Radicado: 25000-23-37-000-2021-00236-01 (29424) Demandante: Petrobras Colombia Combustibles SA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: WILSON RAMOS GIRÓN Bogotá D.C., seis (06) de agosto de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000-23-37-000-2021-00236-01 (29424) Demandante: Petrobras Colombia Combustibles SA Demandada: Nación - Ministerio de Minas y Energía - Comisión de Regulación de Energía y Gas, Creg Temas: Contribución especial 2020.

Efecto sentencia de nulidad. Pérdida de fundamento jurídico del acto administrativo. Reiteración. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del 30 de mayo de 20241, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección “B”, que resolvió:2 Primero: Declarar la nulidad de la Liquidación Oficial No. CS-2021-007573 de 14 de enero de 2021 y de la Resolución N° 423 de 2021, por medio de la cual se resolvió el recurso de reposición de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia. Segundo: A título de restablecimiento del derecho, ordenar a la demandada devolver a la demandante la suma de $258.299.099 debidamente actualizada de conformidad con lo dispuesto en el artículo 187 del CPACA y, respecto de la suma actualizada proceden intereses moratorios, en los términos de los artículos 192 y 195 del CPACA.3 ANTECEDENTES Actuación administrativa Con Liquidación Oficial CS-2021-007573 del 14 de enero de 20214, la Comisión de Regulación de Energía y Gas, Creg determinó la contribución especial 2020 a cargo de Petrobras Colombia Combustibles SA en la suma de $258.229.0995.

Contra esa decisión interpuso recurso de reposición, resuelto por la Resolución 423 del 22 de junio de 20216, en el sentido de confirmar la liquidación oficial. Demanda En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo 138 del CPACA (Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011), la parte demandante formuló las siguientes 1 Adicionada por sentencia complementaria del 23 de agosto de 2024, suscrita por el magistrado Luis Antonio Rodríguez Montaño (E) 2 SAMAI Tribunal índice 57, «58SENTENCIA_NRD057_202100236_PET(.pdf) NroActua 57».

Sin pronunciamiento sobre costas. 3 SAMAI Tribunal índice 64, «76ADICIONASENTEN_SENTENCIACOMPLEMENTA(.pdf) NroActua 64». 4 SAMAI Tribunal índice 14, «20_RECIBEMEMORIALES_211006PETROBRASREF(.PDF) NroActua 14» ff. 74 a 76. 5 SAMAI Tribunal índice 14, «20_RECIBEMEMORIALES_211006PETROBRASREF(.PDF) NroActua 14» f. 206. El 22 de julio de 2021, la sociedad pagó la suma de $258.229.099. 6 SAMAI Tribunal índice 14, «20_RECIBEMEMORIALES_211006PETROBRASREF(.PDF) NroActua 14» ff. 185 a 201.

Según lo manifestado en la resolución, contra esta decisión no proceden recursos, quedando agotada la vía administrativa. Radicado: 25000-23-37-000-2021-00236-01 (29424) Demandante: Petrobras Colombia Combustibles SA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 pretensiones7: 1.

Pretensiones 1.1. Primera: Que se declare la nulidad de los actos administrativos demandados que fueron identificados al inicio de esta demanda. 1.2. Segunda: Que, en virtud de la declaratoria de nulidad de los actos administrativos mencionados, se restablezca en su derecho a mi representada, declarando que no debe pagar la contribución liquidada por la demandada a su favor, para el año 2020. 1.3 Tercera: Que ordene la devolución de $258.229.099, suma pagada por Petrobras a la CREG por concepto de la contribución. 1.4.

Cuarta: Que se ordene el pago de intereses moratorios sobre las sumas que Petrobras pagó por concepto de la contribución, desde la fecha de su pago hasta la ejecutoria de la sentencia definitiva en la que se declare la nulidad de los actos administrativos demandados; y, en su defecto, intereses legales y la indexación de la suma pagada. 1.5.

Quinta: Que se ordene el pago de los intereses moratorios en los términos del artículo 192 del CPACA o la norma que la sustituya. 1.6. Sexta: Que se condene en costas y agencias en derecho a la parte demandada. Invocó como normas vulneradas los artículos 6, 29 y 338 de la CP (Constitución Política); 3 y 42 del CPACA (Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011); y 85 de la Ley 142 de 1994, bajo el siguiente concepto de violación: Adujo vulneración al debido proceso y falta de motivación porque no se expidió un acto previo a la liquidación oficial y no se precisaron los elementos del tributo.

Afirmó no ser sujeto pasivo de la contribución ni realizar el hecho generador, pues no es un prestador de servicios públicos, sino un agente de la cadena de combustibles líquidos, que no recibe ningún beneficio individualizable por el ejercicio de vigilancia de la Creg y no se encuentra cobijado por el artículo 85 de la Ley 142 de 1994 -modificado por el artículo 18 de la Ley 1955 de 2019-.

