CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter Bogotá, D. C., veintidós (22) de septiembre de dos mil veintidós (2022) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Expediente: 25000-23-42-000-2018-00279-02 (2847-2021) Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones) Demandado: Manacés Prieto Beltrán y municipio de Silvania (Cundinamarca) Tema: Competencia administrativa respecto del reconocimiento de pensión de jubilación por aportes Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la entidad accionante contra la sentencia de 18 de junio de 2021 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (sección segunda, subsección E), mediante la cual negó las súplicas de la demanda dentro del proceso del epígrafe.
I.
ANTECEDENTES 1.1 Medio de control (ff. 7 a 18). La Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones), por intermedio de apoderado, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra el señor Manacés Prieto Beltrán y el municipio de Silvania (Cundinamarca), para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.1.2 Pretensiones.
Se declare la nulidad de la Resolución GNR 303880 de 3 de octubre de 2015, proferida por Colpensiones, por medio de la cual reconoció «[…] pensión vitalicia de vejez a favor del señor MANAC[É]S BELTR[Á]N PRIETO en cuantía de $644.350 para el año 2015, toda vez que no se ajusta a derecho por no ser COLPENSIONES la entidad competente para el reconocimiento de dicha mesada pensional, como sí lo es el MUNICIPIO DE SILVANIA EN LA CAJA DE PREVISI[Ó]N MUNICIPAL» (sic para toda la cita).
Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, se declare que «[…] COLPENSIONES, no es la entidad para reconocer, liquidar, reliquidar y pagar una pensión de vejez a favor del [demandado] […]» y que 2 Expediente: 25000-23-42-000-2018-00279-02 (2847-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Colpensiones contra Manacés Prieto Beltrán y municipio de Silvania es la «UGPP la entidad que debió reconocer, liquidar y pagar [la] pensión de jubilación […]».
Además, se ordene al mencionado pensionado «[…] la devolución de lo pagado por concepto del reconocimiento […] hasta que se ordene la suspensión provisional o se declare su nulidad […]» de manera retroactiva e indexada, junto con los correspondientes intereses. 1.1.3 Fundamentos fácticos. Relata la entidad demandante que el accionado nació el 6 de enero de 1947 y, mediante Resolución GNR 303880 de 3 de octubre de 2015, le reconoció pensión de vejez «[…] con un ingreso base de liquidación de $632.323, al cual se le aplicó una tasa de reemplazo del 75%, en cuantía de $644.350, la cual fue efectiva a partir del 02 de junio de 2012» (sic), contra la cual interpuso recursos de reposición y en subsidio de apelación. Dice que el 18 de mayo de 2016 requirió del pensionado el consentimiento para revocar la resolución acusada, ante lo cual se negó. 1.1.4 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto.
Cita como normas violadas por el acto demandado las Leyes 33 de 1985 y 100 de 1993. Aduce que «[…] la administración que está facultada para reconocer la prestación pensional del señor MANACES BELTRAN PRIETO, es el MUNICIPIO DE SILVANIA EN LA CAJA DE PREVISION MUNICIPAL entre los ciclos 23 de febrero de 1980 al 20 de febrero de 1993 equivalente a 676 semanas esto es 13 años de servicio, y que verificado el aplicativo de historia laboral el afiliado presenta cotizaciones desde el 01 de febrero de 2001 al 30 de marzo de 2008 reflejando un total de 183 semanas equivalentes a 3 años 6 meses 23 días, por lo cual para con esta Administradora de Pensiones no tiene aportes durante un tiempo mínimo de seis años continuos o discontinuos» (sic para toda la cita). 1.2 Medida cautelar.
Colpensiones, en el escrito de demanda, solicitó suspender provisionalmente los efectos jurídicos del acto administrativo enjuiciado, medida cautelar negada con auto de 29 de agosto de 2018 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca (sección segunda, subsección E) [ff. 34 a 40 cuaderno de medida cautelar], confirmado a través de proveído de 21 de noviembre siguiente (ff. 52 a 54 ibidem), porque no se logró demostrar las condiciones consagradas en el artículo 231 del CPACA. 3 Expediente: 25000-23-42-000-2018-00279-02 (2847-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Colpensiones contra Manacés Prieto Beltrán y municipio de Silvania 1.3 Contestaciones de la demanda: 1.3.1 Municipio de Silvania (ff. 52 a 59).
Mediante apoderada, se opuso a las súplicas de la demanda; en lo concerniente a las situaciones fácticas expone que algunas son ciertas y otras no le constan; y formuló las excepciones que denominó falta de legitimación en la causa por pasiva, ausencia de responsabilidad del municipio de Silvania, caducidad e ineficacia de la acción. Expresó que «[…] no puede ser de recibo para pretender la Nulidad de un acto administrativo, acudir a una presunta falta de competencia para determinar que el acto ha de ser declarado Nulo o que ha incurrido en vicios para su formación; una cosa es la falta de competencia y otra, que el competente para proferir el acto, incurra en error al no haber valorado todos los elementos de juicio para producirlo o los requisitos para crear situaciones que revisten el carácter particular y concreto» (sic). 1.3.2 Señor Manacés Prieto Beltrán (ff. 81 a 91).
