Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., veintiséis (26) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Solicitud de extensión de jurisprudencia Radicación: 11001-03-25-000-2024-00156-00 (2699-2024) Solicitante: Blanicher Amparo Narváez Garzón Demandado: Secretaría Distrital de Integración Social1 Tema: Resuelve recurso de súplica Asunto La Sala resuelve el recurso de súplica presentado por Blanicher Amparo Narváez Garzón contra el auto del 11 de agosto de 2025 que rechazó de plano y por improcedente la solicitud de extensión de jurisprudencia de la referencia. 1.
Antecedentes 1.1. Solicitud de extensión de jurisprudencia presentada ante el SDIS 1. Blanicher Amparo Narváez Garzón mediante solicitud del 18 de marzo de 20242 y de conformidad con lo señalado en el artículo 102 del Código de Procedimiento Administrativo y de los Contencioso-administrativo3, pidió a la SDIS la extensión de los efectos de la sentencia de unificación CE-SUJ2 005-16 del 25 de agosto de 2016, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, en el proceso de radicación 23001-23-33-000-2013-00260-01(0088-2015). 2.
El 8 de abril de 2024, el SDIS negó la solicitud de extensión de jurisprudencia con fundamento en los siguientes argumentos: «La situación fáctica y jurídica es diferente a la de la sentencia de unificación invocada, porque, en primer lugar, en el asunto que dio origen al fallo en comento, la allí demandante prestó sus servicios para la Secretaría de Educación de una entidad territorial, en escuelas públicas a las que le era aplicable la Ley General de Educación, mientras que en el caso que nos atañe, Blanicher Amparo Narvaez Garzón fue contratada para prestar sus servicios a la Secretaría Distrital de Integración Social, 1 En adelante SDIS. 2 Índice 2 de Samai, documento digital «14ED_SOLICITUD DE EXTENSI(.rar) NroActua 2», archivo digital «4.
PETICIÓNANTE SECRETARIAS DE INTEGRACIÓN SOCIAL.pdf» 3 En adelante CPACA. 2 Radicado: 11001-03-25-000-2024-00156-00 (2699-2024) Solicitante: Blanicher Amparo Narváez Garzón entidad que no tiene en su misionalidad la de prestar servicios educativos, sino servicios de atención a la primera infancia en el marco de la Ley 1804 de 2016 “Por la cual se establece la política de Estado para el Desarrollo Integral de la Primera Infancia de Cero a Siempre y se dictan otras disposiciones”.
En segundo lugar, en el caso de la sentencia de unificación se acreditó que en la planta de personal de la Secretaría de Educación de la entidad territorial existía planta administrativa y planta docente, esta última, con personal que desarrollaba las mismas funciones que la demandante, situación que no se encuentra acreditada en el caso de Blanicher Amparo Narvaez Garzón, por cuanto su contratación obedeció a la probada insuficiencia de planta de personal que existe en la SDIS, que permita atender a la primera infancia en Jardines Infantiles de la SDIS y cuyas obligaciones no son equiparables al servicio que se presta a través de colegios o instituciones educativas.
Fuerza concluir que al tratarse de Jardines Infantiles la normativa aplicable es diferente a la de instituciones educativas. Así las cosas, al no existir una regla unificadora de carácter vinculante en torno a la subordinación en materia de contrato realidad, siempre que un contratista o ex contratista, pretenda la declaratoria de la existencia de una relación de trabajo, deberá acudir al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, el cual prevé una etapa probatoria, y en la que, de acuerdo a lo reglado en el artículo 167 del Código General del Proceso, aplicable por remisión expresa del artículo 306 de la Ley 1437 de 2011, que dispuso que incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que prevén el efecto jurídico que ellas persiguen, corresponde a la parte solicitante demostrar que se configuran los tres elementos básicos de una relación de trabajo, esto es: prestación personal del servicio, remuneración y subordinación. Para el caso en particular, en sede administrativa, no se reúnen los elementos propios de una relación de trabajo, pues, entre otras cosas, la actora nunca estuvo subordinada, itérese, el servicio para el cual fue contratada estaba supeditado a las características propias del servicio requerido». [sic] 1.2.
Solicitud de extensión de la jurisprudencia presentada ante el Consejo de Estado 3. Blanicher Amparo Narváez Garzón con fundamento en el artículo 269 del CPACA solicitó a esta Corporación el 7 de mayo de 2024, la extensión de los efectos de la sentencia del 25 de agosto de 2016, proferida por esta corporación en el proceso con radicado 23001-23-33-000-2013-00260-01(0088-2015), CE-SUJ2 005-16. 1.3.
