CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero Ponente: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá D.C., cuatro (4) de agosto de dos mil veintitrés (2023) Radicación número: 11001-03-15-000-2023-02267-00 Accionante: Luz Eneida Torres Sáenz Accionado: Tribunal Administrativo de Caldas ACCIÓN DE TUTELA – Fallo de primera instancia La Sala decide la acción de tutela presentada por la señora Luz Eneida Torres Sáenz, contra el Tribunal Administrativo de Caldas.
ANTECEDENTES La solicitud y pretensiones La señora Luz Eneida Torres Sáenz, actuando en nombre propio, en ejercicio de la acción de tutela, solicitó la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia, al mínimo vital y de los principios de transparencia y celeridad que estimó vulnerados por el Tribunal Administrativo de Caldas.
En el escrito de tutela, la parte actora solicita: “Se ordene a a este señor magistrado y a ese Tribunal a actuar dentro de los parametros legales y sin excusas fallar lo que corresponda y en especial el caso mio que lleva en el escritorio más de un año. Por demorado y perjudicarme solicito se investigue al magistardo en cuestion, para lo cual recibo comunicaciones de ratificacion de mi denuncia y allegar lo que haya necesidad o me pidan”.
(sic) Los hechos y consideraciones de la accionante La parte actora expuso en la solicitud de amparo los hechos y consideraciones que se resumen a continuación: Indicó que, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, presentó demanda contra la ESE Salud Dorada, cuyo conocimiento correspondió al Juzgado Sexto Administrativo de Manizales, que mediante sentencia del 3 de septiembre de 2021 accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
Señaló que inconforme con la decisión, la apoderada de la entidad demandada presentó recurso de apelación ante el Tribunal Administrativo de Caldas; transcurriendo un lapso de tiempo, sin que la autoridad judicial accionada haya dado tramite al proceso. Concluyó que la mora judicial en la que incurre la autoridad judicial accionada vulnera de manera flagrante los derechos fundamentales invocados. 2.1 Consideraciones de la parte actora La accionante considera que el Tribunal Administrativo de Caldas, vulneró los derechos fundamentales al debido proceso, de acceso de la justicia, al mínimo vital, y los principios de transparencia y celeridad, porque de manera injustificada ha incurrido en una mora judicial, como quiera que han transcurrido más de un (1) año sin que se haya resuelto el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de 3 de septiembre de 2021,, proferida dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovido, contra la ESE Salud Dorada.
Advirtió que el Tribunal Administrativo de Caldas, debe impartir celeridad en el trámite dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. Trámite Mediante auto de 8 de mayo de 2023 se admitió la demanda y se ordenó la notificación a la accionada, esto es, al Tribunal Administrativo de Caldas y así mismo, se dispuso vincular como terceros con interés a la E.S.E Salud Dorada.
Intervenciones 4.1 El Tribunal Administrativo de Caldas, informó que mediante auto de 8 de marzo de 2022, en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado No. 17-001-33-39-006-2019-00202- 02, se admitió el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de 3 de setiembre de 2021 y posteriormente el 2 de junio de 2022, ingresó al despacho para fallo, por lo que los expedientes se tramitan respetando el respectivo turno para su trámite.
Advirtió que el referido proceso, se encuentra en el turno número 82 del listado de 192 procesos al Despacho para sentencia, por lo que en la oportunidad pertinente y atendiendo la facultad contenida en el artículo 18 de la Ley 446 de 1998, en armonía con lo previsto por el artículo 115 de la Ley 1395 de 2010, que permite proferir fallo sin tener en cuenta el orden de ingreso del proceso a Despacho para tal efecto, siempre que se trate de un asunto que versa sobre un caso similar a los ya decididos por la Corporación, se presentará el proyecto de sentencia respectivo para el estudio de los demás Magistrados que integran la Sala Quinta de decisión del Tribunal. 4.2 La ESE Salud Dorada no se pronunció sobre los hechos y consideraciones de la acción de tutela.
II. CONSIDERACIONES Competencia La Sala es competente para conocer del asunto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el numeral 5° del artículo 2.2.3.1.2.1° del Decreto 1069 de 2015, modificado por el artículo 1° del Decreto 1983 de 30 de noviembre de 2017. Problema jurídico La Sala debe decidir si el Tribunal Administrativo de Caldas, vulneró los derechos fundamentales al debido proceso, de acceso de la justicia, al mínimo vital y lo principios de transparencia y celeridad, al incurrir presuntamente en mora judicial injustificada, al no proferir la sentencia de segunda instancia dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido contra la ESE Salud Dorada.
La subsidiariedad de la acción de tutela De acuerdo con el principio de subsidiaridad que rige la acción de tutela, este instrumento constitucional en principio no puede ser empleado como mecanismo principal y definitivo para resolver controversias sobre las cuales el legislador ha previsto medios judiciales especializados y definitivos para su resolución, dentro de los cuales también se garantiza la protección y garantía de los derechos fundamentales.
Una de las principales razones de lo expuesto, es que el legislador, teniendo en cuenta determinadas situaciones de hecho y de derecho, y, por consiguiente, la naturaleza, ejercicio, garantía y protección de los derechos de las partes, intervinientes y/o de la comunidad en general, ha elaborado acciones y procedimientos judiciales especializados para el mejor proveer de cierto tipo de situaciones, de acuerdo a las directrices de la Constitución Política.
En este sentido, el artículo 6° del Decreto 2591 de establecido como causales de improcedencia de la acción de tutela, las siguientes: “1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante. 2.
Cuando para proteger el derecho se pueda invocar el recurso de habeas corpus. 3. Cuando se pretenda proteger derechos colectivos, tales como la paz y los demás mencionados en el artículo 88 de la Constitución Política. Lo anterior no obsta, para que el titular solicite la tutela de sus derechos amenazados o violados en situaciones que comprometan intereses o derechos colectivos siempre que se trate de impedir un perjuicio irremediable. 4.
Cuando sea evidente que la violación del derecho originó un daño consumado, salvo cuando continúe la acción u omisión violatoria del derecho. 5. Cuando se trate de actos de carácter general, impersonal y abstracto.” De esta manera, se resalta que la Corte Constitucional en varios pronunciamientos ha señalado que la procedencia de esta acción constitucional se encuentra condicionada a la inexistencia o ineficacia de los medios ordinarios de defensa previstos en el ordenamiento jurídico.
En ese orden de ideas, esta acción, como mecanismo residual y subsidiario, no puede remplazar las figuras procesales destinadas a obtener la satisfacción de sus derechos, ni puede subsanar la incuria o negligencia de las partes en hacer uso de la manera y dentro de los términos previstos legalmente. Adicionalmente, la jurisprudencia constitucional ha sostenido que en los casos en que existan medios judiciales de protección ordinarios al alcance del actor, la acción de tutela será procedente si el juez constitucional logra determinar que: “(…) (i) los mecanismos y recursos ordinarios de defensa no son suficientemente idóneos y eficaces para garantizar la protección de los derechos presuntamente vulnerados o amenazados;
(ii) se requiere el amparo constitucional como mecanismo transitorio, pues, de lo contrario, el actor se vería frente a la ocurrencia inminente de un perjuicio irremediable frente a sus derechos fundamentales; y, (iii) el titular de los derechos fundamentales amenazados o vulnerados es sujeto de especial protección constitucional (…)". Asimismo, la Corte Constitucional ha indicado que el perjuicio ha de ser inminente, por lo que las medidas que se requieren para conjurarlo deben ser urgentes; no basta cualquier perjuicio, se requiere que éste sea grave, lo que equivale a una gran intensidad del daño o menoscabo material o moral en el haber jurídico de la persona; la urgencia y la gravedad determinan que la acción de tutela sea impostergable, ya que tiene que ser adecuada para restablecer el orden social justo en toda su integridad.
La procedencia de la acción de tutela para impulsar actuaciones de autoridades jurisdiccionales El artículo 29 de la Constitución establece el derecho a un debido proceso público sin dilaciones injustificadas; de igual manera, el artículo 228 de la Carta, reitera que los términos procesales se observarán con diligencia y su incumplimiento será sancionado.
La Corte Constitucional se ha pronunciado en varias oportunidades sobre este componente del debido proceso, en el sentido de afirmar que el derecho a que no se incurra en omisiones o dilaciones injustificadas en las actuaciones que corresponden a la autoridad pública que ejerce funciones jurisdiccionales “(…) hace parte integral y fundamental del derecho al debido proceso, y al acceso efectivo a la administración de justicia. (…)".
Esa Corporación reiteradamente a sostenido que la mora judicial “(…) es un fenómeno multicausal, muchas veces estructural, que impide el disfrute efectivo del derecho de acceso a la administración de justicia (…)”, pero que muchas veces “(…) una buena parte de la misma es el resultado de acumulaciones procesales estructurales que superan la capacidad humana de los funcionarios a cuyo cargo se encuentra la solución de los procesos (…)”.
La vulneración de este derecho fundamental ocurre cuando la mora es injustificada, pero cuando existen razones que la explican, tales como un significativo número de asuntos por resolver en el correspondiente Despacho que superan la capacidad logística y humana existente, y que, por lo tanto, hace imposible atenderlos dentro del término legal, no se puede hablar de una violación del derecho al debido proceso, y por ende, el asunto no se puede solucionar por la vía de la acción de tutela.
Sobre el particular, la Corte Constitucional en la sentencia T- 357 de 2007 señaló: “(…) la mora judicial en hipótesis como la excesiva carga de trabajo está justificada y, en consecuencia, no configura denegación del derecho al acceso a la administración de justicia. (…) Al analizar la procedibilidad de la acción de tutela por mora judicial, el juez constitucional debe determinar las circunstancias que afectan al funcionario o despacho que tiene a su cargo el trámite del proceso.
Para ello (…) si es imperativo debe adelantar la actuación probatoria que sea necesaria a fin de definir ese punto. De igual manera indicó esta Corporación, no puede el juez desconocer la obligación consignada el artículo 18 de la ley 446 de 1998, según la cual debe ser respetado el orden de llegada de los procesos. (…)”. 5. Análisis del caso concreto La señora Luz Eneida Torres Sáenz, estima vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso, de acceso de la justicia, al mínimo vital y los principios de transparencia y celeridad, porque considera que el Tribunal Administrativo de Caldas, incurrió en mora injustificada, por la tardanza al proferir la sentencia de segunda instancia dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido contra la ESE Salud Dorada.
En ese contexto, la parte actora señaló que, a su juicio, la autoridad judicial excedió los términos razonables con que contaba para resolver el asunto y, asimismo, expuso que no existen razones para continuar con esa conducta omisiva. Con relación a la mora judicial, la Sala considera pertinente señalar que este fenómeno se presenta a partir de la confluencia de tres (3) circunstancias especiales, a saber: (i) el desconocimiento de los términos procesales con que contaba una autoridad judicial, para resolver un asunto sometido a su conocimiento;
(ii) la inexistencia de un motivo razonable que justifique la pretermisión del plazo legal y (iii) que la tardanza sea imputable a la omisión en el cumplimiento de las funciones del juez de conocimiento. La Corte Constitucional, mediante sentencia SU – 333 de 2020 (M.P. Alberto Rojas Ríos), definió los citados elementos en los siguientes términos: “(…) En el mismo sentido, se presenta una mora judicial injustificada, si: (i) es fruto de un incumplimiento de los términos señalados en la ley para adelantar alguna actuación judicial;
(ii) no existe un motivo razonable que justifique dicha demora, como lo es la congestión judicial o el volumen de trabajo, y (iii) la tardanza es imputable a la omisión en el cumplimiento de las funciones por parte de una autoridad judicial. (…)”. Por lo expuesto, para la Sala, si bien, el desconocimiento de los términos procesales para dirimir un asunto es un elemento a tener en cuenta, per se no constituye un aspecto demostrativo de la mora por parte de una autoridad judicial, que implique una vulneración de derechos fundamentales; pues en tal caso, corresponde al juez de tutela evaluar el contexto en que se presentó tal pretermisión, en aras de determinar si existían razones que lo justificaron, conforme con los parámetros dictados por la Corte Constitucional en la sentencia antes citada.
En efecto, sobre el particular es importante indicar que la congestión judicial es uno de los principales problemas que afectan la administración de justicia, fenómeno que se presenta debido a la concurrencia de diferentes situaciones, tales como: i) incremento de demandas (de acciones constitucionales y/o ordinarias), ii) situaciones de fuerza mayor ii) insuficiente planta de personal; circunstancias que generan que las respectivas actuaciones judiciales se tornen inactivas por un tiempo prolongado.
Ahora bien, con el fin de resolver el problema jurídico planteado, la Sala considera pertinente precisar lo siguiente: La señora Luz Eneida Torres Sáenz, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, interpuso demanda contra la ESE Salud Dorada. El asunto se identificó con el radicado número 17001-33-39-006-2019-00202-00 y su conocimiento le correspondió al Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Manizales, que, con auto de 23 de julio de 2019, admitió la demanda.
Surtido el trámite procesal previsto en el ordenamiento jurídico, el 3 de septiembre de 2021, se profirió sentencia en el sentido de acceder parcialmente a las pretensiones de la demanda. Mediante escrito de 15 de septiembre de 2021, la apoderada de la parte demandada interpuso recurso de apelación contra la referida decisión; recurso que fue concedido ante el superior a través de auto de 11 de enero de 2022.
El conocimiento del asunto correspondió al Tribunal Administrativo de Caldas, que, mediante auto de 8 de marzo de 2022, admitió el recurso de alzada. Finalmente, el 2 de junio de 2022, el expediente ingresó al Despacho del Magistrado sustanciador. De acuerdo con lo expuesto, la Sala encuentra que el Tribunal Administrativo de Caldas a la fecha, no ha proferido decisión de segunda instancia y que el proceso ingresó al despacho el 2 de junio de 2022.
Es de destacar que para el año 2020, el Consejo Superior de la Judicatura, con ocasión de la pandemia de la Covid-19, resolvió suspender los términos procesales en la totalidad de los despachos judiciales, con los que se suspendió el trámite de algunos asuntos, como los procesos de nulidad y restablecimiento. En efecto desde la expedición Acuerdo PCSJA20-11517 de 15 de marzo de 2020 y hasta el Acuerdo PCSJA20-11546 de 25 de abril de 2020, se paralizó la mayoría de la actividad judicial hasta el 1º de julio de 2020.
Lo anterior, de ninguna forma desconoce el derecho a una pronta administración de justicia que le asiste al accionante, así como a cualquier ciudadano, en tanto la mora evidenciada en su caso es consecuencia de las actuaciones propias allí adelantadas, sin contar con la congestión judicial que se vive en gran parte de los despachos judiciales del país; razones por las cuales, la situación presentada no resulta injustificada.
Así, en lo referente a la demora en la que pudo incurrir el Tribunal Administrativo de Caldas para impulsar el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, se advierte que no todo incumplimiento de un término judicial constituye una vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. Al respecto, esta Sección se ha pronunciado frente a la mora judicial en materia contenciosa administrativa, en los siguientes términos: “(…) no desconoce la Sala que existen hechos imprevisibles o insuperables como el trámite de múltiples procesos iniciados en vigencia del anterior Código Contencioso Administrativo, aparte de los instaurados con la entrada de la Ley 1437 de 2011, los cuales deben ser evacuados por los distintos despachos judiciales del país conforme a un orden de prelación que garantice la igualdad, el debido proceso y el acceso a la administración de justicia de los interesados (…)”.
Aunado a lo anterior, es importante señalar que la acción de tutela no es procedente cuando se pretende que se surta un trámite propio del proceso judicial, como lo es, entre otras, que se profiera sentencia; pues ello se encuentra sujeto a las formalidades propias de cada juicio, al orden de ingreso al despacho para proferir fallo, a los procesos que tengan prelación, por lo que es al juez de conocimiento al que le corresponde establecer el momento en el que debe proferir la respectiva decisión. De igual manera se advierte que la accionante cuenta con la herramienta denominada vigilancia judicial, mecanismo que tiene por objeto el que las labores de los funcionarios y empleados de la Rama Judicial se desarrollen de manera oportuna y eficaz; siendo esta la medida procedente para alcanzar los fines que se pretenden con esta acción constitucional.
Por otra parte, revisado el contenido del informe rendido por el Tribunal Administrativo de Caldas, la Sala encuentra que la autoridad judicial en comento, refirió que el proceso bajo radicado número 17-001-33-39-006-2019-00202-02, se encuentra en el turno número 82 del listado de 192 procesos al Despacho para sentencia, por lo que en la oportunidad pertinente y siempre que se trate de un asunto que versa sobre un caso similar a los ya decididos por dicha Corporación, se presentará el proyecto de sentencia respectivo para el estudio de los demás Magistrados que integran la Sala Quinta de decisión del Tribunal.
Ahora bien, si la accionante considera que su caso merece especial atención por parte del Tribunal Administrativo de Caldas, puede acudir ante dicha autoridad jurisdiccional, con el fin de exponer sus razones y, en todo caso, acreditando que su situación amerita un trato prioritario. De igual manera, se advierte a la parte actora, comoquiera que lo que pretende tiene la potencialidad de afectar igualmente sus derechos y los de las demás personas que esperan una decisión por parte del Tribunal Administrativo de Caldas, que corresponderá al juez de conocimiento, en primer término, realizar un examen de las razones que se esgriman con el fin de obtener prelación sobre el asunto puesto en su conocimiento.
Adicionalmente, no se evidencia la existencia un perjuicio irremediable que haga imperiosa la intervención del juez constitucional, con el fin de imprimirle mayor celeridad al trámite promovido por el accionante. En este orden, la Sala no encuentra motivos para amparar los derechos fundamentales invocados por la accionante, puesto que no se puede colegir que las actuaciones de la autoridad judicial demandada comporten un menoscabo del mismo.
III. DECISIÓN Por las razones expuestas, la Sala negará el amparo de tutela invocado por la señora Luz Eneida Torres Sáenz, contra el Tribunal Administrativo de Caldas. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A PRIMERO. - NEGAR el amparo de tutela solicitado por la señora Luz Eneida Torres Sáenz, contra el Tribunal Administrativo de Caldas, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. - De no ser recurrida la presente providencia, por Secretaría remitir a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Se deja constancia que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador Discutida y aprobada en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmado electrónicamente) JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR CARMELO PERDOMO CUÉTER (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente)