11001031500020250582700 — Consejo de Estado

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D.C., diecisiete (17) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Consejero Ponente: GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación núm.: 11001-03-15-000-2025-05827-00 Accionante: SUQUIN S.A.S. Accionado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER Tema: TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL.

SE DECLARA IMPROCEDENTE. No cumple con el requisito general de procedencia de relevancia constitucional. Sentencia de primera instancia La Sala decide la acción de tutela presentada por la accionante contra el Tribunal Administrativo de Santander. I. LA SOLICITUD DE TUTELA 1. Suquin S.A.S. solicitó, a través de apoderado judicial, la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia en conexidad con el principio de legalidad, cuya vulneración le atribuyó a la providencia de 17 de julio de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, dentro del medio de control de controversias contractuales con número de radicación 68001-33-33-015-2021-00105-00/01.

II.

HECHOS Y RAZONES DE LA TUTELA 2. De conformidad con lo planteado en el escrito de amparo, los hechos y razones que motivan el ejercicio de la acción de tutela se contraen, en síntesis, a lo siguiente: 2.1. Señaló que presentó demanda en ejercicio del medio de control de controversias contractuales núm. 68001-33-33-015-2021-00105-00/01 contra la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional, con el fin de que se revisara el contrato núm. 74-2-10027-20 y se declarara la nulidad de las resoluciones núm. 555 del 3 de septiembre de 2020 y núm. 571 del 10 de septiembre de 2020 mediante las cuales se declaró y confirmó el incumplimiento parcial del contrato núm. 74-2-10027-20, la ocurrencia del siniestro y se hizo efectiva la cláusula penal pecuniaria. 2.2.

Afirmó que el Juzgado Quince Administrativo del Circuito de Bucaramanga, mediante sentencia de 28 de junio de 2023, accedió a las pretensiones de la demanda. 2 Radicación: 11001-03-15-000-2025-05827-00 Accionante: Suquin S.A.S. 2.3. Adujo que las partes presentaron recurso de apelación contra la anterior decisión y mediante providencia de 17 de julio de 2025, el Tribunal Administrativo de Santander revocó la sentencia de primera instancia y en su lugar negó las pretensiones de la demanda. 2.4.

Manifestó que se configuró un defecto procedimental absoluto, en la medida en que “[…] se presenta una evidente y clara transgresión de la normativa procesal aplicable a la materia, respecto de la decisión tomada por el Tribunal Administrativo de Santander, cuando admite y tramita el recurso de apelación interpuesto por la Policía Nacional, omitiendo la verificación de los requisitos para su procedencia (sustentación) […]” previstos en los artículos 77 y 247 de la Ley 1437 de 20111. 2.5.

Indicó que “[…] una vez notificado el salvamento de voto efectuado sobre la sentencia por la Honorable Magistrada CAROLINA ARIAS FERREIRA y, al verificar lo establecido dentro del referido documento, se pudo constatar que, efectivamente y, a efectos de la interposición y sustentación de su recurso de apelación, la apoderada especial de la Policía Nacional, efectuó el “copie-paste” de los argumentos esgrimidos por ella misma, en el escrito de contestación de demanda, sin que realizara, en realidad, una argumentación jurídica respecto de los puntos de inconformidad con la sentencia de primera instancia, es decir, se (sic) aquella se limitó a transcribir literalmente sus manifestaciones contenidas en el escrito de contestación de demanda, sin atacar el fondo de la decisión tomada por el a-quo, ni establecer argumentación jurídica que fundamentara su inconformidad con la decisión inicial […]”. 2.6.

Refirió que el Consejo de Estado mediante las sentencias de 14 de abril de 20102, 31 de enero de 20193, de 14 de mayo de 20144 y 9 de febrero de 20125, se pronunció respecto de: i) la admisibilidad del recurso de apelación contra providencia judicial, ii) el recurso de apelación y la competencia del juez de segunda instancia, iii) la debida y obligatoria sustentación del recurso de apelación. 2.7.

Finalmente citó la sentencia de la Corte Constitucional SU-418 de 2019 a través de la cual se indicó que “[…] el recurso de apelación debe sustentarse ante el superior en la audiencia de sustentación y fallo, y el efecto de no hacerlo así es la declaratoria de desierto del recurso […]”. III. PRETENSIONES 3. La parte accionante formuló las siguientes pretensiones: “[…] Primero.- Se DECLARE que el Tribunal Administrativo de Santander, incurrió en VIA DE HECHO por DEFECTO PROCEDIMENTAL ABSOLUTO, al 1 “por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo” 2 Consejo de Estado Sala, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia de 14 de abril de 2010.

Radicado núm. 52001-23-31-000-1997-09050-01. M.P. Mauricio Fajardo Gómez, 3 Consejo de Estado, Sala de Lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A. sentencia del 31 de enero de 2019. Radicado núm. 66001-23-31-000-2012-00271(52663). M.P. María Adriana Marín 4 Consejo de Estado, Sección Tercera, 14 de mayo de 2014. Radicado Interno. 31469, M. P. Carlos Alberto Zambrano Barrera. 5 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera.

