CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA- SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá, D. C., trece (13) de junio de dos mil veinticuatro (2024) Radicado:05001-23-33-000-2019-00556-02 Interno:5185-2022 Demandante:Universidad de Antioquia Demandada:José Santiago Correa Uribe Medio de control:Nulidad y restablecimiento del derecho- Ley 1437 de 2011.
Tema: Subrogación pensional – Competencia para su reconocimiento por parte de la Universidad de Antioquia. La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia de 16 de junio de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES La demanda Pretensiones La Universidad de Antioquia, mediante apoderado judicial, acudió a la jurisdicción, en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, para solicitar la nulidad del siguiente acto administrativo: Resolución N° 041 de 21 de febrero de 2003, por medio de la cual la Universidad de Antioquia ordenó pagar al demandado el valor de la diferencia no reconocida por el Instituto de Seguros Sociales (en adelante ISS) al determinar el ingreso base de liquidación de su pensión de vejez, en aplicación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 a partir del 27 de diciembre de 2001.
A título de restablecimiento del derecho solicitó que se ordene al accionado restituir las sumas pagadas con ocasión del reconocimiento efectuado a través del acto administrativo demandado, desde el 27 de diciembre de 2001 hasta el 30 de noviembre de 2018, por valor actualizado de COP$299.904.116. Pidió que se condene en costas y agencias en derecho a la parte demandada.
Los Hechos en los que se fundamentan las pretensiones son los siguientes. El señor José Santiago Correa Uribe, nació el 21 de agosto de 1946 y se vinculó a la Universidad de Antioquia, como docente, desde el 21 de agosto de 1979 hasta el 26 de diciembre de 2001. La Universidad de Antioquia tuvo facultades para reconocer directamente la pensión de vejez a su personal docente y administrativo, hasta la fecha de entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 (30 de junio de 1995), momento en que afilió a todos sus empleados al Instituto de Seguros Sociales - ISS y realizó los respectivos aportes por los riesgos de invalidez, vejez y muerte.
La entidad actora efectuó dichas cotizaciones teniendo en cuenta la totalidad de los factores constitutivos de salario, entre ellos, las primas de navidad, servicios y vacaciones. La institución universitaria, mediante Resolución No. 12094 del 4 de mayo de 1999, se subrogó temporalmente en parte de la obligación no asumida por el ISS de reconocer la pensión a los empleados que eran beneficiarios del régimen de transición dispuesto en la Ley 100 de 1993 y a quienes les faltaban menos de 10 años para consolidar el estatus pensional, con la inclusión de las primas de servicios, navidad y vacaciones.
Con el fin de participar en la financiación de la pensión del demandado, la Universidad de Antioquia, mediante Resolución 349 de 23 de julio de 2002, reconoció y autorizó el pago de un bono pensional a nombre del señor José Santiago Correa Uribe por la suma de COP$279.137.000; cuyo monto se consignó en el ISS. El Instituto de Seguros Sociales – ISS, a través de la Resolución 13997 de 30 de septiembre de 2002, le reconoció una pensión de vejez al señor José Santiago correa Uribe, en cuantía de COP$3.503.341, a partir del 27 de diciembre de 2001, sin tener en cuenta en su liquidación, las primas de navidad, servicios y vacaciones.
La Institución Universitaria, mediante Resolución 041 de 21 de febrero de 2003, ordenó pagarle al demandado el valor que resulta de la aplicación del IBL consagrado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, a partir del 27 de diciembre de 2001. Con la Resolución 35823 de 17 de octubre de 2012, se derogó la Resolución 12094 de 1999 y se ordenó resolver las situaciones jurídicas individuales creadas con la resolución derogada.
Posteriormente, fue objeto de demanda por parte de la Asociación de profesores jubilados de la Universidad ante el Tribunal Administrativo de Antioquia, quien, mediante sentencia de 17 de octubre de 2013, negó las pretensiones de la demanda. Normas violadas y concepto de violación Indica como normas transgredidas las siguientes: La Constitución Política, el artículo 48.
