Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO - ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D. C., dieciséis (16) de febrero de dos mil veintitrés (2023) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 25000 23 42 000 2013 03890 01 (0780-2015) Demandante: Olga Bossa de Rivera Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Temas: Reconocimiento pensión gracia SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA __________________________________________________________________ Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, contra la sentencia proferida el 12 de junio de 2014, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, por medio de la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. 1.
Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la señora Olga Bossa de Rivera, mediante apoderado, formuló demanda en orden a que se declare la nulidad de las siguientes Resoluciones: i) RDP 014679 del 7 de noviembre de 2012 y ii) RDP 021282 del 27 de diciembre de 2012, por medio de las cuales la UGPP le negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia. 2 Radicado: 25000 23 42 000 2013 03890 01 (0780-2015) Demandante: Olga Bossa de Rivera Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, solicitó i) declarar que tiene derecho al reconocimiento de esa prestación, con la inclusión de todos los factores salariales devengados durante el año anterior a la fecha de adquisición del estatus, esto es, entre el 8 de marzo de 2011 y el 7 de marzo de 2012; ii) ordenar a la demandada pagar el valor de las catorce mesadas al año; iii) realizar los reajustes «por concepto de la Ley 71 de 1988», indexar los valores a pagar y realizar los ajustes de valor de conformidad con la fórmula adoptada por el Consejo de Estado para el pago de prestaciones de tracto sucesivo; iv) dar cumplimiento a la sentencia en el término señalado en el artículo 192 del CPACA; y v) condenar al pago de intereses moratorios, costas y agencias en derecho. 1.1.2.
Hechos Como hechos relevantes, el apoderado de la demandante señaló los siguientes: i) La señora Olga Bossa de Rivera nació el 19 de abril de 1954, y se vinculó a la Secretaría de Educación Distrital en los siguientes periodos: a. del 12 de septiembre al 6 de noviembre de 1977; b. entre el 25 de febrero y el 30 de noviembre de 1992; y c. desde el 8 de septiembre de 1993 hasta el 27 de junio de 2013. ii) El 8 de marzo de 2012, adquirió el estatus de pensionada, toda vez que para esa data había acreditado los 20 años de servicio y 50 de edad. iii) El 17 de julio de 2012, solicitó el reconocimiento de la pensión gracia a la UGPP; empero, a través de los actos demandados, esta le negó la petición, con fundamento en que los tiempos laborados en los años 1977 y 1992 como docente temporal, no fueron debidamente soportados, pues no se allegaron las actas de nombramiento y posesión. 1.1.3.
Normas violadas y concepto de violación 3 Radicado: 25000 23 42 000 2013 03890 01 (0780-2015) Demandante: Olga Bossa de Rivera Como tales, se señalaron los artículos 2, 25, 53 y 58 de la Constitución Política; 2 de la Ley 114 de 1913; 3 de la Ley 37 de 1933; 1 y 3 del Decreto 2277 de 1979; y la Ley 91 de 1989.
Al desarrollar el concepto de violación, el apoderado de la demandante expuso los siguientes argumentos:1 i) Ninguna de las normas que regulan la pensión gracia, hace referencia alguna a que los servicios prestados deban ser en propiedad, interinidad o de carácter temporal, tampoco alude a que se haya realizado a través de un contrato laboral o mediante una relación legal y reglamentaria, que sea de educación formal o no, pues solo exige que el servicio sea oficial, en escuela, normal, secundaria, inspección o instrucción pública.
De esta manera, cualquier forma de vinculación oficial como docente es válida para acreditar los tiempos de servicio. ii) En el expediente pensional que reposa en la entidad demandada obran constancias de los tiempos servidos a la Secretaría de Educación de Bogotá, según los cuales la vinculación fue de tipo territorial, lo que ratifica que no fue nacional.
Así, comoquiera que se vinculó a la actividad educadora antes del 31 de diciembre de 1980, y sumado a los tiempos de servicio en entidades territoriales hasta el año 2013, tiene derecho a que se le reconozca y pague la pensión gracia reclamada. 1.2. Contestación de la demanda La UGPP, por intermedio de apoderado, se opuso a la prosperidad de las pretensiones, por las razones que se expresan a continuación:2 i) La demandante no cuenta con los 20 años de servicio como docente con tipo de vinculación nacionalizada o territorial en cualquiera de sus denominaciones (departamental, territorial o distrital); por lo tanto, no se pueden tomar en cuenta los tiempos laborados para efectos de otorgar el reconocimiento deprecado. 1 Folios 24 a 37. 2 Folios 127 a 133. 4 Radicado: 25000 23 42 000 2013 03890 01 (0780-2015) Demandante: Olga Bossa de Rivera 1.3.
La sentencia apelada El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, mediante sentencia proferida el 12 de junio de 2014, condenó a la UGPP a reconocer y pagar la pensión gracia a la demandante en cuantía equivalente al 75 % del salario promedio de los factores devengados durante el año inmediatamente anterior a la consolidación de su estatus pensional, comprendido entre el 9 de marzo de 2011 y el 9 de marzo de 2012, efectiva a partir del 9 de marzo de 2012, esto es, con la inclusión de «sueldo y primas de vacaciones, de navidad y especial».