A través de su abogado, manifestó su oposición a las pretensiones de libelo introductorio y respecto de los hechos indicó que algunos son ciertos, otros parcialmente y los demás no le constan; y opuso las excepciones denominadas ineptitud de la demanda, no comprender la demanda todos los litisconsortes necesarios y falta de jurisdicción. Arguyó que «[…] la conducta adoptada por COLPENSIONES y la UGPP […] generó […] la confianza legítima, no solo de la competencia de COLPENSIONES para reconocer y pagar su pensión de vejez, sino del derecho que tiene de su reconocimiento.
En este sentido, debe tenerse en cuenta que a través de documentos escritos se le manifestó de manera clara y contundente y de forma expresa, que COLPENSIONES es quien tenía la competencia para adoptar el acto administrativo de reconocimiento y pago de la pensión […], por lo que va en contravía de tal principio constitucional y además del principio de buena fe, cualquier modificación que se pretenda llevar a cabo en la situación y estatus pensional […]» (sic). 1.4 Providencia apelada (ff. 198 a 206 vuelto).
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca (sección segunda, subsección E), mediante sentencia de 18 de junio de 2021, negó las súplicas de la demanda (sin condena en costas), al considerar que de conformidad con «[…] lo previsto en la Ley 100 de 1993, el Instituto de Seguros Sociales (hoy COLPENSIONES) es el administrador del régimen de prima media con prestación definida.
En concordancia y frente a 4 Expediente: 25000-23-42-000-2018-00279-02 (2847-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Colpensiones contra Manacés Prieto Beltrán y municipio de Silvania los servidores públicos a cajas, fondos o entidades de precisión social, estableció el Decreto 813 de 1994 que corresponde a dichas entidades […] el reconocimiento de la pensión cuando a la fecha de entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, el servidor cumpla con los requisitos del régimen de transición […]» (sic).
Que «[…] resulta claro que las cajas y fondos territoriales perdieron competencia para el reconocimiento pensional de sus afiliados con la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 y que solo la mantuvieron en forma excepcional, razón por la que no podía el Municipio de Silvania proceder al reconocimiento de la pensión del señor Manac[é]s Prieto Beltrán como quiera que (i) para el 30 de junio de 1995 no se encontraba afiliado a la caja territorial del municipio -pues fue desvinculado el 20 de marzo de 1993-, (ii) se afilió voluntariamente a COLPENSIONES, (iii) no acreditaba el cumplimiento de los requisitos para el reconocimiento de la pensión a 30 de junio de 1995 -ya que para esa fecha tenía 48 años de edad y 16 años, 5 meses y 28 días de servicio, (iv) ni tenía 20 años de servicio a 30 de junio de 1995» (sic).
Concluye que «[…] la entidad competente para reconocer la pensión de vejez del señor Manac[é]s Prieto Beltrán es la Administradora Colombiana de Pensiones – COLPENSIONES y no el municipio de Silvania en atención a que a la fecha de entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 en el nivel territorial (30 de junio de 1995) el demandado no estaba afiliado a la caja de previsión territorial del municipio, no tenía consolidado su derecho pensional ni acreditaba 20 años de servicio, razón por la cual correspondía a la entidad demandante, como administradora del régimen de prima media, su reconocimiento y pago» (sic). 1.5 El recurso de apelación (ff. 217 y 218 vuelto).
La entidad accionante interpuso recurso de apelación, al estimar que «[…] cuando profirió la Resolución No. GNR 303880 del 3 DE OCTUBRE DE 2015, expidió estos actos administrativos, sin tener en cuenta que dicha prestación no era de su competencia, para Colpensiones se mantiene la tesis que es el Municipio de Silvania Caja de Previsión Municipal [el] llamad[o] al pago de la prestación por cuanto, entre los ciclos de febrero de 1980 al 20 de febrero de 1983, equivalente a 676 semanas, esto es 13 años de servicio, y que verificado las bases de datos de la entidad, su historia laboral, presenta cotizaciones desde 1 de febrero de 2001 al 30 de marzo de 2008, reflejando un total de 183 semanas equivalentes a 3 años 6 meses 23 días, por lo cual se insiste que no tiene para con la Administradora Colombiana de Pensiones – COLPENSIONES – los 5 Expediente: 25000-23-42-000-2018-00279-02 (2847-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Colpensiones contra Manacés Prieto Beltrán y municipio de Silvania aportes durante un lapso mínimo de seis (6) años continuos o discontinuos, así es claro que se insiste que la competencia pensional no reside en Colpensiones, por cuanto el acto administrativo fue proferido sin la debida competencia, incurriendo en la causal de nulidad señalada en el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011» (sic para toda la cita).
Agrega que «[…] el Régimen de Prima Media Con Prestación Definida esta revestido con el fenómeno de la solidaridad por cuanto la no devolución de pagos, contribuye a la desfinanciación del Sistema pensional; Así mismo se debe señalar que el pago de una prestación generada sin el cumplimiento de los requisitos legales, atenta […] contra el Principio de Estabilidad financiera del sistema General de Pensiones […]» (sic).
II. TRÁMITE PROCESAL El recurso de apelación fue concedido con auto de 14 de julio de 2021 (f. 237) y se admitió por esta Corporación, a través de proveído de 28 de abril de 2022 (f. 252), en cumplimiento del artículo 247 del CPACA1 y en la oportunidad establecida en el numeral 4 ibidem la demandante aportó escrito de alegatos de conclusión2, para reiterar los argumentos de la alzada.
