Radicado: 11001-03-15-000-2024-05416-01 Demandante: María Selmar Zuluaga García Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A CONSEJERA PONENTE: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá, D.C., veintiuno (21) de marzo de dos mil veinticinco (2025) Radicado: 11001-03-15-000-2024-05416-01 Demandante: MARÍA SELMAR ZULUAGA GARCÍA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO Referencia: SENTENCIA DE TUTELA DE SEGUNDA INSTANCIA Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES – Procedencia excepcional / DEFECTO PROCEDIMENTAL – Se configura en este caso porque la autoridad judicial accionada se inhibió de resolver de fondo el asunto respecto de todas las entidades que integraban la parte demandada.

La Sala decide la impugnación instaurada por la señora María Selmar Zuluaga García contra el fallo de primera instancia, proferido el 28 de noviembre de 2024, por la Sección Quinta de esta Corporación, a través del cual declaró improcedente la solicitud de amparo. I. A N T E C E D E N T E S Pretensiones, hechos y argumentos de la demanda 1.

El 7 de octubre de 2024, la señora María Selmar Zuluaga García, por medio de apoderado judicial, interpuso acción de tutela contra el Tribunal Administrativo del Quindío, Sala Tercera de Decisión, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso, a la seguridad social y de acceso a la administración de justicia, así como por desconocimiento de los principios de prevalencia de lo sustancial sobre lo formal, non reformatio in pejus y seguridad jurídica.

Formuló las siguientes pretensiones (transcripción textual): 1. Se declare que el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO – SALA QUINTA DE DECISIÓN en la sentencia proferida el día 29 de agosto de 2024, en el expediente rad. No. 63001-3333-003-2021-00066-01, transgredió los derechos fundamentales: AL DEBIDO PROCESO, DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL, ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA, PREVALENCIA DE LO SUSTANCIAL SOBRE LO FORMAL, TUTELA JUDICIAL EFECTIVA, NO REFORMATIO IN PEJUS Y SEGURIDAD JURÍDICA del accionante, por considerar que las razones de la decisión no se ajustan a los postulados de la ley y a la abundante jurisprudencia constitucional y de este órgano de cierre en la jurisdicción contencioso administrativo, por lo Radicado: 11001-03-15-000-2024-05416-01 Demandante: María Selmar Zuluaga García Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 que se encuentra vulnerando los derechos fundamentales por parte del accionado. 2.

Como consecuencia de la anterior declaración, se ordene al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO DEJAR SIN EFECTOS la providencia judicial referida en el numeral anterior y, en su lugar, PROFERIR nueva decisión haciendo un estudio de fondo sobre la controversia sobre el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías de la señora María Selmar Zuluaga García de conformidad con la normatividad las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006. 3.

Las pretensiones formuladas por la parte demandante se sustentan en los siguientes hechos jurídicamente relevantes: 4. La señora María Selmar Zuluaga García instauró demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación - Ministerio de Educación Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, con el fin de que se dejara sin efectos la decisión que le negó el reconocimiento de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías y se ordenara efectuar el pago de esos dineros.

Al proceso le correspondió el radicado 63001-33-33-003-2021-00066-00. 5. El Juzgado Tercero Administrativo de Armenia, en auto de 23 de julio de 2021, admitió la demanda y ordenó vincular oficiosamente, como demandado, al Departamento del Quindío, ente territorial en el que prestaba sus servicios la accionante en la época de los hechos. 6.

El 28 de junio de 2023, el a quo profirió sentencia de primera instancia, a través de la cual accedió, parcialmente, a las súplicas de la demanda. Consideró que la sanción moratoria le resultaba atribuible al Departamento del Quindío porque no envió del acto administrativo que reconoció la prestación, al momento de su ejecutoria, sino con 54 días de retardo, lo que llevó al pago tardío de dicha obligación. 7.