Sentencia de 9 de febrero de 2012. Radicado núm. 50001233100019970609301. M.P. Mauricio Fajardo Gómez. 3 Radicación: 11001-03-15-000-2025-05827-00 Accionante: Suquin S.A.S. emitir la decisión de revocar, en sede del recurso de apelación, la sentencia de primera instancia proferida por el Juzgado 15 Administrativo Oral de Bucaramanga, mediante la que se condena parcialmente a la Policía Nacional de Colombia, con violación de las garantías fundamentales, dentro del radicado N° 68001333301520210010501, con inobservancia de los requisitos de admisibilidad del recurso de apelación (indebida e insuficiente sustentación del recurso).

Segundo.- Consecuencialmente con lo anterior, se DECLARE que Tribunal Administrativo de Santander, vulneró los derechos fundamentales al debido proceso, legalidad, sometimiento de las decisiones judiciales al imperio de la ley y de acceso a la administración de justicia de SUQUIN S.A.S., mediante la decisión anunciada en el numeral inmediatamente anterior.

Tercero.- Se CONCEDA EL AMPARO DE TUTELA a los derechos fundamentales al debido proceso, legalidad, sometimiento de las decisiones judiciales al imperio de la ley y de acceso a la administración de justicia de SUQUIN S.A.S. Cuarto.- Se DEJE SIN EFECTOS la sentencia de segunda instancia emitida por el Tribunal Administrativo de Santander, de fecha 17 de julio de 2025 (notificada el 31 del mismo mes y año), mediante el que resuelve el recurso de apelación, revocando la sentencia de primera instancia del 28 de junio de 2023, mediante la que se condena parcialmente a la Demandada, emitido por el Juzgado 15 Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bucaramanga.

Quinto.- Se DECRETE LA NULIDAD de todo lo actuado en segunda instancia, por el Tribunal Administrativo de Santander, desde la admisión del recurso de apelación interpuesto por la Policía Nacional de Colombia, contra la sentencia de primera instancia proferida por el Juzgado 15 Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bucaramanga. Como consecuencia de tales declaratorias, se debe disponer que el Tribunal Administrativo de Santander emita una nueva sentencia de segunda instancia ajustada a derecho que garantice los postulados mínimos constitucionales y legales y, esté basado en un pronunciamiento que refleje la verdad real procesal del asunto que nos ocupa, esto es, DECLARE DESIERTO EL RECURSO DE APELACIÓN INTERPUESTO POR LA POLICÍA NACIONAL DE COLOMBIA Y, PROCEDA A ESTUDIAR EL FONDO DEL RECURSO DE APELACIÓN INTERPUESTO EN DEBIDA FORMA, POR SUQUIN S.A.S […]”. [Negrilla del texto].

IV. TRÁMITE DE LA TUTELA 4. Mediante auto de 25 de septiembre de 2025, el Despacho a cargo de la sustanciación del proceso admitió la presente acción de tutela. Asimismo, vinculó como terceros con interés directo en el resultado del proceso a la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional y al Juzgado Quince Administrativo del Circuito de Bucaramanga.

V. INTERVENCIONES 5. Una vez efectuadas las notificaciones a la autoridad accionada y a las vinculadas, se allegó el siguiente informe: 5.1. El Tribunal Administrativo de Santander solicitó declarar la improcedencia de la acción de tutela, toda vez que no se cumplen los presupuestos previstos por la 4 Radicación: 11001-03-15-000-2025-05827-00 Accionante: Suquin S.A.S. jurisprudencia de la Corte Constitucional para que se configure el defecto procedimental absoluto alegado, toda vez que la decisión acusada no se apartó del procedimiento legalmente establecido para el trámite del recurso de apelación resuelto en el medio de control de controversias contractuales objeto de la presente tutela.

VI. CONSIDERACIONES DE LA SALA VI.1. Competencia 6. Esta Sala de Decisión es competente para conocer de la presente acción de tutela, de conformidad con lo establecido en el Decreto Ley núm. 2591 de 19 de noviembre de 19916, en concordancia con el artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto núm. 1069 de 26 de mayo de 20157, modificado por el artículo 1.º del Decreto núm. 333 de 6 de abril de 20218 y el Decreto 799 de 9 de julio de 20259, y el artículo 13 del Acuerdo núm. 080 de 12 de marzo de 201910, modificado por el Acuerdo núm. 434 de 10 de diciembre de 202411.

VI.2. Problemas jurídicos 7. De acuerdo con la situación fáctica planteada, a la Sala le corresponde establecer: a) Si en el presente asunto se cumplen los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Y, si ello es así, se deberá determinar: b) Si la providencia aquí enjuiciada vulneró los derechos fundamentales invocados por la parte accionante al incurrir presuntamente en un defecto procedimental absoluto. 8.

Con el fin de resolver tales interrogantes, resulta pertinente pronunciarse de manera previa sobre: i) la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Requisitos generales y especiales de procedibilidad; para posteriormente ii) resolver el caso concreto, adentrándose en el fondo del asunto, siempre y cuando se satisfagan a cabalidad las exigencias adjetivas. 6 “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”. 7 “Por medio del cual se expide el decreto único reglamentario del sector justicia y del derecho”. 8 “Por la cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. 9 “Por el cual se modifica el artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho”. 10 Por el cual se expide el Reglamento Interno del Consejo de Estado. 11 Por medio del cual se modifican los artículos 13, 67, 80, 81 y 82 del Acuerdo 080 de 2019, y se le adicionan los artículos 83, 84, 85, 86, 87, 88, 89 y 90. 5 Radicación: 11001-03-15-000-2025-05827-00 Accionante: Suquin S.A.S. VI.3.

Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Requisitos generales y especiales de procedibilidad 9. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de 31 de julio de 201212, cambió su postura inicial y decidió asumir el estudio de fondo de las acciones de tutela dirigidas en contra de providencias judiciales violatorias de derechos fundamentales siguiendo los lineamientos dispuestos por la Corte Constitucional y su propia jurisprudencia. 10.

Ahora bien, la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, estableció los siguientes presupuestos generales y especiales para que proceda la acción de tutela en contra de decisiones judiciales: 11. Como requisitos generales de procedibilidad fijó: i) la relevancia constitucional del asunto; ii) el agotamiento de todos los medios de defensa judicial, salvo la existencia de un perjuicio irremediable; iii) el cumplimiento del principio de inmediatez; iv) si se trata de una irregularidad procesal, que ésta tenga efecto decisivo en la providencia objeto de inconformidad; v) la identificación clara de los hechos causantes de vulneración y su alegación en el proceso; y vi) que la acción no se dirija contra un fallo de tutela, salvo las excepciones previstas en la sentencia SU-627 de 2015. 12.

Como requisitos especiales de procedencia del amparo, y que permiten al juez constitucional dejar sin efectos una providencia judicial13, la sentencia C-590 de 2005 estableció la existencia de los siguientes defectos: orgánico, procedimental absoluto, fáctico, material o sustantivo, error inducido, decisión sin motivación, desconocimiento del precedente judicial y violación directa de la Constitución14. 13.

De lo expuesto, la Sala advierte que, cuando el juez constitucional conoce una demanda impetrada en ejercicio de la acción de tutela y en la que se alega la vulneración de derechos fundamentales con ocasión de la expedición de una providencia judicial, en primer lugar, debe verificar la presencia de los requisitos generales y, en segundo lugar, le corresponde examinar si en el caso objeto de análisis se configura uno de los defectos especiales explicados, permitiéndole de 12 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Radicación: 2009-01328-01(IJ), sentencia de 31 de julio de 2012.

Consejera Ponente: Dra. María Elizabeth García González. 13 Corte Constitucional, Sala Novena de Revisión, Sentencia T-619 de 3 de septiembre de 2009, Magistrado Jorge Iván Palacio Palacio. 14 Defecto orgánico, que tiene lugar cuando el funcionario judicial que emite la decisión carece, de manera absoluta, de jurisdicción o competencia para ello.

Defecto procedimental absoluto, que tiene lugar cuando el juez actuó al margen del procedimiento establecido. Defecto fáctico, que surge cuando la providencia judicial carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión, valora erradamente los elementos de juicio; o da por demostrada una situación fáctica sin existir evidencia probatoria de la misma.

Defecto material o sustantivo, existe cuando las decisiones se fundamentan en normas inexistentes o inconstitucionales, o que presentan una evidente contradicción entre los fundamentos y la decisión. Error inducido, que se presenta cuando la autoridad judicial ha sido engañada por las partes o intervinientes y ese engaño lo llevó a tomar una determinación que afecta derechos fundamentales.

Decisión sin motivación, que tiene lugar cuando el funcionario judicial no expone los fundamentos fácticos y jurídicos de la decisión adoptada en la parte resolutiva de la providencia judicial. Desconocimiento del precedente, que se origina cuando el juez ordinario desconoce o limita el alcance dado por esta Corte Constitucional a una disposición constitucional o derecho fundamental, apartándose del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado.

Violación directa de la Constitución, que se presenta cuando la actuación de la autoridad se opone de manera directa a las normas establecidas en la Constitución Política. 6 Radicación: 11001-03-15-000-2025-05827-00 Accionante: Suquin S.A.S. esta manera “[…] dejar sin efecto o modular la decisión […]”15 que encaje en dichos parámetros. 14.

Se trata, entonces, de una rigurosa constatación de los presupuestos de procedibilidad, por cuanto resulta a todas luces necesario evitar que este instrumento excepcional se convierta en una manera de desconocer principios y valores constitucionales tales como los de cosa juzgada, debido proceso, seguridad jurídica e independencia judicial que gobiernan todo proceso jurisdiccional. 15.

