Radicado: 11001-03-26-000-2024-00033-00 (70982) Demandante: Diego Fernando Forero González CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Magistrado ponente: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Bogotá, D.C., veintiocho (28) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) Radicación número: 11001-03-26-000-2024-00033-00 (70982) Actor: Diego Fernando Forero González Demandado: Nación – Ministerio de Minas y Energía y Agencia Nacional de Hidrocarburos Medio de control: Nulidad simple AUTO DE ÚNICA INSTANCIA El Despacho adecúa el trámite del presente proceso para dictar sentencia anticipada.
I.
ANTECEDENTES 1.1. La demanda y el trámite procesal Diego Fernando Forero González, el cuatro (4) de marzo de dos mil veinticuatro (2024)1, presentó demanda, en ejercicio del medio de control de nulidad simple, que prescribe el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), con la pretensión de que se declare la nulidad de la Resolución No. 40234 del 23 de febrero de 2023, mediante la que el Ministerio de Minas y Energía delegó unas funciones en la Agencia Nacional de Hidrocarburos (ANH).
En el escrito de la demanda, el actor solicitó la suspensión provisional de los efectos de la resolución demandada. 1.1.2. Este Despacho, por auto del veinticuatro (24) de abril de dos mil veinticuatro (2024), inadmitió la demanda y concedió al actor el término de diez (10) días para que allegara la constancia de la remisión, por correo electrónico, de la demanda y sus anexos a las entidades demandadas e indicara el lugar y dirección en el que estas recibirán notificaciones2. 1.1.3.
En virtud de que la parte demandante presentó subsanación de la demanda3, el Despacho, mediante auto del diecisiete (17) de junio de dos mil veinticuatro (2024), la admitió y corrió traslado de la solicitud de medida cautelar4. 1 Índice No. 2 en el Sistema de Gestión Judicial Samai. 2 Índice No. 4 en Samai. 3 Índice No. 8 en Samai. 4 Índices No. 11 y 12 en Samai.
Radicado: 11001-03-26-000-2024-00033-00 (70982) Demandante: Diego Fernando Forero González 2 1.1.4. La Agencia Nacional de Hidrocarburos y el Ministerio de Minas y Energía, el veinte (20) y veintidós (22) de agosto de dos mil veinticuatro (2024), respectivamente, contestaron la demanda5. 1.1.5. El expediente ingresó al Despacho, el once (11) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024)6, para fijar fecha para llevar a cabo la audiencia inicial o adecuar el trámite para proferir sentencia anticipada. 1.1.6.
Este Despacho, mediante auto del nueve (9) de octubre de dos mil veinticuatro (2024), negó el decreto de la medida cautelar que el actor solicitó7. II. CONSIDERACIONES 2.1. Normativa aplicable Dado que Diego Fernando Forero González ejerció el medio de control de nulidad simple en vigencia de la Ley 2080 de 20218, a este trámite resultan aplicables las reformas que esa normativa realizó a la Ley 1437 de 2011.
Lo anterior, puesto que, de acuerdo con el artículo 86 de la referida normativa9. La ley procesal aplicable a este proceso en los asuntos no regulados por el CPACA es el Código General del Proceso (CGP) por remisión expresa del artículo 306 de esa normativa y toda vez que esta entró a regir en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo desde el primero (1) de enero de dos mil catorce (2014)10. 2.2.
Adecuación del proceso al trámite de sentencia anticipada El proceso ingresó al Despacho para convocar a los sujetos procesales a la audiencia inicial que establece el artículo 180 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), sin embargo, el Despacho encuentra que se configura el supuesto que da lugar a dictar sentencia anticipada del numeral b del artículo 182A del CPACA toda vez que se allegaron pruebas documentales, no es necesario practicar pruebas y no existen situaciones 5 Índices No. 37 y 38. 6 Índice No. 43. 7 Índice No. 44. 8“POR MEDIO DE LA CUAL SE REFORMA EL CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO -LEY 1437 DE 2011- Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES EN MATERIA DE DESCONGESTIÓN EN LOS PROCESOS QUE SE TRAMITAN ANTE LA JURISDICCIÓN”. 9 “Artículo 86.
La presente ley rige a partir de su publicación, con excepción de las normas que modifican las competencias de los juzgados y tribunales administrativos y del Consejo de Estado, las cuales solo se aplicarán respecto de las demandas que se presenten un año después de publicada esta ley. // Las nuevas reglas del dictamen pericial contenidas en la reforma a los artículos 218 a 222 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, se aplicarán a partir de la publicación de la presente ley para los procesos y trámites iniciados en vigencia de la Ley 1437 de 2011 en los cuales no se hayan decretado pruebas. // De conformidad con el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, modificado por el artículo 624 del Código General del Proceso, las reformas procesales introducidas en esta ley prevalecen sobre las anteriores normas de procedimiento desde el momento de su publicación y solo respecto de los procesos y trámites iniciados en vigencia de la Ley 1437 de 2011. // En estos mismos procesos, los recursos interpuestos, la práctica de pruebas decretadas, las audiencias convocadas, las diligencias iniciadas, los términos que hubieren comenzado a correr, los incidentes en curso y las notificaciones que se estén surtiendo, se regirán por las leyes vigentes cuando se interpusieron los recursos, se decretaron las pruebas, se iniciaron las audiencias o diligencias, empezaron a correr los términos, se promovieron los incidentes o comenzaron a surtirse las notificaciones”. 10 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, auto de unificación del veinticinco (25) de junio de dos mil catorce (2014), Radicado No. 25000-23-36-000-2012-00395-01(49299).
Radicado: 11001-03-26-000-2024-00033-00 (70982) Demandante: Diego Fernando Forero González 3 que acarreen posibles nulidades o excepciones que deban ser resueltas. Por consiguiente, no se realizará la audiencia inicial y se adoptarán las medidas que dispone la citada norma: “Artículo 182A. Sentencia anticipada. Se podrá dictar sentencia anticipada: 1.
Antes de la audiencia inicial: a) Cuando se trate de asuntos de puro derecho; b) Cuando no haya que practicar pruebas; c) Cuando solo se solicite tener como pruebas las documentales aportadas con la demanda y la contestación, y sobre ellas no se hubiese formulado tacha o desconocimiento; […] El juez o magistrado ponente, mediante auto, se pronunciará sobre las pruebas cuando a ello haya lugar, dando aplicación a lo dispuesto en el artículo 173 del Código General del Proceso y fijará el litigio u objeto de controversia.
Cumplido lo anterior, se correrá traslado para alegar en la forma prevista en el inciso final del artículo 181 de este código y la sentencia se expedirá por escrito. […] Parágrafo. En la providencia que corra traslado para alegar, se indicará la razón por la cual dictará sentencia anticipada. Si se trata de la causal del numeral 3 de este artículo, precisará sobre cuál o cuáles de las excepciones se pronunciará. Surtido el traslado mencionado se proferirá sentencia oral o escrita, según se considere.
No obstante, escuchados los alegatos, se podrá reconsiderar la decisión de proferir sentencia anticipada. En este caso continuará el trámite del proceso.” [El Despacho resalta] 2.3. Fijación del litigio La fijación del litigio consiste en que el juez debe identificar y formular el problema jurídico a resolver en la sentencia. Diego Fernando Forero González pretende la nulidad de la Resolución No. 40234 del 23 de febrero de 2023, expedida por el Ministerio de Minas y Energía, y “por la cual se delegan unas funciones en la Agencia Nacional de Hidrocarburos, ANH”.
El actor manifestó que, a través de la resolución demandada, el Ministerio de Minas y Energía creó funciones nuevas en cabeza de la ANH, sin tener la facultad constitucional y legal para ello, lo que constituye un exceso en sus competencias por cuanto la asignación de funciones se debe realizar por medio de una ley o decreto con fuerza de ley, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 150 de la Constitución Política.
Por lo tanto, el demandante afirmó que el acto acusado se encuentra viciado de nulidad por haber sido expedido por una autoridad administrativa que no tenía competencia para ello. La Agencia Nacional de Hidrocarburos, en la contestación de la demanda, alegó que el accionante desconoce la naturaleza, estructura y dinámica propia de la delegación, que es una modalidad de transferencia de funciones administrativas.
En ese sentido, la entidad demandada aclaró que la delegación contenida en el acto administrativo demandado no crea nuevas funciones para la ANH, sino que transfiere a esta el ejercicio de una función propia del delegante (el Ministerio de Minas y Energía), que incluso puede reasumir en cualquier momento, y que está supeditada a un término. Específicamente, la ANH sostuvo que la resolución acusada no puede ser tachada de ilegal o irregular puesto que: i) el artículo 211 de la Constitución Radicado: 11001-03-26-000-2024-00033-00 (70982) Demandante: Diego Fernando Forero González 4 Política permite a las autoridades administrativas la delegación de funciones en subalternos o en otras autoridades, y los artículos 9 y 10 de la Ley 489 de 1998 habilitan a los ministros para transferir el ejercicio de funciones; ii) en materia de delegación se exige que la transferencia del ejercicio de la función sea realizada por el titular de la misma, y la función delegada a la ANH se encuentra a cargo del Ministerio de Minas y Energía, de ello dan cuenta disposiciones normativas del Decreto 381 de 2012, modificado por los Decretos 1617, 2881 de 2013 y 30 de 2022; y las Leyes 697 de 2001, 1715 de 2014 y 2099 de 2021; iii) la competencia delegada por el Ministerio de Minas y Energía para el ejercicio de la función por parte de la ANH, no hace parte de aquellas funciones que el artículo 11 de la Ley 489 de 1998 establece como aquellas que no pueden ser delegada; y iv) la ANH, dentro de su naturaleza jurídica de agencia estatal del Sector Administrativo Minas y Energía, tiene como uno de sus objetivos la contribución a la seguridad energética nacional, por lo que es completamente procedente y legal que en el ejercicio de sus competencias y funciones, participe y apoye al Ministerio de Minas y Energía en las actividades, planes, programas y proyectos asociados a la transición energética y con ello a las fuentes no convencionales de energía renovable (FNCER).
El Ministerio de Minas y Energía, en la contestación de la demanda, coincide con la ANH en que el juicio de nulidad frente a la Resolución No. 40234 del 2023, expuesto por el actor, parte de una interpretación errada del marco normativo y del desconocimiento de la figura de la delegación administrativa. La accionada explicó que, “mediante la Resolución demandada, el Ministerio de Minas y Energía, en uso de la figura de delegación administrativa de origen constitucional, le transfirió temporalmente a la Agencia Nacional de Hidrocarburos (ANH), el ejercicio de unas funciones propias de este ministerio.
Lo anterior, descarta de manera directa que, como lo señala erradamente el accionante, se estén creando nuevas funciones en desconocimiento del principio de reserva de ley”. Asimismo, el Ministerio de Minas y Energía afirmó que es una entidad del sector central del orden nacional, que, conforme a los artículos 209 y 211 de la Constitución Política y 9 y 14 de la Ley 489 de 1998, se encuentra autorizada para delegar aquellos asuntos que no estén expresamente enlistados en el artículo 11 de la Ley 489 de 1998 y que, además, su competencia para expedir la resolución de delegación demandada se deriva de la función de esta cartera ministerial para promover la transición energética y establecer los lineamientos de política energética en materia de generación con FNCER, por lo que esta entidad, además de encontrarse facultada legalmente para delegar, es la titular de la competencia delegada.
El Ministerio también destacó que el artículo 3 del Decreto Ley 4137 de 2011 y el artículo 2 del Decreto 714 de 2012 establecen que el objetivo de la ANH, además de administrar integralmente las reservas y recursos hidrocarburíferos de propiedad de la Nación, es promover el aprovechamiento óptimo y sostenible de los recursos hidrocarburíferos y contribuir a la seguridad energética nacional.
Además, en cuanto a la afinidad y complementariedad de funciones de la ANH y el Ministerio, esta última expuso que el Consejo Nacional de Política Económica y Social (CONPES) adoptó la Política Pública para Transición Energética, mediante CONPES 4075 del 29 de marzo de 2022, que busca consolidar el proceso de transición energética en Colombia a través de la formulación e implementación de acciones y estrategias intersectoriales que fomenten el crecimiento económico, Radicado: 11001-03-26-000-2024-00033-00 (70982) Demandante: Diego Fernando Forero González 5 energético, tecnológico, ambiental y social del país, y en su línea de acción 1 – “Promoción e incremento de la eficiencia energética”, prevista en la estrategia para incrementar la seguridad y confiabilidad energética, numeral 4.3.1, este documento establece que ambas entidades son responsables de la consecución de su objetivo general y específico, al disponer que para el 2023 “promoverán y asegurarán la incorporación de medidas para el uso de FNCER y la implementación progresiva de medidas de eficiencia energética en las actividades asociadas a los contratos de exploración y producción de hidrocarburos”.
Así las cosas, de acuerdo con la demanda y los escritos de contestación, el objeto del presente litigio consiste en determinar si la Resolución No. 40234 del 23 de febrero de 2023, “Por la cual se delegan unas funciones en la Agencia Nacional de Hidrocarburos, ANHl”, está viciada de nulidad por haberse expedido por una autoridad administrativa que no tenía competencia para ello.
De manera precisa y teniendo en cuenta los cargos formulados, esta Corporación entrará a dilucidar lo siguiente: 1. ¿El Ministerio de Minas y Energía, a través de la Resolución 40234 del 23 de febrero de 2023, creó nuevas funciones para la ANH? 2. ¿El Ministerio de Minas y Energía tiene competencia para expedir la Resolución 40234 de 2023? 3.
¿La Resolución 40234 de 2023 desconoce el principio de reserva de ley? 2.4. De las pruebas solicitadas en la demanda y las contestaciones de la demanda La exigencia de probar en el proceso judicial los dichos de las partes en contienda constituye un presupuesto necesario para que el juez pueda dar aplicación a las normas jurídicas de orden sustancial que prescriben consecuencias jurídicas a determinadas conductas.
Para lograr tal propósito, el ordenamiento jurídico dispone la regla de la necesidad de la prueba, que consiste en que toda decisión judicial se debe fundar en las pruebas regular y oportunamente allegadas al proceso, y es en este sentido que cobra relevancia la regla de la carga de la prueba del artículo 167 del CGP, que establece que “incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen”.
Así las cosas, en el proceso judicial se busca la verificación de los hechos expuestos por las partes, por lo tanto, se deben desestimar aquellos medios de prueba que no ofrezcan información relevante para el asunto en litigio. De ahí que, el artículo 168 ibídem dispone que el juez rechazará, mediante providencia motivada, las pruebas ilícitas, las notoriamente impertinentes, las inconducentes y las manifiestamente superfluas o inútiles.
La jurisprudencia de esta Corporación estableció la diferencia entre los criterios de pertinencia y conducencia, en los siguientes términos: “Existe diferencia entre los conceptos de conducencia y pertinencia de la prueba. La conducencia es la idoneidad legal que tiene una prueba para demostrar Radicado: 11001-03-26-000-2024-00033-00 (70982) Demandante: Diego Fernando Forero González 6 determinado hecho.
Es una comparación entre el medio probatorio y la ley, a fin de que, con la comparación que se haga se pueda saber si el hecho se puede demostrar en el proceso, con el empleo de este medio probatorio. La pertinencia es la relación de facto entre los hechos que se pretenden demostrar y el tema del proceso. Es decir, que la conducencia es la aptitud legal del medio probatorio para probar el hecho que se investiga, y que requiere de dos requisitos esenciales, que son: que el medio probatorio respectivo este autorizado y no prohibido expresa o tácitamente por la ley; y que ese medio probatorio solicitado no esté‚ prohibido en particular para el hecho que con él se pretende probar.
