CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SALA DE CONJUECES CONJUEZ PONENTE: PEDRO ALFONSO HERNANDEZ. Bogotá D. C., primero (1) de marzo de dos mil veintidós (2022) Referencia: Acción de Tutela – Segunda instancia Radicación: 110010315000202003029 01 Accionante: Martín Fernando Jaraba Alvarado, Dora Elena Muñoz Pérez y Martha Helena Escobar Restrepo Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala Transitoria Procede la Sala de Conjueces a proferir fallo de segunda instancia en la acción de tutela interpuesta por los ciudadanos Martín Fernando Jaraba Alvarado, Dora Elena Muñoz Pérez y Martha Helena Escobar Restrepo en contra del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala Transitoria.

ANTECEDENTES 1.1. Solicitud Martín Fernando Jaraba Alvarado, Dora Elena Muñoz Pérez y Martha Helena Escobar Restrepo, a través de apoderado judicial, instauraron acción de tutela en contra del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala Transitoria, con el objeto de que se amparen sus derechos fundamentales al debido proceso, igualdad, acceso a la administración de justicia, derecho al trabajo en condiciones dignas y seguridad social; esto con ocasión de las sentencias expedidas por dicha corporación judicial en los procesos de radicado 2009-00004 01, 2008-00086 00 y 2008-00098 01, el 29 de noviembre de 2019 y 31 de octubre de 2019. 1.2.

Hechos Martín Fernando Jaraba Alvarado, Juez 1º del Circuito de Turbo, Antioquia, ejerció la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Resolución No. 2369 del 4 de julio de 2006 emitida por el Director Ejecutivo de Administración Judicial, mediante la cual se negó reajustar la totalidad de las prestaciones sociales causadas desde el 1 de enero de 2005, tomando en consideración la bonificación de actividad judicial creada mediante el Decreto 3131 del 8 de septiembre de 2005.

Las pretensiones formuladas en dicha demanda fueron las siguientes: «1. Que sea declarada la nulidad del acto administrativo contenido en la RESOLUCIÓN No. 2369 del 4 de julio de 2006, notificada el día 3 de agosto de 2009, y por medio de la cual el Director Ejecutivo de Administración Judicial, confirma la decisión contenida en la resolución 2865 de febrero 20 de 2006 proferida por la Dirección Seccional de Administración judicial de Antioquia Chocó. 2.

A título de restablecimiento del derecho sírvase declarar: Que la bonificación de actividad judicial creada mediante el decreto 3131 del 8 de septiembre de 2005 modificada por el decreto 3382 del 23 de septiembre de 2005 constituye factor salarial para todos los efectos legales. Como consecuencia de lo anterior, que se debe reajustar la totalidad de todas las prestaciones sociales causadas desde el 1º de enero de 2005 así como los aportes realizados a las entidades que conforman el sistema de seguridad social.

Que el actor tiene derecho a la precitada bonificación de actividad independientemente de las siguientes circunstancias: a. Incumplimiento de las metas de calidad o eficiencia o en su defecto en forma proporcional teniendo en cuenta las que sean cumplidas; b. La existencia de una sanción disciplinaria; c. El uso de licencia remunerada o no remunerada; d. El tiempo de servicios prestados así sea inferior a 4 meses, caso en el cual se debe cancelar de manera proporcional.

Sírvase determinar que la bonificación de actividad judicial por ser constitutiva de factor salarial se debe reajustar periódicamente en la misma proporción en que se incremente la asignación salarial, así como el reajuste de los aportes realizados a las entidades de seguridad social. Que se reconozca en igualdad de condiciones que a los FISCALES, la prima especial que periódicamente he venido devengando, constituye factor salarial, y como consecuencia de lo anterior que se les reajuste la totalidad de las prestaciones sociales durante el tiempo en que se han venido devengando, así como el reajuste de los aportes realizados a las entidades de seguridad social.

Que los anteriores valores deben ser actualizados o indexados tomando como base el IPC en la forma establecida en el artículo 178 del Código Contencioso Administrativo. Que se condene en costas a la entidad demandada.» A tal actuación judicial se le asignó el número de radicado 050013331000200900004 01. El 27 de agosto de 2012, el Juzgado Primero Administrativo de Descongestión del Circuito de Medellín expidió fallo de primera instancia en el proceso antes mencionado.

En dicha sentencia accedió a las pretensiones de la demanda y resolvió inaplicar por inconstitucional los Decretos expedidos por el Gobierno Nacional mediante los cuales se definió como prima especial sin carácter salarial el treinta por ciento del salario básico mensual de Jueces de la República. En consecuencia, condenó a la Nación a pagar la diferencia entre las prestaciones sociales percibidas por el accionante y aquellas que corresponden a la totalidad de la base de liquidación incluido el valor reconocido hasta ese momento como prima especial.

Tal providencia, sin embargo, fue apelada por la entidad accionada. El 29 de noviembre de 2019, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala Transitoria, resolvió el recurso de apelación presentado en el proceso de radicado 0500133331031200900004 01 y decidió revocar en todas sus partes la sentencia de primera instancia. Esto luego de considerar que la bonificación por actividad judicial no tiene naturaleza salarial, según el artículo 1 del Decreto 3131 de 2005, y que la prima especial de servicios tampoco, conforme lo dispuesto en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992.