La Ley 4 de 1992, el artículo 10. La Ley 30 de 1992, el artículo 77. La Ley 100 de 1993, los artículos 18 inciso 3, 131 y 151. El Decreto 1158 de 1994, el artículo 1 El Decreto 2337 de 1996 El Acto Legislativo 01 de 2005. Al desarrollar el concepto de violación, señaló que el acto administrativo demandado se encuentra viciado de nulidad, porque fue expedido con infracción de las normas en las que debía fundarse, con fundamento en lo siguiente: Manifestó que conforme con lo establecido en el Acto Legislativo 01 de 2005, por medio del cual se adicionó el artículo 48 de la Constitución Política, para la liquidación de las pensiones, solo se tendrán en cuenta aquellos factores salariales sobre los cuales cada persona realizó las cotizaciones; por lo que considera que, según lo señalado en la norma, las pensiones deberán liquidarse únicamente con lo cotizado.
Por tal motivo la Resolución Rectoral 12094 de 1999, previo a su derogatoria en el año 2012, presentaba una inconstitucionalidad sobreviniente, siendo contraria a la disposición citada. Afirmó que distintos pronunciamientos jurisprudenciales de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado, precisaron los alcances del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, en el sentido de indicar que a los beneficiarios de este régimen pensional se les debe aplicar el IBL establecido en el artículo 21 y el inciso 3° del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, tomando en cuenta para el efecto, los factores salariales sobre los cuales se efectuaron los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones.
Indicó que el Decreto 1158 de 1994 en su artículo 1° señala taxativamente los factores salariales que se deben tener en cuenta para obtener el ingreso base de liquidación de las pensiones, lo cual no incluye las primas de navidad, servicios y vacaciones. Por otro lado señaló que, en el evento en el cual se considere que los pensionados tienen derecho al reconocimiento de su pensión con la totalidad de los factores salariales devengados y no cotizados, es importante indicar que es el Sistema General de Seguridad Social el responsable de asumir la carga pensional, por lo que la Universidad de Antioquia no está obligada a cubrir esa parte de la pensión en la que inicialmente se subrogó temporalmente, dado que no tiene competencia para efectuar reconocimientos pensionales.
Finalmente, refirió diversos pronunciamientos judiciales emitidos en los cuales se señala que la Universidad de Antioquia no está obligada a cubrir la cuota pensional que se subrogó de manera temporal, por lo cual indica la procedencia de la nulidad de la resolución demandada. Contestación de la demanda 2.1 El señor José Santiago Correa Uribe, se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda, con fundamento en lo siguiente: Manifestó que el acto administrativo demandado (Resolución 041 de 21 de febrero de 2003) no se encuentra viciado de nulidad, toda vez que fue expedido por autoridad competente y de conformidad con el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y demás normas legales y reglamentarias vigentes para el momento, Adujo que ante la omisión por parte del Instituto de Seguros Sociales de no liquidar las pensiones de vejez de los empleados de la Universidad de Antioquia, como lo ordena la norma, surgió el deber legal de la institución universitaria en su calidad de entidad empleadora de proteger a sus beneficiarios del régimen de transición y, por tanto, expidió la Resolución Rectoral No. 12094 de 4 de mayo de 1999, la cual gozaba de plena legalidad para el momento en que se definió la situación jurídica del demandado.
Mencionó que la prestación reconocida en la Resolución 041 de 2003, ha permanecido vigente durante más de 18 años, consolidándose como parte del patrimonio del accionado, por lo que se puede considerar un derecho adquirido. Afirmó que la Universidad de Antioquia no ha dado cumplimiento a lo ordenado en la resolución rectoral indicada, en tanto no ha adelantado las diligencias ante un juez de la república le ordene al Seguro Social, hoy Colpensiones, que asuma en su integridad la obligación pensional, conforme lo indicado en el inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, esto es liquidando y pagando la pensión con todo lo devengado en el tiempo que le hiciera falta para adquirir el estatus pensional.