Para tal efecto, se pronunció en estos términos:3 i) De acuerdo con las pruebas incorporadas al expediente se desprende que la señora Bossa de Rivera ha laborado como docente durante 21 años, 8 meses y 13 días en instituciones educativas de carácter distrital con vinculación territorial, razón por la cual colma el requisito de tiempo de servicios en planteles distritales por un término no menor de 20 años.
Además, satisfizo la exigencia de la edad necesaria para acceder a la prestación, pues cumplió 50 años el 19 de abril de 2004, y se desempeñó con honradez, consagración y buena conducta en su labor docente. En consecuencia, se acreditaron los requisitos necesarios para acceder a la pensión gracia, por haberse vinculado como educadora en planteles distritales antes del 31 de diciembre de 1980. ii) Comoquiera que entre la adquisición del estatus (9 de marzo de 2012) la solicitud de reconocimiento pensional (17 de julio de 2012) y la presentación de la demanda (2 de julio de 2013) no transcurrieron más de 3 años, no prospera la excepción de prescripción. iii) No hay lugar al reconocimiento de intereses moratorios con base en el artículo 141 de la Ley 100 de 1993, teniendo en cuenta que esa norma no gobierna la pensión gracia y que adoptar una decisión en ese sentido acarrearía para la administración el pago de dos condenas por una misma causa, toda vez que esta debe indexar los valores adeudados con el fin de que no se vean afectados por el 3 Folios 160 a 169. 5 Radicado: 25000 23 42 000 2013 03890 01 (0780-2015) Demandante: Olga Bossa de Rivera fenómeno de la devaluación monetaria como consecuencia del pago tardío de la prestación. Además, los referidos intereses se pagan en caso de mora en el pago de las mesadas pensionales que regula la Ley 100 de 1993. iv) Comoquiera que la accionante consolidó su derecho a recibir la pensión gracia el 9 de marzo de 2012, cuando alcanzó los 20 años de servicios, esto es, en vigencia del Acto Legislativo 01 de 2005 y, con posterioridad al 31 de julio de 2011,4 no es acreedora del pago de 14 mesadas pensionales al año, lo que conlleva a negar las súplicas de la demanda respecto de este asunto. 1.4.
El recurso de apelación La UGPP, por conducto de apoderado, interpuso recurso de apelación5 y lo sustentó en que la demandante se encuentra vinculada antes del 31 de diciembre de 1980 como docente interina, y que esa situación no permite estimar dichos tiempos para el cómputo de la pensión gracia, comoquiera que no generó relación laboral alguna y ningún tipo de vinculación; por lo tanto, la sentencia recurrida debe ser revocada en su integridad. 1.5.
Alegatos de conclusión en segunda instancia 1.5.1. La demandante La señora Olga Bossa de Rivera, por conducto de apoderado, reafirmó lo sostenido en el libelo introductorio y pidió que se confirme la sentencia de primera instancia.6 1.5.2. La demandada 4 Fecha límite para acceder a la mesada 14 según lo dispuesto en el artículo 1, parágrafo transitorio 6 del Acto Legislativo 01 de 2005. 5 Folios 171 a 174. 6 Folios 224 a 226. 6 Radicado: 25000 23 42 000 2013 03890 01 (0780-2015) Demandante: Olga Bossa de Rivera La UGPP guardó silencio, según se desprende de la constancia secretarial del 20 de enero de 2017.7 1.6.
El ministerio público El agente delegado ante esta Sección no rindió concepto.8 2. Consideraciones 2.1. El problema jurídico Se circunscribe a establecer i) si la vinculación como docente en interinidad, puede ser tenida en cuenta para el reconocimiento de la pensión gracia y ii) si la señora Olga Bossa de Rivera puede ser beneficiaria de que la UGPP le reconozca dicha prestación, en aplicación del régimen consagrado en la Ley 114 de 1913 y demás normas que regulan dicha prestación. 2.2.
Marco normativo El artículo 1 de la Ley 114 de 1913 dispuso que los maestros de escuelas primarias oficiales «que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente Ley». Por su parte, las Leyes 116 de 19289 y 37 de 193310 consagraron la posibilidad de 7 Folio 227. 8 Ibidem. 9 Artículo 6.
Los empleados y profesores de las Escuelas Normales y los Inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a esta complementan. Para el computo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria cono en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección. 10 Artículo 3.
Las pensiones de jubilación de los maestros de escuela rebajadas por decreto de carácter legislativo, quedaran nuevamente en la cuantía señalada por las leyes. Hácense extensivas estas pensiones a los maestros que hayan completado los años de servicios señalados por la Ley, en establecimientos de enseñanza secundaria. 7 Radicado: 25000 23 42 000 2013 03890 01 (0780-2015) Demandante: Olga Bossa de Rivera que los docentes obtuvieran la pensión gracia computando los años laborados en la enseñanza secundaria, normalista o como inspectores de instrucción pública, siempre y cuando cumplieran los demás requisitos fijados por el artículo 4 de la Ley 114 de 1913, pues estos no fueron modificados por la normativa posterior.11 Dentro de los requerimientos para acceder al mencionado beneficio, el artículo 4 ibidem incluyó el referente a que el educador no haya recibido o reciba «otra pensión o recompensa de carácter nacional».12 En virtud de dicho condicionamiento, la Sala Plena del Consejo de Estado, mediante Sentencia S-699 de 1997 del 29 de agosto de 1997, concluyó que «la pensión gracia no puede ser reconocida a favor de un docente nacional, pues constituye requisito indispensable para su viabilidad que el maestro no reciba retribución alguna de la nación por servicios que le preste, o que no se encuentre pensionado por cuenta de ella.