III. CONSIDERACIONES 3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA a esta Corporación le compete conocer del presente litigio, en segunda instancia. 3.2 Problema jurídico. De acuerdo con el recurso de apelación3, corresponde en esta oportunidad a la Sala determinar si, como lo aduce Colpensiones, la competencia para el reconocimiento de la pensión de jubilación por aportes del señor Manacés Prieto Beltrán compete al municipio de Silvania; o si, por el contrario, dicha obligación atañe a la entidad demandante, como lo concluyó el a quo. 3.3 Marco jurídico.
En punto a la resolución del problema jurídico planteado en precedencia, procede la Sala a realizar el correspondiente análisis normativo 1 Modificado por la Ley 2080 de 25 de enero de 2021. 2 Memorial adjuntado a la herramienta electrónica para la gestión judicial denominada Samai. 3 Según el artículo 328 del Código General del Proceso, «El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley»; asimismo, «El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella». 6 Expediente: 25000-23-42-000-2018-00279-02 (2847-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Colpensiones contra Manacés Prieto Beltrán y municipio de Silvania a efectos de establecer la solución jurídicamente correcta respecto del caso concreto.
En lo concerniente a las entidades competentes para el reconocimiento y pago de las pensiones de jubilación de los empleados oficiales, el Decreto 1848 de 19694 preveía: Artículo 75. Efectividad de la pensión. 1. La pensión de jubilación correspondiente se reconocerá y pagará al empleado oficial por la entidad de previsión social a la cual estuvo afiliado al tiempo de cumplir el tiempo de servicios requerido por la ley, si para entonces se hubiere retirado del servicio oficial sin tener la edad exigida para tal fin, o por la entidad de previsión a que esté afiliado al tiempo del retiro, si entonces cumple los requisitos de tiempo de servicios y edad señalados para el goce de la pensión. 2.
Si el empleado oficial no estuviere afiliado a ninguna entidad de previsión social al tiempo de retirarse del servicio oficial, el reconocimiento y pago se hará directamente por la última entidad o empresa oficial empleadora. 3. En los casos de acumulación de tiempo de servicios a que se refiere el artículo 72 de este Decreto, la entidad o empresa a cuyo cargo esté el reconocimiento y pago de la pensión de jubilación, tiene derecho a repetir contra las entidades y empresas oficiales obligadas al reembolso de la cantidad proporcional que les corresponda, a prorrata del tiempo de servicios en cada una de aquellas. [ ] Por su parte, con la expedición de la Ley 71 de 1988 se permitió la satisfacción del requisito de tiempo de servicio para la obtención de una pensión de jubilación con la suma de lapsos trabajados en los sectores público y privado, con aportes efectuados en entidades de previsión social oficiales y en el entonces Instituto de Seguros Sociales.
Por ende, quienes efectuaran aportes en entidades de previsión social del sector público (como la extinguida Caja Nacional de Previsión Social5) y el ISS, podían acumular esas cotizaciones para efectos de completar los veinte (20) años que exigía el artículo 7º. de la citada Ley 71 de 1988, para acceder al derecho pensional, de la siguiente manera: 4 «Por el cual se reglamenta el Decreto 3135 de 1968». 5 Cajanal 7 Expediente: 25000-23-42-000-2018-00279-02 (2847-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Colpensiones contra Manacés Prieto Beltrán y municipio de Silvania A partir de la vigencia de la presente ley, los empleados oficiales y trabajadores que acrediten veinte (20) años de aportes sufragados en cualquier tiempo y acumulados en una o varias de las entidades de previsión social que hagan sus veces, del orden nacional, departamental, municipal, intendencial, comisarial o distrital y en el Instituto de los Seguros Sociales, tendrán derecho a una pensión de jubilación siempre que cumplan sesenta (60) años de edad o más si es varón y cincuenta y cinco (55) años o más si es mujer.
El Gobierno Nacional reglamentará los términos y condiciones para el reconocimiento y pago de esta prestación y determinará las cuotas partes que correspondan a las entidades involucradas. Ahora bien, la Ley 100 de 1993, «Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones», en su artículo 52, determinó que «el régimen de prima media con prestación definida será administrado por el Instituto de Seguros Sociales», función ahora en cabeza de Colpensiones6, y estableció que «[l]as cajas, fondos o entidades de seguridad social existentes, del sector público o privado, administrarán este régimen respecto de sus afiliados y mientras dichas entidades subsistan»; precepto que se acompasa con la prohibición general de crear nuevos organismos de previsión o de seguridad social en el sector público contenida en el artículo 129 ibidem.
En los términos del artículo 15 de la mencionada Ley 100, las personas naturales que prestaban sus servicios al Estado fueron calificados como afiliados obligatorios al sistema y, a voces del 128 ibidem, les era dable escoger el régimen al que desearan afiliarse7 y quienes se acogieran al de prima media con prestación definida podían continuar afiliados al organismo en el cual estuvieran vinculados.
Luego, por cuenta del Decreto 691 de 1994, los servidores públicos de la Rama Ejecutiva del orden nacional y de sus entidades descentralizadas8, del Congreso de la República, de la Rama Judicial, del Ministerio Público, de la Fiscalía General de la Nación, de la organización electoral y de la Contraloría General de la República fueron incorporados al sistema general de pensiones a partir del 6 El artículo 155 de la Ley 1151 de 2007 creó Colpensiones, determinó que su «[…] objeto consiste en la administración estatal del régimen de prima media con prestación definida incluyendo la administración de los beneficios económicos periódicos de que trata el Acto Legislativo 01 de 2005, de acuerdo con lo que establezca la ley que los desarrolle»; y ordenó al Gobierno nacional «[…] realizar todas las acciones tendientes al cumplimiento de dicho propósito, y procederá a la liquidación de Cajanal EICE, Caprecom y del Instituto de Seguros Sociales, en lo que a la administración de pensiones se refiere.
En ningún caso se podrá delegar el reconocimiento de las pensiones». 7 Entre el de prima media con prestación definida y el de ahorro individual con solidaridad. 8 Salvo algunas excepciones. 8 Expediente: 25000-23-42-000-2018-00279-02 (2847-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Colpensiones contra Manacés Prieto Beltrán y municipio de Silvania 1° de abril de 1994, mientras que en el caso de los departamentales, municipales y distritales o de sus entidades descentralizadas, el sistema general de pensiones entró a regir a más tardar el 30 de junio de 1995, en la fecha en que así lo determinara el respectivo gobernador o alcalde.
En todo caso, el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 estipuló que «[q]uienes a la fecha de vigencia de la presente Ley hubiesen cumplido los requisitos para acceder a la pensión de Jubilación o de vejez conforme a normas favorables anteriores, aun cuando no se hubiese efectuado el reconocimiento, tendrán derecho en desarrollo de los derechos adquiridos a que se les reconozca y liquide la pensión en las condiciones de favorabilidad vigentes al momento en que cumplieron tales requisitos»; y creó un régimen de transición con el objetivo de evitar menoscabar expectativas o derechos a personas que se encontraban próximas a ser pensionadas o tuviesen cierto tiempo de servicio9.
Lo anterior derivó en procedimientos administrativos complejos de adaptación al nuevo sistema pensional en cuanto a traslados, afiliaciones (y sus efectos), cotizaciones, otorgamiento de bonos pensionales y competencia para proveer los reconocimientos de las pensiones, entre muchos otros, que necesitaron ser reglamentados por el ejecutivo.
En tal virtud, el Gobierno nacional expidió el Decreto 692 de 199410, en cuyo artículo 6, reiteró la prohibición de crear nuevas cajas, fondos o entidades de previsión del sector público para el manejo de pensiones y preceptuó que las existentes podrían gestionar el régimen de prima media, mientras no fueran liquidadas, pero solo respecto de sus afiliados, en los siguientes términos: Artículo 34.
Entidades administradoras del régimen de prima media. El régimen solidario de prima media con prestación definida será administrado por el Instituto de Seguros Sociales, así como por las cajas, fondos o entidades de previsión social existentes al 31 de marzo de 1994, mientras subsistan. En todo caso, las entidades diferentes del ISS, sólo podrán administrar el régimen respecto de las personas que a 31 de marzo de 1994 fueren sus afiliados, no pudiendo en consecuencia recibir nuevos afiliados a partir de dicha fecha. 9 En efecto, en dicha norma se dispuso que las personas que al momento de entrar en vigencia el sistema de seguridad social integral (1º. de abril de 1994) contaran con treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o quince (15) o más años de servicios cotizados, se les reconocerá la pensión de jubilación de conformidad con el régimen anterior al cual se encontraban afiliados, es decir, la pensión de jubilación respecto de la edad, tiempo de servicio y monto se les aplicará el régimen anterior. 10 «Por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 100 de 1993». 9 Expediente: 25000-23-42-000-2018-00279-02 (2847-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Colpensiones contra Manacés Prieto Beltrán y municipio de Silvania Las cajas o entidades que administren pensiones del nivel departamental, municipal o distrital, podrán continuar afiliando trabajadores de estos niveles territoriales del sector público, hasta el momento que señale el respectivo alcalde o gobernador, sin que exceda del 30 de junio de 1995, fecha a partir de la cual, se regirán por lo dispuesto en el inciso 1º de este artículo.
A su vez, el artículo 6º. del Decreto 813 de 199411 consagró in extenso los supuestos fácticos de acuerdo con los cuales correspondía a las cajas, fondos o al extinguido Instituto de Seguros Sociales (ISS) el reconocimiento y pago de las pensiones de los servidores públicos afiliados y beneficiarios del régimen de transición, entre otros: a) Cuando a 1º de abril de 1994 el servidor público hubiese prestado 15 años o más, continuos o discontinuos, de servicios al Estado, cualquiera sea su edad, o cuenta con 35 años o más de edad si es mujer o 40 años o más de edad si es hombre, tendrá derecho al reconocimiento de la pensión de jubilación o vejez a cargo de la caja, fondo o entidad de previsión a la cual se encuentre afiliado, cuando cumpla con los requisitos establecidos en las disposiciones del régimen que se le venía aplicando.
Corresponderá al Instituto de Seguros Sociales el reconocimiento y pago de la pensión de los servidores públicos, conforme a las disposiciones del régimen que se venía aplicando, en los siguientes casos: i) Cuando el servidor público se traslade voluntariamente al Instituto de Seguros Sociales. ii) Cuando se ordene la liquidación de la caja, fondo o entidad a la cual se encontraba afiliado el servidor público, y iii) Cuando los servidores públicos beneficiarios del régimen de transición no se encontraban afiliados a ninguna caja, fondo o entidad de previsión del sector público con anterioridad al 1º de abril de 1994, seleccionen el régimen de prima media con prestación definida; b) Los servidores públicos que se vinculen al Instituto de Seguros Sociales voluntariamente o por liquidación de la caja, fondo o entidad de previsión a la cual se encontraba afiliado, tendrán derecho al reconocimiento de bono pensional, calculado en la forma como lo determine el Gobierno Nacional. 11 «Por el cual se reglamenta el artículo 36 de la Ley 100 de 1993». 10 Expediente: 25000-23-42-000-2018-00279-02 (2847-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Colpensiones contra Manacés Prieto Beltrán y municipio de Silvania Después, el Gobierno nacional expidió el Decreto 1296 de 199412, con el que autorizó la creación de fondos de pensiones territoriales hasta el 30 de junio de 1995 con el fin de que cumplieran las siguientes funciones: […] 1.
Sustituir el pago de las pensiones de vejez o jubilación, de invalidez y de sustitución o sobrevivientes, a cargo de las cajas o fondos pensionales públicos, y empresas productoras de metales preciosos insolventes, en los respectivos niveles territoriales. 2. Sustituir a las cajas o fondos pensionales públicos y empresas productoras de metales preciosos insolventes pertenecientes a la entidad territorial, en lo relacionado con el pago de pensiones de aquellas personas que han cumplido el tiempo de servicio pero no han llegado a la edad señalada para adquirir el derecho a la pensión, una vez se reconozcan, siempre y cuando no se encuentren afiliados a ninguna otra administradora del régimen de pensiones de cualquier orden. 3.
Sustituir a las entidades territoriales, establecimientos públicos, y empresas industriales y comerciales pertenecientes a la entidad territorial, que tengan a su cargo el pago directo de pensiones, cuando ello se decida. […] Parágrafo. En el acto en que se ordene la organización o constitución de cada Fondo de Pensiones Territoriales, se podrá establecer su capacidad para asumir el reconocimiento de pensiones que venían efectuando las entidades a quienes sustituya.
Posteriormente, el Decreto 1068 de 199513 reglamentó la afiliación de los servidores públicos del orden territorial, en relación con los cuales prescribió que «[s]erá responsable del pago de las pensiones o prestaciones económicas a que haya lugar, la entidad administradora de pensiones que haya recibido o le corresponda recibir el monto de las cotizaciones del período en el cual ocurre el siniestro o hecho que da lugar al pago de la prestación correspondiente». 12 «por el cual se establece el régimen de los fondos departamentales, distritales y municipales de pensiones públicas» 13 «Por el cual se reglamenta la entrada en vigencia del sistema general de pensiones en los niveles departamental, municipal y distrital, la constitución de los fondos de pensiones del nivel territorial, y la declaratoria de solvencia de las cajas, fondos o entidades de previsión social del sector público del nivel territorial». 11 Expediente: 25000-23-42-000-2018-00279-02 (2847-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Colpensiones contra Manacés Prieto Beltrán y municipio de Silvania Por último, el Gobierno nacional emitió el Decreto 2527 de 200014, en el que dispuso: Artículo 1º.
Reconocimiento a cargo de las Cajas, Fondos o entidades públicas que reconozcan o paguen pensiones. Las Cajas, Fondos o entidades públicas que reconozcan o paguen pensiones, continuarán reconociéndolas o pagándolas mientras subsistan dichas entidades respecto de quienes tuvieran el carácter de afiliados a la entrada en vigencia del Sistema General de Pensiones, exclusivamente en los siguientes casos: 1.
Cuando los empleados públicos y trabajadores oficiales de las entidades del orden nacional hubieren cumplido a 1º de abril de 1994, los requisitos para obtener el derecho a la pensión y no se les haya reconocido, aunque a la fecha de solicitud de dicha pensión estén afiliados a otra Administradora del Régimen de Prima Media. 2. Cuando los empleados públicos y trabajadores oficiales de las entidades del orden territorial hubieren cumplido los requisitos para obtener el derecho a la pensión a la entrada en vigencia del sistema general de pensiones en la entidad territorial del domicilio de la Caja, Fondo o entidad pública y la pensión no se les haya reconocido, aunque a la fecha de solicitud de dicha pensión estén afiliados a otra Administradora del Régimen de Prima Media. 3.
Cuando los empleados públicos y trabajadores oficiales que a la fecha de entrada en vigencia del sistema, a nivel nacional o territorial según el caso, hubieren cumplido veinte años de servicio o contaren con las cotizaciones requeridas en la misma entidad, Caja o Fondo público, aunque a la fecha de solicitud de la pensión estén o no afiliados al Sistema General de Pensiones.
También podrán hacerlo respecto de sus afiliados y en los mismos casos, las entidades a las cuales corresponda el reconocimiento de pensiones antes de la entrada en vigencia del Sistema General de Pensiones. De lo anotado resulta claro que la competencia para conceder las pensiones del régimen de prima media con prestación definida correspondió, en principio, al extinguido ISS, hoy Colpensiones, sin perjuicio de la facultad que les asiste para ello a las cajas, fondos o entidades públicas preexistentes a la Ley 100 de 1993, respecto de sus afiliados y de acuerdo con la reglamentación contenida en los Decretos 692 de 1994 (artículo 14), 813 de ese año (artículo 6º.), 1068 de 1995 14 «por medio del cual se reglamentan los artículos 36 y 52 de la Ley 100 de 1993, parcialmente el artículo 17 de la Ley 549 de 1999 y se dictan otras disposiciones». 12 Expediente: 25000-23-42-000-2018-00279-02 (2847-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Colpensiones contra Manacés Prieto Beltrán y municipio de Silvania y 2527 de 2000 (artículo 1º.), cuya interpretación armónica permite concluir que estas últimas son responsables del reconocimiento de las pensiones de los servidores públicos que reunieron los requisitos para jubilarse antes de la entrada en vigor del sistema general de pensiones o que acumularon 20 años de servicios en condición de afiliados de aquellas.
Por otro lado, a través de los Decretos 201115, 201216 y 201317 de 2012, el Gobierno nacional reglamentó la entrada en funcionamiento de Colpensiones, ordenó la supresión del entonces ISS y lo declaró en estado de liquidación, entre otros asuntos; todo ello a partir del 28 de septiembre de 2012. Por consiguiente, en el Decreto 2011 de 2012 se previó que los afiliados al ISS quedarían directamente a cargo de Colpensiones, por tanto, las funciones que hasta el 28 de septiembre de 2012 le correspondían al primero en materia pensional, se reasignaron a la Administradora, con inclusión del reconocimiento de los derechos pensionales que eran competencia de aquel Instituto. 3.4 Caso concreto.
El material probatorio traído al plenario da cuenta de la situación respecto de los hechos a los cuales se refiere la presente demanda, en tal virtud, se destaca: a) Según copia de cédula de ciudadanía del señor Manacés Prieto Beltrán, nació el 6 de enero de 1947 (f. CD en folio 18A). b) «CERTIFICADO DE INFORMACI[Ó]N LABORAL» del Ministerio de Defensa Nacional, que da cuenta de que el demandado prestó sus servicios, en calidad de soldado, al Ejército Nacional del 1º de junio de 1970 al 30 de noviembre de 1973 (CD en folio 18A). c) «CERTIFICADO DE INFORMACI[Ó]N LABORAL» elaborado por el municipio de Silvania el 2 de febrero de 2015, conforme al cual el accionado trabajó desde el 23 de febrero de 1980 hasta el 20 de marzo de 1993 y la caja a la cual se realizaron los aportes para pensión durante esa vigencia, fue la de previsión de aquel municipio (f. 60). d) «CERTIFICACI[Ó]N DE SALARIOS MES A MES» emanado del precitado 15 «Por el cual se determina y reglamenta la entrada en operación de la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones». 16 «Por el cual se suprimen unas dependencias de la estructura del Instituto de Seguros Sociales – ISS». 17 «Por el cual se suprime el Instituto de Seguros Sociales, ISS, se ordena su liquidación y se dictan otras disposiciones». 13 Expediente: 25000-23-42-000-2018-00279-02 (2847-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Colpensiones contra Manacés Prieto Beltrán y municipio de Silvania ente territorial, en el que se constata que el demandado, entre enero de 1980 y marzo de 1993, devengó asignación básica, bonificación por servicios prestados y prima técnica (ff. 62 a 68). e) Reporte de semanas cotizadas de Colpensiones de 17 de julio de 2013, que informa que el demandado acreditó 183,87 semanas, comprendidas entre el 1º de marzo de 2001 y el 30 de abril de 200818, como independiente (CD en folio 18A). f) Resolución GNR 303880 de 3 de octubre de 2015, por medio de la cual Colpensiones reconoció «pensión de vejez» por aportes al demandado, de acuerdo con las Leyes 71 de 1988 y 100 de 1993, al haber acreditado 1.036 semanas, con el 75% de los factores salariales contemplados en el artículo 1º del Decreto 1158 de 1994 (ff. 25 a 30). g) Resolución GNR 269763 de 12 de septiembre de 2016 (CD en folio 18A), con la que Colpensiones resolvió un recurso de reposición contra la Resolución GNR 187868 de 24 de junio siguiente, que negó el reajuste de la pensión de jubilación deprecado por el accionado y ordenó remitir a la gerencia nacional de defensa judicial de la vicepresidencia de jurídica, para lo cual indicó: Por lo tanto, se observa que revisada la historia laboral del afiliado no se recibió aportes durante un tiempo mínimo de seis años continuos o discontinuos a colpensiones, por consiguiente en el evento en que no se cumpla alguna de estas dos condiciones la entidad a la cual haya efectuado el mayor tiempo de aportes será la obligada a reconocer y pagar la pensión de jubilación por aportes, en este caso la entidad a la cual fue realizado el mayor tiempo de cotizaciones fue el MUNICIPIO DE SILVANIA. […] Que transcurrido el termino otorgado, conforme el escrito allegado el 02 de agosto de 2016 el señor PRIETO BELTRAN MANACES, NO da autorización para revocar el acto administrativo GNR 303880 del 03 de octubre de 2015.
Que teniendo en cuenta que la Resolución GNR 303880 del 03 de octubre de 2015, es abiertamente contraria a la Ley y que causa un perjuicio al erario público por ser esta Administradora de naturaleza pública, mediante Radicado No. 2016_7114812 de fecha 23 de junio de 2016, se remitió la citada resolución para iniciar las acciones contencioso administrativas ACCION DE LESIVIDAD pertinentes para obtener la revocatoria del referido acto administrativo. 18 Con algunos períodos de interrupción. 14 Expediente: 25000-23-42-000-2018-00279-02 (2847-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Colpensiones contra Manacés Prieto Beltrán y municipio de Silvania Que por lo anterior, esta entidad confirmara la resolución GNR 187868 del 24 de junio de 2016 recurrida y remitirá al superior jerárquico el estudio del recurso de apelación [sic para toda la cita]. h) Resolución VPB 37862 de 30 de septiembre de 2016, mediante la cual Colpensiones resolvió el recurso de apelación contra la Resolución GNR 187868 de 24 de junio siguiente, para lo cual confirmó en su integridad el acto recurrido (CD en folio 18A).