Agregó que no hay lugar a la devolución de las sumas pagadas, porque el pago se realizó de buena fe, de conformidad con lo dispuesto en el literal c), numeral 1° del artículo 164 del CPACA. Sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante sentencia de 16 de junio de 2022, negó las pretensiones de la demanda, a partir de las siguientes razones: Indicó que la Universidad de Antioquia emitió el acto de reconocimiento de la subrogación pensional - resolución demandada – sin tener la competencia para ello, dado que lo hizo con posterioridad a la entrada en vigor de la Ley 100 de 1993, en tanto a partir de dicha normativa, las universidades oficiales, y en general los empleadores, perdieron la competencia para los reconocimientos prestacionales que venían efectuando; y no con la expedición del Acto Legislativo 01 de 2005, como lo afirma el accionado, asumiéndose a partir de la vigencia de la Ley 100 de 1993, la carga por parte de la administradora de pensiones, el Seguro Social para el presente caso, del reconocimiento o no de las contingencias solicitadas por el afiliado y la liquidación de las mismas.
Señaló que no le competía a la Universidad de Antioquia, como empleadora del accionado, atribuirse dichos reconocimientos pensionales, más aún cuando la misma entidad, en la resolución impugnada y en la Resolución Rectoral 12094 de 1999, señaló que los pagos de los que se hacía cargo se realizarían de manera voluntaria, temporal y condicionados a que el Instituto de Seguros Sociales se hiciera cargo de dicha obligación. Advirtió que la Resolución Rectoral 12094 de 1999, la cual sirvió como fundamento para el acto demandado, no permanece incólume en tanto la misma fue derogada de manera expresa a través de la Resolución No. 35823 del 17 de octubre de 2012, esta última sobre la cual se realizó control jurisdiccional en cuyo trámite se declaró ajustada a la normatividad conforme con el fallo proferido por la Sala Segunda de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia, el día 17 de octubre de 2013, por lo que a la fecha dicha Resolución "por medio de la cual se derogó la Resolución 12094 de 1999" se encuentra vigente, estando en consecuencia derogada la 12094 de 1999 y por tanto no tiene que ser objeto de impugnación en el presente proceso.
Precisó que no es oponible el principio de la autonomía universitaria reconocido en el artículo 69 de la Constitución Política, desarrollado en los artículos 28 a 30 de la Ley 30 de 1992 a la legalidad del acto demandado, ni los derechos adquiridos por el mismo, en tanto dicha actuación de subrogación suplantó las atribuciones asignadas de carácter exclusivo al legislador y al Gobierno Nacional y al ser contrarias a la ley, no generan ningún tipo de derecho al beneficiario, en tanto la autonomía universitaria y los derechos adquiridos se predican siempre que operen bajo un título conforme a la normatividad vigente.
Concluyó que la pretensión de nulidad elevada por la parte actora respecto del Resolución No. 041 de 21 de febrero de 2003, por medio del cual la Universidad de Antioquia subrogó al Instituto de Seguros Sociales, hoy Colpensiones, en el pago de las diferencias causadas por la no inclusión en la liquidación pensional de la totalidad de los factores salariales devengados por la parte accionada; es procedente, teniendo en cuenta lo preceptuado en el inciso 3° del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, en tanto ello no era de su competencia, de conformidad con lo dispuesto en la Constitución Política y las normas que regulan la materia.
Adicionalmente, negó el reintegro de las sumas pagadas en exceso, al considerar que la parte actora no desvirtuó la presunción de buena fe del demandado; máxime cuando fue la Universidad de Antioquia, quien tomó la decisión hace la subrogación de manera libre y voluntaria. El recurso de apelación 4.1 La parte demandada interpuso recurso de apelación contra la sentencia proferida por el Tribunal en los siguientes términos: Afirmó que para el momento en que entró a regir la Ley 100 a nivel territorial, esto es, el 1 de julio de 1995, el señor José Santiago Correa Uribe le faltaban menos de 10 años, para adquirir el estatus de pensionado, por lo que su prestación debía liquidarse con el promedio de le devengado en dicho tiempo, tal y como lo ha señalado la jurisprudencia Constitucional y del Consejo de Estado sobre el tema.
Manifestó que el ISS omitió liquidar correctamente las prensiones de vejez de los empleados de la Universidad de Antioquia, beneficiarios del régimen de transición, conforme con lo dispuesto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, en concordancia con la Ley 33 de 1985, en el sentido de incluir todo lo devengado por el trabajador, por lo que la institución universitaria asumió de forma temporal la cuota parte faltante que tiene que ver con la inclusión de las primas en la liquidación de la prestación pensional, en cumplimiento del artículo 1° de la Resolución Rectoral 12094 de 1999.
Precisó que, la obligación prestacional asumida por la Universidad de Antioquia en el acto administrativo demandado, se desarrolló bajo la figura de la subrogación, con el fin de garantizar los derechos pensionales de quienes fueron sus servidores, cuando a ellos se les afecta por la conducta irregular del ISS al no acatar el deber legal de cumplir las leyes en materia pensional; sin que se pueda inferir que con esta actuación se está creando un régimen pensional, ni mucho menos una regulación que exceda las competencias de la Universidad.
Resaltó que Universidad de Antioquia asumió dicha obligación con cargo al fondo para el pago del pasivo pensional, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 3 y 4 (numeral 6) del Decreto 2737 de 1996 “Por el cual se reglamenta el artículo 131 y el 283 de la Ley 100 de 1993 y el Decreto-ley 1299 de 1994”. Expresó que mediante contrato interadministrativo suscrito entre el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el Departamento de Antioquia y la Universidad de Antioquia, reconoció la categorización de los servidores públicos de la universidad como pertenecientes al orden departamental, lo cual permitió establecer que la financiación de las obligaciones pensionales de la institución universitaria, derivadas del reconocimiento de los respectivos factores salariales válidos de cotización, quedarían distribuidos en las siguientes proporciones correspondientes a: La Nación 78, 3 %; el Departamento de Antioquia 11,5% y la Universidad 10,2%.
Refirió que el 21.7% (11.5% + 10,2%), se destina al pago de la cuota de la pensión, correspondientes a las tres primas (navidad, servicios y vacaciones), ya que el Instituto de Seguros Sociales solo lo hizo por las doce mesadas del año. Por ende, se configura una pensión compartida y, como consecuencia, la Universidad de Antioquia sí es pagadora de la cuota parte de las pensiones, por las primas, de quienes fueron sus empleados, beneficiarios del régimen de transición, quienes cotizaron para ese fin, desde el 1 de julio de 1995, como lo dispuso la Ley 100 de 1993.
En tal sentido, la Universidad de Antioquia expidió la Resolución Rectoral 12094 de 1999, desarrollando la figura de la subrogación. Concluyó que la providencia recurrida desconoce la normativa y los hechos jurídicos en los que se sustenta la obligación de la Universidad de Antioquia en el pago compartido de la pensión del demandado. 4.2 La parte actora, interpuso recurso de apelación adhesiva contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, solicitando que se revoque el numeral tercero de la providencia recurrida, al considerar que la restitución de las sumas pagadas por la Universidad de Antioquia es procedente, comoquiera que la resolución anulada establecía claramente que el reconocimiento era temporal y, en consecuencia, quedaba sujeto a las acciones que el beneficiario adelantara ante el antiguo seguro social vía administrativa o judicial.
Adujo que la parte demandante en varias oportunidades solicitó al ISS, el reconocimiento y pago de las sumas frente a las cuales se estaba subrogando y se excepcionó la falta de legitimación para reclamar por parte de la Universidad de Antioquia, advirtiendo que era el pensionado, en este caso, el señor José Santiago correa Uribe, quien debía solicitar los pagos a la administradora de pensiones; sin embargo, esto no pasó. Estimó que la actitud omisiva del demandado en iniciar las acciones administrativas y judiciales que le correspondían ante la administradora del fondo de pensiones, desdicen de un proceder leal y de buena fe y, por el contrario, evidencia su reticencia a la clarificación del derecho, un abuso del derecho, denotando un comportamiento cómodo al recibir y lucrarse de unas sumas de dinero de una entidad pública, afectando la sostenibilidad financiera de todo el sistema pensional.
