Consejero Ponente: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá D.C., trece (13) de octubre de dos mil veintitrés (2023) Radicación: 11001-03-15-000-2023-04452-00 Accionante: Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud - ADRES Accionado: Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia Tema.
Acción de tutela. Subtema 1. El requisito de exposición suficiente de los hechos y argumentos que generan la vulneración. Decisión. Declara improcedente. La Sala decide la acción de tutela presentada por la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud – ADRES en contra de la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
I.- ANTECEDENTES 1.- La solicitud de tutela El 23 de agosto de 2023 la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud – ADRES presentó acción de tutela, a través de apoderado judicial, en procura de la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, de defensa y a la seguridad jurídica que consideró vulnerados con la providencia del 25 de abril de 2023 dictada por la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca al interior del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho de radicado No. 11001-33-34-006-2019-00048-01. 1.1.- Hechos 1.1.1.- La sociedad Aliansalud EPS S.A. interpuso demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con el objetivo de que se declarara la nulidad de algunos oficios dictados por la Unión Temporal Fosyga 2014 y distintas resoluciones expedidas por la Superintendencia Nacional de Salud.
De igual forma, requirió declarar que Aliansalud no está obligado a restituir al Fondo de Solidaridad y Garantía – Fosyga determinada suma de dinero. Así mismo, solicitó condenar a la Superintendencia Nacional de Salud, a la ADRES y/o a los miembros de la Unión Temporal Fosyga 2014 a pagar a la demandante un monto a título de perjuicios. 1.1.2.- El asunto fue conocido en primera instancia por el Juzgado Quinto Administrativo de Bogotá que, mediante auto del 13 de junio de 2019, admitió la demanda. 1.1.3.- La ADRES allegó la contestación del caso y solicitó llamar en garantía a la Unión Temporal Fosyga 2014 con fundamento en el numeral 7.2.1.30 del Contrato de Consultoría No. 043 del 10 de diciembre de 2013 suscrito por el entonces Ministerio de Salud y Protección Social y la Unión Temporal Fosyga 2014, en el que se estipuló la responsabilidad patrimonial cuando el Fosyga, hoy ADRES, y/o el Ministerio de la Protección Social fueren condenados judicialmente por eventuales errores o deficiencias en el proceso de auditoría atribuibles al contratista. 1.1.4.- En auto del 9 de julio de 2020 el a quo admitió el llamamiento en garantía respecto de la Unión Temporal Fosyga 2014.
Al efecto, refirió que la solicitud fue presentada oportunamente y cumplió los requisitos previstos en los artículos 225 del CPACA y 64 del Código General del Proceso. 1.1.5.- Inconformes con la anterior decisión, las sociedades que integran la Unión Temporal Fosyga 2014 presentaron recurso de apelación en el que manifestaron que el Contrato de Consultoría No. 043 de 2013 que celebró con el Ministerio de la Protección Social para realizar una auditoria integral en salud, jurídica y financiera a los recobros y reclamaciones, no suponía la representación ni el ejercicio de funciones que eran competencia directa del Ministerio o del administrador fiduciario del entonces Fosyga, hoy ADRES.
Así mismo, refirieron que uno de los aspectos acordados en el conocido contrato de consultoría es el referente a la cláusula compromisoria en virtud de la cual las partes acordaron someter sus diferencias frente a la ejecución y liquidación del contrato ante un Tribunal de Arbitramento. 1.1.6.- La alzada fue desatada por la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante proveído del 25 de abril de 2023, en el sentido de revocar la decisión del a quo para negar la solicitud de la ADRES de llamar en garantía a la Unión Temporal Fosyga 2014.
Al efecto, sostuvo que si bien los argumentos expuestos por los llamados en garantía son de defensa frente al escrito de llamamiento y a las pretensiones de la demanda y aquella no sería la oportunidad procesal para pronunciarse sobre ello, lo cierto es que en el contrato con base en el cual fue llamada en garantía la Unión Temporal Fosyga 2014 se pactó una clausula compromisoria que remite al conocimiento de la justicia arbitral las controversias suscitadas con ocasión de la ejecución y liquidación del contrato.
Así, la jurisdicción de lo contencioso administrativo carece de competencia para establecer una eventual responsabilidad de la parte vinculada en caso de que el Fosyga y/o el Ministerio de Protección Social sean condenados judicialmente por eventuales errores o deficiencias en el proceso de auditoría atribuibles al contratista. 1.2.- Fundamentos de la acción de tutela La parte accionante invocó los siguientes argumentos: 1.2.1.- El auto proferido el 25 de abril de 2023 vulnera sus derechos fundamentales por considerar que la jurisdicción contencioso administrativa no es la competente para establecer una eventual responsabilidad de la parte vinculada en el evento de que el Fosyga y/o el entonces Ministerio de la Protección Social sean condenados judicialmente, pues aquello se traduce en un prejuzgamiento y en un “desconoci[miento] [de] la naturaleza jurídica de tercería que tiene la figura del llamamiento en garantía”. 1.2.2.- Luego, procedió a detallar la definición del llamamiento en garantía prevista en el Código General del Proceso y en la jurisprudencia, así como los requisitos del llamamiento y los actos procesales que estos sujetos –los llamados en garantía–pueden ejercer según la mencionada codificación. 1.2.3.- Por otra parte, aseguró que la ADRES tiene el derecho contractual, en virtud del Contrato No. 043 de 2013, de exigir de otro la indemnización del perjuicio que llegare a sufrir o el reembolso total o parcial que tuviera que hacer como resultado de la sentencia que se dicte en el proceso promovido y, por lo mismo, se encuentra legitimada para llamar en garantía a la Unión Temporal Fosyga 2014.
