CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Bogotá D. C., diecisiete (17) de octubre de dos mil veinticinco (2025). Radicado: 11001-03-15-000-2025-02320-01 Accionante: ANTONIO JOSÉ REYES QUINTERO Accionado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Temas: Acción de tutela contra auto interlocutorio SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Antecedentes 1.
Antonio José Reyes Quintero promovió acción de tutela contra el auto interlocutorio de 28 de marzo de 2025, proferido dentro del proceso de nulidad identificado con radicado 68001-33-33-009-2024-00053-00 adelantado por el Tribunal Administrativo de Santander. Con el fin de ofrecer mayor claridad de los antecedentes, se expondrán cronológicamente, en primer lugar, los del proceso ordinario, y luego los del proceso de tutela.
Antecedentes del proceso de nulidad identificado con número 68001-33-33- 009-2024-00053-00 2. En marzo de 2024, el tutelante ejerció demanda de nulidad contra el acuerdo municipal 017 de 30 de diciembre de 2022 proferido por el municipio de Floridablanca. En ella solicitó la suspensión provisional del acto. El señor Reyes Quintero explicó que el mencionado acto administrativo municipal suspendió los efectos del acuerdo municipal No. 035 de 2018, emitido por el mismo concejo municipal.
Sostuvo que el acuerdo 017 de 2022 incurrió en las causales de nulidad de falta de competencia y falsa motivación, pues el concejo no tiene la competencia para suspender actos administrativos. A su juicio, esa potestad es privativa de la jurisdicción de lo contencioso administrativa, según la prescripción del artículo 238 superior. 3.
En providencia de 17 de mayo de 2024, el Juzgado Noveno Administrativo de Bucaramanga negó el decreto de la medida cautelar de suspensión provisional del acuerdo municipal No. 017 de 2022, dado que la petición de suspensión provisional no contenía un desarrollo argumentativo con suficiente claridad y solidez para evidenciar que el acto desconociera las normas superiores.
La decisión fue apelada. En el recurso, el demandante insistió en que el concejo municipal carecía de competencia para proferir el acuerdo 017 de 2022, mediante el cual suspendió los efectos legales del acuerdo No. 035 de 2018. Reiteró que la competencia para Radicación número: 11001-03-15-000-2025-02320-01 Accionante: Antonio José Reyes Quintero Accionado: Tribunal Administrativo de Santander Referencia: Segunda instancia acción de tutela suspender los actos administrativos es propia y exclusiva de la jurisdicción de lo contencioso administrativa. 4.
En providencia de 28 de marzo de 2025, el Tribunal Administrativo de Santander confirmó el auto atacado. Sin embargo, esta autoridad judicial se separó del criterio del juez de primera instancia y concluyó que la petición de medida cautelar estaba adecuadamente sustentada, pero no se cumplían los requisitos para suspender el auto. Esto se debió a que, al examinar el artículo 93 de la Ley 1437 de 2011, se verificó que la autoridad pública conserva la facultad para revocar sus propios actos.
En el caso concreto, la autoridad judicial indicó que el Concejo Municipal de Floridablanca decidió derogar el acto administrativo, lo que hace parte de la libertad administrativa y política de la entidad. Fundamentos jurídicos del escrito de amparo 5. El actor sostiene que el auto cuestionado implica una vulneración del derecho al debido proceso, por cuando el tribunal accionado desconoce el fundamento legal de falta de competencia del concejo municipal para suspender sus propios actos administrativos.
En punto a los argumentos de la vulneración del debido proceso, el actor transcribió el contenido de la medida cautelar. En relación con el derecho a la administración de justicia, lo estima vulnerado, pues el tribunal desatendió las razones jurídicas de falta de competencia para suspender sus propios actos administrativos en virtud de lo previsto en el artículo 238 superior, conforme al cual, únicamente las autoridades de la jurisdicción de lo contencioso administrativo tienen la competencia para suspender actos administrativos. 6.
Adujo que la providencia incurrió en el defecto procedimental o sustantivo, (en ello no es preciso el actor), pues la decisión se fundó en una norma inaplicable al caso concreto, y porque se inobservó la norma que sí debía ser aplicada. Por lo anterior, solicitó que se amparen sus derechos al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, y en consecuencia se “revoque” el auto de 28 de marzo de 2025 del Tribunal Administrativo de Santander.
Trámite de tutela 7. Una vez admitida, el despacho sustanciador de la primera instancia vinculó al Tribunal Administrativo de Santander, al municipio de Floridablanca, al Concejo Municipal de Floridablanca y al Juzgado Noveno Administrativo de Bucaramanga. 8. El juzgado Noveno Administrativo de Bucaramanga sostuvo que la acción de tutela pretende reabrir un debate concluido en dos instancias, y que las providencias, sin importar el sentido de la decisión, fueron proferidas garantizando el debido proceso del tutelante.
El municipio de Floridablanca argumentó que la providencia cuestionada se encuentra ajustada a derecho pues realizó un estudio completo de la petición de suspensión provisional del acto demandado. En esa medida la tutela se utilizó para presentar un inconformismo de la parte a quien no le prosperaron las pretensiones. El Tribunal Administrativo de Santander argumentó que no se presentó violación alguna a los derechos fundamentales del actor, y que la acción de tutela no satisface los requisitos de procedencia general de tutela.
Radicación número: 11001-03-15-000-2025-02320-01 Accionante: Antonio José Reyes Quintero Accionado: Tribunal Administrativo de Santander Referencia: Segunda instancia acción de tutela Sentencia de primera instancia 9. En providencia de 30 de mayo de 2025, la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado declaró improcedente la petición de amparo por carecer de relevancia constitucional.
Estimó que el escrito de tutela pretende utilizar el medio de amparo como una tercera instancia para reabrir debates concluidos en las dos instancias de la petición de la medida cautelar. Impugnación1. 10. Dentro del término de ejecutoria del fallo de primera instancia, la parte actora impugnó la providencia. Tras resumir las consideraciones del juez constitucional de primera instancia, el actor sostuvo que no es correcta la conclusión de la providencia en la que indicó que lo argumentado en el escrito de tutela es el mismo argumento que presentó en el recurso de apelación dentro del proceso ordinario.
Adicionalmente afirmó que no es cierto que pretenda utilizar la acción de tutela como una instancia adicional, pues lo que solicitó es defender el acceso a la administración de justicia porque la providencia del Tribunal “en lugar de analizar si se ha vulnerado el artículo 238 de la Constitución Política por haber suspendido el Acuerdo Municipal, fundamentó y sustentó la actuación del municipio en la revocatoria directa, situación procesal que nunca fue propuesta por mí”2.
CONSIDERACIONES Competencia 11. Esta Subsección es competente para conocer de esta acción de tutela, en segunda instancia, conforme el artículo 32 del decreto ley 2591 de 1991 y el artículo 13 del Acuerdo 080 de 2019, reglamento del Consejo de Estado. Problema jurídico 12. En primer lugar, la Subsección debe establecer si la acción de tutela de la referencia satisface los requisitos de procedibilidad formal, y en caso de resolver positivamente el anterior interrogante, se formulará el problema jurídico de fondo. 13.
Con el fin de resolver el primer problema jurídico, de manera sucinta, la sección reiterará el precedente constitucional sobre procedencia de tutela contra providencias, y posteriormente resolverá el caso concreto. Procedibilidad de tutela contra providencia. Reiteración de precedente3. 14. El medio constitucional de amparo es un instrumento eficaz de protección de derechos fundamentales, cuando quiera que ellos se vean en riesgo o sean afectados por hechos u omisiones de una autoridad -incluidas las autoridades judiciales- e inclusive de particulares.
Con todo, la procedibilidad de la acción de 1 Índice samai 18. 2 Folio 6 del escrito de impugnación. Índice samai 21. 3 Corte Constitucional, Sentencia C-590 de 2005. Radicación número: 11001-03-15-000-2025-02320-01 Accionante: Antonio José Reyes Quintero Accionado: Tribunal Administrativo de Santander Referencia: Segunda instancia acción de tutela tutela contra decisiones judiciales, precisa de un mayor rigor, dadas las presunciones de acierto y validez que los acompañan, y por ello tiene un carácter excepcional.
Todo ello en guarda de los principios de seguridad jurídica y autonomía judicial, en tanto que la acción de tutela no puede constituirse en un mecanismo adicional, alterno, o paralelo para discutir las providencias judiciales emitidas por el juez natural en cada asunto. Causales genéricas de procedencia, reiteración de precedente4. 15.
La excepcionalidad de la tutela contra providencia se ha enmarcado a partir de requisitos de procedencia o causales de procedibilidad que han venido reiterándose por la Corte Constitucional. En primer lugar, las denominadas causales genéricas de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales posibilitan el estudio de fondo del asunto y que se han resumido así: “a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional.
Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable.
De allí que sea un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos. c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora. e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible. f. Que no se trate de sentencias de tutela o sentencias proferidas en ejercicio del control abstracto de constitucionalidad, Esto por cuanto los debates sobre la protección de los derechos fundamentales no pueden prolongarse de manera indefinida”5.
La Corte Constitucional extendió la imposibilidad de cuestionar en tutela a las decisiones proferidas con ocasión del control abstracto de constitucionalidad por parte de la Corte Constitucional6 o el Consejo de Estado7, ni una sentencia interpretativas 4 Corte Constitucional, Sentencia SU-128 de 2021. 5 Corte Constitucional, Sentencia C-590 de 2005 6 Corte Constitucional, Sentencia SU-304 de 2024. 7 Ibid.
Radicación número: 11001-03-15-000-2025-02320-01 Accionante: Antonio José Reyes Quintero Accionado: Tribunal Administrativo de Santander Referencia: Segunda instancia acción de tutela (SENIT) proferida por la Sección de Apelación del Tribunal para la Paz de la Jurisdicción Especial para la Paz -JEP-8. 16. La acción de tutela dirigida contra una providencia debe satisfacer las seis causales genéricas de procedencia, y al menos una específica.
A continuación, se examina si la providencia atacada satisface los requisitos de procedibilidad general. Si los satisface, se proseguirá con la formulación de un problema jurídico de fondo. Resolución del caso concreto 17. La Sala anticipa que confirmará la providencia de primera instancia, pues concluye que el escrito de amparo no satisface los requisitos de procedencia, concretamente, la relevancia constitucional ni el requisito de subsidiariedad.
Respecto a la primera exigencia, así como lo concluyó la subsección C de la Sección Tercera en sede de juez constitucional de primera instancia, el escrito de amparo se utiliza como una tercera instancia para plantear motivos de discrepancia del tutelante en relación con la providencia cuestionada, pues no estructura una argumentación que presente un debate constitucional.
Si bien el tutelante invoca que la providencia de 28 de marzo de 2025 desconoció el artículo 238 constitucional, a juicio de esta Corporación, los argumentos no muestran un genuino debate constitucional, toda vez que de la literalidad de la norma superior no se deriva una contradicción evidente con la providencia impugnada. Por el contrario, el actor referencia la norma de la carta, con el pretexto de plantear una diferencia con el sentido de la decisión atacada, pero no se atisba una discusión de estirpe superior.
Se trata de un debate de mera legalidad, respecto a la competencia de un concejo municipal para modificar actos administrativos de carácter general. 18. En relación con el requisito de relevancia constitucional, en las sentencias SU- 033 de 20189, SU-128 de 202110 y la SU-215 de 202211, la Corte Constitucional ha indicado que la acción de tutela resulta improcedente cuando es utilizada para cuestionar providencias judiciales con base en argumentos de índole legal que ya fueron estudiados y resueltos dentro del proceso judicial ordinario y es utilizada como una tercera instancia para reabrir debates probatorios ya precluidos12.
También se ha indicado que, carece de relevancia constitucional, la acción de tutela que “se limita a la mera determinación de aspectos legales de un derecho, como, por ejemplo, la correcta interpretación o aplicación de una norma procesal, salvo que de ésta se desprendan claramente violaciones de derechos fundamentales”13. Se ha indicado que, la acción de tutela es improcedente cuando los argumentos que la sostienen se limitan a expresar razones o interpretaciones diferentes a las contenidas en el fallo cuestionado y que evidencian un disgusto o inconformidad del actor. 19.
Las providencias de unificación citadas han indicado que el juez de tutela debe declarar improcedente la acción cuando: (i) no tienen el alcance para desarrollar la 8 Corte Constitucional, Sentencia C-111 de 2023. 9 M.P. Alberto Rojas Ríos. 10 M.P. Cristina Pardo Schlesinger. 11 M.P. Natalia Ángel Cabo. 12 SU-128 de 2021. 13 Corte Constitucional, sentencia SU-128 de 2021.
Radicación número: 11001-03-15-000-2025-02320-01 Accionante: Antonio José Reyes Quintero Accionado: Tribunal Administrativo de Santander Referencia: Segunda instancia acción de tutela constitución política o determinar el alcance de un derecho fundamental; (ii) que la controversia se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que no se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales. 20.
En el caso concreto, más allá de la simple enunciación del artículo 238 Superior, los argumentos del actor reiteran una discrepancia de criterio con las decisiones ordinarias cuestionadas, razón por la cual, se impone confirmar que la acción de tutela se utiliza como una tercera instancia. A pesar de que, en el escrito de impugnación, el tutelante afirme que no utiliza la tutela como tercera instancia, lo cierto es que omite ofrecer razones constitucionales para mostrar que la providencia cuestionada adolece de defectos que afecten su validez.
Por el contrario, el actor presenta razones que muestran su discrepancia de criterio con la decisión atacada. 21. Por otro lado, no se satisface el requisito de subsidiariedad, toda vez que el actor cuestiona un auto interlocutorio en el que se negó el decreto de una medida cautelar. Quiere decir esto que ataca una decisión intermedia proferida dentro del desarrollo de un proceso judicial que aún no ha surtido ni su primera instancia. Debe recordarse que, en virtud del requisito de subsidiariedad previsto en el artículo 86 superior y el artículo 6 del Decreto 2591 de 1991, la jurisprudencia constitucional ha señalado que la acción de tutela contra providencias procede cuando se han agotado todas las etapas y recursos, ordinarios y extraordinarios.
Por tal motivo, en principio resulta improcedente cuando se cuestiona una decisión intermedia o que no pone fin a un proceso judicial y el mismo está abierto y pendiente de continuar su avance. 22. Lo anterior cobra importancia especial, cuando se trata de autos interlocutorios que imponen medidas cautelares provisionales, toda vez que: “i) no se trata de decisiones definitivas; ii) la persona tiene a su disposición distintos recursos jurídicos para controvertir el auto, en el marco del proceso judicial en el cual fue emitido y, además, iii) tiene la posibilidad de recurrir la decisión final”.
Sin embargo, se ha admitido la procedencia excepcional de la acción de tutela contra autos interlocutorios que imponen medidas cautelares cuando se demuestra la existencia de un perjuicio irremediable. La Sentencia T-511 de 2020 precisó las condiciones de procedencia de la acción de tutela contra dichas providencias interlocutorias: “En lo que respecta a la tutela contra autos, de cara a determinar la procedencia del amparo, es necesario diferenciar si se trata de autos de trámite o interlocutorios.
Según la jurisprudencia constitucional, en relación con estos últimos, la acción de tutela procede en los siguientes eventos: i) cuando “se evidencie una vulneración o amenaza de los derechos fundamentales de las partes que no puede ser reprochada mediante otros medios de defensa judicial”; ii) si “a pesar de que existen otros medios, éstos no resultan idóneos para proteger los derechos afectados o amenazados”; o iii) si “la protección constitucional es urgente para evitar un perjuicio irremediable”.
En cualquier caso, el juez debe verificar el cumplimiento de “los requisitos generales de procedencia y presentarse al menos una de las causales específicas de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales que han sido fijados por esta [Corte]”. Radicación número: 11001-03-15-000-2025-02320-01 Accionante: Antonio José Reyes Quintero Accionado: Tribunal Administrativo de Santander Referencia: Segunda instancia acción de tutela 23.
La jurisprudencia constitucional14 es consistente en señalar que resulta improcedente la acción de tutela que cuestiona un auto interlocutorio dentro de un proceso judicial en el que aún están pendiente de tomar decisiones de fondo. Salvo que el actor, esté en condiciones de probar que se presenta un perjuicio irremediable que haga procedente un amparo transitorio.
En el caso concreto, el actor censura el sentido de un auto interlocutorio en que se negó el decreto de una medida cautelar, dentro de un proceso de nulidad en el que aún está pendiente de proferir sentencia de primera instancia. En esa razón, en general, el escrito de amparo es improcedente pues está pendiente de agotarse la totalidad del proceso judicial de nulidad.
En todo caso, conforme el artículo 233 del CPACA, el actor puede volver a presentar una nueva petición de decreto de medida cautelar, siempre que cumpla la condiciones que fija el inciso final de la mencionada norma. Situación que evidencia que está pendiente de agotarse todo el procedimiento judicial. Además, el tutelante no ofreció razones relacionadas con que esté frente a un perjuicio irremediable, motivo por el cual, el amparo transitorio no resulta procedente.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de 30 de mayo de 2025, proferida por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, en cuanto DECLARÓ IMPROCEDENTE el amparo.
SEGUNDO: ORDENAR por secretaría informar a las partes por el medio más expedito.
TERCERO: REMITIR a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Nota: esta providencia fue suscrita en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.
Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. VF 14 Corte Constitucional, Sentencia SU-659 de 2015.