Contra esa decisión, la parte accionante interpuso recurso de apelación, en el que discutió el plazo de la mora y, por ende, el monto de la indemnización reconocida, pues, en su criterio, este correspondía a 187 días, y no a 54 días. 8. La Sala Tercera de Decisión del Tribunal Administrativo del Quindío, en sentencia de 29 de agosto de 2024, revocó el fallo de primera instancia y, en su lugar, declaró probada, de oficio, la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva del Departamento del Quindío, bajo el siguiente razonamiento (se transcribe): En este caso, se observa que la demanda se dirigió únicamente en contra de la Nación- Ministerio de Educación Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio FOMAG, no obstante, mediante el auto admisorio de la Radicado: 11001-03-15-000-2024-05416-01 Demandante: María Selmar Zuluaga García Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 demanda del 23 de julio de 2021 se ordenó vincular de manera oficiosa al Departamento del Quindío (…).

Al respecto, este Tribunal ha considerado que en estos asuntos la responsabilidad de las entidades territoriales, el FOMAG y La Fiduciaria la Previsora S.A es individual y divisible, constituyéndose un litis consorte facultativo entre éstos, por lo que, si no se demanda al causante de la mora habrá que negarse las pretensiones, sin que sea necesario realizar ninguna vinculación o pronunciamiento adicional al respecto.

Así pues, en este caso, como se expone, no era viable realizar la vinculación oficiosa del ente territorial al cual pertenecía el docente. Aunado a lo anterior, se evidencia que frente al Departamento del Quindío se configura una falta de legitimación en la causa material por pasiva, pues no existe un acto administrativo particular que haya sido proferido por ella del cual pueda derivarse un control para establecer la lesión al derecho subjetivo de la parte demandante, lo cual lleva a inferir que no tuvo una participación en los hechos o actos que dieron lugar a la demanda, toda vez que la reclamación administrativa que adelantó la parte demandante se dirigió a la Nación - Ministerio de Educación Nacional - Fondo de Prestaciones Sociales Magisterio FOMAG, confiriéndose poder exclusivamente para adelantar actuación administrativa ante dicho ente. 9.

La accionante estima que la sentencia de segunda instancia, proferida el 29 de agosto de 2024, vulneró sus derechos fundamentales, por cuanto: (…) optó por inhibirse de estudiar de fondo la controversia, declarando la falta de legitimación en la causa por pasiva del Departamento del Quindío, a pesar de que la irregularidad relativa a la indebida integración del contradictorio se subsanó mediante la vinculación del ente territorial en la primera instancia, lo que resultó en una denegación de justicia, ya que se concluyó que existía falta de legitimación por pasiva sin valorar adecuadamente la gestión realizada en el proceso para asegurar la participación de todas las partes interesadas, privilegiándose así el debate procesal sobre la justicia material al utilizarse un argumento de índole procedimental para evitar un pronunciamiento sobre la legalidad en concreto. 10.

Agregó que, aunque en el recurso de apelación que interpuso contra el fallo de primera instancia reprochó el cómputo incorrecto de la sanción moratoria, el ad quem desvió su análisis hacia la vinculación del Departamento del Quindío, lo que agravó su situación jurídica, pues el recurso se resolvió en desmedro de lo decidido en primera instancia, «sin atender los puntos de controversia planteados por la apelante única».

Con ello, en su concepto, se vulneró el principio de non reformatio in pejus establecido en el artículo 31 de la Constitución Política y, de contera, se incurrió en defecto procedimental por exceso ritual manifiesto. Trámite impartido e intervenciones 11. Mediante auto de 17 de octubre de 2024 se admitió la solicitud de amparo, se ordenó notificar la decisión a la autoridad judicial demandada y, como terceros con interés, al Ministerio de Educación Nacional, al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y al Juzgado Tercero Administrativo de Armenia.

Además, Radicado: 11001-03-15-000-2024-05416-01 Demandante: María Selmar Zuluaga García Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 se ordenó publicar copia de la demanda en la página web de esta Corporación, con fines de difusión, se tuvieron como prueba los documentos aportados con la demanda y se dispuso el envío del expediente del proceso ordinario, en formato digital. 12.

Más adelante, en proveído de 1º de noviembre de 2024, se vinculó al Departamento del Quindío, como tercero con interés en el proceso. 13. El Ministerio de Educación Nacional señaló que lo pretendido por la accionante es «revivir por la vía de la acción de tutela un debate jurídico que fue zanjado en la jurisdicción correspondiente y que el juez constitucional en un procedimiento excepcional, preferente y sumario, pretendiendo con sus argumentos que el despacho actúe como una tercera instancia ante su descontento con la decisión adoptada».