Admisión de la solicitud de extensión 4. En auto del 13 de marzo de 20254, la magistrada Elizabeth Becerra Cornejo admitió la solicitud de extensión de jurisprudencia de la referencia al considerar que 4 Índice 6 de Samai. 3 Radicado: 11001-03-25-000-2024-00156-00 (2699-2024) Solicitante: Blanicher Amparo Narváez Garzón la esta cumplía con los requisitos para su admisión. En consecuencia, se ordenó las notificaciones de ley. 1.4.
Rechazo de la solicitud de extensión 5. En auto del 11 de agosto de 20255, la magistrada Elizabeth Becerra Cornejo i) dejó sin efectos el auto del 13 de marzo de 2025; ii) rechazó de plano la solicitud de extensión «respecto de los periodos en los que prestó sus servicios como auxiliar pedagógica y de «apoyo a la gestión», por configurarse la causal 6 del inciso 4 del artículo 269 del CPACA»; iii) rechazó por improcedente la solicitud de extensión de jurisprudencia «frente a los demás periodos aludidos»; iv) aclaró que para todos los efectos legales «el lapso comprendido entre la radicación de la solicitud de extensión de la jurisprudencia de la referencia y la ejecutoria de esta decisión no podrá tenerse en cuenta para la configuración de los fenómenos de prescripción y caducidad»; y v) no condenó en costas.
Al respecto, consideró lo siguiente: 5.1. En aplicación de la «teoría del antiprocesalismo» resultaba procedente dejar sin efectos el auto del 13 de marzo de 2025, que admitió la solicitud de extensión de la referencia; comoquiera que no existió similitud fáctica con el caso analizado en la sentencia de unificación y porque debido a la complejidad del asunto se requiere de un debate probatorio que no es propio del mecanismo de extensión. 5.2.
En la sentencia de unificación se «[…] abordó el caso de la señora Lucinda María Cordero Causil, quien prestó sus servicios como maestra municipal en Ciénaga de Oro. Por tal razón, la mencionada providencia judicial destina un acápite donde desarrolla la relación laboral encubierta en el contexto de la labor docente. […]»; y, en el presente asunto la solicitante prestó sus servicios como «auxiliar pedagógica y de «apoyo a la gestión» para la SDIS.» 5.3.
Aunque «en [4] de los 14 contratos suscritos entre la solicitante y la SDIS se estableció como objeto la prestación de servicios como maestra (2012- 6298, 2013-2977, 2013-7197 y 2014-9004)12, es importante recordar que, tal como lo ha expuesto esta Sección, la sentencia de unificación invocada no estableció una regla relativa a la configuración del elemento de la subordinación en las relaciones laborales encubiertas». 5.4.
La solicitud de extensión de jurisprudencia «responde a un trámite excepcional, que permite reproducir de manera expedita los efectos de la sentencia de unificación, siempre que se verifique una similitud sustancial entre los supuestos de hecho. De ahí que no baste con invocar las reglas de unificación, ni afirmar una somera afinidad entre los hechos de un caso con el otro, ya que resulta indispensable que el solicitante demuestre con claridad ese aspecto desde la solicitud inicial y sin que se requiera de una etapa probatoria». 5.5.
A pesar de que «se hayan extendido los efectos de la sentencia de unificación CE-SUJ2-005-16 del 25 de agosto de 2016 a casos anteriores, no implica que dicha 5 Índice 23 de Samai. 4 Radicado: 11001-03-25-000-2024-00156-00 (2699-2024) Solicitante: Blanicher Amparo Narváez Garzón decisión deba repetirse de manera automática, pues el carácter dinámico del derecho exige revisar constantemente la pertinencia del precedente judicial a la luz de las circunstancias actuales». 1.5.
Del recurso de súplica 6. El 15 de agosto de 20256 el solicitante presentó recurso de súplica contra la anterior decisión. Al respecto, argumento que: 6.1. No es razonable «negar el derecho incoado, esto es la extensión de los efectos de una jurisprudencia de unificación, aduciendo que los casos no son coincidentes por existir algunas diferencias que en nuestra opinión son ínfimas e inanes, además naturales, por tratarse de contratos suscritos por alcaldías diferentes con sus trabajadores». 6.2.
El hecho de que «en el caso de Ciénaga de Oro se tratara de una docente, es decir de una profesora, mientras que, en el caso de Bogotá, mi representada la señora Blanicher Amparo Narváez Garzón, era auxiliar pedagógica, no puede tomarse como argumento para sustentar la existencia de diferencias de hecho entre un caso y otro, pues sustancialmente no confluyen tales diferencias, porque como se ha sostenido se trata de hechos iguales». 6.3.