El criterio expuesto fue reiterado en pronunciamiento de la Sala Plena de la Corporación, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, radicado: 11001- 03-15-000-2012-02201-01. VI.4. El caso concreto 16. Suquin S.A.S. solicitó, a través de apoderado judicial, la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia en conexidad con el principio de legalidad, cuya vulneración le atribuyó a la providencia de 17 de julio de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, dentro del medio de control de controversias contractuales con número de radicación 68001-33- 33-015-2021-00105-00/01. 17.

Precisado lo anterior, la Sala estudiará el cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, en especial el de relevancia constitucional. VI.4.1. Del requisito general de procedencia de relevancia constitucional 18. El requisito de relevancia constitucional se cumple cuando se acredita que el asunto gira en torno al contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental16 y no cuando guarda relación con asuntos de carácter meramente legal o de contenido económico que deberán ser definidos por otras jurisdicciones17. 19.

Ahora bien, en las acciones de tutela contra providencias judiciales18, el referido requisito se cumple siempre que se evidencie, a primera vista, la afectación o vulneración de las garantías constitucionales o núcleo esencial de los derechos fundamentales y se descarte el uso del mecanismo de amparo como una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces19. 15 Corte Constitucional, Sala Segunda de Revisión, Sentencia T- 225 del 23 de marzo de 2010, Magistrado Ponente: Dr. Mauricio González Cuervo. 16 Corte Constitucional, Sala Plena, Sentencia C-590 del 8 de junio de 2005, exp.

No. D-5428, Magistrado Ponente: Dr. Jaime Córdoba Triviño. 17 Corte Constitucional, Sentencias SU-439 de 13 de julio de 2017 (M.P. Alberto Rojas Ríos) y T-458 de 29 de agosto de 2016 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva). 18 Donde sin lugar a dudas se exige una carga argumentativa lo suficientemente sólida y consistente para efectos de atacar y/o cuestionar el contenido de una decisión judicial. 19 Corte Constitucional, sentencia de tutela No. T-102 de 16 de febrero de 2006 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto).

En igual sentido, ver sentencias T-075-18, T-451-18, T-422-18 y T-248-18. 7 Radicación: 11001-03-15-000-2025-05827-00 Accionante: Suquin S.A.S. 20. Así, en cuanto a la relevancia constitucional de una controversia, la Sala Plena del Consejo de Estado, en sentencia de unificación20, sostuvo que: “[…] La “relevancia constitucional” es un asunto que puede ser desarrollado desde dos puntos de vista: i) para efectos de la revisión eventual realizada por la Corte Constitucional y, ii) como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales para evitar que se convierta en una tercera instancia. El primer elemento dice relación con la carga argumentativa del actor para demostrar en sede de tutela que el asunto es de relevancia constitucional por la afección de sus derechos fundamentales.

No basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales. A juicio de la Sala, si bien es cierto que el Juez de Tutela debe motivar su decisión, explicando por qué ella es de “relevancia constitucional”, no es menos cierto que el actor tiene la carga de argumentar el por qué su pretensión tiene tal atributo, para que el Juez pueda determinar si se cumple tal requisito, so pena del rechazar o declarar improcedente el amparo constitucional […]”. [Negrilla fuera del texto]. 21.

La Corte Constitucional en la sentencia SU-215 de 202221 precisó, en relación con el alcance del requisito de la relevancia constitucional, cuáles eran los deberes del juez constitucional: “[…] [E]l juez debe analizar: (i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental;

(ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales. Finalmente, cuando la acción de tutela se dirige contra una providencia judicial de una alta corte, se exige advertir, además, una vulneración arbitraria o violatoria de derechos fundamentales. […] a. El caso no tiene la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental 42.

Con respecto a este requisito, la accionante no explicó cómo la resolución del caso ayuda a interpretar, aplicar o desarrollar la Constitución Política o el núcleo esencial de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. […] b. El caso involucra un debate jurídico eminentemente legal 45.

Aunque la acción de tutela interpuesta por PRTI hace referencia a la violación de derechos fundamentales, principalmente al debido proceso y al acceso efectivo a la administración de justicia, lo cierto es que la solicitud de 20 Consejo de Estado, Sala Plena, Sentencia de 5 de agosto de 2014, exp. No. 2012-02201-01, C.P. Dr. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 21 Corte Constitucional.

Sala Plena. Sentencia SU-215 de 2022, M.P. Natalia Ángel Cabo; 16 de junio de 2022. 8 Radicación: 11001-03-15-000-2025-05827-00 Accionante: Suquin S.A.S. amparo está construida sobre lo que el demandante considera es una mejor interpretación de una norma de naturaleza legal y, en particular, sobre la pretensión de que se acoja su lectura con respecto a la exención definida en literal e) del artículo 481 del Estatuto Tributario. […] c. El caso plantea una discusión preponderantemente económica 65.

Como ya se mencionó la Corte ha sido clara en señalar que un asunto carece de relevancia constitucional cuando el contenido de la controversia es exclusivamente económico pues esta no involucra el interés general sino uno estrictamente privado o particular. Esto no significa, claro está, que jamás proceda la tutela contra sentencias en un asunto de naturaleza económica, pues eventualmente en este tipo de casos se puede llegar a comprometer algún derecho fundamental.

Así, por ejemplo en acciones de tutela formuladas contra providencias judiciales en las que se discute: (i) el reconocimiento de derechos pensionales; (ii) pretensiones de reparación directa; (iii) laudos arbitrales (…) entre otras materias que implican pretensiones económicas, la Corte ha reconocido la relevancia constitucional del asunto siempre que se advierta con claridad que la acción de tutela está dirigida a obtener la protección de un derecho fundamental y no a reabrir la discusión definida ante los jueces ordinarios. […] d. La acción de tutela no cumple con la carga argumentativa y explicativa rígida pues no se demuestra una grave violación de los derechos fundamentales […]”. [Negrilla original del texto y subrayado fuera del texto]. 22.

Valga destacar que el anterior criterio fue reiterado por la Sala Séptima de Revisión de la Corte Constitucional en reciente sentencia T-075 de 22 de marzo de 202322. 23. Por ende, y de conformidad con la jurisprudencia de la Sala Plena del Consejo de Estado, para que exista relevancia constitucional deben concurrir los siguientes elementos: i) que de la carga argumentativa expuesta por el actor se pueda concluir que hay una presunta vulneración de derechos fundamentales, y ii) que la discusión planteada en sede de tutela no gire en torno a una inconformidad respecto de la mera legalidad de la decisión analizada o sobre cuestiones de apreciación judicial que no involucre derechos fundamentales23. 24.

De acuerdo con la jurisprudencia, no basta con que la parte accionante invoque el texto constitucional o la simple enunciación de la supuesta vulneración de uno o varios derechos fundamentales por parte de la autoridad accionada; sino que dicho atentado debe ser explicado y fundamentado desde la óptica de la protección que la Constitución Política ofrece a estos bienes jurídicos superiores. 22 Corte Constitucional.

Sala Séptima de revisión. Sentencia T-075 de 2023, M.P. Paola Andrea Meneses Mosquera; 22 de marzo de 2023. 23 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección primera. Rad. núm.: 2015-00283-01, C.P. Guillermo Vargas Ayala; 8 de octubre de 2015. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera.

Rad. núm.: 2016-002244-00, C.P. Guillermo Vargas Ayala; 3 de noviembre de 2016. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Rad. núm.: 2016-01063-00, C.P. Guillermo Vargas Ayala; 17 de noviembre de 2016. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Rad. núm.: 2016-02862-00, C.P. Guillermo Vargas Ayala; 17 de noviembre de 2016.

Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Rad. núm.: 2016- 03249-00, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés; 9 de febrero de 2017. 9 Radicación: 11001-03-15-000-2025-05827-00 Accionante: Suquin S.A.S. 25. Previa indicación de las anteriores premisas se tiene que en el caso objeto de estudio la parte accionante alega que la autoridad judicial accionada vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia en conexidad con el principio de legalidad por haber incurrido, presuntamente en un defecto procedimental absoluto. 25.1.

Indicó que “[…] una vez notificado el salvamento de voto efectuado sobre la sentencia por la Honorable Magistrada CAROLINA ARIAS FERREIRA y, al verificar lo establecido dentro del referido documento, se pudo constatar que, efectivamente y, a efectos de la interposición y sustentación de su recurso de apelación, la apoderada especial de la Policía Nacional, efectuó el “copie-paste” de los argumentos esgrimidos por ella misma, en el escrito de contestación de demanda, sin que realizara, en realidad, una argumentación jurídica respecto de los puntos de inconformidad con la sentencia de primera instancia, es decir, se aquella se limitó a transcribir literalmente sus manifestaciones contenidas en el escrito de contestación de demanda, sin atacar el fondo de la decisión tomada por el a-quo, ni establecer argumentación jurídica que fundamentara su inconformidad con la decisión inicial […]”. 27.

Refirió que el Consejo de Estado mediante las sentencias de 14 de abril de 201025, 31 de enero de 201926, de 14 de mayo de 201427 y 9 de febrero de 201228, se pronunció respecto de: i) la admisibilidad del recurso de apelación contra providencia judicial, ii) el recurso de apelación y la competencia del juez de segunda instancia, iii) la debida y obligatoria sustentación del recurso de apelación. 28.