Agregó que la controversia que se suscitó en el proceso ordinario está pendiente de ser resuelta por el Consejo de Estado, mediante fallo de unificación, toda vez que subsisten dos posturas sobre la aplicación de la Ley 50 de 1990 (sic) a los docentes. Por lo anterior, solicitó declarar improcedente la acción de tutela, por falta de relevancia constitucional. 14.

La Fiduprevisora S.A., en calidad de «vocera y administradora» del Patrimonio Autónomo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, señaló que la tutela no mencionó ninguna vulneración de derechos fundamentales por parte de esa entidad; por tanto, solicitó declarar improcedente la solicitud de amparo y desvincularla del proceso, por falta de legitimación en la causa por pasiva. 15.

El Tribunal Administrativo del Quindío guardó silencio. Sentencia impugnada 16. La Sección Quinta del Consejo de Estado, en sentencia de 28 de noviembre de 2024, declaró improcedente la acción de tutela por falta de relevancia constitucional. 17. Señaló que el asunto en discusión revela una disparidad de criterios que no puede ser abordada en la acción de tutela; además, a su modo de ver, los reparos elevados contra la sentencia cuestionada «no exponen con suficiencia razones de peso que justifiquen la intromisión del juez constitucional.

Máxime cuando no se evidencia prima facie vulneración de los derechos fundamentales por parte de la autoridad judicial accionada». Radicado: 11001-03-15-000-2024-05416-01 Demandante: María Selmar Zuluaga García Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Impugnación 18. En la impugnación, la parte actora manifestó que en la demanda sí se expusieron de manera clara y fundamentada las razones de hecho y de derecho que justifican la intervención del juez de tutela por la vulneración del derecho fundamental al debido proceso.

Precisó que la vinculación al litigio ordinario del Departamento del Quindío resultaba indispensable para la adopción de una decisión de fondo; además, la aplicación del rigorismo formal que cuestionó dicha vinculación realizada en primera instancia fue excesiva y desconoció que esa actuación garantizaba la efectividad del recurso judicial y la justicia material. 19.

Puso de presente la sentencia SU-081 de 2024 de la Corte Constitucional, que analizó una providencia mediante la cual se declaró la falta de legitimación en la causa por pasiva por no haberse convocado a la entidad correcta. Allí, según afirmó, se accedió al amparo constitucional, luego de concluir que la decisión adoptada privilegió aspectos formales por encima de la garantía de justicia material e impuso a las víctimas una carga desproporcionada para acceder a la administración de justicia. 20.

Agregó que en el caso concreto se cuestiona un rigorismo procesal y un exceso de formalidad, lo que habilita el estudio por parte del juez constitucional, por cuanto «la actuación del Tribunal Administrativo del Quindío trascendió la esfera de lo puramente procesal y afectó el ámbito constitucional al desconocer que la finalidad de los procedimientos y las formas procesales debe ser la materialización de la justicia y la verdad material, y no la constitución de una barrera infranqueable que impida alcanzar ese fin último», según lo dispuesto por el artículo 103 del CPACA, que prevé como finalidad del proceso «la efectividad de los derechos reconocidos en la Constitución Política y la ley y la preservación del orden público». 21.

Indicó que el artículo 207 del CPACA contempló el control de legalidad del proceso en cada una de sus etapas para asegurar la corrección de los vicios procesales y asegurar una adecuada administración de justicia. En el mismo sentido, expuso que el artículo 180, numeral 5, del mismo ordenamiento procesal previno al juzgador para tomar las medidas de saneamiento necesarias con el fin de evitar sentencias inhibitorias, razón que llevó al juez de primera instancia a vincular al Departamento del Quindío, en aplicación de la figura del litisconsorcio necesario, por su interés directo en las resultas del proceso; por ende, la irregularidad que se presentó con la indebida integración del contradictorio quedó debidamente subsanada.

