Radicado: 11001-03-15-000-2024-05189-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA-SUBSECCIÓN A MAGISTRADO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá D.C., veintitrés (23) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Acción de tutela Radicación: 11001-03-15-000-2024-05189-00 Accionante: Vladimir Murillo Lugo Accionado: Tribunal Administrativo del Tolima Temas: Acción de tutela contra autos, mediante los cuales se negó el acceso a una información allegada por la parte demandada con un informe técnico decretado de oficio en un proceso de nulidad electoral, y se confirmó esa decisión. FALLO DE PRIMERA INSTANCIA ASUNTO La Subsección decide la acción de tutela instaurada por el señor Vladimir Murillo Lugo contra el Tribunal Administrativo del Tolima con ocasión de la expedición de los autos del 19 de julio y 11 de septiembre de 2024 en el medio de control de nulidad electoral con radicado 73001-23-33-000-2023-00449-00.

ANTECEDENTES La parte accionante promovió acción de tutela para que se protejan sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, los cuales considera vulnerados por la autoridad judicial accionada.

HECHOS El actor narró que en el año 2023 a nivel nacional se llevaron a cabo las elecciones territoriales para designar a las autoridades locales y departamentales, resultando Radicado: 11001-03-15-000-2024-05189-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 electo para el municipio de San Luis, departamento de Tolima, el señor Ricardo Andrés Acosta Salas, luego de sendas denuncias penales y disciplinarias por irregularidades durante el proceso preelectoral y electoral.

Que, por lo anterior, instauró demanda de nulidad electoral, la cual correspondió al Tribunal Administrativo del Tolima bajo el radicado 73001-23-33-000-2023-00449- 00. Que el 20 de febrero de 2024 el magistrado ponente del proceso decidió proferir sentencia anticipada, resolvió las excepciones previas y/o mixtas, fijó el litigio, decretó pruebas, dispuso alegar de conclusión y requirió a la Registraduría Nacional del Estado Civil y al Consejo Nacional Electoral para que realizaran un informe sobre el listado de cédulas señaladas como trashumantes en la demanda, contrastadas con las bases de datos legalmente establecidas que determinara la verdadera residencia de esos electores y con precisión de varios aspectos relacionados con esta, así como información adicional sobre el asunto.

Que, en cumplimiento de ese requerimiento, la Registraduría Nacional del Estado Civil y el Consejo Nacional Electoral respondieron con los oficios DCE-GTCE-875 y RDE-DCE-876 y radicados internos RNEC – S – 2024 – 0039828 y RNEC – S – 2024 – 0039910, respectivamente, y compartieron unos archivos con contraseña, la cual fue proporcionada única y exclusivamente al Tribunal Administrativo del Tolima.

Que, con el objetivo de argumentar sus alegatos de conclusión, solicitó el acceso a esos archivos, pero el 19 de julio de 2024 la autoridad judicial no lo autorizó por contener información confidencial, por lo cual interpuso recurso de reposición, el cual fue resuelto desfavorablemente el 11 de septiembre de 2024. Considera que el Tribunal Administrativo del Tolima incurrió en un desconocimiento del precedente judicial de la Corte Constitucional sobre el acceso a la prueba confidencial con fines procesales de contradicción y defensa, contenido en las sentencias T-491/07 y SU-355/22.

Adujo que la autoridad judicial debió modular el acceso a la información entregada por el Consejo Nacional Electoral y la Registraduría Nacional del Estado Civil, puesto que los derechos a la contradicción y al acceso a la administración de justicia Radicado: 11001-03-15-000-2024-05189-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 son de mayor raigambre que la reserva legal, en la medida que la información solicitada tiene una única y exclusiva finalidad, la cual es meramente procesal para argumentar los alegatos de conclusión, mas no para ser exhibidos públicamente, con mayor razón cuando dichas entidades manifestaron que para el acceso a los archivos por las partes vinculadas al proceso debía solicitarse al despacho la autorización, por lo cual se presentó la solicitud.

Que el derecho al acceso a la información pública se rige por el principio de máxima divulgación, lo que garantiza que las actuaciones que provienen de personas que desempeñan una función pública y afectan a la ciudadanía o involucran recursos estatales puedan ser objeto de revisión por cualquiera, lo cual se traduce en una clara garantía de los principios de transparencia y publicidad.

Que las actuaciones de los jueces están sujetas al principio de publicidad, el cual se concreta en dos escenarios, conforme a la jurisprudencia constitucional, siendo de especial relevancia para el caso, la garantía del debido proceso, la cual exige que en los procesos judiciales los sujetos procesales conozcan las actuaciones que se adelanten al interior del proceso, sin que ello implique que estas deban hacerse públicas, pues la información puede involucrar aspectos que solo interesa a los involucrados en el pleito respectivo.

Que, en caso de no permitirse la visualización de los archivos con las respectivas condiciones de habilitación realizadas por el despacho a cargo del proceso, podría dejar a alguna de las partes en desventaja, pues de allí puede extraerse información que únicamente atañen al proceso y que son necesarias para este. PRETENSIONES La parte accionante solicitó ordenar que el Tribunal Administrativo del Tolima, en el medio de control de nulidad electoral que instauró, permita el acceso a la información presentada por la Registraduría Nacional del Estado Civil y el Consejo Nacional Electoral el 15 y el 16 de abril de 2024, con las restricciones frente a terceros ajenos al debate procesal.

Radicado: 11001-03-15-000-2024-05189-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 ACTUACIÓN PROCESAL El 30 de septiembre de 2024 la acción de tutela de la referencia fue admitida, mediante proveído, en el que se ordenó notificar al Tribunal Administrativo del Tolima, como accionado, y al señor Ricardo Andrés Acosta Salas, como tercero con interés, y se negó el decreto de la medida provisional solicitada.

POSICIÓN DEL ACCIONADO El Tribunal Administrativo del Tolima, a través del magistrado ponente del proceso de nulidad electoral objeto de esta acción, manifestó que en la providencia del 19 de julio de 2024 se evidenció que los datos allegados en las bases de datos, al ser parte del censo electoral, tienen carácter reservado, por lo cual se abstuvo de otorgar el acceso, conforme al artículo 275 del Código General del Proceso.

Sostuvo que en esa normativa se prevé que únicamente pueden acceder a la información los jueces y los funcionarios de policía y de seguridad para efectos meramente investigativos, dado que los terceros no han dado autorización para conocerla, y el proceso electoral y la conformación de los censos electorales son asuntos de connotación nacional e interés superior del Estado, sumado al hecho de que en el caso se trató de una prueba decretada de oficio y las partes, durante el traslado, no solicitaron aclarar la información allí analizada a la entidad que lo rindió. Afirmó que cuando se resolvió el recurso de reposición, advirtió que los datos contenidos en las bases de datos permitían identificar e individualizar a quienes están allí enlistados, por lo cual analizó si, según el artículo 213 del Decreto 2241 de 1986, en consonancia con la jurisprudencia constitucional, era viable o no el acceso a la información y evidenció que los registros de datos del censo electoral están clasificados como reservados, con mayor razón porque fueron el resultado del cruce de datos con otras bases que gozan de reserva como son los regímenes de excepción y especial.

Resaltó la autonomía del juez en sus decisiones judiciales, de acuerdo con el artículo 230 superior, y las limitaciones de la tutela respecto a las providencias e indicó que brindó todas las garantías formales y materiales contempladas en los artículos 13, 29 y 229 de la Constitución. Radicado: 11001-03-15-000-2024-05189-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 POSICIÓN DEL VINCULADO El señor Ricardo Andrés Acosta Salas señaló que la acción no supera el requisito de relevancia constitucional, ya que lo pretendido es reabrir un debate judicial que ha sido correctamente resuelto por el Tribunal Administrativo del Tolima, sin que se discuta la línea argumentativa empleada en los autos cuestionados, ni el de subsidiariedad, debido a que el alegato del accionante se circunscribe a que se está omitiendo la fase de alegatos en el proceso de nulidad electoral por no haber accedido a la información de la Registraduría Nacional del Estado Civil, para lo cual cuenta con la solicitud de nulidad procesal, en los términos del numeral 6 del artículo 133 del Código General del Proceso.

Expresó que no se configuró el desconocimiento del precedente judicial invocado, puesto que, primero, el accionante omitió explicar el por qué considera que las decisiones de la Corte Constitucional fueron inobservadas por el Tribunal Administrativo del Tolima, en tanto se limitó a transcribir el análisis allí efectuado, y, segundo, la Sentencia T-928/04, transcrita en el escrito de tutela e indebidamente identificada como T-491/07, no es una decisión vinculante para los jueces contenciosos administrativos, sino solo un criterio auxiliar, y, además, los pronunciamientos referenciados por el actor versan sobre supuestos fácticos distintos al caso bajo estudio.

Sostuvo que los autos discutidos en esta sede son razonables, por lo cual no pueden ser dejados sin efectos por parte del juez de tutela, en la medida que las bases contienen datos sensibles que las convierten en reservadas, que no se limitan a números de cédulas de ciudadanía, como lo quiere hacer ver el solicitante, sino, por ejemplo, información atinente a hogares víctimas de desplazamiento forzado, que no pueden ser ventilados a las partes de un proceso judicial, en el que no participan los titulares de la información y que pueden generarles riesgos de discriminación y revictimización. Aseveró, en todo caso, que el acceso a la base de datos no es necesario para la formulación de los alegatos de conclusión, puesto que en el expediente reposan pruebas que suplen la información que ellas contienen y en el informe elaborado por la Registraduría está debidamente detallada toda la información. Radicado: 11001-03-15-000-2024-05189-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Concluyó que al tratarse de decisiones judiciales razonables las controvertidas en esta acción no hay lugar a su invalidación y solicitó declarar improcedente la tutela o, en su defecto, negar el amparo.

CONSIDERACIONES DE LA SALA Para efectos de resolver la presente acción, la Sala abordará las siguientes temáticas: I) procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales y II) caso concreto. I. Procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales La Corte Constitucional ha admitido la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales de forma excepcional, por la vulneración de los derechos fundamentales1, siempre y cuando se cumpla la totalidad de los requisitos generales y al menos una de las causales específicas establecidas en la Sentencia C590/052.

Concretamente, en cuanto a las primeras exigencias, en la Sentencia SU034/18, estas se enlistaron así: “(i) Que el asunto objeto de estudio tenga una clara y marcada relevancia constitucional, lo que excluye que el juez constitucional se inmiscuya en controversias cuya resolución corresponde a los jueces ordinarios, imponiéndole entonces la carga de exponer los motivos por los cuales la cuestión trasciende a la esfera constitucional, por estar comprometidos derechos fundamentales.

(ii) Que se hayan desplegado todos los mecanismos de defensa judicial, tanto ordinarios como extraordinarios, de que disponía el solicitante, a menos que se pretenda conjurar la consumación de un perjuicio irremediable a sus derechos fundamentales; exigencia enfocada a evitar que la tutela sea utilizada para sustituir el medio judicial ordinario.

(iii) Que la acción de tutela se haya interpuesto dentro de un término razonable y proporcionado a partir del evento que generó la vulneración alegada, es decir, que se cumpla con el requisito de inmediatez; con el fin de que no se sacrifiquen los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica que sustentan la certidumbre sobre las decisiones de las autoridades judiciales.

(iv) Que si se trata de una irregularidad procesal, tenga una incidencia directa y determinante sobre el sentido de la decisión a la cual se atribuye la violación. 1 Dicha posición es reiterada por la Corte Constitucional, entre otras, en sentencia T-849 A de 2013. 2 M.P. Jaime Córdoba Triviño Radicado: 11001-03-15-000-2024-05189-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Empero, de acuerdo con la sentencia C-591 de 2005, si la irregularidad constituye una grave lesión de derechos fundamentales, la protección de los mismos se genera independientemente del efecto sobre la decisión y, por lo tanto, hay lugar a la anulación del juicio (v. gr. prueba ilícita susceptible de imputarse como crimen de lesa humanidad).

(v) Que el solicitante identifique de forma razonable los hechos generadores de la vulneración y los derechos afectados, y que hubiere alegado tal circunstancia al interior del proceso en donde se dictó la sentencia atacada. (vi) Que la acción no se dirija en contra de sentencias de tutela, con el fin de que no se prolonguen indefinidamente las controversias en torno a la protección de los derechos fundamentales; máxime si tales fallos están sometidos a un riguroso proceso de selección ante la Corte, que torna definitivas las providencias excluidas de revisión.” Ahora, en cuanto a los defectos en que podría incurrirse en una decisión judicial, la Corte Constitucional identificó los siguientes: “a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello.

“b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. “c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. “d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. “f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales.

“g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. “h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.

En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. “i. Violación directa de la Constitución.” En ese orden de ideas, al juez de tutela le corresponde examinar las exigencias generales de procedibilidad de la acción de tutela cuando se discuten providencias judiciales y, de encontrarlas superadas, verificar si se configura algún defecto que habilite el amparo constitucional.

Radicado: 11001-03-15-000-2024-05189-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 II. Caso concreto En síntesis, el accionante considera que el Tribunal Administrativo del Tolima, en los autos del 19 de julio y 11 de septiembre de 2024, incurrió en un desconocimiento del precedente judicial, concretamente, de las sentencias T-491/07 y SU-355/22 de la Corte Constitucional, porque le negó el acceso a la información allegada por la parte demandada en el proceso de nulidad electoral que instauró, la cual requiere para fines procesales de contradicción y defensa.

A esta Subsección le corresponde, en primer lugar, verificar si se superan los requisitos generales de procedencia que habilitan el estudio de la providencia discutida en esta sede, pues solo en el evento de encontrarse reunidos habría lugar a analizar los disensos esgrimidos. La Sala encuentra satisfechos los requisitos generales de procedibilidad de la presente acción de tutela para discutir la sentencia censurada en esta sede, pues 1) el asunto a resolver es de marcada relevancia constitucional, en la medida en que se centra en establecer si en la decisión judicial controvertida se vulneraron los derechos fundamentales reclamados en protección, por la incursión del defecto señalado; 2) la acción se presentó con inmediatez; 3) la parte accionante agotó todos los mecanismos idóneos y eficaces con los que contaba; 4) no se está invocando una irregularidad procesal, por lo que no hay lugar al análisis de esa exigencia; 5) el solicitante identificó claramente los hechos generadores de la vulneración y los derechos transgredidos y 6) no se trata de una sentencia de tutela.

Revisados los autos que dieron lugar a la instauración de esta acción, se advierte que la Sala Unitaria del Tribunal Administrativo del Tolima analizó la jurisprudencia de la Corte Constitucional sobre la información reservada y evidenció que los archivos digitales que fueron anexados a la respuesta al requerimiento ordenado en el auto del 20 de febrero de 2024, los cuales correspondían a la información obrante en el censo electoral que reposaba en las bases de datos de la Registraduría Nacional del Estado Civil, tenían carácter reservado, de conformidad con los artículos 24 de la Ley 1437 de 2011 y 213 del Decreto 2241 de 1986, sumado a que se trataba de información de terceros que no han autorizado el acceso a ella y, a que el proceso electoral y la conformación de los censos electorales son asuntos de Radicado: 11001-03-15-000-2024-05189-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 connotación nacional e intereses superiores del Estado.

La Sala referida también explicó que los datos contenidos iban desde el nombre, apellidos, direcciones de residencia o domicilio, número de celular, hasta el lugar de votación, por lo que la información permitía identificar e individualizar a cada una de las personas que allí figuraban, y resaltó que esta era resultado del cruce de varias bases de datos que gozaban de reserva como los regímenes de excepción y especial conformado por el Magisterio, la Policía Nacional, las Fuerzas Militares, Ecopetrol y algunas universidades públicas, por lo que su desconocimiento afectaría derechos fundamentales.

Así mismo, la autoridad judicial aquí accionada precisó que la prueba documental fue decretada de oficio, ante la escasa solicitud probatoria y se limitó al informe técnico aportado, el cual puso en conocimiento de las partes, sin que solicitaran aclaración o complementación; se presumía legal, según los artículos 244 y 275 del Código General del Proceso; y contenía una interpretación técnica de la información reservada.

Concluyó, entonces, que la negativa de acceso a la información buscaba garantizar tanto derechos y bienes fundamentales y constitucionales como el orden público. Realizado el anterior recuento de los razonamientos que llevaron a la Sala Unitaria del Tribunal Administrativo del Tolima a denegar la solicitud de acceso al insumo aportado con el informe técnico, esta Subsección observa que la decisión cuestionada en esta sede estuvo sustentada en el análisis de la naturaleza reservada de la información solicitada, conforme al ordenamiento jurídico y a las sentencias C-037/96 y C-491/07 dictadas por la Corte Constitucional.

Ahora bien, aunque el accionante no discute el carácter reservado de la información que le fue negada por la autoridad judicial, sí considera que esta debió dar prevalencia al derecho de contradicción y defensa, en tanto requería de dichos datos para argumentar los alegatos de conclusión, conforme a las sentencias T- 491/07 y SU-355/22 de la Corte Constitucional.

Al respecto, lo primero que se observa es que, como lo indicó el tercero vinculado a esta acción, el primero de los pronunciamientos, acorde con la transcripción realizada por el accionante, realmente corresponde a la providencia identificada Radicado: 11001-03-15-000-2024-05189-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 como T-928/04, en la cual el máximo tribunal constitucional estudió el caso de un alumno que fue retirado del DAS con base en un informe reservado de inteligencia, el cual, según la propia entidad, no existía. En esa oportunidad, la Corte Constitucional determinó que la desvinculación referida fue arbitraria y estuvo falsamente motivada porque no existió dicho informe y, aun en caso de aceptarse que este sí se presentó, lo cierto es que la reserva del documento no podía oponerse al actor, en atención a su derecho fundamental de defensa.

A su vez, en la Sentencia SU-355/22, la Corte Constitucional se pronunció acerca de un asunto relacionado con la publicación en internet de una pieza procesal, concretamente, de una demanda de reconvención presentada en un proceso de cesación de efectos civiles de un matrimonio católico, por lo cual, según concluyó, se vulneró el derecho fundamental a la intimidad personal y familiar de la allí solicitante del amparo.

Lo expuesto permite evidenciar que los supuestos fácticos de los dos casos referenciados por el accionante no guardan similitud fáctica con el que ahora es objeto de análisis y, si bien en esas ocasiones la Corte Constitucional aludió a que el principio de publicación en la actuación de las autoridades es la regla general y la reserva es la excepción, por lo que esta última no es absoluta, lo cierto es que también precisó que corresponde al juez valorar tanto la norma legal que prevé la reserva como los derechos, principios y valores constitucionales que se verían afectados con la limitación a la información, con el fin de determinar cuáles deben prevalecer, lo cual no fue inadvertido u obviado por el Tribunal Administrativo del Tolima.

En efecto, en los autos discutidos a través de este mecanismo, la Sala Unitaria de esa corporación, en su condición de juez natural, tuvo en cuenta tanto la naturaleza reservada de la información aportada como el derecho de contradicción y defensa del demandante, análisis que lo llevó a concluir que este último no se vería afectado, dado que podía acceder al informe que contenía la interpretación técnica de la información solicitada y que se presumía legal, sumado al hecho de que en la oportunidad procesal oportuna no se solicitó ningún tipo de aclaración o complementación frente a aquel.

En ese orden de ideas, no se observa que la autoridad judicial accionada haya Radicado: 11001-03-15-000-2024-05189-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 dejado de analizar las particularidades del caso ni de ponderar los intereses que estaban de por medio en el asunto, de acuerdo con los parámetros fijados jurisprudencialmente, sino que, dentro del marco de la autonomía e independencia de los cuales está revestida, determinó que en el caso debía garantizarse la reserva de la información, máxime cuando no existía una afectación en la contradicción probatoria.

A juicio de esta Sala la conclusión antecedente no es arbitraria ni caprichosa ni desatiende los pronunciamientos constitucionales sobre la materia y tampoco implica un desconocimiento del precedente judicial invocado, por lo cual se negará el amparo solicitado por el accionante. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA Primero: Negar el amparo solicitado por el actor, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Segundo: Si esta providencia no fuere impugnada en tiempo oportuno, remítase el expediente de la actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Tercero: Notificar a las partes en la forma dispuesta en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE   La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Subsección en la sesión de la fecha. Radicado: 11001-03-15-000-2024-05189-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ                                              Consejero de Estado LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.