Por lo tanto, los únicos beneficiarios de tal prerrogativa eran los educadores locales o regionales».13 Al respecto, es preciso resaltar que la prestación en comento se creó con la finalidad de compensar a los profesores adscritos a entidades territoriales en razón a la diferencia salarial que se evidenciaba en comparación con los docentes nacionales; sin embargo, este objetivo inicial perdió su fundamento con ocasión 11 Al respecto pueden consultarse las siguientes providencias del Consejo de Estado: i) sentencia de 16 de junio de 1995, radicado: 10665; ii) sentencia de 29 de agosto de 1997, radicado: S-699. 12 Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: 1.
Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración. 2. (Derogado por la Ley 45 de 1931). 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento. 4.
Que observe buena conducta. 5. (Derogado artículo 8 Ley 45 de 1931). 6. Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento. 13 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 29 de agosto de 1997, radicado: S-699. También pueden consultarse las siguientes providencias de la Sección Segunda que han acogido igual lineamiento: i) Subsección A, sentencia del 10 de marzo de 2016, radicado: 52001-23-33-000-2013-00145-01 (2604-2014); ii) Subsección B, sentencia del 1 de marzo de 2018, radicado: 25000-23-42-000-2013-06449-01 (3989-2015); y iii) Subsección B, sentencia del 30 de enero de 2020, radicado: 23001-23-33-000-2016-00431-01 (5640-2018).
En similar sentido, puede consultarse la Sentencia C-085 de 2002, proferida por la Corte Constitucional. 8 Radicado: 25000 23 42 000 2013 03890 01 (0780-2015) Demandante: Olga Bossa de Rivera del proceso de nacionalización de la educación que instituyó la Ley 43 de 1975 y en razón a que el artículo 15 de la Ley 91 de 1989 dispuso que tal beneficio sería compatible con la pensión ordinaria de jubilación, «aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación».
En virtud de la expedición de la Ley 91 de 1989, la Sala Plena de esta corporación, en la referida Sentencia S-699 de 1997, afirmó que la pensión gracia debe reconocerse a los docentes nacionalizados, en aras de «colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales».
Ahora bien, la Ley 91 de 1989 pretendió desmontar el reconocimiento de la pensión gracia en consideración a que ya no existía la diferencia salarial anotada; sin embargo, en su artículo 15, numeral 2, literal a), previó lo siguiente: Artículo 15. A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1. de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: […] 2.
Pensiones: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. La Sentencia C-489 de 2000 declaró la exequibilidad condicionada de la expresión «vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980» contenida en la norma transcrita, bajo el entendido de que «las situaciones jurídicas particulares y concretas que se hubieran consolidado antes de entrar en vigencia la ley 91/89, esto es, antes del 29 de diciembre de 1989, quedan a salvo de la nueva normatividad por cuanto constituyen derechos adquiridos que el legislador no podía desconocer». 9 Radicado: 25000 23 42 000 2013 03890 01 (0780-2015) Demandante: Olga Bossa de Rivera Mediante sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022,14 la Sección Segunda del Consejo de Estado analizó el alcance de la citada disposición, en consonancia con la jurisprudencia constitucional proferida en la materia, con el fin de determinar si era necesario tener consolidado el derecho pensional al 29 de diciembre de 1989.
Al respecto, se explicó que el artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 contiene dos fechas relevantes para estudiar el derecho a la pensión gracia, a saber: 1) 31 de diciembre de 1980 - constituye el último momento en que podía realizarse la vinculación del docente que pretendiera el reconocimiento pensional. 2) 29 de diciembre de 1989 - corresponde a la fecha de entrada en vigencia de la Ley 91 de 1989; sin embargo, esta «no puede entenderse como un plazo que demarque la última oportunidad para consolidar el derecho a la pensión gracia».15 En este orden de ideas, tiene derecho a que se le reconozca la pensión gracia aquel docente que haya tenido una vinculación en una plaza nacionalizada o territorial antes del 31 de diciembre de 1980 y que cumpla con las exigencias de la Ley 114 de 1913 y demás normas que la desarrollaron, sin importar el momento en que logre colmar los requisitos de edad y tiempo de servicio, es decir, que lo haga antes o después del 29 de diciembre de 1989.