La obligación tributaria no se causó y la demandada carecía de competencia porque los actos se expidieron con base en una norma declarada inexequible, vulnerando el principio de legalidad y certeza tributaria. Se interpretaron erróneamente las consideraciones de la Corte Constitucional, ya que en el caso no existe una situación jurídica consolidada.

Destacó el desconocimiento del principio de irretroactividad tributaria porque la demandada liquidó la contribución conforme al artículo 18 de la Ley 1955 de 2019, -que debía empezar a regir en el año 2020-, tomando como base gravable hechos económicos del período 2019, con lo cual dicha norma debe inaplicarse por inconstitucional. Además, que la liquidación es ilegal, pues la Creg no estaba facultada para fijar la base gravable y la tarifa del tributo, ni mucho menos regular su procedimiento de liquidación y cobro.

Pidió la devolución del pago debidamente indexado, junto con los respectivos intereses moratorios, y solicitó condenar en costas a la demandada8. Contestación de la demanda La demandada se opuso a las pretensiones de la demanda, con fundamento en lo siguiente9: 7 SAMAI Tribunal índice 14, «20_RECIBEMEMORIALES_211006PETROBRASREF(.PDF) NroActua 14» ff. 4 a 5. 8 Aportó factura por la prestación de los servicios de representación judicial. 9 SAMAI Tribunal, índice 12. «16_RECIBEMEMORIALES_S2021004019(.PDF) NroActua 12» Radicado: 25000-23-37-000-2021-00236-01 (29424) Demandante: Petrobras Colombia Combustibles SA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Defendió que se expidió un acto preparatorio a través de las resoluciones Creg 239 y 241 de 2020, en las cuales se permitió a los interesados exponer observaciones y comentarios, pero la demandante guardó silencio.

Los elementos del tributo están contenidos en la ley y en el acto general que fijó la contribución para el período discutido, descartando la vulneración al debido proceso y la falta de motivación alegada. Acorde con la normativa aplicable -artículo 18 de la Ley 1955/19 y Decreto 4299/05- las actividades asociadas con los combustibles líquidos son objeto de regulación y, por consiguiente, sujetos a la contribución. Los actos se expidieron con base en el artículo 18 de la Ley 1955 de 2019, cumpliendo lo dispuesto en la sentencia C-484 de 2020, según la cual para el período 2020 los tributos causados corresponden a situaciones jurídicas consolidadas, lo que también desestima la retroactividad tributaria.

Anotó que los restantes cargos de nulidad no atacan la validez de los actos demandados, sino la constitucionalidad de la norma que los sustenta, lo cual no debe ser objeto de pronunciamiento por parte de la jurisdicción contenciosa administrativa. Ante una eventual condena, no proceden los intereses moratorios que pide la actora, sino los legales de que trata el artículo 1617 del Código Civil y el precedente jurisprudencial.

Propuso como excepciones previas la de falta de competencia e ineptitud sustantiva de la demanda y, de fondo, la legalidad de los actos administrativos demandados10. Pidió condenar en costas a la demandante. Sentencia apelada El tribunal anuló los actos acusados y ordenó la devolución de lo pagado por concepto de contribución, sin pronunciarse sobre las costas11, por las siguientes razones: La anulación por parte del Consejo de Estado de la Resolución CREG 241 de 2020 -acto general que fijó la contribución del año gravable 2020- implica que desaparece el sustento jurídico en el cual se basó la demandada para expedir la liquidación oficial acusada, lo que deriva en su nulidad.

Como restablecimiento del derecho, ordenó a la entidad devolver la suma de $258.299.099, junto con la actualización e intereses moratorios, acorde con los artículos 187, 192 y 195 del CPACA. Recurso de apelación La demandada censuró el fallo del tribunal12, porque, en su entender, los efectos de las sentencias de inexequibilidad del artículo 18 de la Ley 1955 de 2019 fueron clarificados por la Corte Constitucional -en sentencia C-484 de 2020- y su validez se mantuvo hasta el año 2021, con lo cual la norma resultaba aplicable en el 2020, por tratarse de situaciones jurídicas consolidadas, que permitían liquidar y cobrar el tributo.

La contribución se causó bajo la vigencia del artículo 18 de la Ley 1955 de 2019, antes de su declaratoria de inconstitucionalidad, lo que le otorga legalidad y fuerza ejecutoria. Los efectos de la sentencia de nulidad del acto general no aplican al caso porque los tributos causados para el año 2020 eran situaciones jurídicas consolidadas, tal como dispuso la Corte Constitucional y que no tuvo en cuenta el tribunal, por lo que los actos acusados gozan de presunción de legalidad.