Con el ánimo de desatar la cuestión litigiosa, lo primero que ha de advertirse es que el accionado está amparado por el régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, puesto que para el 1º de abril de 1994 tenía más de 40 años de edad (47) y a la entrada en vigor del Acto legislativo 1 de 2005 (25 de julio de esa anualidad) contaba con más de 750 semanas (18 años).
Igualmente, de las pruebas enunciadas se desprende que el señor Manacés Prieto Beltrán (i) nació el 6 de enero de 1947 y prestó sus servicios al Ministerio de Defensa Nacional en calidad de soldado desde el 1º de junio de 1970 hasta el 30 de noviembre de 1973 y al municipio de Silvania del 23 de febrero de 1980 al 20 de marzo de 1993;
(ii) cotizó al referido ente territorial 13 años y 25 días y a Colpensiones 3 años y 7 meses (entre el 1º de marzo de 2001 y el 30 de abril de 2008)19; (iii) mediante Resolución GNR 303880 de 3 de octubre de 2015, la demandante le reconoció «pensión de vejez» por aportes, de acuerdo con las Leyes 71 de 1988 y 100 de 1993, al haber acreditado 1.036 semanas.
Posteriormente, (iv) Colpensiones requirió del pensionado autorización para revocar el aludido acto administrativo, ante lo cual se negó. En el asunto sub examine Colpensiones aduce que «[…] es el Municipio de Silvania Caja de Previsión Municipal [el] llamad[o] al pago de la prestación por cuanto, […] no tiene para […] COLPENSIONES los aportes durante un lapso mínimo de seis (6) años continuos o discontinuos […]» (sic); por ende, carece de competencia frente a cualquier reconocimiento prestacional y ello es responsabilidad del aludido municipio.
No obstante, la Sala encuentra demostrado que el accionado causó su derecho pensional, en virtud de la Ley 71 de 1988 y por la transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, el 6 de enero de 2007 al alcanzar 60 años de edad y acreditar más de 20 años de cotizaciones efectuadas al municipio de Silvania y a Colpensiones. 19 Con algunos períodos de interrupción. 15 Expediente: 25000-23-42-000-2018-00279-02 (2847-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Colpensiones contra Manacés Prieto Beltrán y municipio de Silvania Por tanto, en principio, comoquiera que el mencionado trabajador realizó aportes al municipio de Silvania durante 13 años y 25 días, mientras que al ISS lo hizo por 3 años y 7 meses, en atención a la regla especial de competencia del artículo 10 del Decreto 2709 de 199420, explicada en precedencia, al citado ente territorial le correspondería el pago de la pensión de jubilación por aportes, por ser el que recibió la mayor cantidad de cotizaciones.
Sin embargo, dado que el accionado al 1º de abril de 1994 no se encontraba afiliado a la caja de previsión municipal, no había causado el derecho pensional y tampoco cumplía el tiempo de servicios para acceder a este (16 años, 6 meses y 24 días), máxime cuando se retiró el 20 de marzo de 1993, compete a Colpensiones el reconocimiento de la prestación, pues, en concordancia con el marco jurídico, las cajas o entidades de previsión social del nivel territorial eran las encargadas de asumir dicha carga pensional, en la medida en que a 31 de marzo de 1994 la persona se encontrara afiliada a estas y colmara los presupuestos para obtener aquella.
Igualmente, en armonía con lo establecido en el Decreto 813 de 1994, al haberse afiliado voluntariamente al ISS en calidad de trabajador independiente, el reconocimiento de su pensión está en cabeza de Colpensiones, por ser la autorizada para administrar el régimen de prima media con prestación definida. Ahora bien, la sala de consulta y servicio civil de esta Corporación21, frente al tema específico de la competencia para el reconocimiento y pago de las pensiones de jubilación por aportes, se refirió en los siguientes términos: […] en atención a que el señor Monroy Moreno cotizó y laboró tanto en el sector privado como en el público, el régimen aplicable al caso concreto será el establecido en el artículo 7º de la Ley 71 de 1988, modificado por el Decreto 2709 de 1994 […].
Así, en aplicación del citado artículo y según la información que obra en el expediente, el señor Claudio Samuel Monroy Moreno cumplió los 60 años el 26 de enero de 2000 y adquirió el estatus pensional antes del 31 de diciembre de 2014, pues los 20 años de servicios exigidos los cumplió en julio de 2014. 20 «por el cual se reglamenta el artículo 7o. de la Ley 71 de 1988. […] Artículo 10.
Entidad de previsión pagadora. La pensión de jubilación por aportes será reconocida y pagada por la última entidad de previsión a la que se efectuaron aportes, siempre y cuando el tiempo de aportación continuo o discontinuo en ellas haya sido mínimo de seis (6) años. En caso contrario, la pensión de jubilación por aportes será reconocida y pagada por la entidad de previsión a la cual se haya efectuado el mayor tiempo de aportes. […]» 21 Auto de 12 de diciembre de 2017, expediente 11001-03-06-000-2017-00189-00(C), C. P. Álvaro Namén Vargas. 16 Expediente: 25000-23-42-000-2018-00279-02 (2847-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Colpensiones contra Manacés Prieto Beltrán y municipio de Silvania Destaca la Sala que el señor Monroy Moreno para completar los requisitos y acceder a la prestación, hizo aportes efectivos como en el sector privado y como trabajador independiente al ISS y luego a Colpensiones, desde el 28 de noviembre de 1994, de manera interrumpida, hasta el 30 de noviembre de 2014.