Al respecto, esta corporación explicó lo siguiente:16 […] la línea jurisprudencial del Consejo de Estado se ha encaminado a afirmar que la condición para el reconocimiento de la pensión gracia «es que la vinculación del docente territorial sea anterior al 31 de diciembre de 1980, contando tiempos 14 Radicado 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 15 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022, radicado 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 16 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022, radicado 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 10 Radicado: 25000 23 42 000 2013 03890 01 (0780-2015) Demandante: Olga Bossa de Rivera posteriores siempre y cuando se demuestren como nacionalizados o territoriales».17 […] conforme a lo indicado en la Sentencia C-506 de 2006, en consonancia con los antecedentes legislativos de la Ley 91 de 1989, se concluye que esta disposición buscó proteger las reivindicaciones laborales alcanzadas por los educadores hasta ese momento, dentro de las que se encontraba la pensión gracia de jubilación; por ende, el único límite temporal que se impuso consistió en que los docentes territoriales y nacionalizados demostraran haber ingresado al magisterio con antelación al 31 de diciembre de 1980, pues a ellos se les debería seguir respetando el régimen pensional que los cobijaba, en otras palabras, se protegieron tanto los derechos adquiridos como las expectativas de completar los requisitos para obtener el derecho pensional, pues las normas seguirían proyectando sus efectos en el tiempo para los servidores vinculados en la forma indicada. […] v) La Sentencia C-506 de 2006, antes estudiada, aclara el entendimiento frente al límite temporal fijado por la Ley 91 de 1989, el cual consiste en garantizar el acceso a la pensión gracia de aquellos docentes que se vieron inmersos en el proceso de nacionalización de la educación, es decir, ingresaron con antelación al 31 de diciembre de 1980 y, por lo tanto, no podían ver truncada la posibilidad de completar los requisitos previstos para obtener dicho beneficio por tratarse de una conquista laboral respecto de la cual tenían aspiraciones legítimas. vi) Mediante la Sentencia SU-014 de 2020, la Corte Constitucional explicó que el artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 «solo tiene una lectura posible, esto es, la interpretación literal, gramatical y finalista, conforme a la cual, los profesores de primaria, los empleados y docentes de las Escuelas Normales, los inspectores de instrucción pública y los docentes oficiales de secundaria aún podrían acceder a la prestación siempre que se hubiesen vinculado hasta el 31 de diciembre de 1980 y cumplieran los demás requisitos de ley».
A partir de dicho entendimiento, se reconoció la pensión gracia a una docente que se vinculó antes de la referida fecha y consolidó su estatus con posterioridad a la promulgación de la Ley 91 de 1989. Bajo este contexto, se fijó como regla de unificación que «[l]os docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».
Una vez aclarado este aspecto, es preciso tener en cuenta que para determinar la plaza docente que permite obtener el beneficio pensional en comento, en 17 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 19 de septiembre de 2019, radicado: 11001- 03-15-000-2019-02219-01 (AC). 11 Radicado: 25000 23 42 000 2013 03890 01 (0780-2015) Demandante: Olga Bossa de Rivera sentencia del 21 de junio de 2018,18 esta corporación fijó las siguientes reglas de unificación:19 (i) los recursos del antiguo situado fiscal, regulados tanto en la Constitución de 1886 como en la de 1991, que transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales para atender al sostenimiento de los fondos educativos regionales, una vez ingresaban a los presupuestos locales, le pertenecían de forma exclusiva a los entes territoriales;
(ii) la calidad de docente territorial o nacionalizado es otorgada por la ley, y no se pierde, o cambia a nacional, cuando en el acto de vinculación del docente haya intervenido el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional ante el respectivo fondo educativo regional o haya certificado la disponibilidad presupuestal o la vacancia definitiva del cargo;
(iii) en consecuencia, lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la aludida prestación, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas de la respectiva localidad, o de las -situado fiscal- cuando se sufragaban los gastos a través de los endógenas exógenas fondos educativos regionales, y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones; y (iv) para acreditar la calidad de docente territorial, se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial.
El escenario normativo y jurisprudencial antes transcrito permite concluir que, en lo que atañe al requerimiento de acreditar de 20 años en el servicio educativo para acceder a la pensión gracia, los docentes deben demostrar una vinculación en una plaza nacionalizada o territorial antes del 31 de diciembre de 1980 y pueden acumular dichos tiempos con los posteriores laborados en similar condición. A su vez, no se les puede exigir haber completado todos los requisitos antes del 29 de diciembre de 1989 y tampoco es válido impedir el acceso al beneficio pensional bajo el argumento de que los salarios fueron pagados total o 18 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, radicado: 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 19 Para mayor claridad se separaron cada una de las reglas, pero se conservó el contenido literal de la sentencia transcrita. 12 Radicado: 25000 23 42 000 2013 03890 01 (0780-2015) Demandante: Olga Bossa de Rivera parcialmente con recursos provenientes del situado fiscal o del sistema general de participaciones, pues «lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la aludida prestación, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada».20 Además, valga precisar que no se requiere que el tiempo de servicio sea continuo, pues lo importante es que haya sido en plazas territoriales o nacionalizadas. 2.3.
Hechos probados De conformidad con el acervo probatorio, que obra dentro el proceso, se establece lo siguiente: 2.3.1. Sobre la edad y la relación laboral de la demandante El 19 de abril de 1954, nació la señora Olga Bossa de Rivera, según se advierte en la copia de su registro civil de nacimiento.21 Entre el 12 de septiembre y el 6 de noviembre de 1977, la demandante se vinculó como docente interina de la Concentración República de Bolivia, jornada tarde, según hizo constar la directora de ese establecimiento educativo.22 El 4 de febrero de 1992, el jefe de la División de Personal de la Secretaría de Educación de la Alcaldía Mayor de Bogotá, le informó a la actora que se había dispuesto sobre su vinculación para desempeñar el cargo de docente temporal.23 Posteriormente, el director operativo le informó que había sido reubicada en empleo de igual denominación en el Colegio Distrital República de Costa Rica, jornada tarde, área sociales.24 20 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, radicado: 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 21 Folio 18. 22 Folio 240. 23 Folio 241. 24 Folio 242. 13 Radicado: 25000 23 42 000 2013 03890 01 (0780-2015) Demandante: Olga Bossa de Rivera El 1.º de febrero de 1993, el alcalde mayor de Santafé de Bogotá nombró, entre otras, a la señora Bossa de Rivera como docente de tiempo completo, a través de la Resolución 202.