Pronunciamientos finales La demandante se pronunció sobre el recurso interpuesto por la Creg13. Destacó que la 10 Mediante auto del 04 de marzo de 2024, el tribunal declaró no probadas las excepciones previas propuestas por la demandada. 11 SAMAI Tribunal índice 57, «58SENTENCIA_NRD057_202100236_PET(.pdf) NroActua 57». 12 SAMAI Tribunal, índice 69. «80_MemorialWeb_RecursodeapelaciOn(.pdf) NroActua 69». 13 SAMAI CE, índice 12, «9_MemorialWeb_Otro-241025PETROBRASCo(.pdf) NroActua 11».

Radicado: 25000-23-37-000-2021-00236-01 (29424) Demandante: Petrobras Colombia Combustibles SA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 decisión del tribunal debe confirmarse por estar ajustada a derecho y porque en el caso no existe una situación jurídica consolidada. Insistió en los cargos de la demanda y cuestionó los argumentos de la demandada propuestos en la apelación. Solicitó condenar en costas a la apelante, a cuyo efecto aludió a la propuesta de servicios y complementó con otras facturas expedidas en el curso del proceso.

El Ministerio Público solicitó confirmar la sentencia apelada, pues ante la nulidad de la Resolución 241 de 2020, los actos particulares devienen nulos14. CONSIDERACIONES DE LA SALA Cuestión previa 1- El magistrado Luis Antonio Rodríguez Montaño manifestó encontrarse impedido para participar, porque conoció el proceso en primera instancia15.

La Sala encuentra configurada la causal invocada y declarará fundado el impedimento, según el artículo 141.2 del CGP. En consecuencia, quedará separado del conocimiento del asunto. Problema jurídico 2- Se juzga la legalidad de los actos acusados, atendiendo a los cargos de impugnación formulados por la parte demandada, contra la sentencia del tribunal que anuló los actos acusados y ordenó la devolución del pago realizado, sin pronunciarse sobre costas.

Tales actos fueron expedidos por la Creg para determinar la contribución especial -por el 2020- del artículo 18 de la Ley 1955 de 2019 a cargo de la empresa actora, con fundamento en el acto general contenido en la Resolución Creg 241 del 31 de diciembre de 2020. Análisis del caso concreto 3- En torno a la cuestión debatida, considera la demandada que los actos acusados se ajustaron a derecho al ampararse en la interpretación efectuada por la Corte Constitucional sobre la vigencia del artículo 18 de la Ley 1955 de 2019 y el concepto de situación jurídica consolidada fijado para el año gravable 2020, lo que a su juicio permitía la liquidación y cobro de la contribución especial con base en la referida norma, sin que resultaran aplicables los efectos de la sentencia de nulidad proferida por esta Corporación. A efectos de dirimir la contienda, se advierte que en sentencia del 16 de marzo de 2023 (exp. 25531, CP.

Milton Chaves García) esta Sección anuló la referida Resolución 241 de 2020 -acto general fundamento de los actos acusados- que fijó los rubros de la base imponible y la tarifa de la contribución del año 2020 para los prestadores de la cadena de combustibles líquidos, conforme al artículo 18 de la Ley 1955 de 2019, en lugar del artículo 85 de la Ley 142 de 1994.

En esa providencia se explicó que como en dicho acto general la Creg liquidó la contribución 2020 con base en información -hechos- del mismo año en que fue expedida la Ley 1955 -2019- vulneró el principio de irretroactividad tributaria al contrariar los mandatos contenidos en los artículos 338 y 363 de la CP. Sobre los efectos de las sentencias de nulidad de los actos administrativos de carácter general, la Sala ha precisado «que son inmediatos frente a las situaciones jurídicas no consolidadas, esto es, aquellas que se debaten o son susceptibles de debatirse ante las autoridades administrativas o 14 SAMAI CE, índice 15. 15 SAMAI CE, índice 13.

Radicado: 25000-23-37-000-2021-00236-01 (29424) Demandante: Petrobras Colombia Combustibles SA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, toda vez que cuando se define la situación jurídica particular y concreta, la norma que debía tenerse en cuenta para resolver el caso resulta inaplicable porque fue anulada».16 Contrario a lo aducido por la entidad apelante en torno a que la situación jurídica se encontraba consolidada, se reitera el criterio de la Sección en punto a que: «pese a que la sentencia C-484 de 2020 señaló que “los tributos causados en la anualidad 2020 corresponden a situaciones jurídicas consolidadas”, es criterio de la Sala17 que, respecto del acto administrativo acusado, expedido con ocasión del artículo declarado inexequible, tal consolidación no ha operado, pues el debate en sede judicial sobre la legalidad de este está en curso».18 En línea con el criterio de la Sección, frente a los actos acusados -expedidos con base en la norma general anulada y discutidos en sede administrativa y judicial- la sentencia que anuló el referido acto general tiene efectos inmediatos, comoquiera que la situación jurídica de la demandante no se encuentra consolidada.

