 de la Constitución Política y el Decreto Legislativo 1333 de 1986, ya que la tarifa del impuesto de degüello de ganado menor, equivalente al 20% de la UVT vigente, para cada animal sacrificado, fue expedida de forma irregular, con infracción de las normas en que debía fundarse y con desconocimiento de los principios de legalidad, proporcionalidad, certeza y equidad.
En otras jurisdicciones, la tarifa establecida para el mencionado impuesto es inferior, tal como se observa en los municipios de Malambo y Arjona (Bolívar), en los cuales corresponde al 0.1101 UVT y 0.2 UVT, respectivamente. Por tanto, gravar el sacrificio de un ave con $8.482,40, haría imposible que cualquier compañía del sector radicada en ese municipio sea competitiva.
La disposición acusada fue expedida con falsa motivación por error de hecho y de derecho, desviación de poder y sin un análisis detallado de la situación socio- económica de los asociados, lo que dio lugar a que se estableciera una tarifa arbitraria, ilegal y desproporcionada y para nada retributiva, que no es acorde con los principios básicos de la economía y menos con los parámetros establecidos en el artículo 338 de la Constitución Política.
La ejecución de la disposición demandada genera un perjuicio patrimonial, pues se trata del cobro abusivo de un impuesto que, si bien es legal, su tarifa es ilegal, desproporcionada e injusta. OPOSICIÓN El municipio de Soledad, a través de apoderada, solicitó no se decrete la medida cautelar solicitada por la parte demandante. Al efecto, expresó: La parte actora reconoce la legalidad del impuesto, pero considera que la tarifa es desproporcionada, la cual fue fijada por el municipio en ejercicio de la facultad impositiva de las entidades territoriales y en desarrollo de su autonomía, conforme a lo previsto en los artículos 287, 300-4 y 338 de la Constitución Política.
La demandante no presentó argumentos ni pruebas que permitan concluir que el ente territorial impuso cargas desproporcionadas a los contribuyentes; tampoco indicó que existieran normas que impongan un límite a la tarifa del impuesto y que hayan sido desconocidas o que hayan existido irregularidades procedimentales o de fondo 2 Mediante el cual modificó el numeral 3 del artículo 87 del Acuerdo 000211 de 10 de diciembre de 2016.
Radicado: 08001-23-33-000-2023-00161-01 (28470) Demandante: ACONDESA Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 La medida cautelar solicitada no debe ser decretada, pues la demandante no probó que la fijación de la tarifa del impuesto al degüello al ganado menor haya sido expedida con violación a normas superiores y tampoco probó la existencia de la vía de hecho que aduce en su solicitud.
AUTO OBJETO DE APELACIÓN Mediante auto de 23 de octubre de 2023, el Tribunal Administrativo del Atlántico negó la solicitud de suspensión provisional de la norma demandada, con fundamento en lo siguiente: Si bien la actora invocó como violados los artículos 287-3, 300-4, 313-4 y 338 de la Constitución Política, así como el Código de Régimen Municipal, apuntando a la naturaleza restringida de la autonomía tributaria de las entidades del orden territorial, no se cuenta con las herramientas requeridas para realizar un examen de legalidad preliminar, en tanto no se tiene certeza sobre las normas con las cuales se confrontaría el contenido de la disposición acusada.
El fundamento principal de la solicitud de medida cautelar constituye a la vez uno de los cargos de la demanda, por lo cual su resolución requiere un análisis interpretativo y un trabajo de valoración probatoria, propios de la sentencia. Si bien se indicó que, de no concederse la medida se causaría un perjuicio patrimonial, no se deduce y tampoco se anexaron las probanzas que acreditaran el menoscabo al patrimonio.