En el aludido acto, la entidad señaló que mediante el Acuerdo 40 de 1992 se aprobó dentro del presupuesto para la vigencia 1993, un rubro expresamente dedicado al pago de personal docente de la planta distrital de educadores.25 El 6 de noviembre de 2007, el subsecretario administrativo de la Secretaría de Educación de Bogotá expidió la Resolución 10752, por la cual reubicó, entre otros, a la demandante.
En tal sentido pasó de la sede de origen IED Colegio Atahualpa, área básica secundaria y media, al IED Colegio Costa Rica, área básica primaria.26 El 23 de febrero de 2012, a través del Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral, la Secretaría de Educación de Bogotá dio constancia sobre lo siguiente:27 1.
Tipo de vinculación: territorial, distrital, recursos propios 2. Cargo: docente 3. Nivel: Secundaria 4. Activo: si […] NOVEDADES Tipo de A.A. No. de A.A. Fecha A.A. Fecha Posesión DESDE HASTA dd mm aa dd mm aa dd mm aa dd mm aa 1 Tipo de novedad Vinculación como docente interino Oficio 8 11 77 12 9 77 6 11 17 Plantel educativo Municipio BOGOTÁ 2 Tipo de novedad Vinculación temporal tiempo completo Oficio 21 9 92 25 2 92 30 11 92 Plantel educativo Municipio BOGOTÁ 3 Tipo de novedad Nombramiento en propiedad Res. 0202 1 2 93 8 2 93 Plantel educativo 25 Folios 244 a 247. 26 Folios 248 a 250. 27 Folio 135, CD. 14 Radicado: 25000 23 42 000 2013 03890 01 (0780-2015) Demandante: Olga Bossa de Rivera Municipio BOGOTÁ El 8 de febrero de 2013, a través del Certificado S-2013-15613, el jefe de la Oficina de Nómina Fondo Educativo Regional de la Secretaría de Educación de Bogotá indicó que la demandante realizó aportes a las entidades de previsión de docentes estatales por los siguientes periodos: del 12 de septiembre al 6 de noviembre de 1977, del 25 de febrero al 30 de noviembre de 1992, y del 8 de febrero de 1993 «a la fecha».28 De acuerdo con el Formato Único para la Expedición del Certificado de Salario, de enero de 2011 a febrero de 2012, la actora percibió sueldo y primas especial, de vacaciones y de navidad.29 En cumplimiento de lo dispuesto en el auto del 25 de mayo de 2017,30 mediante el cual se decretaron pruebas de oficio en segunda instancia, se aportó al expediente la constancia expedida por el profesional especializado de la Oficina de Certificaciones Laborales de la Alcaldía Mayor de Bogotá, según la cual, la demandante prestó sus servicios en esa entidad, así:31 Situación administrativa Periodo Duración Desde Hasta Nombramiento como docente interina 12 de septiembre de 1977 6 de noviembre de 1977 1 mes, 25 días Nombramiento como docente temporal tiempo completo «Nómina S.E.D.» 25 de febrero de 1992 30 de noviembre de 1992 9 meses, 5 días Nombramiento como docente en propiedad (Resolución 0202 del 1.° de febrero de 1993) «siendo su tipo de vinculación Territorial, Distrital con Fuente de Recursos Propios» 8 de febrero de 1993 - - Licencia no remunerada (Resolución 3537 del 17 de junio de 2016) 12 de julio de 2016 29 de julio de 2016 28 días Renuncia al cargo de docente grado 14, colegio IED Costa Rica (Resolución 6283 del 23 de diciembre de 2016) - 10 de enero de 2017 23 años, 11 meses, 2 días 28 Folio 21. 29 Folio 135, CD. 30 Folio 228. 31 Folios 238 a 239. 15 Radicado: 25000 23 42 000 2013 03890 01 (0780-2015) Demandante: Olga Bossa de Rivera Periodo total 24 años, 10 meses y 2 días Además, el jefe de la Oficina de Nómina de la Alcaldía Mayor de Bogotá informó que luego de verificar la hoja de vida de la docente Bossa de Rivera, se advierte que «a las vinculaciones como interinos, no se le liquidaban prestaciones sociales ni se hacían aportes a seguridad social».
Asimismo, señaló lo siguiente:32 3. En la vinculación como Temporal durante el periodo comprendido del 25/02/1992 al 30/11/1992 los recursos provenían del Distrito (Tesorería de Santafé de Bogotá). 4. Por último, se informa que verificado el sistema de nómina el origen de los recursos con los cuales se le cancelaron los salarios y prestaciones desde su fecha de ingreso 08/02/1993 hasta la entrada en vigencia de la Ley 715 de 2001, fue a través de Recursos Propios del Distrito Capital y con la aplicación de la Ley 715 de 2001; el origen de los recursos para el pago de nómina provienen de la transferencia de la nación a través del SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES (SGP) hasta le fecha de retiro 10/01/17, lo que no constituye cambio en el tipo de vinculación de su nombramiento.