Así, al desaparecer el fundamento de los actos acusados, procede la nulidad de los mismos, desvirtuando los argumentos de apelación de la demandada. Sería del caso confirmar la sentencia apelada, no obstante, se advierte que el a quo ordenó devolver la suma de $258.299.099, lo que deviene ultra petita pues lo pretendido en la demanda -y pagado por la actora- es la suma de $258.229.099.

Por tal razón, en aplicación del artículo 187 del CPACA (Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011) y 281 del CGP (Código General del Proceso, Ley 1564 de 2012) se modificará el restablecimiento del derecho en ese sentido. Conclusión 4- Por lo razonado en precedencia, en este asunto la anulación del acto general apareja la nulidad de los actos administrativos particulares, toda vez que tiene efectos inmediatos en aquellos, comoquiera que la situación jurídica no se encuentra consolidada.

Costas 5- Acorde con el criterio de la Sección19, se encuentra acreditada la causación de costas procesales -agencias en derecho-, pues en el proceso obra propuesta de servicios y copia de la factura 14790 del 22 de junio de 2021, complementados por otros documentos allegados en el curso del trámite20, que demuestran los gastos incurridos por la demandante en procura de su defensa judicial en este medio de control.

Esto, sumado a la no prosperidad de la apelación de la demandada, hace procedente la condena en costas en segunda instancia, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 365 -numerales 1 y 8- del CGP. Así, se fijarán como agencias en derecho el equivalente a un smlmv al momento de la ejecutoria de la providencia, según las reglas previstas en el artículo 366 ibidem y los lineamientos dispuestos en el Acuerdo PSAA16-10554 del 05 de agosto de 2016, de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, 16 Entre otras, sentencias del 20 de septiembre de 2024 (exp. 28775, CP. Stella Jeannette Carvajal Basto), del 03 de octubre de 2024 (exp. 28386, CP. Milton Chaves García) y del 31 de octubre de 2024 (exp. 28791, CP.

Wilson Ramos Girón) 17 Sentencia del 26 de mayo de 2022 (exp. 25441, CP. Myriam Stella Gutiérrez Argüello) 18 Sentencia del 26 de junio de 2024 (exp. 27733, CP. Stella Jeannette Carvajal Basto) 19 Sentencias del 09 de marzo de 2017 (exps. 21718 y 21753, CP. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas); del 06 de septiembre de 2017 (exp. 21719, CP.

Stella Jeannette Carvajal Basto); del 01 de julio de 2021 (exp. 25471, CP: Stella Jeannette Carvajal Basto); y del 26 de junio de 2024 (exp. 27630, CP. Wilson Ramos Girón) 20 SAMAI Tribunal índice 2, «3_ED_DEMANDAY_DEMANDAANEXOS(.PDF) NroActua 2» f. 348. Por concepto de «Honorarios asesoría legal. – Presentación demanda. Propuesta de honorarios GOH-0030-21 del 15 de enero de 2021».

Incorporados al proceso mediante auto del tribunal del 30 de abril de 2024, el cual se encuentra en firme. Aunado a propuesta de servicios Godoy Hoyos Goh- 0030-21 «hasta obtener un fallo definitivo de segunda instancia» y facturas 19195 y 19198. Radicado: 25000-23-37-000-2021-00236-01 (29424) Demandante: Petrobras Colombia Combustibles SA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 FALLA 1.

Declarar fundado el impedimento manifestado por el magistrado Luis Antonio Rodríguez Montaño. En consecuencia, queda separado del conocimiento de este proceso. 2. Modificar el ordinal segundo de la sentencia apelada. En su lugar, se dispone: Segundo: A título de restablecimiento del derecho, declarar que la actora no adeuda suma alguna por concepto de la contribución especial del año 2020 y ordenar a la demandada devolver la suma de $258.229.099 ajustada con el IPC, conforme al artículo 187 del CPACA, junto con los intereses de los artículos 192 y 195 ibidem. 3.

Condenar en costas en segunda instancia a la entidad demandada, conforme con lo señalado en la parte considerativa de esta providencia. Notifíquese y comuníquese. Devuélvase al tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN Presidente (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO JUAN DE DIOS BRAVO GONZÁLEZ Salvo voto parcial Conjuez (Firmado electrónicamente) JUAN CAMILO SERRANO VALENZUELA Conjuez La validez e integridad pueden comprobarse acudiendo a la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador