1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado ponente: PEDRO PABLO VANEGAS GIL Bogotá, D.C., cuatro (4) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) Medio de control: NULIDAD Radicación: 11001-03-28-000-2025-00136-00 Demandantes: Juan Sebastián Camacho Aya y Juan Diego Amaya Palencia Demandada: Registraduría Nacional del Estado Civil (RNEC) Tema: Medida de suspensión provisional AUTO La Sección Quinta es competente para conocer la solicitud de suspensión provisional contra actos administrativos generales expedidos por autoridades del orden nacional, como lo es la Registraduría Nacional del Estado Civil1, al tenor de lo dispuesto en los artículos 125 (numeral 2.º, literal f2), 149.13 y 2294 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), en consonancia con el artículo 13 del Acuerdo 080 de 2019 (modificado por el 434 del 2024), proferidos por la Sala Plena del Consejo de Estado.

I.

ANTECEDENTES 1. El 4 de agosto de 20255, en nombre propio, Juan Sebastián Camacho Aya y Juan Diego Amaya Palencia presentaron demanda en la que solicitaron la nulidad parcial del artículo 1.º de la Resolución 7607 del 26 de junio del año en curso6, expedida por la RNEC, norma que según el acto administrativo allegado al expediente dispone lo siguiente:

ARTÍCULO PRIMERO. Adoptar medidas para que los jóvenes ciudadanos puedan ejercer su derecho al voto en las elecciones de Consejos Municipales y Locales de Juventud que se realizarán el 19 de octubre de 2025 en cualquier municipio del país, permitiendo que el 1 Es importante recordar que la RNEC es una autoridad electoral independiente de las tres ramas del poder público, cuya naturaleza jurídica corresponde a la de un organismo con autonomía administrativa y financiera de origen constitucional (artículos 120 y 266 de la Constitución Política) y según lo prescribe los artículos 3.° y 6.º a 8.º del Decreto 1010 de 2000. 2 «La expedición de las providencias judiciales se sujetará a las siguientes reglas: […] 2.

Las salas, secciones y subsecciones dictarán las sentencias y las siguientes providencias: […] f) En las demandas contra los actos […] de contenido electoral, la decisión de las medidas cautelares será de sala […]». 3 Competencia del Consejo de Estado en única instancia: «De la nulidad de los actos administrativos expedidos por las autoridades del orden nacional […]». 4 «(…) podrá el Juez o Magistrado Ponente decretar, en providencia motivada, las medidas cautelares que considere necesarias (…)». 5 Índice 3 Samai. 6 «Por la cual se adoptan medidas para garantizar el derecho al voto a los jóvenes ente 14 y 28 años para las elecciones de Consejos Municipales y Locales de Juventud que se realizarán el 19 de octubre del 2025».

Demandantes: Juan Sebastián Camacho Aya y otro Demandada: Registraduría Nacional del Estado Civil Radicado: 11001-03-28-000-2025-00136-00 Calle 12 No. 7-65. Tel: (57) 601-350-6700. Bogotá, D.C., Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 joven elector con edad entre 14 y 28 años cuya tarjeta de identidad o cédula de ciudadanía se encuentre habilitada en el censo nacional electoral de jóvenes, tenga derecho a sufragar en el puesto de votación más cercano. [Énfasis en la demanda]. 2.

En un capítulo de la demanda solicitaron la suspensión provisional del acto cuestionado porque vulnera principios y normas constitucionales y legales, particularmente los artículos 1.º, 6.º 40, 103, 209, 258 y 270 de la Constitución Política, que regulan el debido funcionamiento del sistema electoral, la depuración del censo, la publicidad de los datos electorales y la legalidad en la inscripción de cédulas. 3.

Igualmente, indicaron que contraviene el artículo 48 de la Ley 1475 de 2011, que exige la inscripción previa en el respectivo lugar de residencia para ejercer el derecho al voto, la depuración del censo electoral, conforme con el artículo 49 del Código Electoral, así como el artículo 389 del Código Penal, que sanciona la trashumancia electoral (fraude en inscripción de cédulas). 4.

Además, afirmaron que no existe habilitación legal para que la RNEC lleve a cabo traslados automáticos de puesto de votación sin consentimiento ni validación del domicilio electoral. Por lo tanto, se extralimitó en sus competencias. 5. También sostuvieron que la resolución revela una infracción directa del orden jurídico, al permitir el sufragio sin la debida inscripción o control territorial, lo que se confirma al confrontar el acto con las normas superiores invocadas. 6.

En ese sentido, indicaron que, se cumple el requisito de ponderación de intereses, pues es más gravoso para el Estado permitir un proceso electoral bajo normas que vulneran el marco legal, que suspender temporalmente la disposición impugnada para salvaguardar la transparencia y confianza institucional. 7. Por todo lo anterior, los demandantes consideraron que la resolución fue falsamente motivada y constituye una desviación de poder. 8.

Por último, consideraron que concurren las causales adicionales previstas en el artículo 231 del CPACA para acceder a la solicitud, a saber: i) la no adopción de la medida cautelar podría causar un perjuicio irremediable al celebrarse una elección sobre bases viciadas y ii) los efectos de una eventual sentencia de nulidad serían nugatorios, toda vez que tras la realización de la elección sería inviable restablecer el orden jurídico sin consecuencias mayores. 9.