Dora Elena Muñoz Pérez, Juez 14 Penal del Circuito de Medellín, Antioquia, por su parte, ejerció la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Resolución No. 2305 del 30 de junio de 2006 emitida por el Director Ejecutivo de Administración Judicial, mediante la cual también fue negado un reajuste a las prestaciones sociales causadas, tomando en consideración la bonificación de actividad judicial creada mediante el Decreto 3131 del 8 de septiembre de 2005.

De otro lado, Martha Elena Escobar Restrepo, Juez 19 Penal del Circuito de Medellín, Antioquia, ejerció la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Resolución No. 2312 del 30 de junio de 2006 emitida por el Director Ejecutivo de Administración Judicial, a través de la cual – igualmente – se negó el reajuste a sus prestaciones sociales respecto la bonificación de actividad judicial creada mediante el Decreto 3131 del 8 de septiembre de 2005.

Las pretensiones propuestas en las demandas presentadas por las señoras Muñoz Pérez y Escobar Restrepo fueron idénticas a las realizadas por el señor Jaraba Alvarado (salvo el número del acto administrativo demandado y el período de vinculación sobre el que se solicitó el reajuste de prestaciones sociales). A esas actuaciones judiciales les fueron asignados los números de radicado 0500133331031200800086 00 y 050013331000200800098 01, respectivamente.

El 25 de abril y el 24 de julio de 2012, el Juzgado Primero Administrativo de Descongestión del Circuito de Medellín, con un criterio semejante al ya reseñado, expidió fallo de primera instancia y accedió a las pretensiones de las demandas presentadas por las señoras Muñoz Pérez y Escobar Restrepo. Esas providencias, de igual manera, fueron apeladas por la entidad accionada.

El 31 de octubre de 2019, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala Transitoria, resolvió los recursos de apelación propuestos en esos procesos y, bajo las mismas consideraciones antes resumidas, revocó en todos sus apartes las sentencias expedidas en primera instancia. 1.3. Fundamentos de la acción de tutela. Los accionantes afirman que las sentencias expedidas por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca vulneran sus derechos fundamentales al debido proceso, igualdad, acceso a la administración de justicia, derecho al trabajo en condiciones dignas y seguridad social, toda vez que configuran una vía de hecho al haber sido expedidas con: defecto sustantivo, defecto fáctico, violación de la Constitución y desconocimiento del precedente judicial.

Sostienen que el fallo judicial emitido se expidió con defecto sustantivo toda vez que el criterio jurídico adoptado viola el derecho fundamental al trabajo, en particular a una remuneración justa. Esto debido a que la autoridad judicial debió concluir que el salario y la prima especial de servicios no son excluyentes entre sí, según los alcances de los artículos 1, 25 y 53 de la Constitución Política en adición a convenios internacionales suscritos por Colombia.

Además, porque al revocar la decisión de primera instancia, la autoridad judicial otorgó validez a los Decretos anuales expedidos por el Gobierno Nacional frente a la prima especial, los cuales fueron anulados por el Consejo de Estado en sentencias emitidas en 2014. Lo que a su vez impone una diferenciación sin fundamento entre su caso y otros Jueces de la República a quienes sí se les reconoció un reajuste en sus prestaciones sociales.

De otro lado, los accionantes estiman que hubo desconocimiento del precedente judicial dado que en diferentes pronunciamientos del Consejo de Estado se ha establecido que la primal especial de servicios, creada a propósito de la Ley 4 de 1992, debe consistir en un incremento al salario básico y no a un porcentaje de aquel. En cuanto a ello, hacen alusión al fallo de unificación jurisprudencial expedido el 2 de septiembre de 2019 y sus consideraciones, en particular, a la orden de reliquidar las prestaciones sociales sobre un 100% del salario básico, incluido un 30% calificado como prima especial por el Gobierno Nacional.

También aseguran que en las decisiones emitidas la autoridad judicial incurrió en defecto fáctico, pues las pruebas obrantes en los procesos que impulsaron (certificados de pago) mostraban errores en la liquidación y pago de sus prestaciones sociales, circunstancia que debió ser reconocida y valorada al decidir cada controversia. Finalmente, insisten en que las sentencias emitidas violan la constitución debido a todas las razones antes expuestas. 1.4 Respuesta de las autoridades judiciales contra las cuales se acciona El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala Transitoria, solicitó que la acción de tutela propuesta contra las providencias emitidas fuera desestimada.

Primero, porque los fundamentos fácticos y jurídicos expuestos en la providencia son suficientes para justificar la decisión. Segundo, porque los accionantes confunden y otorgan un alcance diferente a las pretensiones que realmente formularon. Sobre ese último aspecto, la autoridad judicial argumentó que el contenido de las pretensiones en las demandas propuestas tenía por objeto conseguir el reconocimiento de la bonificación por actividad judicial y la prima de servicios como factores constitutivos de salario y no otro asunto diferente.

Lo que según la Ley está prohibido. Bajo ese entendido, insistió en que los accionantes utilizan la acción de tutela para obtener un reconocimiento que no fue solicitado en los procesos ordinarios. Y que, si hubiesen solicitado el reconocimiento y pago de la prima de servicios por su incorrecta liquidación, ello habría sido reconocido por su parte en cumplimiento de los precedentes jurisprudenciales emitidos por el Consejo de Estado.

Para finalizar, subrayó que conforme el contenido del artículo 305 del Código de Procedimiento Civil (norma vigente y aplicable a los casos decididos), la decisión de los Jueces debe ser armónica, consonante y concordante con los hechos y las pretensiones formuladas en la demanda. Por lo que, en consecuencia, estima que las providencias emitidas se ajustan a la Constitución y la Ley. 1.5.

Respuesta de otras autoridades vinculadas al proceso La Dirección Ejecutiva de Administración Judicial -DEAJ- solicitó, en primer término, que se declare improcedente la acción de tutela contra las providencias judiciales cuestionadas y, en segundo término, que se le desvincule del presente trámite, en cuanto la autoridad pública a la que debió vincularse es a la Presidencia de la República, Ministerio de Hacienda y Crédito Público, como representantes del poder ejecutivo y autoridades que fijaron directamente los parámetros salariales de funcionarios de la Rama Judicial.

Respecto al primer punto, la DEAJ arguyó que la acción de tutela propuesta debía ser declarada improcedente puesto que: i) los accionantes no acreditaron cuál es el perjuicio irremediable que pretender precaver con su presentación; ii) no se cumple el requisito de inmediatez, en cuanto transcurrió un año entre las providencias emitidas y la presentación de la tutela; y iii) en el contenido de la acción no se identifica cuál es la irregularidad procesal ocurrida ni su efecto decisivo en la sentencia. 1.6.

Fallo de primera instancia El 3 de noviembre de 2020, la Sala Plena de Conjueces de la Sección Tercera del Consejo de Estado emitió sentencia en primera instancia y declaró improcedente la solicitud de amparo debido a que no estaban dados los presupuestos que permiten el ejercicio de la acción de tutela contra providencias judiciales. Sobre la posible configuración de un defecto sustantivo, la Sala a quo consideró que los argumentos expuestos por los accionantes no mostraban una indebida aplicación de una norma jurídica en el caso concreto, sino que buscaban construir una hermenéutica paralela a la del Juez natural sobre el contenido de las pretensiones de la demanda.

Es decir, persiguen un propósito que difiere al cometido de la acción de tutela. Esto más si se considera que el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 establece que la prima especial no tiene carácter salarial, por lo que las providencias emitidas se sustentan en una lectura razonable de la norma jurídica aplicable al caso concreto. En cuanto al presunto desconocimiento del precedente judicial, aclaró que la acción da un alcance equivocado y erróneo a las disposiciones establecidas en la Sentencia de Unificación Jurisprudencial expedida el 2 de septiembre de 2019.

En dicho sentido, subrayó que mientras los accionantes pretendieron en sus procesos judiciales que la prima especial fuese declarada como factor salarial, el precedente de unificación indicó todo lo contrario: la prima especial corresponde a un incremento, adición o concepto suplementario al salario básico devengado por Jueces de la República que no constituye carácter salarial.

Por lo que, en suma, el criterio adoptado en las providencias judiciales atacadas fue coherente y acorde con los pronunciamientos emitidos por el Consejo de Estado en el tema. Atinente al defecto fáctico, reiteró que conforme al contenido de la norma y al precedente jurisprudencial expedido sobre la naturaleza de la prima especial, la incidencia del material probatorio valorado por las autoridades judiciales resultaba mínima o inexistente con relación a los derechos fundamentales que se alegan vulnerados.

Esto en la medida que, según los parámetros referidos en los puntos anteriores, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca no tenía un margen de apreciación probatoria diferente al que adoptó en las decisiones emitidas. Por lo que, en su consideración, no hubo un manejo arbitrario o irracional de las pruebas que reposan en los diferentes procesos.

Finalmente, sobre la violación directa de la Constitución estimó que tal defecto no se configuró en las providencias emitidas dadas las razones expuestas al analizar y descartar las otras causales de procedencia de la acción de tutela contra providencia formuladas. Ello debido, precisamente, a que la argumentación de los actores giraba en torno a los mismos aspectos ya definidos. 1.7.

Impugnación contra el fallo de primera instancia El fallo de primera instancia fue impugnado por parte de los accionantes, quienes aseguran que las providencias judiciales emitidas por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en los procesos iniciados por su parte deben ser anuladas y emitidas en consonancia con la sentencia de unificación jurisprudencial emitida el 2 de septiembre de 2019.

Es decir, bajo la consideración de que el 30% del salario básico debe ser incluido en el cálculo de todas sus prestaciones sociales, lo que da lugar a su vez a la reliquidación de las mismas. Los accionantes argumentan que, aunque las normas relacionadas con la prima especial reconocida a Jueces de la República permitan diferentes interpretaciones, debió darse en todo caso prevalencia a la lectura más favorable al trabajador conforme lo previsto en el artículo 53 de la Constitución Política.

En otras palabras, insisten en que se debió ratificar que los Decretos emitidos por el Gobierno Nacional no reconocían la prima de servicios y, como resultado de ello, reducían la base de liquidación para el cálculo de prestaciones sociales de sus beneficiarios. A eso agregan que la Constitución y los convenios internacionales de la OIT tienen un carácter normativo y prevalente sobre normas de rango inferior, como por ejemplo los Decretos emitidos por el Gobierno Nacional, por lo que debieron ser aplicadas para resolver las controversias por ellos planteadas.

Ello máxime cuando al interior de la jurisdicción contencioso administrativa se ha aclarado el alcance y correcta interpretación de ese conjunto de reglas y la necesidad de restablecer los derechos de los funcionarios judiciales. CONSIDERACIONES. 2.1 Problema Jurídico. Para resolver el presente litigio, se analizarán los siguientes aspectos: (i) la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial y;

(ii) el examen sobre el cumplimiento de los requisitos de procedibilidad adjetiva -genéricos y específicos- de la acción de tutela en el caso concreto. 2.2. Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales. reiteración de jurisprudencia. La Corte Constitucional en sentencia C 590 de 2005 consolidó la línea jurisprudencial que venía construyendo desde 1992 con respecto a la procedencia de la acción de tutela en contra de providencias judiciales.

La doctrina que estableció en esa oportunidad -y que perdura al día de hoy- consiste en que: «la tutela sólo puede proceder si se cumplen ciertos y rigurosos requisitos de procedibilidad». Entre los cuales se distinguen «unos de carácter general, que habilitan la interposición de la tutela, y otros de carácter específico, que tocan con la procedencia misma del amparo, una vez interpuesto» Como requisitos de procedibilidad de carácter general de la acción de tutela la Corte Constitucional detalló los siguientes: (i) que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional;

(ii) que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; (iii) que se cumpla el requisito de la inmediatez; (iv) cuando se trate de una irregularidad procesal, la misma debe tener un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna;

(v) que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial -siempre que esto hubiere sido posible-; y (vi) que no se trate de sentencias de tutela. Por su parte, en relación con los requisitos específicos de procedibilidad, la Corte identificó los siguientes: (i) el defecto orgánico;

(ii) el defecto procedimental; (iii) el defecto fáctico; (iv) el defecto material o sustantivo; (v) el error inducido; (vi) la decisión sin motivación; (vii) el desconocimiento del precedente; y (viii) la violación directa de la Constitución. Con base en esa metodología, para establecer la procedencia de la acción de tutela como mecanismo de protección excepcional ante una vía de hecho configurada a causa de providencias judiciales resulta necesario, primero, verificar el cumplimiento de los requisitos de procedibilidad de carácter general y, sólo luego de ello, analizar si se concurre alguno de los escenarios específicos que admiten la intervención excepcional del Juez Constitucional. 2.3.

Estudio de los requisitos genéricos de procedencia de la acción de tutela en el caso concreto Considera la Sala que en este caso se cumplen todos los requisitos de procedencia genéricos de la acción de tutela contra providencia judicial. La cuestión que se discute, en efecto, tiene relevancia constitucional por cuanto refiere a la posible vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso, igualdad, acceso a la administración de justicia, derecho al trabajo en condiciones dignas y seguridad social de los accionantes, en el marco de los procesos judiciales que impulsaron para conseguir la revisión de su salario como servidores públicos.

También se evidencia el uso o agotamiento de todas las vías ordinarias de defensa al alcance de los accionantes. Las providencias objeto de acción corresponden a fallos emitidos en segunda instancia contra los cuales no procede recurso alguno y frente los cuales no cabía intervención por parte quienes, en principio, habían obtenido un resultado favorable en primera instancia. Por otro lado, pese a que no se tiene constancia de la fecha de notificación de los fallos emitidos en los procesos contencioso administrativos, es claro que la solicitud de amparo constitucional se ejerce durante un período de tiempo razonable desde la ocurrencia de los hechos en los que se sustenta la acción. Las providencias objeto de cuestionamiento fueron expedidas el 31 de octubre y 29 de noviembre de 2019, mientras la acción de tutela se radicó el 6 de julio de 2020.

Es decir, en un intervalo de cerca de 7 meses, cuya extensión en parte se explica en los efectos adversos de la emergencia sanitaria causada por el coronavirus COVID 19. Finalmente, cabe anotar que la acción de tutela objeto de decisión en este caso expresa en detalle cuáles son los hechos que dan lugar a la hipotética vulneración de derechos fundamentales.

Y además, no busca conseguir la revisión o control constitucional de un fallo de tutela. 2.3. Estudio de los requisitos de procedibilidad de carácter específico en el caso concreto La impugnación presentada contra el fallo de primera instancia consiste en la reiteración de la idea central expuesta en la solicitud de amparo original: en la medida que cada accionante solicitó ante la jurisdicción el reconocimiento de la prima técnica prevista en la Ley 4 de 1992 como factor salarial, a la autoridad judicial le correspondía decidir conforme los precedentes expedidos por el Consejo de Estado sobre la materia, esto es, le correspondía declarar que los Decretos emitidos por el Gobierno Nacional restaron esa prestación de la asignación básica de funcionarios judiciales y que, por lo tanto, era procedente la reliquidación de salario y prestaciones sociales en su favor.

La manifestación de un posible defecto sustantivo, fáctico o la violación directa de la Constitución proviene de la idea atrás referida: un posible desconocimiento del precedente establecido sobre la materia (particularmente las sentencias expedidas el 29 de abril de 2014 y 2 de septiembre de 2019 por la Sección Segunda del Consejo de Estado).

En ese sentido, los accionantes aseguran que ocurre un efecto sustantivo cuando se asigna un significado diferente al conjunto de normas que desarrollan la prima especial respecto de los fallos emitidos por el Consejo de Estado. También que se configura un defecto fáctico cuando no se valoran las pruebas aportadas por su parte, la cuales acreditan que se encuentran en las mismas condiciones que las personas a las que sí se les reconoció el derecho de reliquidación. Y que se viola de manera directa la Constitución cuando no se reconoce su derecho a la igualdad, al trabajo, salario, seguridad social y debido proceso conforme esos mismos fundamentos.

Tomando en consideración lo anterior, en primer orden de valorará si las providencias judiciales emitidas por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca desconocen un precedente judicial aplicable al caso concreto y, luego, con base en ello, se valorarán los otros posibles defectos precisados en la solicitud de amparo. 2.3.1. Desconocimiento del precedente judicial como causal específica de procedencia de la acción de tutela La Constitución Política establece en el artículo 230 que «los jueces, en sus providencias, sólo están sometidos al imperio de la Ley».

También dispone que la «jurisprudencia» es un criterio auxiliar de la actividad judicial. En tal medida, se presupone que la actividad de dictar justicia exige del Juez una labor hermenéutica autónoma e independiente sujeta sólo al contenido del derecho positivo en cada caso concreto. No obstante, cabe destacar también que la Constitución impone una serie de limitaciones sobre la forma en cómo se desarrolla esa actividad.

El derecho fundamental a la igualdad referido en el artículo 13 superior, por ejemplo, impone a todas las autoridades de la República garantizar un trato equitativo a todas las personas en cuanto a sus derechos, libertades y oportunidades. Lo que incluye, de suyo, la administración de justicia y la aplicación uniforme de la Ley bajo los criterios de decisión que asumen los órganos de cierre de cada jurisdicción (v.g. la Corte Suprema de Justicia como tribunal de casación o el Consejo de Estado como tribunal supremo de lo contencioso administrativo).

Esa limitación ha sido abordada por la Corte Constitucional de la siguiente manera: «A la par de la necesidad de las garantías de independencia y autonomía judicial, que se resumen en que únicamente está sometido al imperio de la ley (C.P. art. 230), es decir, al derecho, debe observarse que tales garantías no constituyen fines en si mismos, sino que fungen como medios para lograr fines superiores: “garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución” (C.P. art. 2).

La Constitución, en tanto orden axiológico, no admite que se le segmente entre una parte dogmática y una orgánica, sin relación alguna. Por el contrario, el diseño institucional, sus garantías y funciones, han de concebirse como elementos definitorios de la manera en que el Constituyente concibió la realización de la parte dogmática. Así, cada una de las tareas asignadas a los distintos órganos de rango constitucional únicamente tienen sentido en función a la realización de los derechos contenidos en la Carta.

Su funcionamiento y el alcance de sus competencias únicamente pueden, si se pretende interpretar la Constitución a partir de ella misma, es decir, a partir de su propia juridicidad, entenderse en relación con la carta de derechos. La “efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución”, constituyen el parámetro de la actuación legítima de los poderes públicos.

Así las cosas, resulta evidente que la labor de los jueces al interpretar el derecho para aplicarlo al caso concreto, si bien supone que sea realizada de manera autónoma, no puede convertirse en patente de corzo para aplicar cualquier interpretación posible. El sistema jurídico, en sus distintos niveles, impone restricciones a las interpretaciones posibles, de suerte que resulta relativamente sencillo distinguir entre las correctas y aquellas que no satisfacen dicho requerimiento.

La restricción a la autonomía judicial que supone el requisito de corrección, se acompaña de otras, derivadas de las propias normas constitucionales. De una parte, el principio de unificación jurisprudencial, que surge del derecho a la igualdad en la aplicación del derecho (C.P. art. 13) y que tiene claro desarrollo institucional en el artículo 235 de la Carta, que le asigna a la Corte Suprema de Justicia la tarea de ser tribunal de casación, del cual se desprende que para los jueces existe la obligación, en los términos fijados por esta Corporación, de seguir el precedente fijado por el superior.

Así, no puede sostenerse que, en punto a la igual aplicación de la ley, la autonomía judicial les otorgue el derecho a interpretar libremente las normas aplicables y las condiciones de aplicabilidad. Es menester, seguir la interpretación fijada por el superior o, en caso contrario, sustentar debidamente la separación de dicha posición.» Por lo tanto, aunque en la actividad judicial se reconozca autonomía e independencia en la interpretación del derecho, a todo Juez le asiste el deber de seguir el precedente fijado por su superior jerárquico con el objeto de garantizar la aplicación homogénea del derecho.

El respeto del precedente, en ese sentido, cumple funciones esenciales para el ordenamiento jurídico, como la protección del principio de seguridad jurídica y coherencia del sistema jurídico y como mecanismo de control de la propia actividad judicial al exigir racionalidad y universalidad al resolver el problema jurídico que les es planteado.

Los Jueces, tal como se anota en la sentencia citada, pueden apartarse de la posición adoptada por el superior jerárquico. Sin embargo, tal decisión exige una motivación especial que justifique razonadamente la adopción de un criterio diferente al decidir el caso concreto. De esa manera, el respeto del precedente y la autonomía e independencia en la interpretación del derecho (como principios de la actividad judicial) representan la tensión constante y necesaria entre la búsqueda de la seguridad jurídica y la realización de la justicia material en el ordenamiento jurídico.

El precedente ha sido definido por la doctrina constitucional cómo «aquella sentencia o conjunto de sentencias que presentan similitudes con un caso nuevo objeto de escrutinio en materia de (i) patrones fácticos y (ii) problemas jurídicos, y en las que en su ratio decidendi se ha fijado una regla para resolver la controversia, que sirve también para solucionar el nuevo caso».

Como concepto la utilización de un precedente impone a la autoridad judicial, entonces, constatar la identidad de patrones fácticos y problemas jurídicos a fin de concluir la procedencia de un razonamiento ya dado para resolver la controversia objeto de decisión. Cabe añadir que tanto los patrones fácticos como problemas jurídicos de un proceso se predeterminan a través de la demanda y del ejercicio de contradicción que ejerce la contraparte.

Son los hechos que sirven de fundamento a la acción y las pretensiones formuladas lo que orienta y a su vez limita el rango de decisión del Juez. Esto más cuando se trata de la jurisdicción contencioso administrativa, en la cual opera el principio de justicia rogada, y según el cual la actividad del operador jurídico se desarrolla según los cargos planteados por los ciudadanos. 2.3.1.

Análisis del cumplimiento del precedente como requisito de procedencia especial en el caso concreto Los señores Martín Fernando Jaraba Alvarado, Dora Elena Muñoz Pérez y Martha Helena Escobar Restrepo afirman que los procesos iniciados por su parte contra la Resoluciones No. 2369, 2305 y 2312 del 30 de junio de 2006 comparten patrones fácticos y problema jurídico con las sentencias expedidas por el Consejo de Estado el 29 de abril de 2014 y 2 de septiembre de 2019.

Esto bajo el argumento de que en cada proceso judicial solicitaron el reconocimiento de la prima técnica creada por la Ley 4 de 1992 (30% del salario básico) como factor salarial. Tal alegación se sostiene en la siguiente pretensión incorporada en cada demanda: Conforme lo transcrito, se tiene entonces que cada accionante solicitó a título de restablecimiento del derecho el reconocimiento de la igualdad de condiciones laborales con Fiscales (delegados ante sus despachos), lo que, según su criterio, consistía en la valoración de la prima especial que recibían periódicamente como factor constitutivo de salario.

De esa forma, en cada proceso pidieron la reliquidación de las prestaciones sociales en razón de la variación del monto base para su cálculo, esto es, lo devengado más el valor de la prima técnica. La Sentencia de Unificación Jurisprudencial emitida por esta Sala el 2 de septiembre de 2019, por su parte, tuvo por objeto pronunciarse sobre la siguiente pretensión y problema jurídico: De acuerdo con los apartes de la sentencia citados, en ese caso lo que se evaluaba era si la prima especial establecida por la Ley 4 de 1992 podía reconocerse como un porcentaje constitutivo de la asignación básica o, caso contrario, como una suma independiente a dicho valor.

Y, según ese presupuesto, si era viable ordenar el pago del porcentaje de asignación básica calificado como prima especial y las prestaciones sociales que corresponden a ese mismo porcentaje. Ese mismo problema jurídico fue tratado en la sentencia emitida el 29 de abril de 2014, radicado 110010325000200700087 00 (1686-07), mediante la cual se estudió la legalidad de los artículos que definían la prima especial como un porcentaje de la asignación básica en los Decretos emitidos por el Gobierno Nacional hasta el momento: Como puede notarse, el objeto del pronunciamiento en las dos sentencias atrás mencionadas difiere de la pretensión y problema jurídico presentado por los accionantes ante la jurisdicción contenciosa.

Ni la sentencia de unificación jurisprudencial emitida el 2 de septiembre de 2019, ni la sentencia del 29 de abril de 2014, tenían por objeto resolver si la prima especial reconocida por el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 en realidad constituye factor salarial para la liquidación de prestaciones sociales. Por lo que no es posible afirmar en este caso que la autoridad judicial desconoció un precedente judicial vinculante sobre la materia.

De hecho, cabe agregar que en los precedentes referidos se hace un recuento normativo y jurisprudencial sobre de la prima especial creada por la Ley 4 de 1992 y su naturaleza, el cual conduce a afirmar que tal prestación no tiene ningún carácter salarial. En la Sentencia de Unificación Jurisprudencial del 2 de septiembre de 2019, por ejemplo, se realiza el siguiente análisis: «En el artículo 14 de la mencionada ley el Congreso de la República creó una prima especial de servicios, en los siguientes términos: […] “ARTÍCULO 14.

El Gobierno Nacional establecerá una prima no inferior al 30% ni superior al 60% del salario básico, sin carácter salarial para los Magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso Administrativo, Agentes del Ministerio Público delegados ante la Rama Judicial y para los Jueces de la República, incluidos los Magistrados y Fiscales del Tribunal Superior Militar, Auditores de Guerra y Jueces de Instrucción Penal Militar, excepto los que opten por la escala de salarios de la Fiscalía General de la Nación, con efectos a partir del primero (1o.) de enero de 1993.

Igualmente tendrán derecho a la prima de que trata el presente artículo, los delegados departamentales del Registrador Nacional del Estado Civil, los Registradores del Distrito Capital y los niveles Directivo y Asesor de la Registraduría Nacional del Estado Civil.

PARÁGRAFO. Dentro del mismo término revisará el sistema de remuneración de funcionarios y empleados de la Rama Judicial sobre la base de la nivelación o reclasificación atendiendo criterios de equidad. En efecto, la norma previó que dicha prima no constituiría factor salarial, disposición que fue declarada exequible por la Corte Constitucional, mediante la sentencia C 279 de 1996, en la que se adujo: “El legislador conserva una cierta libertad para establecer, qué componentes constituyen o no salario; así como definir y desarrollar el concepto de salario, pues es de su competencia desarrollar la Constitución. El considerar que los pagos por primas técnicas y especial no constituyen factor salarial, no lesiona los derechos de los trabajadores, y no implica una omisión o un incorrecto desarrollo del especial deber de protección del Estado Colombiano tiene en relación con el derecho al trabajo ni se aparta de los deberes que Colombia ha adquirido con la comunidad internacional.” A partir de la expedición de la Ley 332 del 19 de diciembre de 1996 el carácter no salarial de la mencionada prestación fue modificado en el sentido de que esta debía tenerse en cuenta para efectos de liquidar prestaciones, pero únicamente respecto de la pensión de jubilación de los funcionarios señalados en la norma que a la fecha de su entrada en vigencia se encontraran vinculados al servicio o que se jubilaran con posterioridad a esta.» Por consiguiente, si el Tribunal Administrativo de Cundinamarca hubiese tomado en consideración el precedente que reclaman los accionantes, habría llegado probablemente a la misma conclusión que expuso en las providencias aquí cuestionadas.

Pues debido a lo previsto en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 y la sentencia de constitucionalidad C 279 de 1996, se tiene que la prima especial no constituye factor salarial para la liquidación de prestaciones sociales difrentes a la pensión de jubilación. Por las razones aquí señaladas, la Sala no observa la configuración de una vía de hecho ni encuentra acreditado el requisito especial de procedencia de la acción contra las providencias emitidas en los procesos judiciales de radicado 20080008600, 20080009801 y 20090000401 por parte del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

Si bien las sentencias emitidas por esta Corporación en 2019 y 2014 refieren a un patrón de hechos similares al caso decidido (la liquidación de la asignación básica y prestaciones sociales de funcionarios judiciales beneficiarios del artículo 4 de la Ley 4 de 1992), es evidente que no deciden el mismo problema jurídico a causa de los términos de las pretensiones formuladas. 2.4.

Análisis del defecto fáctico, sustantivo y la violación directa Constitución en el caso concreto De acuerdo con el desarrollo jurisprudencial sobre la materia, el defecto fáctico «surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión»; el defecto sustantivo ocurre cuando se «decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión»; y la violación directa de la Constitución se materializa «partir del desconocimiento de los jueces de aplicar la Constitución, conforme con el mandato consagrado en el artículo 4º de la Carta que antepone de manera preferente la aplicación de sus postulados».

En el caso particular los accionantes afirman que dichos defectos se configuraron en las providencias emitidas por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca debido a que no se decidió la controversia utilizando un razonamiento semejante al realizado en la sentencia de unificación emitida por esta Corporación el 2 de septiembre de 2019. Sobre esa base, argumentan que se aplicaron normas anuladas por el Consejo de Estado (los Decretos emitidos por el Gobierno Nacional), que se omitió valorar los desprendibles de nómina que mostraban la afectación del 30% la asignación básica a título de prima especial, y que se optó por acoger la interpretación menos favorable al trabajador en contravía de la Constitución Política.

La fundamentación de las causales de procedencia de la acción mencionadas, en esos términos, parte de la misma idea tratada en el acápite anterior. Los accionantes consideran que en los procesos impulsados por su parte debió realizarse un análisis diferente debido a su situación particular, sus pretensiones y los precedentes emitidos sobre la materia.

Para ellos era suficiente con que se hubiese pedido la reliquidación de prestaciones sociales a causa de la prima especial y se acreditara el pago de la asignación básica con fundamento en los decretos anuales expedidos por el Gobierno Nacional para que automáticamente, y sin importar las pretensiones que formularon, se decidiera acceder al restablecimiento de sus derechos.