Radicado: 11001-03-15-000-2024-05416-01 Demandante: María Selmar Zuluaga García Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 22. Añadió que la sentencia cuestionada no tuvo en cuenta la jurisprudencia del Consejo de Estado que ha establecido una clara distinción entre el litisconsorcio facultativo y el necesario, y ha señalado que «el juez tiene la potestad de vincular de manera oficiosa únicamente en el caso del litisconsorcio necesario, el cual se configura cuando existe una relación inescindible e indiscutible entre las partes, como ocurre entre la entidad territorial y el FOMAG, dado que ambas entidades participan de manera conjunta en el procedimiento administrativo relacionado con la elaboración, reconocimiento y pago de las cesantías del personal docente, conforme a lo dispuesto en los artículos 2.4.4.2.3.2.1 y 2.4.4.2.3.2.2 del Decreto 1278 de 2018».

De acuerdo con lo anterior, adujo que era procedente la vinculación realizada por el juez de primera instancia, lo cual se hizo en cumplimiento del deber establecido en el artículo 42, numeral 5, del CGP, que le exigía «adoptar las medidas autorizadas en este código para sanear los vicios de procedimiento o precaverlos, integrar el litisconsorcio necesario e interpretar la demanda de manera que permita decidir el fondo del asunto». 23.

En su criterio: (…) la decisión del Tribunal Administrativo del Quindío vulneró claramente la normativa aplicable al caso, afectando derechos fundamentales como el debido proceso, el acceso a la administración de justicia, la prevalencia de lo sustancial sobre lo formal y la tutela judicial efectiva, por cuanto el Departamento del Quindío – Secretaría de Educación, en el ejercicio de las competencias que le otorga la ley, participó en el trámite administrativo del reconocimiento y pago de las cesantías del docente, acción que, junto con la del FOMAG, originó la demanda de nulidad y restablecimiento de derecho para obtener el pago de la sanción moratoria precisamente por el injustificado retraso en el desembolso del auxilio económico.

Así, la vinculación oficiosa del ente territorial realizada por el juez de primera instancia no solo era procedente, sino esencial, ya que el Departamento del Quindío, como litisconsorte necesario del FOMAG, debía ser parte del proceso para evitar la imposibilidad de emitir una decisión de fondo, garantizando con ello el derecho a una tutela judicial efectiva y el correcto desarrollo del proceso judicial. 24.

Por último, hizo mención a las sentencias SU-041 de 2022 y SU-081 de 2024, en las que la Corte Constitucional se pronunció respecto de la configuración del defecto procedimental por exceso ritual manifiesto, consideraciones que, según el accionante, resultan aplicables al presente asunto. Remisión del asunto 25. En proveído de 24 de febrero de 2025, el consejero de Estado1 al que le correspondió el conocimiento del asunto ordenó remitir el expediente al despacho 1 Magistrado José Roberto Sáchica Méndez.

Radicado: 11001-03-15-000-2024-05416-01 Demandante: María Selmar Zuluaga García Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 de la magistrada que sigue en turno, por cuanto el proyecto de sentencia que presentó ante la Sala fue derrotado en sesión de 21 de febrero de 2025. II. C O N S I D E R A C I O N E S Problema jurídico 26.

Corresponde a la Sala determinar si hay lugar a confirmar, modificar o revocar el fallo proferido el 28 de noviembre de 2024, por la Sección Quinta del Consejo de Estado, por medio del cual se declaró improcedente la acción de tutela instaurada por la señora María Selmar Zuluaga García contra el Tribunal Administrativo del Quindío. Análisis de la Sala2 El requisito de relevancia constitucional 27.

Esta Subsección ha sido consistente en estimar que el cumplimiento del requisito de relevancia constitucional no se limita a señalar los derechos fundamentales vulnerados y que se identifiquen los defectos contra la providencia. Se requiere que la solicitud de amparo contenga (i) una carga argumentativa mínima y (ii) que no se utilice este instrumento como tercera instancia o instancia adicional a las establecidas por el legislador. 28.

La tesis que viene de exponerse se ajusta al precedente3 reiterado de la Corte Constitucional que, de manera consistente y consolidada, sostiene que la acción de tutela no puede convertirse en una instancia adicional a los procesos ordinarios, ni en el escenario para discutir aspectos de mera legalidad, de índole patrimonial o la interpretación propia de los jueces naturales.

De manera que este instrumento constitucional no es el idóneo si lo pretendido es que el juez de tutela se adentre en juicios de corrección, de rectificación o de interpretación propios de cada especialidad. 29. Al revisar las premisas expuestas por la parte demandante, a diferencia de lo expuesto por el a quo, la Sala concluye que la solicitud de amparo posee relevancia constitucional, por cuanto reúne la carga argumentativa mínima exigida para 2 La Sala advierte que la solicitud de amparo fue presentada en un término razonable, dado que transcurrieron menos de seis meses desde que se notificó la providencia cuestionada. 3 Sobre este aspecto pueden consultarse las sentencias SU-128 de 2021, T-131 de 2021, SU-103 de 2022 y SU-215 de 2022 de la Corte Constitucional.

Radicado: 11001-03-15-000-2024-05416-01 Demandante: María Selmar Zuluaga García Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 considerar una posible vulneración de derechos de raigambre constitucional, como el debido proceso o el acceso a la administración de justicia. 30. Adicionalmente, el reproche elevado apunta a la aplicación rigorista y excesiva de formalidades procesales, en desmedro de la garantía sustancial de la justicia material, lo que, en criterio de la accionante, conllevó la adopción de una decisión injusta y violatoria de sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. Esta discusión, valga mencionar, no fue abordada en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. 31.

En ese entendido, no se aprecia que la intención de la demandante sea utilizar esta acción constitucional como una tercera instancia, pues sus esfuerzos se encaminaron a demostrar la configuración del defecto procedimental que le enrostra a la decisión judicial cuestionada, yerro que, valga mencionar, en sentir de la impugnante, se tradujo en una restricción desproporcionada a sus derechos fundamentales.

Caso concreto y solución del problema jurídico 32. La Sala accederá al amparo solicitado por la señora María Selmar Zuluaga García, por las razones que a continuación se exponen. 33. En el proceso de nulidad y restablecimiento que instauró la accionante contra la Nación - Ministerio de Educación Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, en el que perseguía el reconocimiento de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías durante su vinculación como docente del ente territorial departamental, se admitió la demanda mediante auto de 23 de julio de 2021.

En esa misma decisión, de manera oficiosa, se vinculó al Departamento del Quindío, en aplicación de lo previsto en el artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, por su interés directo en las resultas del proceso; se explicó, al respecto, que los efectos derivados de la prosperidad de las pretensiones de la demanda podrían extenderse a la Secretaría de Educación Departamental del Quindío. 34.

Aunque el auto admisorio se notificó a los demandados, en debida forma, a través de mensaje de datos enviado el 26 de julio de 2021 a sus buzones de correo electrónico, el Departamento del Quindío no contestó la demanda ni presentó ningún memorial dirigido a defender sus intereses en ese litigio. La Sala constata; sin embargo, que tuvo conocimiento del proceso, en tanto dio cumplimiento al requerimiento que se le hizo en autos de 31 de octubre de 2022 y de 6 y 22 de Radicado: 11001-03-15-000-2024-05416-01 Demandante: María Selmar Zuluaga García Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 febrero de 2023, para que aportara los antecedentes administrativos relacionados con la petición del pago de cesantías y sanción moratoria de la accionante. 35.

La sentencia de primera instancia, proferida el 28 de junio de 2023, por el Juzgado Tercero Administrativo de Armenia, accedió a las pretensiones de la demanda y condenó al Departamento del Quindío a reconocer, liquidar y pagar a la demandante una sanción moratoria en la suma de $2.967.678, a partir del siguiente razonamiento: El parágrafo del artículo 57 de la ley 1955 del 2019 “Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022 Pacto por Colombia – Pacto por la Equidad” estableció: “PARAGRAFO.

La entidad territorial será responsable del pago de la sanción por mora en el pago de las cesantías en aquellos eventos en los que el pago extemporáneo se genere por consecuencia del incumplimiento de los plazos previstos para la radicación o entrega de la solicitud de pago de cesantías por parte de la Secretaria de Educación Territorial al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.

En estos eventos el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio será responsable únicamente del pago de las cesantías.” En tal sentido, la responsabilidad de la entidad territorial inicia con la radicación de la petición y termina a la ejecutoria del acto administrativo con la consiguiente obligación de remitir inmediatamente a la Fiduprevisora, para el pago correspondiente y para esta última la responsabilidad de acatar los términos legales, inicia con la ejecutoria y la remisión del acto de reconocimiento, hasta el pago, de tal manera que las demoras en cada uno de estos eventos, comprometen la responsabilidad en la causación de la sanción moratoria.

Con base en los documentos aportados, se evidencia que la entidad territorial expidió el acto administrativo dentro del término legal (15 días), (5 de diciembre de 2019) notificado personalmente el 12 de diciembre de 2019, día que coincide con su ejecutoria, dado que la docente renunció a términos. El 03 de marzo de 2020 remitió el acto administrativo de reconocimiento a la Fiduprevisora para el pago correspondiente, tal como lo menciona en el escrito de Contestación de la parte demandante (FOMAG).

En tal efecto, la fecha de remisión del acto de reconocimiento, determina el plazo legal de los 45 días con los cuales cuanta el FOMAG para realizar el pago de manera oportuna que esta medida venció el 11 de mayo de 2020, el pago se realizó el 27 de abril de 2020, es decir dentro del término con el que cuenta la entidad nacional para realizar el pago, en consecuencia la sanción moratoria resulta atribuible a la entidad territorial pues no realizó el envió de la resolución al momento de la ejecutoria sino por fuera de término, por esta razón se causaron 54 días de mora, hasta el pago realizado el 27 de abril del mismo año y como consecuencia de este incumplimiento, la sanción moratoria resulta atribuible únicamente a la entidad territorial Departamento del Quindío – Secretaria de Educación. 36.

Contra esa decisión, únicamente la parte actora interpuso recurso de apelación, con el fin de que se tuviera en cuenta un plazo mayor para la liquidación de la sanción moratoria. 37. De lo expuesto hasta aquí se tiene que: (i) la vinculación del Departamento del Quindío y la consecuente condena en su contra se fundó en lo dispuesto en el Radicado: 11001-03-15-000-2024-05416-01 Demandante: María Selmar Zuluaga García Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 parágrafo del artículo 57 de la Ley 1955 de 2019 (Plan Nacional de Desarrollo 2018- 2022), que estableció la responsabilidad del ente territorial en el pago de la sanción moratoria, por el incumplimiento de los plazos previstos para la radicación o entrega de la solicitud de pago de cesantías al FOMAG;

(ii) ninguna de las partes controvirtió la orden del a quo que, de manera oficiosa, integró al litigio al Departamento del Quindío; (iii) el Departamento del Quindío no se opuso a su vinculación al proceso ni a la sentencia de primera instancia que lo condenó a pagar una sanción moratoria; y (iv) contra el fallo de primera instancia sólo la parte accionante interpuso recurso de apelación. 38.

El Tribunal Administrativo del Quindío, en la sentencia de segunda instancia, se ocupó de analizar el presupuesto procesal de la legitimación en la causa material por pasiva, respecto del Departamento del Quindío y estableció que, en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, «estará legitimado en la causa material por pasiva quien haya expedido el acto administrativo que dio origen a la lesión antes mencionada».

En esa medida, como el ente territorial no expidió un acto administrativo particular, se concluyó que dicha entidad «no tuvo una participación en los hechos o actos que dieron lugar a la demanda, toda vez que la reclamación administrativa que adelantó la parte demandante se dirigió a la Nación- Ministerio de Educación Nacional- Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio FOMAG, confiriéndose poder exclusivamente para adelantar actuación administrativa ante dicho ente». 39.

En adición a lo anterior, sostuvo la autoridad judicial accionada que entre el FOMAG y la Fiduciaria La Previsora S.A. existía un litisconsorcio facultativo, que no necesario; por ende, «no era viable realizar la vinculación oficiosa del ente territorial al cual pertenecía el docente». 40. La Sala estima que las consideraciones del Tribunal Administrativo del Quindío son inválidas pues, aunque, aparentemente, se circunscribieron al presupuesto procesal de la legitimación en la causa, en realidad llevaron a que la autoridad judicial se inhibiera de proferir una decisión de fondo frente a todos los sujetos procesales que integraban la parte pasiva en el proceso, con lo cual, de paso, se dejaron de analizar los argumentos expuestos por la única impugnante en el recurso de apelación que presentó contra la sentencia de primera instancia. 41.

Si bien no se desconoce el deber que tenía el juzgador de analizar los presupuestos procesales de procedibilidad del medio de control, entre ellos el de la legitimación en la causa, no resultaba admisible que en el fallo de cierre del proceso ordinario se hubiera dejado sin efectos la decisión que adoptó el Juzgado Tercero Radicado: 11001-03-15-000-2024-05416-01 Demandante: María Selmar Zuluaga García Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Administrativo de Armenia, en auto de 23 de julio de 2021, mediante la cual vinculó al proceso al Departamento del Quindío, pues ello no sólo sorprendió a los sujetos implicados, sino que, al estar contenido en la sentencia de segunda instancia ese examen sobre la naturaleza del litisconsorcio —facultativo o necesario—, impide que sea controvertido, a pesar del gran impacto que supone una decisión de tal calado para la garantía de justicia material. 42.

En el curso del proceso ordinario, la providencia que ordenó vincular de oficio al Departamento del Quindío para que integrara el extremo pasivo era susceptible del recurso de reposición, conforme a lo dispuesto en los artículos 242 y 243A del CPACA. Pese a ello, las partes optaron por guardar silencio y acatar la decisión del a quo, lo que, con mayor razón, obligaba al ad quem a adoptar una decisión de fondo de cara a las pretensiones de la demanda, toda vez que, en virtud de lo dispuesto en los artículos 207 del CPACA, los posibles vicios o irregularidades en el proceso se entendían convalidados.

Sobre el particular, recientemente esta Subsección señaló que: 54. No debe olvidarse que el artículo 207 de la Ley 1437 de 2011, establece el principio de convalidación de acuerdo con el cual, las autoridades judiciales deben realizar el control de legalidad en cada etapa del proceso para sanear los vicios que acarren nulidades, los cuales, salvo que se trate de hechos nuevos, no se podrán alegar en las etapas siguientes.

De tal suerte que la ausencia de debate de los sujetos procesales respecto a la vinculación de la entidad litisconsorte efectuada por el juzgado y que la vinculada actuara en el proceso sin manifestar inconformidad alguna frente dicho proceder, conminaba a la autoridad judicial accionada adoptar una decisión de fondo de cara a las pretensiones de la demanda4. 43.

Y es que por la trascendencia que representaba para el asunto la definición sobre la existencia o no del citado litisconsorcio necesario, resultaba indispensable garantizar la defensa y contradicción de las partes, quienes incluso podían acudir a la acción de tutela, para asegurar la debida integración del contradictorio y el correcto desarrollo del proceso.

Cabe mencionar, en este punto, que la interpretación del Tribunal Administrativo del Quindío acerca de la responsabilidad separada de las entidades públicas que están a cargo del reconocimiento y pago de la sanción moratoria no es pacífica; de hecho, al interior de esta Corporación5 se llegó a otra conclusión cuando se analizó un caso de contornos similares, en el que se afirmó que el ente territorial y la Fiduprevisora S.A. sí tenían la condición de litisconsortes necesarios, de ahí la facultad del juez para integrar al proceso, de oficio, a una de esas entidades. 4 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 7 de febrero de 2025, rad. 11001-03-15-000-2024-05486-01, M.P. Fernando Alexei Pardo Flórez. 5 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia de 5 de noviembre de 2024, rad. 11001-03-15-000-2024-05486-00, M.P. Fredy Ibarra Martínez.

Radicado: 11001-03-15-000-2024-05416-01 Demandante: María Selmar Zuluaga García Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 44. Pese a lo anterior, en el presente caso, el Tribunal optó por declarar probada, en la sentencia, la falta de legitimación en la causa material por pasiva del Departamento del Quindío y consideró que no era necesario efectuar ningún otro análisis, aun cuando la controversia también giraba en torno a la posible responsabilidad de la Nación - Ministerio de Educación Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, entidad que fue debidamente vinculada al proceso y frente a la cual también se trabó la litis. 45.

El hecho de que se hubiera estimado que el Departamento del Quindío no era la entidad llamada a responder por la imputación que se elevó en la demanda, no eximía a la autoridad judicial accionada de efectuar un pronunciamiento frente a la otra entidad demandada, ni llevaba necesariamente a negar, de forma automática, las pretensiones que se elevaron en su contra. 46.

Ahora, la excusa a la que aludió el Tribunal para inhibirse de resolver sobre la responsabilidad del otro ente encartado, según la cual no era necesario efectuar análisis adicional porque el recurso de apelación que interpuso la parte actora discutió únicamente los días de mora sobre los que se liquidó la condena, tampoco es de recibo, si se tiene en cuenta que hasta antes del fallo cuestionado las partes tenían la plena confianza de que las autoridades vinculadas eran parte legítima del proceso y, adicionalmente, el interés jurídico del extremo accionante para impugnar la sentencia de primera instancia estaba dada por el sentido de esa decisión, en lo que le resultó desfavorable; luego, no podía esperarse que se refiriera a las demás entidades demandadas, como parece suponer la accionada. 47.

A partir de lo expuesto, la Sala constata que la providencia demandada vulneró los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia de la señora María Selmar Zuluaga García, toda vez que se encuentra incursa en un defecto procedimental por exceso ritual manifiesto6, en tanto dejó de resolver la contienda frente a la Nación - Ministerio de Educación Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, so pretexto de estar observando un presupuesto procesal, con lo cual, en últimas, sacrificó el derecho de la accionante a obtener una resolución integral del fondo del litigio. 6 La Corte Constitucional ha entendido que se configura el defecto procedimental por exceso ritual manifiesto cuando «el juez renuncia a conocer un caso de fondo y a proteger un derecho sustancial como resultado de una aplicación irreflexiva de las normas procedimentales», en un claro desconocimiento de lo dispuesto en los artículos 29 y 228 de la Constitución Política, que prevén la garantía del derecho al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, y el principio de prevalencia del derecho sustancial en las actuaciones judiciales.

Al respecto, se pueden consultar las sentencias SU-041 de 2022, SU-143 de 2020, T-249 de 2018, SU-355 de 2017 y T-234 de 2017, entre muchas otras. Radicado: 11001-03-15-000-2024-05416-01 Demandante: María Selmar Zuluaga García Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 48. Por consiguiente, la Sala amparará los derechos fundamentales invocados por la parte actora.

Como consecuencia, se revocará el fallo de primera instancia y se dejará sin efectos la sentencia de 29 de agosto de 2024, proferida por la Sala Tercera de Decisión del Tribunal Administrativo del Quindío, en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 63001-33-33-003-2021-00066- 01, para que, en el término de diez (10) días contados a partir de la notificación de esta sentencia, profiera una nueva providencia, en la que tenga en cuenta todos los aspectos señalados en esta decisión, con el fin de asegurar la efectividad de los derechos de la accionante. 49.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO. Revocar la sentencia impugnada, proferida el 28 de noviembre de 2024, por la Sección Quinta de esta Corporación.

SEGUNDO. Amparar los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia invocados por la señora María Selmar Zuluaga García. Como consecuencia, (i) se deja sin efectos la sentencia de 29 de agosto de 2024, proferida por la Sala Tercera de Decisión del Tribunal Administrativo del Quindío, en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 63001-33-33-003-2021-00066-01, y (ii) se ordena a dicha autoridad judicial que, en el término de diez (10) días, contado a partir de la notificación de la presente providencia, profiera la correspondiente decisión de reemplazo, en los términos expuestos en la parte motiva de esta providencia.

TERCERO. Notifíquese la presente decisión a las partes y a los interesados por el medio más expedito y eficaz.

CUARTO. Por Secretaría General, envíese el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.aspx.

Radicado: 11001-03-15-000-2024-05416-01 Demandante: María Selmar Zuluaga García Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Firmado electrónicamente JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Con salvamento de voto VF