En tanto que la pertinencia se refiera a que el medio probatorio guarde relación con los hechos que se pretenden demostrar” 11. En cuanto a la utilidad o eficacia de la prueba, esta Corporación explicó que “la constituye el efecto directo dentro del juicio que informa al juez sobre los hechos o circunstancias pertinentes y que, de alguna manera, le imprimen convicción al fallador”12; en la utilidad de una prueba se debe revisar que no sea manifiestamente superflua, es decir, que no tenga razón de ser porque ya están probados los hechos o porque el hecho está exento de prueba13.
Finalmente, en la licitud de la prueba se debe revisar que no haya sido obtenida con violación de derechos fundamentales14. 2.4.1 Pruebas de la parte demandante El actor solicitó que los siguientes documentos sean tenidos como prueba: i. Resolución 40234 del 23 de febrero de 2023, “Por la cual se delegan unas funciones en la Agencia Nacional de Hidrocarburos, ANHl"15. ii.
Decreto Ley 1760 del 26 de junio de 2003 expedido por el Gobierno Nacional. iii. Decreto Ley 4137 del 3 de noviembre de 2011 expedido por el Gobierno Nacional16. iv. Decreto 714 del 10 de abril de 2012 expedido por el Gobierno Nacional. 2.4.2. Pruebas de la parte demandada 11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, auto del veintitrés (23) de julio de dos mil nueve (2009), Radicado No. 25000-23-25-000-2007-00460-02 (0071-09). 12 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, auto del veinticinco (25) de agosto de dos mil dieciséis (2016), Radicado No. 41001-23-31-000-2010-00520-02 (53790)A. 13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, providencia de 3 de marzo de 2016, C.P. Carlos Enrique Moreno Rubio, número único de radicación 11001 03 25 000 2015 00018 00. 14 Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Penal, providencia de 11 de abril de 2018.
M.P. Eugenio Fernández Carlier, número único de radicación 43533. “[…] en la jurisprudencia se ha distinguido desde hace tiempo entre prueba ilegal y prueba ilícita, división con la que se alude, en el primer caso, a aquéllas que padecen yerros en las formas propias de ordenación, práctica y/o incorporación a la actuación (debido proceso probatorio), y en el segundo, a aquéllas obtenidas, en general, con desconocimiento de las garantías fundamentales de las personas, por ejemplo, por violación de los derechos a la no autoincriminación, a la solidaridad íntima, a la intimidad, a la inviolabilidad del domicilio, etc. […]”. 15 Índice 2, archivo titulado “4_DemandaWeb_Anexos(.pdf) NroActua 2”. 16 Índice 2 archivo titulado “5_DemandaWeb_Otros(.pdf) NroActua 2”.
Radicado: 11001-03-26-000-2024-00033-00 (70982) Demandante: Diego Fernando Forero González 7 2.4.2.1. Agencia Nacional de Hidrocarburos La Agencia Nacional de Hidrocarburos, con la contestación de la demanda, aportó los siguientes documentos: i. Resolución No. 40234 del 23 de febrero de 2023. ii. Documento complementario del Convenio Interadministrativo GGC-314-2023, suscrito entre el Ministerio de Minas y Energía y la ANH, en cumplimiento de lo prescrito en el artículo 14 de la Ley 489 de 1998. iii.
Concepto Técnico 20245110499073, Id:1637536 del 8 de agosto de 2024, proferido por la Agencia Nacional de Hidrocarburos, Vicepresidencia de Operaciones, Regalías y Participaciones. 2.4.2.2 Ministerio de Minas y Energía El Ministerio de Minas y Energía, en la contestación de la demanda, solicitó tener como prueba “las documentales aportadas por la Agencia Nacional de Hidrocarburos” y el oficio con radicado ANH 20231400025131 con asunto “Insumos técnicos ANH para el cumplimiento de las líneas estratégicas en la Transición Energética Generación de Energía Eólica Costa Afuera, almacenamiento de carbono, hidrógeno y recurso geotérmico”, elaborado por la ANH.
El Despacho tendrá como prueba la Resolución No. 40234 del 23 de febrero de 2023, allegada por el actor y la ANH, puesto que resulta útil, pertinente y conducente para resolver el problema jurídico planteado al ser el acto cuya nulidad se pretende. Asimismo, el Despacho tendrá como prueba el documento complementario del Convenio Interadministrativo GGC-314-2023, el titulado Concepto Técnico 20245110499073, allegados por la ANH, y el Oficio ANH 20231400025131, aportado por el Ministerio de Minas y Energía, comoquiera que son útiles, pertinentes y conducentes para resolver el problema jurídico de este proceso, el primero, ya que tiene como objeto dar cumplimiento a la delegación de funciones realizada por el Ministerio de Minas y Energía a la Agencia Nacional de Hidrocarburos, a través de la resolución demandada; el segundo, dado que suministra elementos y argumentos adicionales para fundamentar el cumplimiento de uno de los requisitos de la delegación, esto es, que las funciones transferidas sean afines o complementarias a las funciones del delegatario; y el tercero, puesto que constituyó un insumo para la expedición del acto acusado.
Al respecto, se precisa que, en la plataforma SAMAI, no obra ninguno de los documentos que las demandadas solicitaron tener como prueba ya que, por un lado, expiró el link en el que la ANH los allegó y, por otro lado, aunque se observa que el Ministerio de Minas y Energía, en el correo por medio del que radicó la contestación de la demanda, adjuntó un archivo titulado “anexos”, este no se encuentra cargado en el índice No. 38, en el que se registró esa actuación. Por consiguiente, se ordenará, por Secretaría de la Sección, requerir a las entidades demandadas para que aporten los referidos documentos y se incorporen al expediente electrónico.
Radicado: 11001-03-26-000-2024-00033-00 (70982) Demandante: Diego Fernando Forero González 8 Finalmente, el Despacho se abstendrá de tener como prueba los decretos ley, que el demandante allegó con la demanda comoquiera que estos no constituyen medio de prueba, sino que son fuentes de derecho17. En vista de que los sujetos procesales que integran el presente proceso han sido notificados de las actuaciones previas, el Despacho infiere que cuentan con los documentos necesarios para presentar sus alegatos de conclusión, sin embargo, con el objeto de garantizar su derecho de acceso al expediente, las partes podrán indicar si les faltan algunos de ellos, dentro del término de cinco (5) días hábiles contados a partir de la ejecutoria del presente auto.
El escrito en el que se haga tal manifestación deberá dirigirse al correo electrónico ces3secr@consejodeestado.gov.co; y de ser necesario, la Secretaría de la Sección tomará las medidas adicionales tendientes a suministrar las piezas del proceso requeridas o coordinará el acceso al expediente. Lo anterior se cumplirá antes de correr el término del traslado para alegar de conclusión. En mérito de lo expuesto, este Despacho
RESUELVE
PRIMERO: TENER por fijado el litigio de la presente controversia, en los términos dispuestos en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: TENER como medios de prueba todos los documentos aportados con la demanda y con las contestaciones a esta que presentaron las entidades demandadas, con excepción de los decretos ley allegados por el actor.
TERCERO: REQUERIR a las entidades demandadas para que aporten los documentos tenidos como prueba en la presente providencia.
CUARTO: El Despacho encuentra registrados los correos electrónicos de los sujetos procesales, solo recuerda que deben COMUNICAR a la Secretaría de la Sección (correo: ces3secr@consejodeestado.gov.co), cualquier modificación en la información de los canales de comunicación electrónica.
QUINTO: Una vez cumplidas las condiciones precisadas en este proveído, DEVOLVER el expediente al Despacho para correr traslado para alegar de conclusión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Magistrado Ponente Firmado electrónicamente AET/Expediente electrónico 17 “Artículo 230. Los jueces, en sus providencias, sólo están sometidos al imperio de la ley. La equidad, la jurisprudencia, los principios generales del derecho y la doctrina son criterios auxiliares de la actividad judicial”.