Mediante autos del 11 de agosto de 2025, el magistrado ponente admitió7 la demanda y ordenó correr traslado8 de la medida cautelar. 7 Índice 5 Samai. 8 Índice 6 Samai. Demandantes: Juan Sebastián Camacho Aya y otro Demandada: Registraduría Nacional del Estado Civil Radicado: 11001-03-28-000-2025-00136-00 Calle 12 No. 7-65.

Tel: (57) 601-350-6700. Bogotá, D.C., Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 10. La Secretaría de la Sección Quinta corrió el traslado entre el 13 y el 20 de agosto de 20259, término dentro del cual se dieron las siguientes intervenciones: a) La RNEC10, mediante apoderada judicial, solicitó negar la medida cautelar, al argumentar que suspender la Resolución 7607 afectaría gravemente el derecho fundamental de participación política de la juventud, protegido por la Constitución y la Ley 1622 de 2013.

También, sostuvo que las elecciones de Consejos de Juventud son esenciales para la democracia, pues garantizan la renovación de liderazgos y la alternancia en el poder, y que interrumpirlas vulneraría principios como la autonomía juvenil y la regularidad del calendario electoral. Asimismo, expuso que la medida demandada se adoptó dentro de sus competencias legales para facilitar el voto de jóvenes entre 14 y 17 años en el puesto más cercano, para eliminar barreras logísticas y fomentar la inclusión. Además, afirmó que existen controles de identificación y verificación que impiden la «suplantación o la doble votación», por lo que no se generan riesgos para la transparencia ni para la seguridad jurídica del proceso.

De igual forma, señaló que la suspensión ocasionaría perjuicios económicos y operativos, al desperdiciar recursos invertidos en logística, capacitación y material electoral, por lo cual, advirtió que aplazar los comicios sin presupuesto adicional comprometería la organización de «futuras elecciones» y afectaría el funcionamiento del Sistema Nacional de Juventud, lo que paralizaría la formulación de políticas públicas y la articulación institucional.

Por otra parte, la RNEC indicó que la Resolución 955511 del 5 de agosto de 2025 modificó parcialmente la Resolución 7607 para precisar que la posibilidad de votar en cualquier municipio del país aplica únicamente a los jóvenes entre 14 y 17 años. En consecuencia, quienes tienen entre 18 y 28 años deben sufragar en el puesto donde tienen inscrita su cédula de ciudadanía, conforme al censo electoral general.

En suma, consideró que la modificación no altera el objetivo central de la Resolución 7607 —promover la participación juvenil—, sino que delimita su alcance para ajustarlo a las particularidades de cada grupo etario y a las disposiciones vigentes sobre el censo y la ubicación de los electores. Finalmente, resaltó que la decisión se fundamenta en el principio de buena fe y en precedentes de 202112, cuando se aplicó una medida similar sin incidentes de fraude. 9 Índice 18 Samai. 10 Índice 24 Samai. 11 Corregida por la Resolución 9563 del mismo día (aportada como prueba por la RNEC), en la que se aclaró que la fecha de la Resolución 7607 es del 26 de junio de 2025. 12 Sobre este punto indicó: « Esta medida, que ya había sido implementada para las elecciones de Consejos Municipales y Locales de Juventud (en adelante CMLJ) realizada el 5 de diciembre de 2021, fue adoptada para estas elecciones del 19 de octubre de la presente anualidad con la debida antelación para conocimiento de los jóvenes, comités organizadores, entidades y organismos involucrados en el proceso, Demandantes: Juan Sebastián Camacho Aya y otro Demandada: Registraduría Nacional del Estado Civil Radicado: 11001-03-28-000-2025-00136-00 Calle 12 No. 7-65.

Tel: (57) 601-350-6700. Bogotá, D.C., Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Por lo tanto, consideró que la solicitud cautelar no es idónea ni proporcional, pues existen mecanismos menos restrictivos para resolver inconformidades, y que acceder a ella enviaría un mensaje negativo a la juventud, lo que debilita la confianza en las instituciones democráticas. b) La procuradora séptima delegada ante el Consejo de Estado13 solicitó negar la medida de suspensión provisional de la Resolución 7607 de 2025 porque, tras un análisis preliminar, consideró que no se evidenció una infracción clara y directa al ordenamiento jurídico.

En ese sentido, argumentó que los demandantes omitieron considerar la naturaleza especial de los Consejos Municipales y Locales de Juventud, que no son corporaciones de elección popular ordinaria, y que la RNEC sí tiene competencia legal para organizar y reglamentar estos procesos, lo que incluye la determinación de puestos de votación. Además, señaló que la resolución cuestionada fue modificada por otra (Resolución 9555 de 202514), lo que subsanó parte de los reproches, y que no se aportaron pruebas suficientes para justificar la suspensión en sede cautelar.

II. CONSIDERACIONES 11. La Sala negará la suspensión provisional del artículo 1.º de la Resolución 7607 del 26 de junio de 2025, por cuanto no se encuentran acreditados los presupuestos del artículo 231 del CPACA para proceder a su decreto. 12. Al respecto, conviene anotar que la Constitución Política de 1991, en su artículo 238, dispone que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo podrá suspender provisionalmente los efectos jurídicos de los actos administrativos.