Si se analiza objetivamente la situación, la auxiliar pedagógica se encuentra en mayo grado de subordinación frente a su empleador porque «para ella operan mayores controles y tiene más funcionarios de mayor jerarquía que le instruyen sobre la forma como debía realizar el trabajo». 6.4. Se aparta del planteamiento plasmado en los párrafos 32 y 33 de la providencia recurrida, toda vez que «salvo eventos de ilegalidad que no se encuentran presentes en este evento, ni siquiera sugeridos, mi representada tiene el mismo derecho que sus compañeros trabajadores que ya fueron protegidos por el consejo de Estado a través de Solicitudes de extensión de jurisprudencia», pues de no ser así se afectaría el derecho a la igualdad que le asiste a la accionante. 2.
Consideraciones 2.1. Competencia 7. La Subsección B de la Sección Segunda de esta Corporación es competente para resolver el presente asunto de conformidad con lo señalado en el literal c) del artículo 125 del CPACA que al respecto señala que «[l]as salas, secciones y subsecciones dictarán las sentencias y las siguientes providencias: […] c) Las que resuelvan los recursos de súplica.
En este caso, queda excluido el despacho que hubiera proferido el auto recurrido». 2.2. Procedencia y temporalidad del recurso de súplica 6 Índice 27 de Samai. 5 Radicado: 11001-03-25-000-2024-00156-00 (2699-2024) Solicitante: Blanicher Amparo Narváez Garzón 8. El recurso de súplica se encuentra regulado en el artículo 246 del CPACA en los siguientes términos: «Artículo 246.
Súplica. El recurso de súplica procede contra los siguientes autos dictados por el magistrado ponente: 1. Los que declaren la falta de competencia o de jurisdicción en cualquier instancia. 2. Los enlistados en los numerales 1 a 8 del artículo 243 de este código cuando sean dictados en el curso de la única instancia, o durante el trámite de la apelación o de los recursos extraordinarios. 3.
Los que durante el trámite de la apelación o de los recursos extraordinarios, los rechace o declare desiertos. 4. Los que rechacen de plano la extensión de jurisprudencia. Este recurso no procede contra los autos mediante los cuales se resuelva la apelación o queja […]» [se destaca]. 9. Comoquiera que el recurso de súplica se interpuso contra la providencia del 11 de agosto de 2025 que rechazó de plano y por improcedente la solicitud de extensión de jurisprudencia de la referencia, se encuentra que el medio de impugnación es procedente. 10.
Ahora bien, respecto de la temporalidad del recurso de súplica el articulo 246 precitado señala que «c) [s]i el auto se notifica por estado, el recurso deberá interponerse y sustentarse por escrito ante quien lo profirió dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación o a la del auto que niega total o parcialmente la reposición […]». 11.
En el presente asunto la providencia que rechazó la solicitud de extensión de jurisprudencia se notificó al demandante por correo electrónico el 12 de agosto de 2025 y el recurso fue presentado por este el 15 de agosto de idéntica anualidad; por lo tanto, el recurso de súplica fue presentado en término. 2.3. Problemas jurídicos 12.
La Sala deberá determinar ¿si en el presente asunto se debe revocar el auto del 11 de agosto de 2025, proferido por la consejera Elizabeth Becerra Cornejo, mediante el cual se rechazó de plano y por improcedente la solicitud de extensión de jurisprudencia presentada por Blanicher Amparo Narváez Garzón? 2.4. Del mecanismo de extensión de jurisprudencia 13.
El artículo 102 del CPACA señaló que cuando la autoridad competente niegue de forma total o parcial la extensión de la jurisprudencia a quien se lo solicite, o guarde silencio sobre ella, el interesado «podrá acudir dentro de los treinta (30) días siguientes ante el Consejo de Estado en los términos del artículo 269 de este Código». 6 Radicado: 11001-03-25-000-2024-00156-00 (2699-2024) Solicitante: Blanicher Amparo Narváez Garzón 14.
Los requisitos de admisibilidad de la solicitud de extensión están previstos en el artículo 269 del CPACA, en los siguientes términos: «Artículo 269. Procedimiento para la extensión de la jurisprudencia del Consejo de Estado a terceros. Si se niega la extensión de los efectos de una sentencia de unificación o la autoridad hubiere guardado silencio en los términos del artículo 102 de este código, el interesado, a través de apoderado, podrá acudir ante el Consejo de Estado mediante escrito razonado en el que evidencie que se encuentra en similar situación de hecho y de derecho del demandante al cual se le reconoció el derecho en la sentencia de unificación invocada.
Al escrito deberá acompañar copia de la actuación surtida ante la autoridad competente y manifestar, bajo la gravedad del juramento, que se entenderá prestado con la sola presentación de la solicitud, que no ha acudido a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, con el fin de obtener el reconocimiento del derecho que se pretende.
Si el escrito no cumple los requisitos, se inadmitirá para que se corrija dentro del término de los diez (10) días siguientes. En caso de no hacerlo, se rechazará la solicitud de extensión. La petición de extensión se rechazará de plano por el ponente cuando: 1. El peticionario ya hubiere acudido a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, con el fin de obtener el reconocimiento del derecho que se pretende en la solicitud de extensión. 2.
Se haya presentado extemporáneamente. 3. Se pida extender una sentencia que no sea de unificación. 4. La sentencia de unificación invocada no sea de aquellas que reconocen un derecho. 5. Haya operado la caducidad del medio de control procedente o la prescripción total del derecho reclamado. 6. Se establezca que no procede la extensión solicitada por no existir o no estar acreditada la similitud entre la situación planteada por el peticionario y la sentencia de unificación invocada.
De cumplir con los requisitos se admitirá la solicitud y del escrito se dará traslado a la entidad frente a la cual se solicita la extensión y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, por el término común de treinta (30) días, para que aporten las pruebas que consideren pertinentes. La entidad convocada y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado solo podrán oponerse a la extensión, por las mismas razones a las que se refiere el artículo 102 de este Código.
Vencido el término de traslado referido anteriormente, las partes y el Ministerio Público podrán presentar por escrito sus alegaciones en el término común de diez (10) días, sin necesidad de auto que lo ordene. […]» 15. El artículo precitado permite evidenciar que para la admisión y tramite de la solicitud se deben acreditar los siguientes requisitos: 7 Radicado: 11001-03-25-000-2024-00156-00 (2699-2024) Solicitante: Blanicher Amparo Narváez Garzón 15.1.
Que el interesado haya acudido a la autoridad competente y esta le haya negado de forma total o parcial la extensión de la jurisprudencia, o haya guardado silencio al respecto. 15.2. Que la solicitud de extensión de jurisprudencia se haya presentado ante el Consejo de Estado dentro de los 30 días siguientes a la negativa de la autoridad competente. 15.3.
Que el interesado actúe a través de apoderado judicial. 15.4. Que la solicitud sea razonada y sus fundamentos de hecho y derecho permitan evidenciar que el solicitante se encuentra en similar situación del demandante a quien se le reconoció el derecho en la sentencia de unificación invocada. 15.5. Allegar copia de la actuación surtida ante la autoridad competente. 15.6.
La manifestación bajo la gravedad del juramento, que se entenderá prestada con la sola presentación de la solicitud, que no ha acudido a la jurisdicción de lo contencioso-administrativo, con el fin de obtener el reconocimiento del derecho que se pretende. 2.5. Estudio del caso en concreto 16. La solicitante presentó ante el SDIS la solicitud de extensión de la jurisprudencia de la sentencia de unificación CE-SUJ2-005- 16 del 25 de agosto de 2016, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, en el proceso con radicado 23001-23- 33-000-2013-00260-01(0088-2015). 17.
El 7 de mayo de 2024, después de la respuesta negativa por parte de la entidad, la solicitante acudió a esta Corporación para que se le extendieran los efectos de la sentencia de unificación anteriormente mencionada. 18. El13 de marzo de 2025 se admitió la solicitud de extensión de jurisprudencia al considerar que cumplía con los requisitos para su admisión. En consecuencia, se ordenó las notificaciones de ley. 19.
En auto del 11 de agosto de 2025 la consejera Elizabeth Becerra Cornejo rechazó de plano y por improcedente la solicitud de extensión, pues advirtió que «respecto de una parte de los periodos solicitados, no existe similitud entre la situación de la peticionaria y la sentencia de unificación invocada (causal 6 art. 269 del CPACA); mientras que, en relación con los otros lapsos, no existe una regla jurisprudencial respecto al elemento subordinación que permita extender los efectos de la providencia invocada». 8 Radicado: 11001-03-25-000-2024-00156-00 (2699-2024) Solicitante: Blanicher Amparo Narváez Garzón 20.
La Sala encuentra que tal y como lo advirtió el despacho de origen, la solicitud de extensión presentada no acredita una similitud entre la situación planteada por la peticionaria y la sentencia de unificación invocada. 21. En efecto, la solicitante, a diferencia de la situación analizada en la sentencia de unificación invocada, no prestó sus servicios como docente oficial de acuerdo con los lineamientos generales previstos en la Ley 715 de 1994 en materia de educación, por el contrario, sus labores estuvieron relacionadas con la promoción del desarrollo integral de la primera infancia en el marco de la atención integral en jardines infantiles, de acuerdo con las funciones asignadas a la SDIS, a través de la Ley 1098 de 2006. 22.