Concepto del Ministerio público, guardó silencio II. CONSIDERACIONES 2. Competencia De conformidad con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto. 3. Problema jurídico Corresponde a la Sala establecer si en los términos de los recursos de apelación presentados por la parte actora y demandada, procede revocar la sentencia de primera instancia que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
Para el efecto, se determinará si la Universidad de Antioquia era competente para subrogarse en el pago de la diferencia de la mesada donde se incluyeron los factores no incorporados en el IBL de la pensión de vejez que le reconoció el ISS al señor José Santiago Correa Uribe. Adicionalmente, se debe establecer si es procedente ordenar el reintegro de las sumas pagadas al accionado ante la declaratoria de nulidad de los actos administrativos censurados.
Con el fin de abordar el problema jurídico se tratarán los siguientes aspectos i) Marco normativo jurisprudencial; ii) Hechos probados; y iii). El caso concreto. 4. Marco normativo y jurisprudencial 4.1. El reconocimiento y pago de la pensión de jubilación de los servidores públicos Antes de la vigencia de 100 de 1993, la entidad de previsión que tenía la obligación de reconocer y de pagar la pensión de jubilación a los servidores públicos era aquella a la que estaba afiliado el servidor o en su defecto, la última entidad pública empleadora, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 75 del Decreto 1848 de 1969 “Mediante el cual se reglamenta el Decreto 3135 de 1968”.
Posteriormente, se expidió la Ley 100 de 1993, por medio de la cual el legislador creó el Sistema General de Seguridad Social, en cuya normativa se estableció la obligatoriedad de afiliar al sistema a todas las personas vinculadas mediante contrato de trabajo o como servidores públicos. Luego, el Gobierno Nacional profirió el Decreto 691 de marzo 29 de 1994, mediante el cual integró al Sistema General de Pensiones a los servidores públicos de la rama ejecutiva del orden nacional, departamental, municipal o Distrital, así como de sus entidades descentralizadas; y a los servidores públicos del Congreso de la República, de la rama judicial, el Ministerio Público, la Fiscalía General de la Nación, la organización electoral y la Contraloría General de la República.
Por su parte, el Decreto 692 del 29 de marzo de 1994 al reglamentar los temas relacionados con afiliaciones, cotizaciones, administradoras de pensiones del Sistema General de Pensiones, definió la entidad competente para el reconocimiento y pago de las pensiones o demás prestaciones a que hubiere lugar es “la administradora que haya recibido o le corresponda recibir el monto de las cotizaciones del período en el cual ocurre el siniestro o hecho que da lugar al pago de la pensión o prestación correspondiente”.
Posteriormente, en el Decreto 1068 del 23 de junio de 1995 se fijó el límite temporal para que los servidores públicos del orden departamental, municipal y distrital seleccionaran el régimen al cual se afiliaran al SGSSP. Así, el artículo 2 ibídem, precisó que la afiliación a cualquiera de los dos regímenes previstos en la Ley 100 de 1993 debía hacerse a más tardar el 30 de junio de 1995.
Esto, en los siguientes términos: “Artículo 2º.- Selección de régimen pensional. Una vez entre a regir el sistema general de pensiones en el orden departamental, municipal y distrital, los servidores públicos deberán seleccionar entre el régimen solidario de prima media con prestación definida, administrado por el Instituto de Seguros Sociales, ISS, y el régimen de ahorro individual con solidaridad, administrado por las sociedades administradoras de fondos de pensiones, AFP, autorizadas por la Superintendencia Bancaria.
Los servidores públicos que elijan afiliarse o trasladarse al Instituto de Seguros Sociales o al régimen de ahorro individual con solidaridad, deberán proceder de conformidad con lo previsto en el artículo 4 de este Decreto. Parágrafo 1º.- Los servidores públicos que ingresen al servicio con posterioridad a la vigencia del sistema general de pensiones y elijan el régimen solidario de prima media con prestación definida, deben afiliarse al Instituto de Seguros Sociales.