Finalmente citó la sentencia de la Corte Constitucional SU-418 de 2019 a través de la cual se indicó que “[…] el recurso de apelación debe sustentarse ante el superior en la audiencia de sustentación y fallo, y el efecto de no hacerlo así es la declaratoria de desierto del recurso […]”. 29. En criterio de esta Sala de Decisión, la presente controversia carece de relevancia constitucional porque: i) el debate no se realizó desde una óptica constitucional y, ii) la parte accionante pretende utilizar este mecanismo como una 24 “por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo” 25 Consejo de Estado Sala, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia de 14 de abril de 2010.

Radicado núm. 52001-23-31-000-1997-09050-01. M.P. Mauricio Fajardo Gómez, 26 Consejo de Estado, Sala de Lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A. sentencia del 31 de enero de 2019. Radicado núm. 66001-23-31-000-2012-00271(52663). M.P. María Adriana Marín 27 Consejo de Estado, Sección Tercera, 14 de mayo de 2014. Radicado Interno. 31469, M. P. Carlos Alberto Zambrano Barrera. 28 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera.

Sentencia de 9 de febrero de 2012. Radicado núm. 50001233100019970609301. M.P. Mauricio Fajardo Gómez. 10 Radicación: 11001-03-15-000-2025-05827-00 Accionante: Suquin S.A.S. instancia adicional, con lo que busca reabrir la discusión que fue resuelta por el juez natural. 30. Esta Sección ha venido sosteniendo, en forma pacífica, que para que un asunto supere el requisito general de relevancia constitucional es indispensable que la discusión planteada en sede de tutela se haga desde una óptica constitucional.

Para ello es necesario que la accionante motive suficientemente las razones por las que considera que la decisión judicial le ocasiona una “afectación desproporcionada a sus derechos fundamentales”. 31. Se considera que la parte accionante no está exponiendo que la providencia cuestionada haya incurrido en una arbitrariedad judicial, sino que el motivo de su inconformidad gira en torno a que el Tribunal Administrativo de Santander en sala mayoritaria revocó la decisión de primera instancia y, en su lugar, negó las pretensiones del medio de control de controversias contractuales. 32.

El Tribunal Administrativo de Santander, mediante providencia de 17 de julio de 2025, consideró lo siguiente: “[…] 1.4. Los recursos de apelación 1.4.1 La parte demandante solicitó que la sentencia de primera instancia sea revocada parcialmente y, en su reemplazo, se modifique el numeral segundo de la decisión apelada respecto a la expresión «efectivamente entregados por el contratista».

Al efecto, refirió que nadie está obligado a lo imposible y que fue la Policía Metropolitana de Bucaramanga la que indujo a SUQUIN S.A.S. a incumplir el contrato núm. 74-2-10027-20, al negarse a restablecer el equilibrio económico y al dilatar de manera injustificada e ilegal la fecha para la recepción de los guantes de nitrilo y vinilo.

Por lo anterior, consideró que hay lugar a ordenar el estudio de mercado y el restablecimiento del equilibrio del contrato respecto del valor, no solo de los guantes de nitrilo y vinilo debidamente entregados, sino de la totalidad de los elementos que debían suministrarse. 1.4.2 La parte demandada, Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional, transcribió en su integridad y sin cambiar absolutamente nada, los fundamentos de derecho de la contestación de la demanda. 1.5.

Trámite de segunda instancia Mediante providencia del 15 de marzo de 2024, se admitió la alzada y se ordenó la notificación personal al Ministerio Público y a las partes procesales, para que, si así lo consideraban, se pronunciaran sobre los recursos de apelación interpuestos. 1.5.1. La parte demandante no se pronunció. 1.5.2.

La parte demandada, Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional reprodujo nuevamente la contestación de la demanda. 1.5.3. La Representante del Ministerio Público no emitió concepto. 11 Radicación: 11001-03-15-000-2025-05827-00 Accionante: Suquin S.A.S. II. TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA El 06 de septiembre de 2023, el expediente fue asignado por reparto al Despacho 009 a cargo de la Magistrada Ponente.

Con providencia del 15 de marzo de 2024, se admitió el recurso de apelación interpuesto por los extremos procesales. Una vez cargado el proyecto de fallo en la plataforma Microsoft Teams por parte del Despacho 009 para estudio y votación de la Sala de Decisión, el mismo fue derrotado, imprimiéndosele el trámite de Ponencia de Mayorías e ingresando el proceso al Despacho 002 a cargo de la suscrita Magistrada el 7 de noviembre de 2024.

B. El problema jurídico y su resolución La presente controversia tiene origen en el Contrato No. 74-2-10027-20, celebrado el 3 de junio de 2020, entre la Nación Policía Nacional MEBUC – en adelante Contratante -, y SUQUIN S.A.S. –en adelante Contratista-, bajo la modalidad de contratación directa por urgencia manifiesta, para suministrar, entre otros elementos, guantes de nitrilo y vinilo durante la pandemia por COVID-19.

El fallo impugnado dispuso, entre otras cosas, ordenar a la entidad contratante, a «que realice un nuevo estudio del mercado que permita determinar el precio real de los ítems denominados Guantes de Nitrilo y Guantes de Vinilo para el momento de la celebración del contrato, y a partir de ello, restablecer el equilibrio del contrato respecto del valor de los elementos denominados “Guantes de Nitrilo y Guantes de Vinilo” efectivamente entregados por el contratista» (numeral 2º de la parte resolutiva del fallo de primera instancia).

La parte actora impugnó únicamente dicho numeral, es decir, solicitó se revoque parcialmente el fallo de primera instancia «respecto del segundo punto del resuelve, en lo atinente a ordenar el restablecimiento del equilibrio económico del contrato 74-2-10027-20, relativo a la totalidad de los elementos que SUQUIN S.A.S., debía suministrar a la Policía Nacional MEBUC, a cuyos efectos deberá emitir el correspondiente proveído que lo remplace», dejando por fuera argumentos relacionados con la vulneración del debido proceso y defensa en el trámite administrativo, los cuales también fueron expuestos en la demanda (véase pp. 31 y ss. del libelo de la demanda), y abordados en el fallo impugnado (pp. 23 y ss. ibídem), pero no fueron objeto de reproche en el recurso de apelación. Es decir, que el ámbito de discusión planteado en esta instancia por la parte actora se encuentra delimitado por la forma en que se ordenó aplicar el restablecimiento del equilibrio contractual.

Por su parte, la Policía Nacional en su escrito de apelación controvierte aspectos relacionados con el debido proceso aplicado en el trámite administrativo, como del reconocimiento del equilibrio económico del contrato ordenado por el a quo, y que a su juicio no procedía, pues consideraba que no quedaron plenamente demostrados los presupuestos de fuerza mayor y caso fortuito exigidos en la norma para se declare probada dicha figura.

Precisado lo anterior, para la Sala el problema jurídico se contrae a resolver si: PJ. 1. ¿El fallo impugnado debió reconocer el restablecimiento de la ecuación económica del contrato No. 74-2-10027-20 suscrita el 03 de diciembre del 2020, y en tal sentido incluir, no solamente los sobrecostos en que aparentemente incurrió la contratista respecto de los «guantes de vinilo y guantes de nitrilo» entregados a la entidad contratante, sino 12 Radicación: 11001-03-15-000-2025-05827-00 Accionante: Suquin S.A.S. también de «la totalidad de los elementos que SUQUIN S.A.S. debía suministrar», conforme al objeto del contrato? Tesis: No. Fundamento jurídico: Marco normativo y análisis de las pruebas.

Dentro del proceso se acreditó que la fluctuación de precios del mercado de productos vitales para el manejo de la pandemia por COVID-19, específicamente, de los guantes de vinilo y nitrilo, eran constantes y de público conocimiento, por lo que no era posible hablar de un hecho extraño, ajeno e imprevisible al conocimiento de las entidades públicas y agentes que intervenían en dicho mercado (por ej.

Fabricantes, proveedores, distribuidores, compradores mayoristas, etc.). También se destacó que para el momento en que las partes suscribieron el contrato de compra-venta y suministro, el marco normativo vigente —como el Decreto 537 de 2020 del Gobierno Nacional, las resoluciones de la Policía Nacional (Res. 090, 188 y 224 de 2020), los pronunciamientos de la Organización Mundial de la Salud desde marzo de 2020 y las directrices del Ministerio de Salud— revelaban un escenario de eventual desabastecimiento, alteraciones de mercado, interrupción de cadenas de suministro y urgencia sanitaria generalizada que hacía suponer, en sana lógica, que los precios de los productos ofertados por SUQUIN S.A.S. podrían variar.

Se acreditó, igualmente, que la propuesta de reajuste de precios solicitada por la contratista, para efectos de “reestablecer el equilibrio de la ecuación financiera” (julio 2020) se mantuvo dentro del rango de precios que ya manejaba el mercado para la época en que las partes suscribieron el contrato (junio 2020), lo que desvirtúa la tesis de una eventual subida abrupta, intempestiva y extraordinaria de precios del mercado local, y más bien trasluce un cambio en las condiciones internas de precios que manejaba SUQUIN con sus proveedores y que, dada la volatilidad del mercado, era previsible que en algún momento ocurriera. […] La parte actora atribuyó el incumplimiento de la entrega de la cantidad de cajas de guantes de vinilo y nitrilo acordada en el contrato, a «las directrices dadas por el gobierno nacional (…) orientados a otorgar exclusividad y/o prioridad, por parte de los grandes proveedores, respecto del suministro de los elementos médicos necesarios para sortear la pandemia, hacía las instituciones del sector salud como ESE, IPS y EPS» (hechos 7, 8 y 9 de la demanda), sin embargo, las directrices aludidas se habían proferido con anticipación a la suscripción del contrato, por lo que tal situación era ampliamente conocida al momento en que se suscribió el contrato con SUQUIN S.A.S. o, al menos, no era posible aducirlo como un hecho imprevisto o sobreviniente, pues para entonces los decretos que contenían esas medidas ya se encontraban vigentes. […] Por lo tanto, que la contratista alertara a la Policía, en el curso del contrato - poco más de un mes después de haberse suscrito- sobre la subida de precios de los guantes de vinilo y nitrilo o la indisponibilidad temporal en las cadenas de suministro (9 de julio de 2020) no constituye, objetivamente, una «alteración extraordinaria» ni «imprevisible» a las partes, sino todo lo contrario, fue esa situación de anormalidad -vigente mucho antes de que las partes suscribieran el contrato- la que motivó a la entidad a contratar de forma directa, en el marco de la urgencia manifiesta, los servicios de un proveedor para evitar el desabastecimiento de insumos que ahora no podían ser suministrado por la contratista.

No puede afirmarse, entonces, que tales eventos alteraran de forma extraordinaria el equilibrio económico del contrato cuando al momento de su firma las partes conocían del riesgo latente de volatilidad de precios y, aún así, 13 Radicación: 11001-03-15-000-2025-05827-00 Accionante: Suquin S.A.S. decidieron suscribirlo bajo unos precios muy por debajo de la competencia del mercado […] […] En resumen, comoquiera que la entidad demandada no fue responsable de los cambios de precios sufridos en el mercado de los ítems denominados: guantes de vinilo y guantes de nitrilo, los cuales SUQUIN S.A.S se comprometió a suministrar a la Policía Metropolitana de Bucaramanga, en virtud del contrato núm. 74-2-10027- 20 del 3 de junio de 2020, y que al momento de estudiar la propuesta de la contratista la entidad demandada cumplió de forma diligente con el sondeo de precios vigentes en el mercado, sin que sea dable afirmar la existencia de cambios abruptos en las condiciones del contrato que fuesen imprevisibles para las partes, se torna forzoso concluir que los actos administrativos que negaron la solicitud de restablecimiento del equilibrio contractual solicitado por SUQUIN S.A.S. se profirieron con apego a la Constitución y la Ley y, por ende, hay lugar a revocar la sentencia de primera instancia que dispuso lo contrario, como de la decisión que le ordenaba a la Policía Nacional ajustar financieramente el acta de liquidación bilateral del contrato de fecha 03 de diciembre de 2020 […]”. [Negrilla y subrayado del texto]. 33.

De la transcripción anterior no se observa que la decisión proferida hubiese sido arbitraria o, se hubiese desconocido los derechos fundamentales de la parte accionante en el trámite del proceso contencioso administrativo. 34. Lo que se aprecia es que la autoridad judicial al analizar los recursos de apelación presentados en término por las partes, tuvo como sustento del recurso de apelación presentado por la Policía Nacional lo siguiente: “[…] controvierte aspectos relacionados con el debido proceso aplicado en el trámite administrativo, como del reconocimiento del equilibrio económico del contrato ordenado por el a quo, y que a su juicio no procedía, pues consideraba que no quedaron plenamente demostrados los presupuestos de fuerza mayor y caso fortuito exigidos en la norma para se declare probada dicha figura […]” y en ese sentido, procedió a resolver de fondo los cuestionamientos presentados por los apelantes, concluyendo que había lugar a revocar la sentencia de primera instancia y en su lugar negó las pretensiones del medio de control. 35.

En tal virtud, vale la pena señalar que la acción de “[…] tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no un juicio de corrección del fallo cuestionado […]”29. 36. Significa lo expuesto, en palabras de la Corte Constitucional, que este “[…] mecanismo de amparo constitucional […]” no puede ser “[…] utilizado indebidamente como una instancia adicional para discutir los asuntos de índole probatorio o de interpretación de la ley que dieron origen a la controversia judicial”; ya que en “el marco de cada proceso, las partes cuentan con los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios dispuestos por el legislador para combatir las decisiones de los jueces que estimen arbitrarias o incompatibles con sus derechos […]”30.

En esa medida, “[…] [s]i luego de agotar dichos recursos persiste una clara 29 Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia SU-215 de 2022, M.P. Natalia Ángel Cabo; 16 de junio de 2022. 30 Ibidem. 14 Radicación: 11001-03-15-000-2025-05827-00 Accionante: Suquin S.A.S. arbitrariedad judicial, solo en ese caso se encuentra habilitada la tutela contra providencias judiciales […]”31. 37.

Así las cosas, la Sala declarará improcedente la presente acción de tutela por carecer de relevancia constitucional, como se dispondrá en la parte resolutiva de esta decisión. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA:

PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la presente acción de tutela, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR esta providencia por el medio más expedito, en los términos de los artículos 16 y 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.

TERCERO: En caso de no ser impugnada la presente providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Se deja constancia que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado Presidenta PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA Consejero de Estado GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley. 31 Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia SU- 026 DE 2021, Exp. No. 7.826.947, M.P. Cristina Pardo Schlesinger; 5 de febrero de 2021.