Al efecto, citó las cláusulas décimo segunda y décimo tercera del Contrato No. 043 que, a su juicio, comprometen al contratista a mantener indemne al Ministerio por cualquier daño o perjuicio originado en reclamaciones de terceros que se deriven de sus actuaciones y lo obliguen civil y/o penalmente. De igual forma, invocó el numeral 7.2.1.30 de la cláusula séptima que establece la obligación de la Unión Temporal Fosyga 2014 de responder patrimonialmente cuando el Fosyga y/o el Ministerio sean condenados judicialmente por eventuales errores o deficiencias en el proceso de auditoría atribuibles al contratista. 1.2.4.- A partir de lo anterior, sostuvo que las cláusulas del Contrato 043 deben ser cumplidas sin reparo alguno conforme a lo allí consignado, sin embargo, aquellas pretenden ser desconocidas con el objetivo de “oponerse y confundir la existencia de obligaciones de hacer, de actuar en un proceso instaurado por terceros con otras eventualidad[es] que no son consustanciales con lo pactado Inter-partes, como se pretende al llevar al Tribunal Contencioso Administrativo (…).”. 1.2.5.- Por otra parte, trajo a colación apartes del contrato de transacción del 18 de julio de 2018 y del acta de liquidación del Contrato 043 del 30 de octubre de 2020 suscritos por la ADRES y la Unión Temporal, en los que se indica que la actora puede llamar en garantía a la Unión Temporal, siendo la “jurisdicción [contencioso administrativa la] competente para resolver sobre esa relación en caso de determinarse alguna condena respecto de la demandada, sin que se pueda realizar un pronunciamiento a priori sobre la responsabilidad o no del llamado en garantía”, postura que ha sido acogida por distintas autoridades judiciales que han tenido conocimiento de trámites similares al de marras sin que se hiciera alusión a que la resolución de los llamamientos en garantía esté a cargo de la justicia arbitral.
En este punto, informó que le resulta inquietante la negativa al llamamiento en garantía dado que “la UT Fosyga 2014 instauró demanda arbitral y podría pensarse que lo que pretende es llevar a que la administración de justicia le genere insumos que se conviertan en precedentes judiciales dentro de este tr[á]mite donde persigue en [ú]ltimas no atender su compromiso de indemnidad [,] elemento contractual que ella misma acept[ó]”. 1.2.6.- Con lo anterior, arribó a la conclusión de que la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca incurrió en defecto sustantivo, pues es claro que de las cláusulas del Contrato No. 043 se desprende que la Unión Temporal se comprometió a mantener indemne al Ministerio por cualquier perjuicio originado en reclamaciones de terceros que se deriven de sus actuaciones. 1.3.- Pretensiones de la acción de tutela La interesada solicitó el amparo de sus derechos fundamentales, revocar el auto del 25 de abril de 2023 dictado por la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y ordenar a la autoridad judicial accionada “que dicte un auto de reemplazo en el cual CONFIRME el auto proferido el 9 de julio de 2020 por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, D.C., mediante el cual se admitió el llamamiento en garantía con respecto a la Unión Temporal Fosyga 2014.”. 2.- Trámite de la acción de tutela y fundamento de la oposición Mediante auto del 25 de agosto de 2023 el despacho sustanciador inadmitió la demanda para que se aclarara el radicado al que correspondía la providencia atacada a través de la presente acción de tutela.
Una vez despejada tal duda, se dispuso la admisión de la solicitud de amparo mediante proveído del 11 de septiembre de la actual calenda. 2.1.- Contestaciones 2.1.1.- El Juzgado 68 Administrativo de Bogotá, que es la autoridad que actualmente conoce del asunto No. 11001-3334-005-2019-00048-00 en virtud del Acuerdo CSJBTA23-2 del 25 de enero de 2023 del Consejo Superior de la Judicatura, rindió informe acerca de las actuaciones surtidas al interior del conocido proceso.
Posteriormente, indicó que su despacho no tiene conocimiento formal de la decisión dictada por la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y que es cuestionada a través de la actual acción constitucional. Así mismo, puso de presente que tal despacho no intervino en la decisión del 9 de julio de 2020 adoptada por el Juzgado Quinto Administrativo de Bogotá, autoridad que tuvo conocimiento del asunto antes de cumplir con lo previsto en el Acuerdo CSJBTA23-2 de 2023. 2.1.2.- La Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca aseguró que el asunto carece de relevancia constitucional dado que lo pretendido por la parte actora es que se estudie nuevamente el llamamiento en garantía respecto de la Unión Temporal Fosyga 14, asunto que ya fue resuelto por el juez natural.
II.- CONSIDERACIONES 1.- Competencia La Sala es competente para conocer de la acción de tutela presentada por la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud – ADRES en contra de la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca de conformidad con lo establecido en los artículos 86 de la Constitución, 37 del Decreto 2591 de 1991 y 13 del Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado. 2.- Problema jurídico La Sala verificará si la solicitud de amparo constitucional cumple con los requisitos generales de procedibilidad.
En caso afirmativo, se determinará si la providencia censurada incurrió en las causales específicas de procedencia alegadas. 3.- La acción de tutela en contra de providencias judiciales La Corte Constitucional en la sentencia C-590 del 2005 reconoció que la acción de tutela en contra de providencias judiciales está sujeta al cumplimiento de rigurosos requisitos de procedibilidad y de procedencia con el fin de determinar si se vulneraron o no los derechos de orden superior. 4.- El cumplimiento del requisito de exposición suficiente de los hechos y argumentos que generan la vulneración 4.1.- En la sentencia T-265 de 2014, la Corte Constitucional señaló que pese al carácter informal de la acción, los peticionarios se encuentran en el deber de precisar “las circunstancias concretas que dan lugar a la afectación del derecho” con el fin de delimitar el campo en el que le es posible actuar al juez constitucional, razón por la que no son procedentes las solicitudes de amparo fundamentadas en “planteamientos vagos, contradictorios, equívocos o ambiguos”.
De esta manera, el Alto Tribunal consideró que “no se trata de rodear a la acción de tutela de exigencias formales contrarias a su naturaleza, sino de exigir que el actor tenga claridad y sea diligente en cuanto a la explicación del origen de la afectación de sus derechos y que dé cuenta de ello al momento de pretender su protección constitucional”.
Con base en ello, le corresponde al accionante identificar de manera razonable la situación por la que, a su juicio, la autoridad judicial accionada vulneró sus derechos fundamentales, lo que supone la exigencia de una carga mínima de argumentación que le permita al juez constitucional comprender con suficiente claridad y de manera precisa el debate en torno a la vulneración de las garantías fundamentales invocadas.
En razón de lo anterior, el requisito general de identificación suficiente de los hechos y argumentos de la tutela le exige al solicitante desarrollar una exposición clara sobre los motivos por los cuales la providencia judicial cuestionada vulnera sus derechos fundamentales, que deberá ser coherente y contener un mínimo de razonabilidad, pues la informalidad no puede desconocer la necesidad de claridad y suficiencia de la petición, ni puede trasladar al juez del amparo la carga de construir el argumento de tutela. 4.2.- En el caso concreto, la Sala evidencia que los argumentos planteados por la parte accionante en la solicitud de amparo se centran en indicar la definición del llamamiento en garantía, en señalar las actuaciones que pueden realizar los terceros intervinientes cuando son vinculados a un proceso, a detallar las cláusulas contractuales de las que, a su juicio, se deriva su derecho a llamar en garantía a la Unión Temporal Fosyga 2014, y a referir que el hecho de no aceptar el llamamiento en garantía le resulta inquietante dado que la Unión Temporal presentó demanda arbitral, estrategia que puede ser utilizada para “no atender su compromiso de indemnidad [,] elemento contractual que ella misma acept[ó]”.
A partir de lo anterior, la Sala concluye que la interesada no sustentó debidamente el defecto sustantivo, puesto que los argumentos planteados no están encaminados en forma alguna a demostrar su configuración sino que, en cambio, se limitan a plantear su desacuerdo con la decisión adoptada por la autoridad judicial accionada y las consecuencias que, en su criterio, pueden resultar de tal providencia. De igual forma, se advierte que la acción de tutela se refiere someramente a la presentación de una demanda arbitral sin indicar de qué se trata y sin fundamentar debidamente por qué aquello tendría una incidencia negativa en los asuntos administrados por la ADRES; así como tampoco arrima información respecto de los despachos judiciales que han aceptado el llamamiento en garantía sin hacer énfasis en la cláusula compromisoria.
Finalmente, la Subsección anota que el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho No. 2019-00048-01 aún se encuentra en una etapa inicial, por lo que la actora tiene la posibilidad de invocar los argumentos traídos a sede constitucional en el devenir del trámite ordinario para que sea el juez natural de la causa quien los evalúe y tome una decisión al respecto. 4.3.- De conformidad con lo expuesto, la Sala concluye que el presupuesto de exposición suficiente de los hechos y argumentos que generan la vulneración no se encuentra superado en este caso, lo que hace que la acción constitucional resulte improcedente.
En mérito de lo expuesto, la Subsección C de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.-
RESUELVE
PRIMERO: DECLARAR improcedente el amparo constitucional solicitado por la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud – ADRES, de conformidad con las razones ut supra.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes intervinientes e interesados por el medio más expedito.
TERCERO: ENVIAR la presente providencia a la Corte Constitucional para su eventual revisión, en caso de no ser impugnada. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE NICOLÁS YEPES CORRALES Presidente de la Sala