Finalmente, el coordinador del Grupo de Certificaciones de la Subdirección de Talento Humano del Ministerio de Educación informó que «con base en la información contenida en los inventarios de la serie Historias Laborales del archivo central de este Ministerio de la planta de personal, el Grupo de Gestión Documental pudo establecer que no se encontró información alguna a nombre de [Olga Bossa de Rivera]».33 2.3.2.
Sobre la reclamación de las prestaciones en litigio El 17 de julio de 2012, la señora Olga Bossa de Rivera solicitó a la UGPP el reconocimiento de la pensión gracia.34 El 7 de noviembre de 2012, la UGPP emitió la Resolución RDP 014679 por la cual negó la solicitud de reconocimiento y pago de la pensión gracia, con fundamento en que al 31 de diciembre de 1980, la peticionaria no se encontraba vinculada a la 32 Folio 237. 33 Folio 252. 34 Folios 5 y 6. 16 Radicado: 25000 23 42 000 2013 03890 01 (0780-2015) Demandante: Olga Bossa de Rivera docencia oficial.35 Al respecto, tuvo en cuenta los tiempos de servicio en el distrito capital de Bogotá entre el 8 de febrero de 1993 y el 30 de julio de 2012.
Agregó que dentro del cuaderno administrativo obra un certificado que indica que aquella se vinculó desde el 12 de septiembre hasta el 6 de noviembre de 1977 como docente interina y desde el 25 de febrero hasta el 30 de noviembre de 1992 como docente temporal tiempo completo «sin embargo, no allegó las actas de posesión y nombramiento de dicho periodo con el cual se pueda establecer el tipo de nombramiento al servicio docente, razón por la cual no es procedente acceder al reconocimiento de la prestación solicitada, dado que no existe certeza del tipo de vinculación de dicho periodo».
El 27 de diciembre de 2012, a través de la Resolución RDP 021282, la UGPP confirmó la decisión anterior, con fundamento en iguales argumentos a los expuestos en el acto recurrido.36 2.4. Caso concreto. Análisis de la Sala Previo a resolver el problema jurídico planteado, en relación con el reconocimiento pensional deprecado, y en atención al anterior recuento fáctico, normativo y jurisprudencial, la Sala confirmará la decisión del a quo que accedió al reconocimiento de la pensión gracia a favor de la señora Olga Bossa de Rivera.
Lo anterior, toda vez que se demostró que laboró en el magisterio oficial durante más de 20 años como docente, en plazas clasificadas como territoriales. Igualmente, tuvo una experiencia como educadora anterior al 31 de diciembre de 1980, por ende, en lo que respecta al tiempo de servicio, cumple con los presupuestos previstos por las Leyes 114 de 1913 y 91 de 1989 para ser acreedora del beneficio pensional pretendido.
En efecto, una vez analizado el acervo probatorio se concluye que el tiempo de servicio computable para obtener la pensión gracia a favor de la demandante corresponde al siguiente: 35 Folios 7 a 9. 36 Folios 13 a 15. 17 Radicado: 25000 23 42 000 2013 03890 01 (0780-2015) Demandante: Olga Bossa de Rivera Cargo Periodo Duración Desde Hasta Docente interina 12 de septiembre de 1977 6 de noviembre de 1977 1 mes, 25 días Docente temporal tiempo completo 25 de febrero de 1992 30 de noviembre de 1992 9 meses, 5 días Docente en propiedad 8 de febrero de 1993 10 de enero de 2017 23 años, 11 meses, 2 días Periodo total 24 años, 10 meses y 2 días En relación con el anterior cuadro, es oportuno resaltar que la UGPP pretende desestimar el tiempo de servicio prestado entre el 12 de septiembre y el 6 de noviembre de 1977 y entre el 25 de febrero y el 30 de noviembre de 1992, en consideración a que se trataba de nombramientos como docente interina o temporal.
Empero, tal y como lo ha señalado esta Corporación este tipo de vinculación «es plenamente computable para efectos del reconocimiento y pago de la pensión gracia como quiera que tal figura se utilizó como un mecanismo mediante el cual la administración, ante la imposibilidad de contar con docentes de carrera, designaba con carácter transitorio a personas instruidas en el ejercicio de la referida actividad, en atención a la necesidad y urgencia de garantizar la efectiva prestación de los servicios educativos».37 En efecto, esta Corporación ha sostenido que los servicios prestados por docentes vinculados en interinidad o en forma temporal, deben ser tenidos en cuenta para el cómputo de los 20 años exigidos en la norma.
En tal sentido se pronunció la Subsección en sentencia del 13 de febrero de 2014, al señalar lo siguiente:38 En este punto, vale la pena aclarar que no le asiste razón a la entidad demanda al señalar que los tiempos que la demandante pretende hacer valer, en los que laboró por los periodos arriba mencionados como docente interina para cubrir licencias de otros 37 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 27 de septiembre de 2018, radicado 25000 23 42 000 2014 00012 01 (3050-15), M.P. Rafael Francisco Suárez Vargas. 38 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 13 de febrero de 2014, radicado 17001 23 31 000 2012 00008 01(2022-13), M.P. Alfonso Vargas Rincón. 18 Radicado: 25000 23 42 000 2013 03890 01 (0780-2015) Demandante: Olga Bossa de Rivera docentes, no pueden ser tenidos en cuenta como quiera que no se generó relación laboral alguna y ningún tipo de vinculación, pues la Corte Constitucional39 ha venido sosteniendo, lo siguiente: “… Sostuvo que, en ningún caso, esos parámetros de contratación son imputables al docente quien, sin importar la forma como ha de ser vinculado, cumple funciones similares en el campo educativo y, en consecuencia, está obligado a acreditar iguales condiciones de formación y experiencia. Ello, por supuesto, descarta que la ley y las propias instituciones, dentro de la autonomía de que gozan para darse sus propios estatutos, puedan establecer regímenes restrictivos que desconozcan el derecho de los docentes ocasionales y hora cátedra, a percibir las prestaciones sociales reconocidas por el orden jurídico para todos los trabajadores públicos o privados, las cuales deben otorgarse en proporción al tiempo laborado. [Resalta la Sala].
En consecuencia, esta Sala encuentra que la vinculación de la señora Olga Bossa de Rivera como docente en interinidad, puede ser tenida en cuenta para el reconocimiento de la pensión gracia,40 «sin que para ello sea relevante la forma en la que fue provisto el empleo, es decir si lo fue en carrera o en forma interina o temporal, pues no existe diferencia en la forma en que dichos servidores desarrollan la actividad docente con aquellos que han sido nombrados en propiedad».41 Ahora bien, tal y como se expuso en el recuento probatorio, entre el 12 de septiembre y el 6 de noviembre de 1977, la demandante se vinculó como docente interina de la Concentración República de Bolivia, en la jornada de la tarde, según hizo constar la directora de ese establecimiento educativo.
A su vez, el carácter nacionalizado de la designación de la demandante en la Secretaría de Educación de Bogotá, también encuentra respaldo en el artículo 1 de la Ley 91 de 1989, en tanto dispone que son nacionalizados aquellos «docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975».
En 39 Sentencia C-517 de 1999 40 En igual sentido ver sentencia del 2 de febrero de 2023, radicado 25000-23-42-000-2014-01058- 01 (2633-2015) M.P. Rafael Francisco Suárez Vargas. Lo que se suma a la constancia expedida por el coordinador del Grupo de Certificaciones de la Subdirección de Talento Humano del Ministerio de Educación según la cual «con base en la información contenida en los inventarios de la serie Historias Laborales del archivo central de este Ministerio de la planta de personal, el Grupo de Gestión Documental pudo establecer que no se encontró información alguna a nombre de [Olga Bossa de Rivera]».
Folio 252. 41 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 3 de noviembre de 2022, radicado 25000 23 42 000 2013 03963 01 (6014-2018), M.P. William Hernández Gómez. 19 Radicado: 25000 23 42 000 2013 03890 01 (0780-2015) Demandante: Olga Bossa de Rivera similar sentido, la Corte Constitucional, mediante Sentencia C-085 de 2002, indicó que los «docentes nacionalizados» son «los vinculados antes del 31 de diciembre de 1980, por las entidades territoriales», conforme ocurrió en el sub lite.
Aunado a lo expuesto, el coordinador del Grupo de Certificaciones de la Subdirección de Talento Humano del Ministerio de Educación informó que «con base en la información contenida en los inventarios de la serie Historias Laborales del archivo central de este Ministerio de la planta de personal, el Grupo de Gestión Documental pudo establecer que no se encontró información alguna a nombre de [Olga Bossa de Rivera]»; de manera que no obra prueba en el expediente que indique que aquella tuvo una vinculación de tipo nacional.
Por otro lado, tal y como lo certificó la funcionaria de la Alcaldía Mayor de Bogotá, la demandante tuvo una vinculación del orden territorial, cuya fuente de financiación fueron recursos propios, y se dio entre el 25 de febrero y el 30 de noviembre de 1992 y entre el 8 de febrero de 1993 y el 10 de enero de 2017. De esta manera, es dable concluir que estos tiempos pueden ser computados para efectos del reconocimiento deprecado.
En efecto, la demandante fue nombrada por el alcalde de Santafé de Bogotá en propiedad en el empleo de docente de tiempo completo, zona urbana, en la planta de personal del distrito, a través del Decreto 202 del 1.º de febrero de 1993, en cuyas consideraciones se indicó que mediante el Acuerdo 40 de 1992 se «aprobó dentro del presupuesto para la vigencia de 1.993 un rubro expresamente dedicado al pago del personal docente de la planta Distrital de educadores».
A su vez, en cumplimiento del auto para mejor proveer, proferido el 25 de mayo de 2017, el jefe de la Oficina de Nómina de la Alcaldía Mayor de Bogotá informó que «En la vinculación como Temporal durante el periodo comprendido del 25/02/1992 al 30/11/1992 los recursos provenían del Distrito (Tesorería de Santafé de Bogotá) [y] que verificado el sistema de nómina el origen de los recursos con los cuales se le cancelaron los salarios y prestaciones desde su fecha de ingreso 20 Radicado: 25000 23 42 000 2013 03890 01 (0780-2015) Demandante: Olga Bossa de Rivera 08/02/1993 hasta la entrada en vigencia de la Ley 715 de 2001, fue a través de Recursos Propios del Distrito Capital y con la aplicación de la Ley 715 de 2001; el origen de los recursos para el pago de nómina provienen de la transferencia de la nación a través del SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES (SGP) hasta le fecha de retiro 10/01/17, lo que no constituye cambio en el tipo de vinculación de su nombramiento».