RECURSO DE APELACIÓN Inconforme con la anterior decisión, la parte actora interpuso recurso de apelación, en el que indicó: En la expedición de los acuerdos municipales el Concejo Municipal de Soledad omitió sustentar las razones por las cuales se fijó en tal porcentaje la tarifa del impuesto de degüello de ganado menor. Se demostró el perjuicio irremediable, pues es evidente el incremento en la tarifa en el municipio de Soledad, ya que pasó del 1.2 SMDLV al 20% de la UVT vigente, para cada animal sacrificado a partir del año 2019, y que en otras jurisdicciones es inferior, como ocurre en los municipios de Malambo y Arjona, en los que corresponde a 0.1101 UVT y 0.2 UVT, respectivamente.
La norma demandada viola los artículos 150-12 y 338 de la Constitución Política, en tanto que los artículos 3 de la Ley 31 de 1945 y 2 de la Ley 20 de 1946, no crearon ni autorizaron el impuesto al degüello de ganado menor y, por tanto, no existe norma que faculte al Concejo del municipio de Soledad para adoptar ese tributo y expedir los artículos 86, 87, 88, 89, 90 y 91 del Estatuto de Rentas, por lo que debe declararse la nulidad de tales disposiciones.
En el accionar del concejo municipal para la incorporación del impuesto en el Estatuto de Rentas, existió falta motivación, ya que la Ley 20 de 1908 fue derogada por el artículo 340 de la Ley 4 de 1913, y las Leyes 31 de 1945 y 20 de 1946, fueron Radicado: 08001-23-33-000-2023-00161-01 (28470) Demandante: ACONDESA Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 derogadas por el artículo 339 del Decreto Ley 1222 de 1986, posición ratificada por la Corte Constitucional en la sentencia C-080 de 1986 y por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado3.
En los artículos 172 y 226 del Decreto 1333 de 1986, no se le dieron al presidente de la República facultades de crear, autorizar o habilitar impuestos, sino para adelantar una compilación normativa, siendo la única regulación establecida, la prohibición a los municipios de entregar tales rentas en arrendamiento. CONSIDERACIONES En los términos del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, se debe determinar si procede o no revocar el auto de 23 de octubre de 2023, proferido por el Tribunal Administrativo del Atlántico, mediante el cual negó la solicitud de suspensión provisional de los efectos de la disposición demandada.
La inconformidad de la recurrente se concreta en que, se debe decretar la suspensión provisional solicitada, por cuanto el Concejo Municipal de Soledad omitió sustentar las razones por las cuales se fijó en tal porcentaje la tarifa del impuesto de degüello de ganado menor. Además, se encuentra demostrado el perjuicio irremediable y la ilegalidad de la adopción del tributo en el municipio.
Respecto a los requisitos para decretar medidas cautelares, el artículo 231 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, dispone: «ARTÍCULO 231. REQUISITOS PARA DECRETAR LAS MEDIDAS CAUTELARES. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.
Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos. En los demás casos, las medidas cautelares serán procedentes cuando concurran los siguientes requisitos: 1. Que la demanda esté razonablemente fundada en derecho. 2. Que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados. 3.
Que el demandante haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla. 4. Que, adicionalmente, se cumpla una de las siguientes condiciones: a) Que al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable, o b) Que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse la medida los efectos de la sentencia serían nugatorios.» Teniendo en cuenta que el medio de control instaurado fue el de nulidad, la medida cautelar de suspensión provisional tiene vocación de prosperidad si la violación alegada surge del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas o del estudio de las pruebas aportadas con la solicitud. 3 Consejo de Estado.
Sala de Consulta y Servicio Civil. 31 de agosto de 1995. Radicación número: 721. Consejero Ponente: Javier Henao Hidrón. Radicado: 08001-23-33-000-2023-00161-01 (28470) Demandante: ACONDESA Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 La norma demandada y las invocadas como vulneradas disponen: DISPOSICIÓN DEMANDADA NORMAS INVOCADAS Acuerdo No. 000233 de 6 de mayo de 2019, proferido por el Concejo Municipal de Soledad (Atlántico) “Artículo 18.
Modifíquese el numeral 3 del artículo 87 del Acuerdo 211 de 2016. El numeral quedará de la siguiente manera: (…)
1. TARIFA FIJA Para el degüello de ganado menor, será el equivalente al veinte por ciento de la UVT vigente para cada animal sacrificado, cuando este sacrificio se lleve a cabo en mataderos o lugares legalizados adecuados para el sacrificio de animales.” Constitución Política Artículo 287. Las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, y dentro de los límites de la Constitución y la ley.
En tal virtud tendrán los siguientes derechos: (…) 3. Administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones. (…) Artículo 300. Corresponde a las Asambleas Departamentales, por medio de ordenanzas: (…) 4. Decretar, de conformidad con la Ley, los tributos y contribuciones necesarios para el cumplimiento de las funciones departamentales.
(…) Artículo 313. Corresponde a los concejos: (…) 4. Votar de conformidad con la Constitución y la ley los tributos y los gastos locales. (…) Artículo 338. En tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales. La Ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos.
Decreto 1333 de 1986, Código de Régimen Municipal.4 De la confrontación de las disposiciones trascritas y el aparte normativo acusado, la Sala considera que se debe confirmar la decisión recurrida que negó el decreto de la suspensión provisional solicitada, en tanto que no surge el desconocimiento señalado por la parte demandante.
En efecto, se observa que la medida cautelar se fundamenta en que la tarifa del impuesto de degüello de ganado menor, fue expedida de forma irregular, sin la debida sustentación y con desviación de funciones, por lo que resulta arbitraria y desproporcionada, lo cual corresponde a una discusión que excede el análisis preliminar que se efectúa en esta etapa procesal, que se enmarca en un ámbito comparativo con el objeto de determinar si desconoce la normativa superior, y no puede reemplazar o anticipar el examen que se adelanta al momento de proferir sentencia. 4 El demandante en la solicitud de medida cautelar solo enunció que se vulnera el Decreto 1333 de 1986.
Radicado: 08001-23-33-000-2023-00161-01 (28470) Demandante: ACONDESA Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 De otra parte, se anota que los argumentos expuestos en el recurso de apelación, relacionados con la ilegalidad en la adopción del mencionado tributo por el Concejo del municipio de Soledad, y que ese órgano no contaba con las facultades para la expedición de los artículos 86, 87, 88, 89, 90 y 91 del Estatuto de Rentas, no fueron objeto de examen por el a quo en el auto recurrido, por lo cual carecen de congruencia frente a esa decisión y, en tales condiciones, no resulta procedente que en la presente instancia se efectúe un pronunciamiento sobre los mismos.
De acuerdo con lo anterior, la Sala confirmará el auto recurrido, por cuanto no se advierte el cumplimiento de los requisitos previstos en el artículo 231 del CPACA para el decreto de la suspensión provisional solicitada. En tales condiciones, la Sala confirmará el auto de 23 de octubre de 2023, proferido por el Tribunal Administrativo del Atlántico, mediante el cual negó la solicitud de suspensión provisional de los efectos del artículo 18 del Acuerdo 000233 de 6 de mayo de 2019, expedido por el Concejo Municipal de Soledad, en lo relacionado con el numeral «1.
TARIFA FIJA» del impuesto de degüello de ganado menor. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, RESUELVE CONFIRMAR el auto de 23 de octubre de 2023, proferido por el Tribunal Administrativo del Atlántico, mediante el cual negó la solicitud de suspensión provisional de los efectos del artículo 18 del Acuerdo 000233 de 6 de mayo de 20195, expedido por el Concejo Municipal de Soledad, en lo relacionado con el numeral «1.
TARIFA FIJA» del impuesto de degüello de ganado menor. Notifíquese, cúmplase y devuélvase al despacho de origen. La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN Presidente (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO La validez e integridad pueden comprobarse acudiendo a la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador 5 Mediante el cual modificó el numeral 3 del artículo 87 del Acuerdo 000211 de 10 de diciembre de 2016.