Lo anterior significa que cuando entró a operar Colpensiones, el 28 de septiembre de 2012, el señor Monroy pasó automáticamente a esta administradora, de conformidad con lo previsto en el artículo 3º del Decreto 2011 de 2012 y, finalmente, adquirió el status pensional estando afiliado a esa entidad. Debe entenderse que la afiliación al ISS fue voluntaria, al tenor del artículo 11 del Decreto-Ley 1296 de 1994 y que, si bien el señor Claudio Samuel Monroy solo cotizó a dicha entidad y a Colpensiones durante 2 años y 5 meses (menos de los 6 años a que se refiere el artículo 10 del decreto 2709 de 1994), el Departamento de Boyacá –Fondo Territorial de Pensiones de Boyacá- no es competente para reconocer su pensión, puesto que de acuerdo con el marco legal expuesto solamente podría reconocer pensiones en los siguientes dos casos: i) a quienes cumplieron los requisitos legales para pensionarse antes del 31 de diciembre de 1995, habiendo sido empleados o exempleados del departamento, y ii) a quienes hubieran cumplido el tiempo de servicio (20 años), pero no hubiesen llegado a la edad señalada por la ley, siempre que no se encontraran afiliados a otra administradora de pensiones de cualquier orden […] […] Lo anterior quiere decir que en los casos como el que nos ocupa, es decir, en aquellos de personas que hayan adquirido el status pensional después de diciembre de 1995 y que, además, se hayan afiliado a otra administradora de pensiones de cualquier orden, no es competente el Fondo Territorial de Pensiones del Departamento de Boyacá para efectuar el reconocimiento de la pensión de vejez y por lo tanto la competencia corresponde a Colpensiones, pues, se insiste, por mandato legal es la única entidad autorizada para administrar el régimen de prima media con prestación definida.
También, en otro caso similar, se precisó22: […] Sin embargo, al revisar la historia laboral de la peticionaria, se observa que no se cumplen los supuestos definidos por la Ley 1151 de 2007 y el Decreto Ley 169 de 2008, para que la UGPP pueda asumir la competencia. Lo anterior, por cuanto la peticionaria no estaba afiliada a Cajanal cuando esta fue suprimida, no había causado el derecho 22 Auto de 17 de febrero de 2021, expediente 11001-03-06-000-2020-00244-00(C), C. P. Édgar González López. 17 Expediente: 25000-23-42-000-2018-00279-02 (2847-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Colpensiones contra Manacés Prieto Beltrán y municipio de Silvania reclamado antes de la supresión de la misma caja y tampoco había completado el requisito del tiempo antes de su desafiliación a Cajanal.
En ese sentido, es importante tener en cuenta que la competencia prevista en el Decreto 2709, artículo 10, según la cual, la entidad competente para el reconocimiento y pago de la pensión es aquella en la que se efectuó el mayor número de aportes, es de carácter reglamentario. Por su parte, la competencia de la UGPP, para sustituir a Cajanal en sus obligaciones pensionales están dadas en virtud de la Ley 1151 de 2007 y el Decreto Ley 169 de 2008. […] En otras decisiones, relativas a solicitudes de pensiones con base en suma de tiempos laborados en los sectores público y privado, pero que tampoco encajaban en las funciones legales de la UGPP, la Sala resolvió declarar competente a Colpensiones, bajo la consideración de que: […] las condiciones particulares de los peticionarios de derechos pensionales pueden determinar que la autoridad, en principio competente por razón del mayor tiempo de aportación, carezca de competencia para reconocer el derecho reclamado, caso en el cual deberá asumir el conocimiento y decisión la autoridad con competencia general o con la competencia especial que responda a la condición específica del interesado […].
Ahora, Colpensiones es igualmente de creación legal y su norma de creación, el artículo 155 de la Ley 1151 de 2007, definió su objeto que es, en esencia, administrar el régimen de prima media con prestación definida, lo cual configura su competencia general. Es decir que, respecto de los derechos pensionales que no responden a las condiciones que determinan la competencia de otras autoridades, es Colpensiones la llamada por la ley a asumir el estudio y las decisiones de fondo sobre tales derechos. […] en el presente caso la autoridad que tiene la competencia para estudiar y resolver de fondo la solicitud de reconocimiento y pago de la pensión presentada por la señora Arnovia Moreno de Rodríguez es Colpensiones.
En este orden de ideas, la competencia recae en Colpensiones por ser la entidad con la que, mientras estuvo afiliado el demandado, cumplió las condiciones para ser acreedor de la pensión de jubilación como lo concluyó el a quo, por ende, el acto administrativo acusado no se halla inmerso en la causal de nulidad por falta de competencia invocada por la actora, motivo por el cual se impone concluir que la alzada carece de vocación de prosperidad. 18 Expediente: 25000-23-42-000-2018-00279-02 (2847-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Colpensiones contra Manacés Prieto Beltrán y municipio de Silvania Con base en los razonamientos que se dejan consignados, en armonía con los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia, que negó las pretensiones de la demanda.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: 1º. Confírmase la sentencia de 18 de junio de 2021 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (sección segunda, subsección E), que negó las pretensiones de la demanda incoada por la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones) contra el señor Manacés Prieto Beltrán y el municipio de Silvania, por las razones expuestas en la parte motiva. 2º.
Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha. Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Firmado electrónicamente SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Firmado electrónicamente CÉSAR PALOMINO CORTÉS