Sobre esto último, esta corporación unificó su criterio en el sentido de indicar que los dineros provenientes del entonces situado fiscal –ahora sistema general de participaciones– «le pertenecía[n] de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas endógenas y exógenas».42 De esta manera, los docentes territoriales y/o nacionalizados no se convierten en nacionales «por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación», lo que se acompasa con lo certificado por el aludido servidor de la entidad territorial al señalar que el origen de los recursos para el pago de nómina provenían de las transferencias de la nación a través del Sistema General de Participaciones (SGP) y que ello no constituía cambio en el tipo de vinculación, pues en todo caso sus salarios se pagaron con recursos propios.
De acuerdo con lo explicado, todos los tiempos laborados como docente tienen la denominación de nacionalizados y/o territoriales y, en todo caso, no podrían ser, de ningún modo, denominados como nacionales en atención a que no existe prueba alguna dentro del proceso que dé cuenta de ello, al paso que sí obra suficiente material probatorio que respalde sus pretensiones.
De esta manera, la demandante acreditó con suficiencia el ejercicio de la profesión docente por más de 20 años y cumplió con la exigencia de haberse vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; por lo tanto, la interesada colmó el requisito del tiempo de servicio previsto por el legislador para acceder a la 42 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, radicado 25000 23 42 000 2013 04683 01 (3805-2014). 21 Radicado: 25000 23 42 000 2013 03890 01 (0780-2015) Demandante: Olga Bossa de Rivera prestación pretendida.
Ahora bien, la señora Olga Bossa de Rivera cuenta con más de 50 años de edad (toda vez que nació el 19 de abril de 1954) y durante su ejercicio como docente no se registraron sanciones disciplinarias, es decir, que cumple con los requisitos de edad, buena conducta y desempeño laboral con honradez y consagración previstos por la Ley 114 de 1913 para el reconocimiento del beneficio pensional reclamado.
Se advierte que en el presente caso no se configuró el fenómeno prescriptivo, en tanto que la señora Bossa de Rivera consolidó el derecho el 8 de marzo de 2012, la reclamación ante la administración la presentó el 17 de julio de 2012, y radicó la demanda el 2 de julio de 2013. 2.5. De la condena en costas Esta Subsección en sentencia del 7 de abril de 2016,43 respecto de la condena en costas en vigencia del CPACA, concluyó que la legislación varió del Código Contencioso Administrativo al Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo de un criterio subjetivo a uno objetivo valorativo.
El primero, en cuanto prescribe que en toda sentencia se dispondrá sobre la condena en costas, bien sea total o parcial o con abstención, según las reglas del Código General del Proceso; y el segundo, en cuanto se requiere que el juez revise si ellas se causaron y en la medida de su comprobación (como sucede con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad profesional realizada dentro del proceso), sin que en esa valoración se incluya la mala fe o temeridad de las partes.
Asimismo, se definió que la cuantía de la condena en agencias en derecho, en materia laboral, se fijará atendiendo la posición de las partes, pues varía según sea la parte vencida el empleador o el trabajador (Acuerdo 1887 de 2003 Sala 43 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Radicado 13001-23-33-000-2013-00022- 01 (1291-2014), M.P. William Hernández Gómez. 22 Radicado: 25000 23 42 000 2013 03890 01 (0780-2015) Demandante: Olga Bossa de Rivera Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura) y la complejidad e intensidad de la participación procesal; que las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas por lo que el juez en su liquidación no estará atado a lo así pactado por estas, que la liquidación de las costas (incluidas las agencias en derecho) la hará el juez de primera o única instancia y que procede condenar en costas tanto en primera como en segunda instancia. Conforme a las anteriores reglas, y teniendo en cuenta que la decisión que aquí se adopta es fruto de lo dispuesto en las reglas jurisprudenciales trazadas en las sentencias de unificación del 21 de junio de 2018 y 11 de agosto de 2022, no se impondrán costas a cargo de la parte vencida, con el fin de salvaguardar los principios de buena fe y confianza legítima. 3.
Conclusión Con base en la preceptiva jurídica que gobierna la materia, en los derroteros jurisprudenciales trazados por el Consejo de Estado en casos de contornos análogos fáctica y jurídicamente al asunto que ahora es objeto de estudio y en el acervo probatorio, la Sala considera que la decisión del a quo debe ser confirmada en tanto reconoció a la señora Olga Bossa de Rivera la pensión gracia reclamada.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso - Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Confirmar la sentencia proferida el 12 de junio de 2014, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, en el proceso promovido por la señora Olga Bossa de Rivera, contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. 23 Radicado: 25000 23 42 000 2013 03890 01 (0780-2015) Demandante: Olga Bossa de Rivera Segundo. Sin condena en costas en esta instancia. Devolver el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones en el aplicativo Samai.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado Electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente (SLVA) CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.