Parágrafo 2º.- Los funcionarios públicos cuyas pensiones eran reconocidas y pagadas por las entidades empleadoras, deberán afiliarse a cualquiera de los dos regímenes previstos en la Ley 100 de 1993 a más tardar el 30 de junio de 1995”. Más adelante, el Decreto 2337 del 24 de diciembre de 1996, que tuvo por objeto establecer el régimen general para el reconocimiento del pasivo pensional de las universidades oficiales y de las instituciones oficiales de educación superior de naturaleza territorial, se atendió lo dispuesto en el Decreto 1068 de 1995, respecto del término con que contaban los servidores públicos para afiliarse a uno de los dos regímenes pensionales previstos en la Ley 100 de 1993, al señalar en el parágrafo 1º del artículo 2º, lo siguiente: “Parágrafo 1º.
De conformidad con la Ley 100 de 1993, para los servidores públicos, trabajadores oficiales y personal docente de aquellas instituciones que reconocían y pagaban directamente las pensiones, la afiliación a uno de los dos regímenes del Sistema General de Pensiones, debe haberse efectuado a más tardar el 30 de junio de 1995, fecha en la cual, vencía el plazo para la entrada en vigencia del Sistema General de Pensiones para las entidades territoriales, sin perjuicio de lo dispuesto en el Decreto 1642 de 1995”.
(Resaltado por la Sala) Conforme lo expuesto, se tiene que al 30 de junio de 1995 todos los servidores públicos debían estar afiliados al Sistema General de Pensiones, como quiera que dicha calidad de empleados hacia parte de la categoría de afiliados obligatorios de que trata el artículo 15 de la Ley 100 de 1993. En este orden de ideas, se precisa que después de la entrada en vigencia de los regímenes pensionales establecidos en la Ley 100 de 1993, los entes universitarios de carácter oficial perdieron competencia para el reconocimiento de pensiones de sus servidores y, por virtud de la afiliación obligatoria de los servidores públicos al Sistema General de Pensiones, es la administradora de pensiones que hubiere recibido o le correspondiese recibir las cotizaciones del período en el cual ocurriere el siniestro o hecho que diera lugar al pago de la prestación correspondiente, quien debe efectuar el reconocimiento respectivo.
Esta tesis que ha sido reiterada por la jurisprudencia de esta Sala en las sentencias de 21 y 27 de abril de 2017, proferidas en de los procesos con radicados 05001-23-33-000-2014-00194-01 (0804-16); 05001-23-33-000-2014-01573-01 (0802-16) y 05001-23-33-000-2015-00110-01 (2366-2016). 5. Hechos probados El Instituto de Seguros Sociales, mediante la Resolución No. 13997 del 30 de septiembre de 2002, reconoció una pensión de vejez a favor del señor José Santiago Correa Uribe, a partir del 27 de diciembre de 2001.
La Universidad de Antioquia en la Resolución 041 de 21 de febrero de 2003, ordenó pagarle al señor José Santiago Correa Uribe, la diferencia del valor de la pensión de jubilación que resulta de la aplicación del ingreso base de liquidación que prevé el inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y que no reconoció el ISS, en cumplimiento de la Resolución 12094 del 4 de mayo de 1999, expedida por el rector de la referida institución académica, a través de la cual se subrogó en parte de dicha obligación. 6.
El caso concreto La parte actora solicita la nulidad del acto administrativo, por medio del cual se ordenó pagarle al señor José Santiago Correa Uribe el valor de la diferencia no reconocida por el ISS al determinar el ingreso base de liquidación de su pensión de vejez, en aplicación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, a partir del 27 de diciembre de 2003.
El Tribunal Administrativo de Antioquia declaró la nulidad del acto acusado, argumentando que estaba viciado por falta de competencia de la Universidad de Antioquia, porque el ISS era la entidad encargada del reconocimiento de la pensión de vejez, en tanto, el accionado se encontraba afiliado a esta entidad de previsión social desde el 1 de julio de 1995.
Además, negó la devolución de las sumas de dinero pagadas con ocasión de la resolución demandada, pues no se había desvirtuado la presunción de buena fe del accionado al recibirlas. La entidad demandante y la parte accionada interpusieron recurso de apelación contra la anterior decisión. Por su parte, la Universidad de Antioquia solicitó que se acceda al restablecimiento del derecho, respecto de los valores pagados con ocasión del acto administrativo declarado nulo.
Entre tanto, el demandado pide que se revoque la sentencia, alegando que el acto administrativo enjuiciado (Resolución 024 de 2003), son ajustadas al ordenamiento jurídico. 6.1 Competencia de la Universidad de Antioquia en cuanto al reconocimiento de los factores dejados de liquidar por el ISS a favor del accionado Conforme se probó en el proceso, por medio de la Resolución No. 13997 del 30 de septiembre de 2002, el ISS le reconoció al señor José Santiago Correa Uribe una pensión de vejez a partir del 27 de diciembre de 2001; sin embargo, la Universidad de Antioquia, al considerar que no se dio aplicación al ingreso base de liquidación que establece el inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, se subrogó en parte de la obligación y ordenó pagarle la diferencia al demandado, a través de la Resolución 041 de 21 de febrero de 2003, que no reconoció el ISS.
Al respecto, la Sala destaca que de acuerdo con lo previsto en el parágrafo 2° del Decreto 1068 de 1995, los servidores públicos y, por supuesto, el personal docente de las universidades oficiales e instituciones oficiales de educación superior, debían estar afiliados al Sistema General de Seguridad Social a más tardar el 30 de junio de 1995, por lo que, a partir de esa fecha, la entidad competente del reconocimiento y pago de las pensiones y demás prestaciones económicas establecidas en la Ley 100 de 1993, es la administradora de pensiones que recibiera las cotizaciones de dichos servidores públicos.
Así las cosas, se considera que en el caso en comento, la Universidad de Antioquia carecía de competencia para pronunciarse acerca del derecho pensional del señor Correa Uribe y, específicamente, en lo relacionado al reconocimiento del mayor valor en su ingreso base de liquidación, por cuanto que correspondía legalmente al ISS, como entidad previsional o administradora de las cotizaciones realizadas por éste, asumir el pago de la totalidad de la prestación; máxime cuando dicha entidad fue la que le reconoció la pensión de vejez, mediante la Resolución 13997 del 30 de septiembre de 2002.
Por consiguiente, se considera que el accionado debió acudir ante el ISS para efectos de discutir o reclamar la aplicación de su ingreso base de liquidación en los términos señalados en el inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, sin que la Universidad de Antioquia se subrogara para el cumplimiento de la mencionada obligación. Por otro lado, la parte demandada en el recurso de apelación manifiesta que la Universidad de Antioquia es competente para el pago de la cuota parte de su pensión, correspondientes a las tres primas (navidad, servicios y vacaciones), que no asumió el ISS en virtud del contrato interadministrativo suscrito entre el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el Departamento de Antioquia y la Universidad de Antioquia, para el pago del pasivo pensional.
Al respecto, se debe señalar que el referido contrato interadministrativo fue suscrito con el objeto de “establecer el monto de la contribución de la Nación, el Departamento y la Universidad, al pago del pasivo pensional de ésta última, causado a 23 de diciembre de 1993 (…)”, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 131, 283 de la Ley 100 de 1993, los Decretos 2337 de 1996, 3068 de 1997, y 1181 de 1998.
Así pues, el numeral 3° del artículo 4° del Decreto 2337 de 1996, determina que las universidades oficiales a través de los fondos para el pago del pasivo pensional en favor de los empleados públicos, trabajadores oficiales y personal docentes, constituidos como una cuenta de las instituciones universitarias, deberán reconocer el pago de las pensiones de aquellos docentes que a 31 de diciembre de 1996 hubiesen cumplido con el tiempo de servicio para pensionarse, pero no hubieran cumplido la edad para acceder a la prestación, siempre y cuando no estuviesen afiliados al Sistema General de Pensiones; situación que no concurre en el caso del demandado.
Por esta razón, el argumento planteado en el escrito de apelación dirigido a atribuirle competencia a la Universidad de Antioquia, en el pago de la cuota parte correspondiente de su prestación no tiene vocación de prosperidad. En definitiva, la Sala comparte la decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia en cuanto a que el acto administrativo demandado fue proferido sin competencia por parte de la entidad administrativa que lo expidió y, por tanto, estaba llamado a declarar su nulidad.
Ahora bien, la Sala pasa definir si procede el restablecimiento del derecho en los términos propuestos por la parte actora. 6.2 De la improcedencia de la devolución de los valores pagados con ocasión del reconocimiento incorporado en el acto acusado Respecto a la devolución de las sumas de dinero pagadas con ocasión del acto administrativo censurado y declarado nulo en la sentencia de primera instancia, se señala que el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo en el literal c) del numeral 1 del artículo 164 prevé que “(…) no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe”.
Ello, en consonancia con lo dispuesto en el artículo 83 de la Constitución Política, que dispone: “las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que aquellos adelanten ante éstas”. En este orden de ideas, se considera que la buena fe es uno de los principios generales del derecho y gobierna las relaciones entre la administración pública y los ciudadanos; tal y como lo indicó la Corte Constitucional en la sentencia C-131 de 2004, quien agregó: “En tal sentido, el mencionado principio es entendido, en términos amplios, como una exigencia de honestidad, confianza, rectitud, decoro y credibilidad que otorga la palabra dada, a la cual deben someterse las diversas actuaciones de las autoridades públicas y de los particulares entre sí y ante éstas, la cual se presume, y constituye un soporte esencial del sistema jurídico; de igual manera, cada una de las normas que componen el ordenamiento jurídico debe ser interpretada a luz del principio de la buena fe, de tal suerte que las disposiciones normativas que regulen el ejercicio de derechos y el cumplimiento de deberes legales, siempre deben ser entendidas en el sentido más congruente con el comportamiento leal, fiel y honesto que se deben los sujetos intervinientes en la misma.
En pocas palabras, la buena fe incorpora el valor ético de la confianza y significa que el hombre cree y confía que una declaración de voluntad surtirá, en un caso concreto, sus efectos usuales, es decir, los mismos que ordinaria y normalmente ha producido en casos análogos. De igual manera, la buena fe orienta el ejercicio de las facultades discrecionales de la administración pública y ayuda a colmar las lagunas del sistema jurídico”.
Como corolario de lo expuesto, se precisa que la buena fe se presume en todos los actos de los particulares y de las autoridades, supuesto al que se ajusta el ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011. Por lo anterior, con el fin de hacer viable el reembolso de las sumas de dinero perseguidas en esta demanda, la Universidad de Antioquia debió acreditar que la obtención de tal derecho por parte del accionado se hizo con desconocimiento de los postulados de la buena fe, que, como se ha precisado, se presume.
En ese sentido, se estima que el hecho que el accionado no haya adelantado ninguna gestión administrativa para que el ISS, hoy Colpensiones, le reconociera su mesada pensional con la inclusión de los factores salariales pretendidos, pese a que la Resolución 041 de 21 de febrero de 2003 advirtió que el pago efectuado por la Universidad era temporal y que el pensionado debía pedir la reliquidación al ente previsional, no denota per se, un actuar fraudulento, ni doloso dirigido a defraudar a la administración. Así las cosas, como en el plenario no obran suficientes elementos probatorios que evidencien la mala fe del pensionado, resulta improcedente ordenar la devolución de las sumas pagadas a su favor por virtud del acto censurado. 6.3 Sobre las costas Es importante destacar que no procede de manera automática, pues tal y como se indica en el numeral 8 del artículo 365 del Código General del Proceso, “(…) solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación (…)”.
Siendo así, teniendo en cuenta que en el trámite de esta instancia no se observa de las partes un actuar temerario, esta Sala no condenará en costas a la parte vencida en esta instancia. DECISIÓN En atención a las anteriores consideraciones, la Sala confirmará la sentencia del 16 de junio de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que declaró la nulidad del acto administrativo demandado y negó las demás pretensiones de la demanda presentada por la Universidad de Antioquia contra el señor José Santiago Correa Uribe.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO. - CONFIRMAR la sentencia de primera instancia proferida el 16 de junio de 2022 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que declaró la nulidad del acto administrativo acusado y, negó las demás pretensiones de la demanda.
SEGUNDO. - Sin condena en costas en esta instancia.
TERCERO. - DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmado electrónicamente) JUAN ENRIQUE ESCOBAR BEDOYA (Firmado electrónicamente) JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA (Ausente)