No obstante, considera la Sala que tal argumentación desconoce uno de los pilares de la jurisdicción contencioso administrativa cual es el principio de justicia rogada. En concreto, pasan por alto la limitación que tiene el Juez de lo contencioso administrativo para estudiar temas y pronunciarse sobre puntos que no han sido planteados por quien demanda el acto dministrativo.

Pues, conforme lo previsto en el ordenamiento jurídico, no corresponde al Juez controlar la legalidad del acto administrativo demandado frente a la totalidad del ordenamiento jurídico positivo, ni buscar de manera oficiosa las casuales de ilegalidad que pueda tener, sino decidir sobre los cargos y pretensiones que se formulen en la demanda.

Esa es, justamente, una carga y responsabilidad que asume quien cuestiona un acto administrativo pese a su carácter ejecutorio, ejecutivo y presunción de legalidad. En el caso particular, como se transcribió páginas atrás, la pretensión y fundamento de restablecimiento del derecho indicada por los accionantes fue la siguiente: «Que se reconozca en igualdad de condiciones que los FISCALES, la prima especial que periódicamente he venido devengando constituye factor salarial, y como consecuencia de lo anterior que se les reajuste la totalidad de las prestaciones sociales causadas durante el tiempo en que se ha venido devengando, así como el reajuste de los aportes realizados a las entidades de seguridad social.» Textualmente pidieron a la jurisdicción declarar que la prima especial que devengaban períodicamente los Fiscales Delegados ante sus despachos constituía factor salario y, como consecuencia de ello, que ordenara la reliquidación de sus prestaciones sociales agregando esa suma.

El Tribunal Administrativop de Cundinamarca estudió y valoró esa pretensión junto a la argumentación ofrecida por los accionantes en cada proceso de la siguiente forma: De acuerdo con ello, es claro que las providencias emitidas fueron, cuando menos, razonables y coherentes con la pretensión y fundamento jurídico invocados en la demanda.

La autoridad judicial tomó en consideración lo pretendido por los accionantes y con base en ello fijó un problema jurídico, cuya respuesta justificó de manera plausible con base en el ordenamiento positivo y en los precedentes constitucionales emitidos sobre la materia. En las providencias cuestionadas, vale subrayar, no se realizó ninguna manifestación en torno a los Decretos anuales expedidos por el Gobierno Nacional frente a la remuneración de funcionarios judiciales; jamás se convalidó de alguna forma el contenido o la metodología que establecían para el cálculo de la prima especial.

No hubo lugar a ello debido a que el debate propuesto fue diferente, pues los accionantes nunca pidieron la reliquidación de las prestaciones sociales con base en el reconocimiento del 100% de la asignación básica, sino un ajuste dado el carácter «salarial» de la prima especial. Esto fue lo que condujo, razonablemente, a la autoridad judicial a hacer un análisis diferente al que se exige en este proceso.

Por esa razón, la Sala no estima que las providencias emitidas hubiesen incurrido en alguno de los defectos que les atribuye la acción de tutela. El juicio ponderativo realizado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca debe entenderse acorde con los parámetros del ejercicio de la actividad judicial en nuestro ordenamiento jurídico. La fuente de derecho a la que acudió, junto a la carga argumentativa expuesta, impiden afirmar que el criterio asumido en las providencias cuestionadas fuese arbitrario, caprichoso o infundado.

Para finalizar, cabe agregar que la acción de tutela no es un recurso o mecanismo que tenga por objeto revertir los criterios que asumen las autoridades judiciales en el marco de los procesos que adelantan. Se trata de una herramienta excepcional que solo se habilita ante la ocurrencia de un yerro protuberante, grosero y evidente que suponga una contradicción evidente al orden constitucional.

Por lo tanto, no corresponde a la Sala reabrir el debate en torno a la aplicación del derecho, la valoración de las pruebas o, especialmente en este caso, a la interpretación de las pretensiones formuladas para cuestionar lo resuelto por la autoridad competente. El control constitucional se circunscribe a constatar que las providencias se expidan en el marco de la autonomía funcional y tengan fundamento suficiente para expresar la conclusión que finalmente asume, tal como lo dicta la Constitución y la Ley.

Tales aspectos, dada la motivación expuestas en las providencias atacadas, se estima demostrado. Por lo que no hay lugar a reconocer la vulneración de derecho fundamental alguno con ocasión de una vía de hecho. 3. DECISIÓN. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala de Conjueces de la Sección Segunda, Administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley:

RESUELVE

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia expedida en primera instancia y NEGAR el amparo constitucional solicitados por los señores Martín Fernando Jaraba Alvarado, Dora Elena Muñoz Pérez y Martha Helena Escobar Restrepo, al no advertirse la configuración de alguna de las causales especificas establecidas por la Jurisprudencia de la Corte Constitucional, ligadas a la procedencia excepcional de la acción de tutela en contra de providencias judiciales.

SEGUNDO: Envíese el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, en caso de no ser impugnada la decisión. Cópiese, notifíquese y cúmplase PEDRO ALFONSO HERNANDEZ MARTINEZ Conjuez Ponente AUSENTE CON EXCUSA JORGE IVÁN ACUÑA ARRIETA Conjuez Firmado electronicamente ILVAR NELSON JESUS ARÉVALO Conjuez CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala de Conjueces en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA