CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D.C., ocho (8) de mayo de dos mil veinticinco (2025) Expediente: 13001-23-33-000-2017-00368-01 (5479-2024) Demandante: Universidad de Cartagena Demandado: Yezid Carrillo de la Rosa Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Tema: Bonificación por inhabilidad legal Actuación: Decide apelación contra auto que decreta medida provisional.
I. ASUNTO POR RESOLVER Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto y sustentado por la parte demandada, contra el auto de 7 de noviembre de 2023, proferido por el Tribunal Administrativo de Bolívar, que decretó la suspensión provisional de los efectos jurídicos de la Resolución No. 1086 de 20 de julio de 1999, emitido por el rector de la Universidad de Cartagena.
II.
ANTECEDENTES La Universidad de Cartagena, actuando por conducto de apoderada judicial, interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, con la cual pretende (i) la nulidad del acto administrativo contenido en la Resolución 1086 de 20 de julio 1999, que reconoció al docente Yesid Carrillo de la Rosa, la bonificación por inhabilidad legal consagrada en el Acuerdo 022 de 1991 y (ii) a título de restablecimiento del derecho pide dejar sin efectos el acto administrativo acusado y no pagar la precitada bonificación. En escrito separado la demandante solicitó suspensión provisional de la Resolución No. 1086 de 1999, por cuanto, resulta más gravoso para el interés público sostener los efectos del acto administrativo creado de forma ilegal.
Fundamenta la solicitud de suspensión provisional en los siguientes hechos: El 13 de agosto de 1991, el Consejo Superior de la Universidad de Cartagena reconoció una bonificación por inhabilidad legal a los docentes de tiempo completo, equivalente al 30% del sueldo más gastos de representación, mediante el Acuerdo 022 de 1991. Número Interno: 5479-2024 Demandante: Universidad de Cartagena Demandada: Yezid Carrillo de la Rosa 2 La Procuraduría Regional de Bolívar demandó la nulidad de las resoluciones y acuerdos del Consejo Superior de la Universidad de Cartagena por aprobar bonificaciones y prestaciones extralegales, entre estos el Acuerdo 22 de 1991, que creó una bonificación mensual por inhabilidad legal para abogados de la facultad de Derecho.
Asegura que, el Tribunal Administrativo de Bolívar declaró la nulidad de varios actos administrativos, incluyendo el Acuerdo 022 de 1991, y la Universidad de Cartagena no apeló la sentencia, pero terceros interesados presentaron recurso de apelación; sin embargo, este fue denegado por el Tribunal, decisión que fue confirmada por el Consejo de Estado.
Precisa que, el acto administrativo que reconoce la bonificación por inhabilidad al docente es nulo, debido a la confrontación entre las normas y la decisión del Tribunal Administrativo de Bolívar, a su vez, lesiona el artículo 137 inciso 2 del CPACA, por cuanto el Consejo Superior de la Universidad de Cartagena carece de competencia para crear o modificar la bonificación. III.
PROVIDENCIA IMPUGNADA El Tribunal Administrativo de Bolívar, mediante auto de 7 de noviembre de 2023, decretó la suspensión provisional de los efectos jurídicos de la Resolución No. 1086 de 20 de julio de 1999, proferida por el rector de la Universidad de Cartagena, por cuanto: El Congreso de la República, a través de una Ley, determina los principios y parámetros que el Gobierno Nacional debe tener en cuenta para establecer el régimen salarial y prestacional de los servidores públicos del Estado, además, está facultado para establecer los límites máximos de los salarios de estos servidores conforme el parágrafo del artículo 12 de la Ley 4ª de 1992.
El artículo 69 constitucional garantizó la autonomía universitaria que los faculta para darse sus propias directivas y estatutos, pero no los habilitó para conferir atribuciones de otras autoridades públicas, como lo es, la fijación del régimen salarial y prestacional de los servidores públicos. Advierte que, como lo concluyó el Tribunal en sentencia de 27 de abril de 2012, por medio de la cual, declaró la nulidad del Acuerdo 22 de 13 de agosto de 1991, expedido por el Consejo Superior de la Universidad de Cartagena, no tenía competencia para crear la bonificación por inhabilidad legal, porque esa Número Interno: 5479-2024 Demandante: Universidad de Cartagena Demandada: Yezid Carrillo de la Rosa 3 competencia es compartida entre el Congreso de la República y el Gobierno Nacional.
Concluyó que, la Universidad al reconocerle al docente demandado la bonificación por inhabilidad legal mediante el acto acusado, violó la Constitución Política y la Ley 4ª de 1992 que regula la competencia para establecer el régimen salarial y prestacional de los empleados de las universidades públicas. Mediante auto de 29 de agosto de 2024, el Tribunal decide no reponer la decisión atacada y en su lugar concede el recurso de apelación. IV.
RECURSO DE APELACIÓN Inconforme con la anterior decisión, el demandado interpuso recurso de apelación, por considerar que, suspender los efectos de la Resolución que le reconoció la bonificación por inhabilidad legal, disminuye su salario en un 30% por lo cual, considera que se le vulneran los artículos 25, 53, 58 y 83 de la Constitución Política, el principio pro homine y las situaciones jurídicas consolidadas.
Precisa que, la bonificación que constituye salario y la disminución de este, es una prohibición legal de acuerdo a lo señalado por el artículo 2 de la Ley 4 de 1992, máxime, por cuanto afecta los derechos fundamentales a la remuneración mínima vital y móvil, la cual sirve para la liquidación de las prestaciones sociales. Asegura que, el pago de la bonificación por inhabilidad legal la ha recibido por 24 años y es una situación jurídica consolidada que es intangible a pesar de la declaratoria de nulidad de un acto administrativo general y esa decisión no afecta directamente la situación jurídica consolidada a su favor en condición de trabajador.
V. CONSIDERACIONES 5.1 Competencia. Conforme a lo preceptuado en los artículos 125, 150, y 243 (numeral 5) del CPACA, corresponde a la Sala decidir el recurso de apelación interpuesto por el demandante contra el auto de 7 de noviembre de 2023, proferido por el Tribunal Administrativo de Bolívar, que decretó la suspensión provisional de los efectos jurídicos de la Resolución No. 1086 de 20 de julio de 1999, proferida por el rector de la Universidad de Cartagena.
Número Interno: 5479-2024 Demandante: Universidad de Cartagena Demandada: Yezid Carrillo de la Rosa 4 5.2. Problema jurídico. De conformidad con los antecedentes expuestos, el problema jurídico se contrae a determinar si hay lugar a revocar la decisión de primera instancia que ordenó la suspensión de la Resolución No. 1086 de 20 de julio de 1999, que reconoció al demandado la bonificación por inhabilidad legal por cuanto constituye salario, afecta el mínimo vital y móvil de una situación jurídica consolidada.
Con el propósito de desatar el problema jurídico, se abordarán los siguientes aspectos: 5.3. Marco normativo para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos y 5.4. Caso Concreto. 5.3. Marco normativo para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos. La Constitución Política de 1991, establece que, corresponde al Congreso mediante la expedición de la Ley Marco, señalar la norma general, los objetivos y criterios que debe sujetarse el Gobierno Nacional para fijar el régimen salarial y prestacional de los servidores públicos y el régimen prestacional mínimo de los trabajadores oficiales, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 150 numeral 19 literales e y f disponen: “ARTICULO 150.
Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: 19. Dictar las normas generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para los siguientes efectos: (…) e) Fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y la Fuerza Pública; f) Regular el régimen de prestaciones sociales mínimas de los trabajadores oficiales.
Estas funciones en lo pertinente a prestaciones sociales son indelegables en las corporaciones públicas territoriales y éstas no podrán arrogárselas”. Ahora bien, respecto a los docentes vinculados a las Universidades Estatales u Oficiales, la Ley 30 de 1992 dispone en el artículo 77 que el régimen salarial y prestacional se regirá por la Ley 4ª de 1992 y los Decretos Reglamentarios y demás normas que la adicionan y complementen.
Número Interno: 5479-2024 Demandante: Universidad de Cartagena Demandada: Yezid Carrillo de la Rosa 5 Por su parte la Ley 4 de 1992, dispone las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, además, el artículo 10 previene que toda norma contraria las disposiciones de esta Ley o los Decretos que dicté el Gobierno Nacional en desarrolló de esta disposición, “carecerá de todo efecto y no creará derechos adquiridos.” Asimismo, deja claro que, el artículo 12 ibidem que el régimen salarial de los servidores públicos de las entidades territoriales será fijado por el Gobierno Nacional.
Es preciso señalar que, los docentes vinculados a las universidades públicas del orden nacional en materia salarial y prestacional se rigen de acuerdo con el Decreto 1444 de 19921 y los docentes vinculados a las universidades públicas del orden territorial se regula por el Decreto 55 de 19942 que en el artículo 1 estableció: “Los empleados públicos docentes de las Universidades Estatales u Oficiales del orden departamental, municipal y distrital que se vinculen por concurso a partir de la vigencia del presente decreto se les aplicará el régimen salarial y prestacional previsto en el Decreto 1444 de 1992, el Decreto 26 de 1993, y aquellos que los adicionan o modifican”.
Por otra parte, el Artículo 69 de la Constitución Política de 1991, establece la autonomía universitaria para darse sus directivas y regirse por sus propios estatutos de conformidad con lo establecido en la Ley, por su parte, la Ley 30 de 1992 en el artículo 28 “reconoce a las universidades el derecho a darse y modificar sus estatutos, designar sus autoridades académicas y administrativas, crear, organizar y desarrollar sus programas académicos, definir y organizar sus labores formativas, académicas, docentes, científicas y culturales, otorgar los títulos correspondientes, seleccionar a sus profesores, admitir a sus alumnos y adoptar sus correspondientes regímenes y establecer, arbitrar y aplicar sus recursos para el cumplimiento de su misión social y de su función institucional”.
Sin que dentro de estas facultades se les permita a los entes universitarios públicos crear un régimen salarial o prestacional diferente al establecida en la función reservada que está a cargo del Congreso y el Gobierno Nacional. 5.4. Caso concreto. De acuerdo a lo señalado en el recurso de alzada, la parte recurrente pretende que se revoque la providencia de 7 de noviembre de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, que decretó la suspensión provisional de los efectos jurídicos de la Resolución No. 1086 de 20 de julio de 1999, proferida por el rector 1 Por el cual se dictan disposiciones en materia salarial y prestacional para los empleados públicos docentes de las universidades públicas del orden nacional. 2 Por el cual se dictan disposiciones en materia salarial y prestacional para los empleados públicos docentes de las universidades estatales u oficiales del orden departamental, municipal y distrital.
Número Interno: 5479-2024 Demandante: Universidad de Cartagena Demandada: Yezid Carrillo de la Rosa 6 de la Universidad de Cartagena, por medio de la cual, se le reconoció la bonificación por inhabilidad legal. El apelante considera que, la decisión del Tribunal Administrativo de Bolívar que suspende el acto administrativo demandado, le disminuye el salario en un 30%, por lo que, le afecta la remuneración mínima vital y móvil de su situación jurídica consolidada.
Ahora bien, la Sala estima que, no le asiste la razón al apelante, en primer lugar, conforme se estableció del marco normativo constitucional y legal la atribución para establecer el factor salarial y prestacional de los servidores públicos del orden nacional y territorial, toda vez que, está reservada en el Congreso de la República y al Gobierno Nacional y por lo tanto, la Universidad de Cartagena dentro de su autonomía universitaria no puede abrogarse competencia que la Constitución y la Ley no le han otorgado, entre estas, crear una bonificación por inhabilidad legal y en ese sentido, la Ley 4 de 1992, en el artículo 10 es clara en señalar que, “todo régimen salarial o prestacional que se establezca contraviniendo las disposiciones contenidas en la presente Ley o en los decretos que dicte el Gobierno Nacional en desarrollo de la misma, carecerá de todo efecto y no creará derechos adquiridos”.
(destaca la Sala) Así las cosas, el argumento del extremo demandado, que la bonificación por inhabilidad legal constituye factor salarial, no es relevante para revocar la decisión impugnada, por cuanto, a todas luces la Universidad de Cartagena no tenía competencia para crear la prima aludida, por lo tanto, dicho emolumento carece de todo efecto legal.
Por otra parte, el apelante considera que la bonificación otorgada mediante la Resolución No. 1086 de 20 de julio 1999, es una situación consolidada porque la percibe hace 24 años. Respecto a la situación jurídica consolidada o derechos adquiridos, no es de recibo por la Sala, por cuanto el acto administrativo Acuerdo 022 de 1991 que creó la mencionada bonificación fue declarado nulo por la Jurisdicción Contencioso Administrativo; así las cosas, a quienes se les haya concedido dicho emolumento, como en este caso al extremo demandado, fue otorgada sin justo título, pues nace por fuera de los parámetros constitucionales y legales.
Como se indicó anteriormente, la Universidad de Cartagena carecía de competencia para crear dicho emolumento que afecta el patrimonio público y la primacía del interés general sobre el particular, consideraciones que imponen en consecuencia no revocar el auto apelado. Número Interno: 5479-2024 Demandante: Universidad de Cartagena Demandada: Yezid Carrillo de la Rosa 7 En conclusión, la Sala confirmará el auto de 7 de noviembre de 2023, proferido por el Tribunal Administrativo de Bolívar, que decretó la suspensión provisional de los efectos jurídicos de la Resolución No. 1086 de 20 de julio de 1999, proferido por el rector de la Universidad de Cartagena, por las razones aducidas en esta providencia. En mérito de lo expuesto, se
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR el auto de 7 de noviembre de 2023, proferido por el Tribunal Administrativo de Bolívar, que decretó la suspensión provisional de los efectos jurídicos de la Resolución No. 1086 de 20 de julio de 1999, emitido por el rector de la Universidad de Cartagena SEGUNDO: Ejecutoriada esta providencia y efectuadas las anotaciones de rigor, devolver el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE (Firmado electrónicamente) JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR ELIZABETH BECERRA CORNEJO Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai. En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.