Dicho precepto fue desarrollado por el CPACA (artículo 229), el cual establece que las medidas cautelares proceden en todos los procesos declarativos que se adelanten ante esta, por solicitud debidamente fundamentada y agrega que se decretará «en providencia motivada, las medidas cautelares que se consideren necesarias para proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia, de acuerdo con lo regulado en el presente capítulo»15. comités para la coordinación y seguimiento de los procesos electorales de todas las instancias, precisándose que a solicitud de estos, la RNEC expidió la Resolución núm. 9555 del 05 de agosto de 2025 “Por la cual se modifica parcialmente la Resolución núm. 7607 del 25 de junio de 2025” dejando allí establecido que los jóvenes ciudadanos entre 14 y 17 años pueden sufragar en el puesto de votación más cercano; es decir, que, los jóvenes ciudadanos entre los 18 a 28 años deben sufragar en el puesto de votación donde tienen inscrita su cédula de ciudadanía». [Énfasis del original]. 13 Índice 23 Samai. 14 «Esta Resolución fue modificada por la Resolución No. 9555 del 05 de agosto de 2025, “Por la cual se modifica parcialmente la Resolución núm. 7607 del 25 de junio de 2025” estableciéndose en ese acto que, los jóvenes ciudadanos entre 14 y 17 años pueden sufragar en el puesto de votación más cercano; es decir, que, los jóvenes ciudadanos entre los 18 a 28 años deben sufragar en el puesto de votación donde tienen inscrita su cédula de ciudadanía». [Cursiva del original] 15 En concordancia con el artículo 125 letra f) del CPACA, las medidas cautelares dentro del medio de control de nulidad electoral serán resueltas por la Sala.

Demandantes: Juan Sebastián Camacho Aya y otro Demandada: Registraduría Nacional del Estado Civil Radicado: 11001-03-28-000-2025-00136-00 Calle 12 No. 7-65. Tel: (57) 601-350-6700. Bogotá, D.C., Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 13. Por su parte, el artículo 231 de la misma codificación precisa que cuando «[…] se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud». 14.

En este orden de ideas, para decretar dicha medida cautelar16 se requiere que i) se solicite por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en escrito separado, ii) el demandante señale con precisión el soporte argumentativo de su petición y iii) exista violación de las disposiciones invocadas, lo cual debe surgir de la confrontación entre el acto demandado y las normas superiores alegadas como vulneradas o del estudio de las pruebas allegadas con su requerimiento cautelar. 15.

Asimismo, se pone de presente que el artículo 229 del CPACA, precisa que la decisión que se adopte para resolver la petición cautelar no implica prejuzgamiento. 2.1 Caso concreto 16. La RNEC con su intervención aportó copia de la Resolución 9555 del 5 de agosto de 2025, mediante la cual se modificó el artículo primero del acto administrativo demandado.

Para mayor claridad, se proyecta un cuadro comparativo entre el texto original y su modificación: Resolución 7607 del 26 de junio de 2025 Resolución 9555 del 5 de agosto de 2025 ARTÍCULO PRIMERO. Adoptar medidas para que los jóvenes ciudadanos puedan ejercer su derecho al voto en las elecciones de Consejos Municipales y Locales de Juventud que se realizarán el 19 de octubre de 2025 en cualquier municipio del país, permitiendo que el joven elector con edad entre 14 y 28 años cuya tarjeta de identidad o cédula de ciudadanía se encuentre habilitada en el censo nacional electoral de jóvenes, tenga derecho a sufragar en el puesto de votación más cercano.

ARTÍCULO PRIMERO: Modificar el artículo primero de la resolución núm. 7607 del 25 (sic)17 de junio de 2025, el cual quedará así: Adoptar medidas para que los jóvenes ciudadanos entre 14 y 17 años puedan ejercer su derecho al voto en las elecciones de Consejos Municipales y Locales de Juventud que se realizarán el 19 de octubre de 2025 en cualquier municipio del país, permitiendo que el joven elector cuya tarjeta de identidad se encuentre habilitada en el censo nacional electoral de jóvenes, tenga derecho a sufragar en el puesto de votación más cercano. 17.

De la anterior comparación se concluye que en ambas disposiciones subsiste el aspecto central que motiva el debate de la solicitud de suspensión provisional, esto es: «[…] que el joven elector cuya tarjeta de identidad se encuentre habilitada en el censo nacional electoral de jóvenes [entre 14 y 17 años], tenga derecho a sufragar en el puesto de votación más cercano». 16 Sobre el tema, resulta pertinente consultar, entre otras, la siguiente decisión del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, auto de sala del 27 de marzo de 2025, expediente 11001- 03-28-000-2025-00039-00, MP.

Pedro Pablo Vanegas Gil. 17 Corrida por la Resolución 9563 del mismo día, en la que se aclaró que la fecha de la Resolución 7607 es del 26 de junio de 2025. Demandantes: Juan Sebastián Camacho Aya y otro Demandada: Registraduría Nacional del Estado Civil Radicado: 11001-03-28-000-2025-00136-00 Calle 12 No. 7-65. Tel: (57) 601-350-6700.

Bogotá, D.C., Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 18. Precisado lo anterior, la Sala advierte que el artículo 120 de la Constitución Política señala que la RNEC tiene la función de dirigir, organizar y vigilar las elecciones por voto popular en el país. Entre otras, las correspondientes para los Consejos Municipales, Locales y Distritales de Juventud, como se prevé en la Ley Estatutaria 162218 de 2013 (modificada por la Ley 1885 de 2018), de ahí que, a través de actos administrativos, puede ejercer esa función administrativa conforme el artículo 209 del texto superior. 19.

A partir de lo anterior, se pone de presente que en la regulación legal existen diferentes normativas que definen las funciones particulares de la RNEC en el marco de aquella competencia constitucional, que a su vez facultan a sus dependencias adoptar las políticas y estrategias necesarias para garantizar los procesos electorales y los mecanismos de participación democrática, entre ellas, el Decreto Ley 1010 de 200019 y la Ley Estatutaria 1885 de 2018 (modificatoria de la Ley 1622 de 2013). 20.

Así, en el artículo 35 del Decreto Ley 1010 de 2000, numerales 2.º, 3.º y 19, encontramos que la RNEC, a través de su delegada en lo electoral, cuenta con diferentes funciones para la dirección, coordinación, implementación y evaluación de los procesos electorales y de los mecanismos de participación ciudadana, y de velar porque su desarrollo se adelante conforme la ley. 21.

De igual forma, el artículo 5 de la Ley 1885 de 2018 (que modificó el 43 de la Ley 1622 de 2013) señala que la RNEC tiene a su cargo «[…] la organización y dirección de las elecciones para conformar los Consejos Municipales y Locales de Juventud […]». A su vez, de su parágrafo se desprende que la enunciada autoridad electoral, en el marco de dicha función, tiene diversas obligaciones que materializa a través de actos administrativos como el que se censura en el presente trámite, a saber: 1.

Fijar el calendario electoral. 2. Fijar los sitios de inscripción y de votación. 3. Conformar el Censo Electoral. 4. Inscribir las listas de las candidaturas y verificar los requisitos de la inscripción. 5. Designar y notificar a los jurados de votación. 6. Acreditar a los testigos electorales. 7. Apoyar la capacitación de los jurados y demás actores electorales. 8.

Coordinar la logística de los puestos de votación y sitios de escrutinios. 9. Disponer para todas las mesas de votación el material electoral necesario. 10. Disponer en todas las circunscripciones electorales los funcionarios necesarios para el desarrollo del proceso electoral de juventudes. 11. Determinar los sitios de escrutinio. 22.

En particular, en lo que tiene que ver con el proceso de inscripción y votación para los concejos Municipales, Distritales y Locales de Juventud, la RNEC tiene la potestad para determinar los puestos en donde se ejercerá el derecho al sufragio, aspecto en el 18 «Por medio de la cual se expide el estatuto de ciudadanía juvenil y se dictan otras disposiciones». 19 «Por el cual se establece la organización interna de la Registraduría Nacional del Estado Civil y se fijan las funciones de sus dependencias; se define la naturaleza jurídica del Fondo Social de Vivienda de la Registraduría Nacional del Estado Civil; y se dictan otras disposiciones».

Demandantes: Juan Sebastián Camacho Aya y otro Demandada: Registraduría Nacional del Estado Civil Radicado: 11001-03-28-000-2025-00136-00 Calle 12 No. 7-65. Tel: (57) 601-350-6700. Bogotá, D.C., Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 cual tendrá en cuenta las condiciones de fácil acceso y reconocimiento de las y los jóvenes y los requisitos para la inscripción de los electores, lo definirá mediante la resolución correspondiente, en el marco de lo regulado en los parágrafos 2.º y 6.º del artículo 6 de la Ley 1885 de 2018 (que modificó el 44 de la Ley 1622 de 2013). 23.

En el orden de los antecedentes normativos expuestos, no resulta evidente para la Sala que la RNEC carecía de competencia o excedió sus límites con la expedición del acto administrativo, en los términos precisos que lo sustentó la parte demandante en el acápite de la suspensión provisional de la demanda. 24. En efecto, no se advierte cómo las razones que alegan los accionantes, esto es, «[l]a Registraduría está llamada a organizar las elecciones conforme a los principios constitucionales de moralidad, transparencia y legalidad, no a emitir actos que faciliten el fraude electoral o debiliten los mecanismos de control ciudadano y la función electoral misma», se trate de un vicio que pueda generar la suspensión provisional del acto demandado. 25.

En todo caso, a diferencia de lo que señalan los demandantes, existen disposiciones estatutarias que permitieron a la autoridad electoral adoptar, mediante resoluciones, medidas para garantizar el derecho al voto de las y los jóvenes entre 14 y 28 años en las elecciones de Consejos Municipales y Locales de Juventud que se realizarán el 19 de octubre del 2025. 26.

Los demandantes, en el escrito de la suspensión provisional, también señalan «[…] que no existe norma estatutaria que habilite a la Registraduría para hacer traslados automáticos de lugar de votación sin consentimiento previo ni validación del domicilio, lo que configura una actuación sin competencia legal, irregular y con falsa motivación». 27.

Sin embargo, al revisar la norma cuestionada, no es evidente que en su contenido la autoridad electoral ordene o lleve cabo «traslados automáticos de lugar de votación» sin consentimiento previo ni validación del domicilio, como lo indican los demandantes. 28. En contraposición a tales afirmaciones, se observa que la disposición adoptada por la RNEC, se reitera, coincide con la facultad que le reconoció el legislador estatutario para determinar los puestos de inscripción y votación para los Consejos Municipales, Distritales y Locales de Juventud conforme el parágrafo 2.º del artículo 6 de la Ley 1885 de 2018.

En ese orden, tampoco se advierte cómo la autoridad electoral actuó sin «competencia legal, irregular y con falsa motivación». 29. A su vez, los interesados someten a consideración el vicio de infracción de las normas en que debería fundarse20 y lo sustentaron así «[l]a resolución desconoce 20 La jurisprudencia de la Sección Quinta ha indicado que la ilegalidad de un acto administrativo por violación de las normas en que debía fundarse -«también conocida genéricamente como “violación de norma superior”» -, requiere un contraste objetivo de la actuación correspondiente en relación con normas de mayor jerarquía. Además, se ha establecido que para configurar esta causal es necesario demostrar lo Demandantes: Juan Sebastián Camacho Aya y otro Demandada: Registraduría Nacional del Estado Civil Radicado: 11001-03-28-000-2025-00136-00 Calle 12 No. 7-65.

Tel: (57) 601-350-6700. Bogotá, D.C., Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 normas superiores de orden constitucional (artículos 1.º, 6.º, 209, 258, 270) y legal (artículos 1.º de la Ley 1475 de 2011; 48 y 49 del Código Electoral, y el artículo 389 del Código Penal), que regulan el debido funcionamiento del sistema electoral, la depuración del censo, la publicidad de los datos electorales y la legalidad en la inscripción de cédulas». 30.

No obstante, en este momento procesal, dicho supuesto vicio no es posible tenerlo por acreditado por la insuficiencia de la argumentación, en tanto, como se desprende del cargo en cita, la parte demandante no explicó cómo dichas normas fueron inaplicadas, aplicadas en forma indebida o interpretadas de manera errónea por la resolución objeto de censura, sino que simplemente se limitó a señalar su desconocimiento y enunció los principios que aquellas regulan. 31.

En lo atinente al vicio de expedición con falsa motivación21, la parte accionante advirtió que el acto demandado «[…] se presenta como una medida de inclusión para permitir el voto a jóvenes con tarjeta de identidad, pero encubre la habilitación de personas no inscritas válidamente en el censo, violando las reglas sobre inscripción previa, actualización de datos y zonificación. La justificación del acto se aparta de la realidad normativa». [Énfasis del original]. 32.

Revisadas las consideraciones de la resolución demandada, no es evidente que su motivación se circunscriba a «una medida de inclusión para permitir el voto a jóvenes con tarjeta de identidad», pues tal exigencia se encontraba regulada en la Ley 1885 de 2018, específicamente, en el parágrafo 6.º del artículo 6.º, que prescribe que las personas entre 14 y 17 años deberán presentar la tarjeta de identidad para efectos de su inscripción como electores, sin perjuicio de la incorporación automática al censo electoral juvenil prevista en el parágrafo 1.º22 del artículo 49 de la 1622 de 2013. siguiente: i) la pertinencia de la norma para regular el asunto; ii) que dicha norma fue inaplicada; iii) que fue aplicada de forma indebida o iv) que fue interpretada de manera errónea20.

Al respecto véase Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia del 17 de octubre del 2024, expediente 11001-03-28-000-2023-00085-00, MP. Gloria María Gómez Montoya. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia del 15 de mayo de 2025, expediente 68001- 23-33-000-2023-00868-02, MP.

Luis Alberto Álvarez Parra. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia de 9 de septiembre de 2021, expediente 23001-23-33-000-2020- 00004-02, MP. Luis Alberto Álvarez Parra. 21 Sobre esta causal de nulidad, la Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia del 26 de junio de 2025, expediente 11001-03-28-000-2024-00228-00, MP.

Pedro Pablo Vanegas Gil, señalo «[…] que la motivación de los actos administrativos no es un mero formalismo, sino una garantía esencial para la legalidad y transparencia de la actuación administrativa. La falta de motivación, o una motivación insuficiente, puede llevar a la nulidad del acto. Este concepto se refiere a la ausencia de razones claras y suficientes que justifiquen la decisión tomada por la administración». 22 Modificado por el artículo 10 de la Ley 1885 de 2018, en los siguientes términos: «La Registraduría Nacional del Estado Civil actualizará permanentemente el censo electoral del que habla este artículo, incorporando automáticamente los jóvenes que vayan cumpliendo los 14 años de edad.

Así mismo serán incorporados al censo electoral de jóvenes, en el momento de solicitar su cédula de ciudadanía, los jóvenes que sin estar en el censo electoral, vayan cumpliendo los 18 años de edad, quedando habilitados en la respectiva circunscripción donde haya solicitado el documento. Este procedimiento se hará hasta 90 días calendario antes de llevarse a cabo el proceso de la elección. También harán parte del censo electoral de juventudes, los jóvenes que se inscriban en los términos de la presente ley».

Demandantes: Juan Sebastián Camacho Aya y otro Demandada: Registraduría Nacional del Estado Civil Radicado: 11001-03-28-000-2025-00136-00 Calle 12 No. 7-65. Tel: (57) 601-350-6700. Bogotá, D.C., Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 33. En ese sentido, la Sala observa que el alcance de la resolución censurada se dirige a garantizar a los jóvenes el ejercicio pleno de la ciudadanía juvenil en condiciones de igualdad, a efectos de optimizar sus derechos de participación política e incidencia en la vida democrática del país. 34.

Por consiguiente, a diferencia de lo que señalan los accionantes, no es cierto que la motivación de la norma demandada fue permitir el voto a jóvenes con tarjeta de identidad, pues lo cierto es que tal mandato ya estaba regulado en la enunciada ley estatutaria, de manera que la RNEC en su regulación, simplemente, replicó tal obligación en el artículo primero del acto administrativo demandado, en el sentido de reafirmar, al igual que la Ley 1885 de 2018, que podrán sufragar los electores cuyo documento de identificación se encuentre en el censo electoral juvenil. 35.

Por ello, tampoco le asiste razón a los demandantes cuando advierten que el escenario planteado «encubre la habilitación de personas no inscritas válidamente en el censo». 36. Frente a esto último, conviene anotar que en el ejercicio del derecho al voto por parte de los jóvenes (entre los 14 y 17 años) será necesario presentar la tarjeta de identidad y la cédula de ciudadanía o contraseña (entre los 18 y 28 años), conforme con el artículo 13 de la Ley 1885 de 2018, en la mesa de votación correspondiente, prerrogativa que solo es posible cuando el votante se encuentra inscrito previo cumplimiento de los requisitos previstos en el parágrafo 623 del artículo 6.º de la Ley 1885/18, entre ellos, la tarjeta de identidad para personas entre 14 y 17 años. 37.

Lo anterior, indudablemente, supone que la RNEC de manera previa haya conformado el censo electoral por los jóvenes inscritos para la votación de Consejos Municipales, Distritales y Locales de Juventud, conforme lo prescribe el artículo 1024 de la Ley 1885 de 2018. Desde esta lógica no es posible predicar el desconocimiento de los artículos 48 de la Ley 1475 de 2011 o el 49 del Código Electoral, pues lo cierto es que tal aspecto se encuentra regulado en la referenciada ley estatutaria. 38.

Así las cosas, en este momento procesal, no se observa que el acto demandado vulnere alguna regla relacionada con «la inscripción previa, actualización de datos y zonificación», de acuerdo con el artículo 44 de la Ley 1622 de 2013, que conlleve afirmar que su justificación se aparte de la realidad normativa, como lo refieren los interesados en la suspensión provisional. 23 «La inscripción de jóvenes electores se realizará en los lugares y ante los funcionarios designados por la Registraduría Distrital o Municipal y se utilizará para tal fin, un Formulario de Inscripción y Registro de Jóvenes Electores, diseñado por la Registraduría Nacional del Estado Civil. // Son requisitos para la inscripción de electores, los siguientes: // 1.

Las personas entre 14 y 17 años deberán presentar la tarjeta de identidad. // 2. Las personas entre 18 y 28 años deberán presentar la cédula de ciudadanía o, la contraseña para los jóvenes que hayan solicitado su cédula por primera vez. // Cuando un joven se inscriba dos o más veces, la última inscripción anula las anteriores». 24 Que modificó el artículo 49 de la Ley 1622 de 2013, respecto al censo electoral juvenil y su forma de depuración. Demandantes: Juan Sebastián Camacho Aya y otro Demandada: Registraduría Nacional del Estado Civil Radicado: 11001-03-28-000-2025-00136-00 Calle 12 No. 7-65.

Tel: (57) 601-350-6700. Bogotá, D.C., Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 39. En lo relativo a la desviación de poder25, los accionantes indicaron que «[e]l objetivo del acto no se orienta realmente a fortalecer el derecho al sufragio ni a la equidad electoral, sino que su efecto práctico puede favorecer conductas tipificadas como fraude en la inscripción de cédulas (art. 389 Código Penal), al permitir la participación de personas sin domicilio electoral válido o sin haberse inscrito formalmente. 40.

Al respecto, a partir del análisis de la motivación del acto, conviene anotar que en este momento procesal se advierte que la disposición adoptada por la RNEC apunta a optimizar los derechos políticos de los jóvenes, a través de una medida que pretende satisfacer un fin legítimo atinente a facilitar el ejercicio del derecho de participación política de los jóvenes y así contribuir a que dicho sector la población tenga incidencia en la vida social y democrática del país. 41.

Además, es posible colegir, sin que se entienda como prejuzgamiento, que la posibilidad de que de los y las jóvenes tengan «derecho a sufragar en el puesto de votación más cercano», como lo señala el acto demandado en su artículo primero, responde a una de las medidas de la autoridad electoral para garantizar el buen desarrollo del certamen el derecho a elegir y ser elegido en los consejos de juventud, facilitando condiciones de acceso y reconocimiento a aquellos, como se desprende del parágrafo 2 del artículo 6 de la Ley 1885 de 2018. 42.

De esa manera, en este estado del proceso, no se encuentra acreditado que el motivo real del acto administrativo haya sido «favorecer conductas tipificadas como fraude en la inscripción de cédulas (art. 389 CP), en tanto la norma permite la participación de personas sin domicilio electoral válido o sin haberse inscrito formalmente». 43.

Frente a esto último, que, a juicio de los accionantes se trata de la finalidad espuria e implícita que puede derivarse de la resolución censurada, la Sala pone de presente que las inconformidades de aquellos se dirigen a las consecuencias que acarrea el objeto del acto respecto del proceso de inscripción que debe surtirse en esas elecciones especiales. 44.

En ese sentido, sea lo primero señalar que, como se desprende de la Ley 1885 de 2018, es un deber de la RNEC adoptar todas las medidas necesarias para que las y los jóvenes ejerzan su derecho al voto en el lugar más cercano, y así se plasmó en la Resolución 7607 de 202526. En ese sentido, lo que no estaría ajustado al ordenamiento jurídico, correspondería facilitar que aquellos sujetos sufraguen sin estar en el censo 25 Respecto a la desviación de poder, la Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia del 17 de octubre de 2024, expediente 11001-03-28-000-2023-00085-00, MP.

Gloria María Gómez Montoya, la «[…] jurisprudencia ha señalado que el acto administrativo debe perseguir fines legítimos, es decir, los que señala específicamente la normativa que lo regula, en concordancia con aquellos esenciales del Estado del artículo 2 de la Constitución y el artículo 4 de la Ley 489 de 1998 (servir a la comunidad, garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes superiores, satisfacer el interés general, el bien común y las necesidades básicas de todas las personas, entre otros). // 86.

Lo anterior so pena de incurrir en la causal de nulidad denominada desviación de poder, que se configura precisamente porque su finalidad -explícita o implícita- es espuria o, aun siendo legítima, es distinta de los objetivos concretos que le trazó el legislador». 26 Modificada por la Resolución 9555 de 2025 de la RNEC. Demandantes: Juan Sebastián Camacho Aya y otro Demandada: Registraduría Nacional del Estado Civil Radicado: 11001-03-28-000-2025-00136-00 Calle 12 No. 7-65.

Tel: (57) 601-350-6700. Bogotá, D.C., Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 electoral juvenil, pues, eventualmente, sería el camino expedito para que se propicien irregularidades en el plano electoral e incluso penal. 45. Sin embargo, frente a este último escenario, el cual suscita los reparos de la parte demandante, conviene anotar que la Ley 1885 de 2018 regula el procedimiento de inscripción de los electores y del censo electoral. 46.

Así, por ejemplo, se tiene que en el artículo 6 se dispone el proceso de inscripción de las y los jóvenes electores, cuyas características son las siguientes: i) existen unos términos para el proceso de convocatoria e inscripción; ii) la determinación de los puestos de inscripción y votación corresponde determinarlos a la RNEC; iii) el proceso electoral se guiará por un calendario electoral y contará con campañas promocionales; iv) la inscripción de los jóvenes electores se realizará en los lugares y ante los funcionarios que defina la RNEC; v) presentar la tarjeta de identidad, la cédula de ciudadanía o contraseña (quienes soliciten la cédula por primera vez) es un requisito de inscripción; y vi) quien se inscriba dos o más veces se le anularán las anteriores. 47.

De igual forma, el artículo 10 impone el deber a la RNEC de conformar un censo electoral integrado por los jóvenes entre 14 y 28 años; este a su vez se establece por quienes se inscriban para la votación de Consejos Municipales, Distritales y Locales de Juventud, y debe estar actualizado dos meses antes de la celebración de cada certamen electoral de juventudes. 48.

Además, en torno al mismo deber, la RNEC está obligada a su actualización, lo cual cumple «incorporando automáticamente los jóvenes que vayan cumpliendo los 14 años. Así mismo serán incorporados al censo electoral de jóvenes, en el momento de solicitar su cédula de ciudadanía, los jóvenes que, sin estar en el censo electoral, vayan cumpliendo los 18 años, quedando habilitados en la respectiva circunscripción donde haya solicitado el documento». [Énfasis propio] 49.

También, la RNEC cumple deberes de depuración en las siguientes hipótesis: i) los de jóvenes que se encuentren en situación de servicio activo en la Fuerza Pública; ii) los de ciudadanos a quienes se les haya suspendido el ejercicio de derechos políticos; iii) los de jóvenes fallecidos; iv) los de múltiple expedición; v) los casos de falsa identidad o suplantación; vi) los de ciudadanos que cumplan 29 años. 50.

En todo caso, se pone de presente que, según los artículos primero y segundo de la resolución demandada, solo puede sufragar el joven elector entre 14 y 28 cuya tarjeta de identidad o cédula se encuentre habilitada en el censo nacional electoral de las y los jóvenes, efectos para los cuales, los jurados de votación deberán diligenciar en el formulario E-11J, el número de documento, los nombres y apellidos, y tomar la huella en tinta y firma del joven elector para permitir la votación. 51.

En resumidas cuentas, en este momento procesal, existen evidencias probatorias y un sustento normativo suficiente que hacen evidente que la motivación de la resolución demandada no coincide con la finalidad espuria e ilegítima que manifiesta la parte demandante. En ese sentido, no se encuentra que la accionada haya incurrido en Demandantes: Juan Sebastián Camacho Aya y otro Demandada: Registraduría Nacional del Estado Civil Radicado: 11001-03-28-000-2025-00136-00 Calle 12 No. 7-65.

Tel: (57) 601-350-6700. Bogotá, D.C., Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 desviación de poder con el acto cuestionado; por el contrario, de su contenido se advierte que no favorece algún supuesto fraude en la inscripción de cédulas, sino que se ajusta a normas que garantizan la legalidad y transparencia del proceso electoral juvenil. 52.

Para reforzar lo anterior, se pone de presente que la RNEC27, en su intervención, explicó que cuenta con medidas para asegurar que las personas jóvenes ejerzan plenamente sus derechos ciudadanos en las elecciones de los consejos de juventud28, garantizando la buena fe y, con ello, impidiendo la ocurrencia de conductas ilegales. Además, indicó que se promueve entre ellos la importancia de participar de manera responsable y equitativa en la vida pública, reforzando así el principio democrático. 53.

Por otra parte, en el presente caso, los demandantes afirmaron que se cumplen los requisitos de ponderación y la existencia de un perjuicio irremediable para acceder a la medida; no obstante, de conformidad con el artículo 231 del CPACA, el análisis de la solicitud de suspensión provisional de los efectos del acto demandado se supedita a que el solicitante manifieste por qué el acto demandado viola las normas invocadas como desconocidas y que tal afirmación tenga como respaldo las pruebas oportunamente allegadas. 54.

Por tal razón, los requisitos que pone de presente la parte demandante no resultan exigibles cuando se pretende la suspensión provisional del acto administrativo, de conformidad con el artículo 231 del CPACA y la jurisprudencia de esta Sala de lo Electoral29. 55. En conclusión, a partir de las consideraciones expuestas, en esta etapa del proceso no se evidenció la violación de las disposiciones invocadas en la medida cautelar y, en ese sentido, lo procedente será negar la suspensión provisional del artículo 1.º de la Resolución 7607 del 26 de junio de 2025, sin perjuicio de que, una vez se surta el trámite procesal y se alleguen nuevos elementos de juicio, pueda adoptarse una decisión distinta, 27 Índice 24 Samai.

Dentro de los mecanismos de control la RNEC en su intervención expresó: «Debe señalarse que, esta medida fue adoptada teniendo en cuenta el deber que le asiste a la RNEC de efectuar el control a la participación electoral de los jóvenes, en virtud de lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 83 del Decreto Ley 2241 de 1986 (Código Electoral), que establece: // “(…) concluidos los escrutinios, la Registraduría Nacional revisará cuidadosamente los registros de votantes y las listas de sufragantes, tanto de la cabecera como de los corregimientos, inspecciones de policía y sectores rurales, para establecer entre estos la doble o múltiple votación (…)” // Por lo que, una vez concluidas las elecciones de CMLJ se digitalizarán las actas de instalación y registro general de votantes (E11-J) a fin de verificar una presunta doble votación, en cumplimiento de la norma anteriormente citada». [Cursiva del texto original]. 28 Corte Constitucional, sentencia T-150 del 2 de mayo de 2022, expediente T-8.511.106, MP.

José Fernando Reyes Cuartas. En esta decisión «[p]untualizó la Sala Plena que la participación de los jóvenes se justificaba, no solo por la concreción del principio de democracia participativa, sino también por los problemas que día a día debían afrontar -en aspectos relativos a la igualdad, seguridad, salud, educación y trabajo, entre otros-, y la necesidad de su visión en el planteamiento de soluciones al respecto. […] 28.

En conclusión, tanto los organismos nacionales como los internacionales han reconocido la importancia de la participación ciudadana juvenil y la necesidad de crear mecanismos que la hagan posible. Dicha participación puede asegurarse mediante instituciones que concreten las diferentes formas de participación: conformación, ejercicio y control del poder político.

Las autoridades deben garantizar dicha participación en un contexto de valores y principios democráticos, promoviendo escenarios que aseguren su incidencia en las decisiones que los afectan». 29 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, auto de sala del 24 de julio de 2025, expediente 68001-23-33-000-2025-00264-01, MP.

Pedro Pablo Vanegas Gil. Demandantes: Juan Sebastián Camacho Aya y otro Demandada: Registraduría Nacional del Estado Civil Radicado: 11001-03-28-000-2025-00136-00 Calle 12 No. 7-65. Tel: (57) 601-350-6700. Bogotá, D.C., Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 en tanto la presente decisión no implica prejuzgamiento, conforme a lo dispuesto en el artículo 229 del CPACA. 2.2.

Reconocimiento de personería jurídica 56. La RNEC le otorgó poder30 a las abogadas Ana Yolima Murillo González, identificada con cédula de ciudadanía 38.565.497 y tarjeta profesional 250.652 del Consejo Superior de la Judicatura, como apoderada principal, y Elisa Aracely Vargas, identificada con cédula de ciudadanía 52.448.584 y con tarjeta profesional 135.751, como apoderada suplente.

Por lo tanto, se les reconocerá personería jurídica en los términos del poder concedido y conforme con lo dispuesto en el artículo 7531 del CGP. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, III.

RESUELVE

PRIMERO: Negar la solicitud de suspensión provisional del artículo 1.º de la Resolución 7607 del 26 de junio de 2025 expedida por la Registraduría Nacional del Estado Civil, de acuerdo con las consideraciones de la presente decisión.

SEGUNDO: Reconocer personería a Ana Yolima Murillo González como apoderada principal y a Elisa Aracely Vargas como suplente de la RNEC, conforme a los poderes allegados.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/Casos/procesos.aspx 30 Índice 24 Samai. 31 «Podrá conferirse poder a uno o varios abogados. […] En ningún caso podrá actuar simultáneamente más de un apoderado judicial de una misma persona […]». [Énfasis de la Sala].