Así, es posible concluir que la solicitante no cumplió labores como docente oficial, adscrita a una institución educativa, a través de sendos contratos de prestación de servicios, bajo una continua subordinación por parte de las autoridades educativas municipales, como sí ocurrió en el caso que dio lugar a la sentencia de unificación cuyos efectos solicita se le extiendan.
Se trata entonces, de situaciones de hecho diferentes. En consecuencia, no es posible acceder a la solicitud de extensión de jurisprudencia, tal y como lo expuso el despacho de origen. 23. Ahora bien, además de lo anterior, se encuentra que tampoco hay lugar a tramitar la solicitud de extensión de jurisprudencia por cuanto en la sentencia de unificación proferida el 25 de agosto de 2016, la Sala abordó y unificó temas relativos a (i) la oportunidad para reclamar en sede administrativa;
(ii) la imprescriptibilidad de los aportes a pensión; (iii) la prescripción de la devolución de los dineros pagados por concepto de aportes hechos por el contratista; (iv) la excepción de la caducidad en torno a la reclamación de los aportes a pensión; (v) la inexigibilidad del agotamiento de la conciliación extrajudicial como requisito previo para demandar;
(vi) el análisis de la prescripción en la sentencia; (vii) el pronunciamiento oficioso del juez en relación con los aportes a pensión; (viii) el título en que se reconocen las prestaciones, y (ix) el ingreso sobre el cual han de calcularse las prestaciones dejadas de percibir por el docente. 24. Con todo, en aquella decisión no se señaló que la actividad del educador implicara una presunción que descartara la actividad probatoria pertinente para demostrar la existencia de una relación laboral encubierta, ni tampoco previó regla alguna que pudiera aplicarse para determinar en qué casos ciertas situaciones constituyen los elementos de una verdadera relación de trabajo. 25.
Se destaca que aunque, en esa decisión de unificación se indicó que «la labor del docente contratista no es independiente, sino que el servicio se presta de manera personal y subordinada al cumplimiento de los reglamentos propios del servicio público de la educación», ello por sí solo no exonera a la parte interesada de probar los elementos inherentes de una relación laboral; de ahí que, esa providencia haya indicado que lo relativo a los aportes al sistema de seguridad social en pensiones y 9 Radicado: 11001-03-25-000-2024-00156-00 (2699-2024) Solicitante: Blanicher Amparo Narváez Garzón la prescripción de las prestaciones sociales a que hubiera lugar, se puede resolver una vez se haya establecido el vínculo laboral entre las partes. 26.
De conformidad con lo expuesto, el presente asunto se torna litigioso, ya que requiere de un análisis probatorio que permita al juez determinar si, en realidad, existió una relación laboral encubierta en la que hubiesen concurrido: i) la prestación personal del servicio; ii) la contraprestación económica; y iii) una subordinación o dependencia constante5; sin embargo, como se dejó anotado el mecanismo de extensión no tiene prevista una etapa probatoria. 27.
Ahora, se advierte que, si bien la solicitante señala que la decisión impugnada desconoció el derecho a la igualdad, lo cierto es que ello no aconteció por cuanto, aunque en otros trámites se haya adelantado la solicitud y extendió los efectos de la sentencia invocada, lo cierto es que ello no impide que el juez contencioso- administrativo ajuste los criterios con los cuales adelanta los diferentes trámites que se le ponen a su conocimiento, máxime si con ello se busca la preservación del ordenamiento jurídico. 28.
Asimismo, cabe destacar que recientemente, en casos parecidos al presente, esta subsección ha venido rechazando y o negando la solicitud bajo consideraciones similares a las indicadas en la providencia suplicada. 29. De conformidad con lo señalado, se encuentra que en el presente asunto se debe confirmar la providencia suplicada. En mérito de lo expuesto, la Sala
RESUELVE
Primero. Confirmar el auto del 11 de agosto de 2025 que rechazó la solicitud de extensión de jurisprudencia de la referencia, de conformidad con la parte motiva de está providencia. Segundo. Notificar esta providencia en los términos del artículo 205 del CPACA. Tercero. Devolver el expediente al despacho de origen. Cuarto. Dejar las anotaciones correspondientes en la plataforma digital Samai.
JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente 10 Radicado: 11001-03-25-000-2024-00156-00 (2699-2024) Solicitante: Blanicher Amparo Narváez Garzón CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. HMB