1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado ponente: PEDRO PABLO VANEGAS GIL Bogotá, D.C., veintidós (22) de enero de dos mil veintiséis (2026) Acción: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2025-06000-01 Accionante: ECOPETROL S.A. Accionados: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN CUARTA Y OTRO Tema: Tutela contra la providencia judicial – Revoca parcialmente sentencia de primera instancia – declara improcedencia por no superar los requisitos de subsidiariedad y relevancia constitucional.
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala es competente para resolver la impugnación presentada por la accionante contra la sentencia de primera instancia proferida el 20 de octubre de 2025 por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B. Lo anterior, de conformidad con lo establecido por el Decreto 2591 de 1991, en concordancia con el Decreto 1069 de 2015, modificado por los Decretos 333 de 2021 y 799 de 2025, así como el Acuerdo 080 de 20191 de la Sala Plena del Consejo de Estado.
Por auto del 26 de septiembre de 20252, dicha autoridad judicial admitió la acción constitucional y, mediante la providencia del 4 de noviembre de 2025 concedió la impugnación. I.
ANTECEDENTES 1.1. Tutela 1. Ecopetrol S.A.3, actuando por medio de apoderado judicial, presentó acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Sucre y el Consejo de Estado, Sección Cuarta. Con la solicitud de amparo pretende que se le protejan sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. 1 Modificado por el Acuerdo 434 de 2024. 2 Índice 4 Samai.
Al respecto, resulta oportuno precisar que el juez de primera instancia notificó como autoridades accionadas al Tribunal Administrativo de Sucre y al Consejo de Estado, Sección Cuarta. Asimismo, vinculó como tercero con interés al municipio de Santiago de Tolú. 3 Cristina Muñoz Londoño, en su calidad de apoderada general de Ecopetrol S.A., confirió poder especial, amplio y suficiente a Escolar Berardinelli - Estudio Legal S.A.S. para que, en nombre de la entidad que representa, instaurara acción de tutela contra el Tribunal Admirativo de Sucre y el Consejo de Estado, Sección Cuarta.
Accionante: Ecopetrol S.A. Accionados: Consejo de Estado, Sección Cuarta y otro Radicado: 11001-03-15-000-2025-06000-01 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2. Las anteriores garantías las consideró vulneradas con ocasión de las providencias proferidas por el Tribunal Administrativo de Sucre el 14 de febrero de 2024 y el Consejo de Estado, Sección Cuarta, el 20 de marzo de 2025, mediante las cuales se negó librar mandamiento de pago y se confirmó dicha decisión, respectivamente.
Ello, dentro del proceso ejecutivo con radicado 70001- 23-33-000-2014-00073-00/01/02. 3. En concreto, la parte actora formuló las siguientes pretensiones: 1. TUTELAR los derechos fundamentales invocados al DEBIDO PROCESO, al ACCESO EFECTIVO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA, DESCONOCIMIENTO DE LOS EFECTOS DE COSA JUZGADA DE LAS SENTENCIAS JUDICIALES, EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD AL QUE ESTÁN SOMETIDAS LAS AUTORIDADES, SEGURIDAD JURÍDICA. 2.
ORDENA R al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SUCRE y al CONSEJO DE ESTADO - SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - SECCIÓN CUARTA, ceñirse a lo descrito por el legislador en la Constitución Política de Colombia, el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y el Código General del Proceso. 3. ORDENAR al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SUCRE y al CONSEJO DE ESTADO - SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - SECCIÓN CUARTA, dejar sin valor ni efectos jurídicos las providencias de fecha 14 de febrero de 2024 y 20 de marzo de 2025 proferidas por las autoridades judiciales mencionadas respectivamente, dentro del proceso EJECUTIVO adelantado a continuación del medio de control de NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Rad. 70001-33-33-000-2014-00073-00. 4.
Con el fin de salvaguardar los derechos fundamentales al DEBIDO PROCESO, al ACCESO EFECTIVO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA, DESCONOCIMIENTO DE LOS EFECTOS DE COSA JUZGADA DE LAS SENTENCIAS JUDICIALES, EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD AL QUE ESTÁN SOMETIDAS LAS AUTORIDADES, SEGURIDAD JURÍDICA, se ordene al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SUCRE, de acuerdo con sus competencias y obligaciones, a que en un término perentorio se profiera auto que libre mandamiento de pago en favor de Ecopetrol S.A., con dos componentes: Obligación de hacer: Expedir los actos de cumplimiento (reliquidación conforme a la cosa juzgada).
Obligación de dar: Devolver las sumas embargadas y retenidas en exceso, con intereses a la tasa certificada por la SFC desde la fecha de ejecutoria del fallo y hasta pago efectivo. Subsidiariamente, y para garantizar la efectividad del fallo, ordenar directamente al Municipio de Santiago de Tolú (vinculado como tercero con interés) la devolución de los recursos que tiene en su poder con ocasión de las medidas coactivas anuladas, dentro de un término perentorio4. 4 Transcripción literal que puede contener errores.
Accionante: Ecopetrol S.A. Accionados: Consejo de Estado, Sección Cuarta y otro Radicado: 11001-03-15-000-2025-06000-01 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.2. Hechos 4. El municipio de Santiago de Tolú expidió liquidaciones oficiales de revisión del impuesto de alumbrado público a cargo de Ecopetrol S.A. por los periodos comprendidos entre julio y diciembre de 20125. 5.
Ecopetrol S.A. interpuso recurso de reconsideración contra dichas liquidaciones oficiales y sostuvo que no tenía la condición de sujeto pasivo del tributo. La autoridad territorial «rechazó el recurso mediante la Resolución n.° 0329 del 23 de julio de 2013». 6. El municipio de Santiago de Tolú inició un proceso de cobro coactivo contra la accionante, identificado con el radicado «002-2013», y en consecuencia «mediante Resolución 374 del 23 de agosto de 2013, profirió mandamiento de pago teniendo como título ejecutivo las liquidaciones oficiales que determinaron el impuesto de alumbrado público por los periodos gravables de julio a diciembre de 2012». 7.
La sociedad accionante «presentó las excepciones de falta de título ejecutivo, violación de los artículos 16 del Decreto Legislativo 1056 de 1956 (Código de Petróleos) y 27 de la ley 141 de 1941, y desconocimiento del antecedente jurisprudencial del concepto de residencia (usuario potencial del servicio de alumbrado público)». No obstante, por medio de la «Resolución n. ° 448 del 20 de septiembre de 2013, la entidad territorial negó las excepciones propuestas». 8.
Contra la anterior decisión, Ecopetrol S.A. interpuso recurso de reposición «el cual fue negado por el municipio mediante la Resolución 489 del 16 de octubre de 2013». 9. Ecopetrol S.A. inició proceso de nulidad y restablecimiento del derecho contra el municipio de Santiago de Tolú, con el fin de que: i) se declarara la nulidad de la Resolución n ° 0329 del 23 de julio de 20136, ii) se restableciera el derecho de la sociedad accionante declarando que no era sujeto pasivo del impuesto de alumbrado público en el municipio de Tolú y, por tanto, que no tenía obligación de pago, iii) se reintegrara la suma de $198.345.000 como restablecimiento del derecho7, y iv) que se condenara en costas a la entidad territorial. 10.
El Tribunal Administrativo de Sucre8, en fallo del 25 de septiembre de 2014 5 «Liquidaciones oficiales de revisión 01077, 01090, 01116,01103,01129 y 01142 de 2012». 6 «Por medio de la cual se rechazan unos recursos de reconsideración interpuestos contra la (sic) liquidaciones oficiales de impuesto de alumbrado público número 1077,1090,1116,1129,1142, correspondiente (sic) a los periodos (sic) julio a diciembre de 2012 […]». 7 «dinero que fue embargado por el referido municipio y que fue depositado (sic) en la cuenta de depósitos judiciales del mismo Municipio» 8 El proceso se identificó con el radicado 70001-23-33-000-2013-00263-00/01 Accionante: Ecopetrol S.A. Accionados: Consejo de Estado, Sección Cuarta y otro Radicado: 11001-03-15-000-2025-06000-01 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co negó las pretensiones del medio de control, decisión que fue apelada.
El Consejo de Estado, Sección Cuarta, revocó la sentencia de primera instancia y, en su lugar, declaró la nulidad de la Resolución n ° 0329 del 23 de julio de 2013 y de las liquidaciones oficiales de revisión. Asimismo, a título de restablecimiento del derecho declaró que Ecopetrol S.A. no debía suma alguna al municipio demandado. 11.
Posteriormente, la tutelante promovió el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra del municipio de Santiago de Tolú en el que pidió que: i) se declarara la nulidad de las «Resoluciones n. ° 0448 del 20 de septiembre de 20139 y 0498 del 16 de octubre de 201310, dictadas dentro del proceso de cobro coactivo n ° 002-2013», ii) «se declarara probada la excepción de falta de título ejecutivo», y iii) a título de restablecimiento del derecho, se ordenara la «devolución de $ 311.971.000 por concepto de Impuesto de Alumbrado Público de los periodos de Julio 2012 a Diciembre de 2012, a cargo del Municipio de Santiago de Tolú». 12.
El asunto correspondió al Tribunal Administrativo de Sucre, Sala Tercera de Decisión Oral11, que, mediante sentencia del 11 de diciembre de 2014, negó las pretensiones de la demanda. 13. Inconforme con la anterior decisión Ecopetrol S.A. interpuso recurso de apelación12, el cual fue resuelto por el Consejo de Estado, Sección Cuarta, mediante fallo del 20 de septiembre de 2018, que revocó la decisión de primera instancia, para, en su lugar, declarar la nulidad de las Resoluciones n. ° 0448 del 20 de septiembre de 2013 y 0498 del 16 de octubre de 2013 proferidas por el municipio de Tolú. Como restablecimiento del derecho, declaró probada la excepción de falta de título ejecutivo dentro del proceso de cobro coactivo 002- 2013 y negó las demás pretensiones. 14.
El Consejo de Estado fundamentó su decisión en que las liquidaciones oficiales que sirvieron como base del cobro coactivo ya habían sido anuladas mediante pronunciamientos judiciales previos. En particular, citó la sentencia del 19 de mayo de 2016 y la decisión del Tribunal Administrativo de Sucre del 28 de enero de 201613, En consecuencia, concluyó que los actos de liquidación no eran 9 «Por la cual se deciden las excepciones propuestas contra la Resolución 374 del 23 de agosto de 2013» 10 «Por medio de la cual se decide el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución No. 448 del 20 de septiembre de 2013» 11 Al proceso le fue asignado el radicado 70001-23-33-000-2014-00073-00/01. 12 Ecopetrol S.A. solicitó que se dejara sin efectos la sentencia de primera instancia y sostuvo que el tribunal accionado desconoció la jurisprudencia del Consejo de Estado, conforme a la cual la calidad de usuario potencial exige la residencia efectiva en el territorio del respectivo municipio.
En ese contexto, afirmó que no podía ser considerada usuaria potencial del servicio de alumbrado público en la ciudad de Santiago de Tolú, por cuanto no acreditó la existencia de instalaciones físicas, planta operativa, puerto, estación de rebombeo ni de ningún otro elemento material que permitiera configurar el concepto de residencia. 13 Proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el radicado 70001-33-33-003- 2013-00269-00/01. «Se declaro la nulidad de la liquidación oficial n ° 01103 del 1 de septiembre de 2012 y de la Resolución n ° 0185 de 2 de mayo de 2013», y como medida de restablecimiento del Accionante: Ecopetrol S.A. Accionados: Consejo de Estado, Sección Cuarta y otro Radicado: 11001-03-15-000-2025-06000-01 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co exigibles y que no existía un título ejecutivo válido para sustentar el proceso de cobro coactivo 002-2013. 15.
A su vez, señaló que la pretensión relacionada con la devolución de los $ 311.971.000 «supuestamente pagados por concepto de alumbrado público por los periodos de julio a diciembre de 2012» fue negada, debido a que «dicho restablecimiento es propio del proceso anulatorio de los actos de liquidación y además porque en el expediente no hay prueba de que el pago efectivamente se haya realizado». 16.
Con base en lo anterior, la sociedad accionante solicitó al municipio de Santiago de Tolú que dejara sin efecto las medidas cautelares impuestas y que reintegrara los valores que habían sido retenidos y embargados. Ante la ausencia de una respuesta por parte de la administración municipal, la accionante inició un proceso ejecutivo para obtener el pago de las sumas retenidas por concepto del impuesto de alumbrado público. 17.
El asunto correspondió al Tribunal Administrativo de Sucre14, que, por medio de auto del 14 de febrero de 2024, negó librar mandamiento de pago contra el ente territorial. El tribunal consideró que la providencia judicial invocada como título ejecutivo no contenía una obligación clara, expresa y exigible, dado que su parte resolutiva se limitó a declarar la nulidad de los actos administrativos demandados, sin ordenar la devolución de los recursos recaudados o embargados. 18.
En contra de la anterior decisión la tutelante interpuso recurso de apelación. Sostuvo que la sentencia del 20 de septiembre de 2018 constituía un título ejecutivo complejo y que al negarse a librar mandamiento de pago se desconoció lo decidido por el Consejo de Estado, Sección Cuarta. 19. El asunto fue resuelto por el Consejo de Estado, Sección Cuarta, que mediante auto del 20 de marzo de 2025 confirmó la decisión adoptada el 14 de febrero de 2024.
La corporación concluyó que la sentencia alegada no constituía un título ejecutivo idóneo que permitiera librar mandamiento de pago. 1.3. Sustento de la vulneración 20. La parte accionante mencionó que en el asunto objeto de estudio se acreditan las causales genéricas y específicas de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales.
En particular, refirió que el caso reviste relevancia constitucional, dado que se vulneraron sus derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia, el «desconocimiento de los efectos de la cosa juzgada judicial», el «principio de legalidad en las derecho se declaró que no había lugar al cobro de suma alguna por concepto de impuesto de alumbrado público y a sanción por intereses moratorios. 14 Proceso ejecutivo identificado con el radicado 70001-23-33-33-000-2014-00073-00.
Accionante: Ecopetrol S.A. Accionados: Consejo de Estado, Sección Cuarta y otro Radicado: 11001-03-15-000-2025-06000-01 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co actuaciones de las autoridades públicas» a la seguridad jurídica, «protección al patrimonio público», «efectos del decaimiento de los actos administrativos» y del «perjuicio irremediable». 21.
Sostuvo que las providencias proferidas por el Tribunal Administrativo de Sucre y por la Sección Cuarta del Consejo de Estado incurrieron en varios defectos que habilitaron la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. 22. Afirmó que, se configuró una violación directa de la Constitución, al desconocerse los artículos 29, 228, 229 y 90 superiores.
Señaló que las autoridades judiciales dejaron sin eficacia material sentencias en firme que habían declarado la nulidad de los actos administrativos tributarios en los cuales se estableció que Ecopetrol S.A. no era sujeto pasivo del tributo. 23. Indicó que la negativa a ordenar la devolución de las sumas retenidas vulneró el debido proceso, desconoció la prevalencia del derecho sustancial, afectó el acceso efectivo a la justicia y mantuvo un detrimento patrimonial injustificado en favor del municipio. 24.
Alegó la existencia de un defecto sustantivo, al considerar que las autoridades judiciales interpretaron de manera restrictiva e irrazonable los efectos de la nulidad de los actos administrativos. Señaló que dicha interpretación desconoció que la nulidad implicaba necesariamente la restitución de las sumas indebidamente recaudadas y vació de contenido el restablecimiento del derecho, en contravía del principio de legalidad y de la reparación integral 25.
Señaló que, las providencias cuestionadas presentaron un déficit de motivación, al limitarse a una lectura literal de la parte resolutiva de la sentencia de 2018, sin analizar los efectos jurídicos de la nulidad, sin valorar las pruebas relevantes y sin armonizar la decisión con los principios constitucionales aplicables. Concluyó que dicha insuficiencia argumentativa vulneró el debido proceso y justificó la intervención del juez constitucional para restablecer la eficacia material de los derechos reconocidos. 26.
Arguyó el desconocimiento del precedente judicial aplicable según la cual la nulidad de actos administrativos tributarios no produce únicamente efectos declarativos, sino que conlleva consecuencias restitutorias. Sostuvo que el restablecimiento del derecho exige retrotraer la situación al estado anterior, lo que incluye la devolución de las sumas cobradas o retenidas sin soporte legal y el levantamiento de las medidas cautelares sustentadas en actos anulados. 27.
Sostuvo que, se configuró un defecto fáctico, debido a que los jueces omitieron valorar pruebas documentales determinantes que acreditaban los embargos, pagos y consignaciones efectuados a favor del Municipio de Santiago de Tolú. Afirmó que, pese a la existencia de tales pruebas, las providencias Accionante: Ecopetrol S.A. Accionados: Consejo de Estado, Sección Cuarta y otro Radicado: 11001-03-15-000-2025-06000-01 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co concluyeron de manera equivocada que no existía una obligación clara, expresa y exigible, lo que condujo a una decisión contraria a la realidad probatoria y de la cosa juzgada. 28.
Finalmente, refirió la existencia de una incongruencia interna en las decisiones adoptadas. Señaló que, mediante sentencias definitivas proferidas en los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho, se declaró que Ecopetrol S.A. no era sujeto pasivo del tributo y que los actos administrativos que dieron lugar al cobro carecían de validez jurídica.
No obstante, en la etapa de cumplimiento, las autoridades judiciales negaron la ejecución de dichas sentencias, al abstenerse de ordenar la devolución de los recursos retenidos. Indicó que esta contradicción permitió que el municipio conservara sumas recaudadas con fundamento en actos anulados y privó de eficacia material a las decisiones judiciales. 1.4.
Intervención 29. Consejo de Estado, Sección Cuarta. Señaló que la presente acción constitucional no cumple con los requisitos de procedencia, en particular el de relevancia constitucional, dado que la pretensión de la parte actora consistió en utilizar este mecanismo como una instancia adicional. 30. Indicó que, en el escrito de tutela se expusieron los mismos argumentos mencionados en el recurso de apelación, los cuales fueron analizados y resueltos por el juez de segunda instancia. 31.
Refirió que la decisión adoptada contó con una motivación suficiente y no presentó ninguno de los defectos alegados. Explicó que la sentencia del 20 de septiembre de 2018 se limitó a declarar la nulidad de determinados actos administrativos y negó de manera expresa la devolución de las sumas canceladas. En ese sentido, precisó que la providencia no fijó a cargo del municipio una obligación dineraria determinada ni impuso una condena susceptible de liquidación aritmética. 32.
Municipio de Santiago de Tolú. Manifestó que la sentencia del 20 de septiembre de 2018 no estableció una obligación cierta, expresa ni exigible, en la medida en que dicha providencia no dispuso orden alguna de restitución de sumas de dinero. 33. Indicó que atribuir a esa decisión judicial un deber de devolver los dineros implicaría una interpretación forzada que desnaturaliza su alcance.
Señaló que la parte demandante contó con el escenario procesal adecuado, esto es, el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, para acreditar la realización de los pagos y solicitar su reintegro. En consecuencia, afirmó que la falta de diligencia procesal no pudo subsanarse mediante una extensión improcedente de los efectos de la sentencia. Accionante: Ecopetrol S.A. Accionados: Consejo de Estado, Sección Cuarta y otro Radicado: 11001-03-15-000-2025-06000-01 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.5.
Sentencia de primera instancia 34. Mediante sentencia del 20 de octubre de 2025, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B declaró improcedente la acción de tutela en relación con el defecto sustantivo y desconocimiento del precedente judicial, al no encontrar superado el análisis del requisito de relevancia constitucional. 35.
En relación con el defecto sustantivo, la corporación consideró que la parte actora pretendió controvertir el alcance de la sentencia del 20 de septiembre de 2018 y obtener un efecto restitutorio que dicho fallo negó de manera expresa. Señaló que los planteamientos expuestos en la acción constitucional reiteraron los argumentos formulados en el proceso ordinario y en el recurso de apelación, los cuales ya fueron objeto de análisis y decisión por parte del juez competente. 36.
Frente al desconocimiento del precedente judicial, se determinó que la parte demandante no cumplió con la carga mínima de argumentación, pues no identificó de manera concreta las sentencias supuestamente desconocidas ni explicó de forma suficiente la regla jurisprudencial aplicable al caso. 37. Respecto de los cargos por defecto fáctico, violación directa de la Constitución y falta de motivación, la autoridad judicial negó el amparo solicitado. 38.
En ese contexto, el Consejo de Estado concluyó que las autoridades judiciales accionadas actuaron de manera razonada y coherente. Explicó que la sentencia invocada como supuesto título ejecutivo se limitó a declarar la nulidad de los actos administrativos y negó de forma expresa el restablecimiento del derecho. Precisó que dicha negativa se fundó en la falta de prueba sobre la realización de los pagos y en que la solicitud de devolución debía formularse dentro del proceso de nulidad de los actos de liquidación. Por esta razón, determinó que esa providencia no estableció una obligación clara, expresa y exigible susceptible de ejecución. 39.
Finalmente, precisó que el proceso ejecutivo no es el mecanismo procesal adecuado para definir la existencia de un derecho a la devolución de sumas de dinero ni para valorar elementos probatorios que debieron aportarse dentro del proceso declarativo respectivo. 1.6. Impugnación 40. La parte actora reiteró los argumentos presentados en el escrito de tutela. 41.
A su vez, sostuvo que la providencia impugnada incurrió en una interpretación equivocada del requisito de relevancia constitucional. Señaló que el problema planteado no correspondió a un desacuerdo interpretativo, sino a la falta de eficacia material de la sentencia del 20 de septiembre de 2018, mediante Accionante: Ecopetrol S.A. Accionados: Consejo de Estado, Sección Cuarta y otro Radicado: 11001-03-15-000-2025-06000-01 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la cual se anularon los actos administrativos que sustentaron el cobro del impuesto de alumbrado público a Ecopetrol S.A. 42.
Indicó que las autoridades judiciales accionadas desconocieron por completo lo dispuesto en dicha decisión al negar su ejecución y al impedir cualquier mecanismo efectivo de restitución de los recursos embargados o pagados con fundamento en actos anulados, lo que vulneró los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso efectivo a la administración de justicia. Agregó que el proceso ejecutivo tuvo por objeto, principalmente, una obligación de hacer, consistente en que el municipio adelantara las actuaciones necesarias para declarar la inexistencia de la deuda tributaria y, en consecuencia, retornara los dineros pagados. 43.
Asimismo, afirmó que la sentencia impugnada aplicó de manera incorrecta los filtros de procedencia de la tutela contra providencias judiciales, pues confundió el análisis de relevancia constitucional con un examen de fondo de los cargos y desconoció que estos superaban prima facie dicho umbral. 44. Por último, la parte accionante sostuvo que la providencia impugnada aplicó de manera restrictiva el requisito de relevancia constitucional, al descartar el estudio de fondo del asunto y calificar la controversia como un debate meramente legal.
Señaló que, pese a haberse proferido la sentencia del 20 de septiembre de 2018, no se había logrado su ejecución material, por lo que la negativa a librar mandamiento de pago mantenía la afectación de sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, razón por la cual estimó procedente el examen de fondo por vía de tutela.
II. CONSIDERACIONES 45. La Sala revocará parcialmente la sentencia de primera instancia proferida el 20 de octubre de 2025 por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, a efectos de declarar la improcedencia de la acción de tutela sub examine. Para ello, esta Sección explicará las razones por las cuales el asunto objeto de estudio no se supera los requisitos de subsidiariedad y relevancia constitucional. 2.1.
Cuestión previa 46. La Sala advierte que la actora adjudica tanto al Tribunal Administrativo de Sucre como al Consejo de Estado, Sección Cuarta, la vulneración de sus garantías constitucionales al proferir las providencias del 14 de febrero de 2024 y del 20 de marzo de 2025, respectivamente, dentro del proceso ejecutivo identificado con el radicado 70001-23-33-000-2014-00073-00/01/02. 47.
No obstante, esta Sección se limitará a analizar la providencia proferida el 20 de marzo de 2025 por el Consejo de Estado, Sección Cuarta, comoquiera que fue la que puso fin a la discusión debatida dentro del proceso ejecutivo. Accionante: Ecopetrol S.A. Accionados: Consejo de Estado, Sección Cuarta y otro Radicado: 11001-03-15-000-2025-06000-01 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.2.
Caso concreto La solicitud no cumple con los requisitos de procedencia de tutela contra providencias judiciales 48. El Consejo de Estado15 y la Corte Constitucional16, han condicionado la procedencia de las acciones de tutela contra providencias judiciales al cumplimiento de ciertos requisitos generales17 y a la configuración de algún defecto especial18 en el que puede incurrir una autoridad judicial.
Por tanto, previo a estudiar de fondo el asunto y determinar si se configuran los defectos invocados, la Sala determinará si se superan los presupuestos generales de procedencia. 49. De no observarse el cumplimiento de uno de estos requisitos, se declarará improcedente la solicitud de amparo, sin que se analice el fondo del asunto.
Cumplidos esos parámetros, corresponderá a la Sala estudiar si se configura uno o más de los defectos especiales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial. 50. En este caso, esta Sección considera que la solicitud de amparo no cumple con todos los requisitos generales de procedencia referidos, como pasa a exponerse. 51.
Legitimación en la causa. Consiste, de una parte, en que quien promueve la acción sea el titular del derecho o del interés que se invoca como fundamento de las pretensiones que se aducen (activa), y, de otra, en que el accionado sea el sujeto frente a quien deben reclamarse y controvertirse estas (pasiva). 52. La Sala advierte que Ecopetrol S.A. está legitimado en la causa por activa, porque fue el demandante dentro del proceso ejecutivo en el que se dictó la providencia que se cuestiona en el presente mecanismo constitucional. 53.
Asimismo, se evidencia que el Consejo de Estado, Sección Cuarta está 15 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 31 de julio de 2012, M.P. María Elizabeth García González, Rad. No. 11001-03-15-000-2009-01328-01; y, Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia del 05 de agosto de 2014, M.P. Jorge Octavio Ramírez, Rad.
No. 11001-03-15-000-2012-02201-01. 16 Al respecto, ver las siguientes sentencias: SU-111 de 2025; SU-439 de 2024; SU-316 de 2023; SU- 388 de 2021; T-461 de 2021; SU-379 de 2019; T-511 de 2017 y C-590 de 2005. 17 (i) Legitimación en la causa; (ii) inmediatez; (iii) subsidiariedad (iv) relevancia constitucional; (v) efecto decisivo de la irregularidad procesal;
(vi) identificación razonable de los hechos vulneradores del derecho; y (vii) que la acción de tutela no se dirija contra un fallo de la misma naturaleza, una sentencia de control abstracto de constitucionalidad (v.gr., acción pública de inconstitucionalidad o nulidad por inconstitucionalidad) o una sentencia interpretativa proferida por la Sección de Apelación del Tribunal Especial para la Paz. 18 (i) Defecto orgánico;
(ii) defecto procedimental absoluto; (iii) defecto fáctico; (iv) defecto material o sustantivo; (v) error inducido; (vi) decisión sin motivación; (vii) desconocimiento del precedente judicial; y (viii) violación directa de la Constitución. Accionante: Ecopetrol S.A. Accionados: Consejo de Estado, Sección Cuarta y otro Radicado: 11001-03-15-000-2025-06000-01 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co legitimado en la causa por pasiva por haber proferido la decisión reprochada mediante el presente trámite constitucional. 54.
Subsidiariedad. El artículo 86 de la Constitución Política consagró el carácter subsidiario de la acción de tutela frente a los medios ordinarios de defensa. En virtud de dicho requisito, la Corte Constitucional ha determinado que la acción de tutela solo procede en dos casos excepcionales19: i) como mecanismo de protección definitivo, si el afectado no dispone de otro medio de defensa judicial idóneo20 y eficaz21; y, ii) como mecanismo de protección transitoria. 55.
Para la Sala, respecto al defecto fáctico no se acreditó el requisito de subsidiariedad ni la existencia de alguna causal que permita su flexibilización, por las siguientes razones. 56. Como se expuso previamente, la parte accionante cuestionó el auto del 20 de marzo de 2025, proferido por el Consejo de Estado, Sección Cuarta, mediante el cual se confirmó la decisión del 14 de febrero de 2024 del Tribunal Administrativo de Sucre, que negó librar mandamiento de pago. 57.
Señaló que se configuró un defecto fáctico, debido a que la Sección Cuarta del Consejo de Estado omitió valorar las pruebas que acreditaban los pagos, embargos y consignaciones efectuados a favor del municipio de Santiago de Tolú. Indicó que, dichos elementos probatorios demostraban de manera clara la retención efectiva de los recursos y el enriquecimiento sin causa del municipio, y que su adecuada valoración habría conducido a una decisión distinta. 58.
En relación con el defecto fáctico, la Sala concluye que no se supera el cumplimiento del requisito de subsidiariedad, en tanto dicho reproche no fue planteado ante la autoridad judicial accionada en el recurso de apelación. Esto, debido a que los argumentos expuestos por la parte accionante en el referido mecanismo se limitaron a explicar por qué la sentencia del del 20 de septiembre de 2018 constituía un título ejecutivo, sin hacer mención a las pruebas que, a juicio de la empresa accionante, debieron ser valoradas para tener por probado el pago de los recursos cuya devolución pretendía en el proceso ejecutivo.
Por esta razón, el análisis efectuado por el juez ad quem se limitó a pronunciarse sobre los reparos formulados por la parte ejecutante, los cuales se orientaron exclusivamente a verificar la existencia de un título ejecutivo idóneo que permitiera librar mandamiento de pago. 59. Por lo anterior, no corresponde al juez de tutela entrar a definir cuestiones que pudieron –y debieron– ser sometidas al conocimiento del juez natural.
Esto, 19 Sentencia T-183 de 2024. 20 De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, es idóneo si es «materialmente apto para producir el efecto protector de derechos fundamentales». Al respecto, ver sentencia SU-379 de 2019. 21 La Corte Constitucional ha considerado que la eficacia se refiere a si el mecanismo judicial está diseñado para brindar una protección oportuna a los derechos fundamentales vulnerados.
Accionante: Ecopetrol S.A. Accionados: Consejo de Estado, Sección Cuarta y otro Radicado: 11001-03-15-000-2025-06000-01 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co comoquiera que esta acción constitucional no procede para corregir o subsanar yerros en la defensa, como si se tratara de una nueva instancia procesal. 60.
Por lo demás, la Sala advierte que la accionante también alegó la configuración de un defecto sustantivo, violación directa de la constitución, decisión sin motivación, desconocimiento del precedente judicial e incongruencia interna de la decisión adoptada. En relación con los mencionados defectos, esta Sala advierte que no cuenta con otros mecanismos judiciales ordinarios ni extraordinarios para controvertir la providencia cuestionada.
Por tanto, se procederá a estudiar si el cargo en cuestión cumple con el requisito de relevancia constitucional. 61. Relevancia constitucional. De conformidad con lo establecido por la Corte Constitucional22, la acreditación de este requisito implica verificar: (i) que el actor cumpla con la carga argumentativa que vislumbre la vulneración de sus derechos fundamentales, ya que no basta con la enunciación de estos;
(ii) que el debate propuesto no sea exclusivamente legal, pues este trámite no está dispuesto para resolver las inconformidades del actor frente a la decisión judicial; y, (iii) que no se trate de asuntos puramente económicos en los que no se evidencie tensión alguna entre la providencia reprochada y las garantías constitucionales. Lo anterior, teniendo en cuenta que el presente mecanismo se desnaturaliza cuando se pretende reabrir los debates jurídicos zanjados por el juez ordinario de la causa, como si de una instancia adicional se tratase. 62.
El extremo accionante alegó la configuración de un defecto sustantivo, al considerar que la autoridad judicial accionada interpretó de manera restrictiva el alcance de la sentencia del 20 de septiembre de 2018. Sostuvo que dicha providencia constituía un título ejecutivo complejo y que la negativa a reconocerle efectos ejecutivos desconoció su contenido y vulneró el derecho al debido proceso, lo cual permitió al municipio conservar recursos indebidamente recaudados, en contravía de los principios de legalidad y reparación integral. 63.
También consideró que el auto del 20 de marzo de 2025 incurrió en una violación directa de la Constitución, al restringir de manera injustificada el acceso a la administración de justicia y desconocer la protección efectiva de sus derechos fundamentales. 64. A su vez, la empresa accionante alegó una falta de motivación, al estimar que las decisiones judiciales no expusieron razones suficientes, claras y coherentes para sustentar la negativa de librar mandamiento de pago. 65.
Indicó que la decisión reprochada desconoció la línea jurisprudencial consolidada en estos asuntos, según la cual la nulidad de actos administrativos tributarios no produce únicamente efectos declarativos, sino que conlleva 22 Sentencia SU-215 de 2022. Accionante: Ecopetrol S.A. Accionados: Consejo de Estado, Sección Cuarta y otro Radicado: 11001-03-15-000-2025-06000-01 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co consecuencias restitutorias, lo que incluye la devolución de las sumas cobradas o retenidas. 66.
Asimismo, afirmó que la decisión incurrió en una falta de congruencia interna al reconocer la ilegalidad de los actos administrativos y, al mismo tiempo, negar los efectos restitutorios que se derivaban de dicha nulidad. Manifestó que, esta contradicción implicó un apartamiento injustificado del antecedente y permitió mantener medidas y retenciones fundadas en actos que ya habían sido anulados. 67.
Precisado lo anterior, para la Sala resulta evidente que lo pretendido por la tutelante es reabrir el debate propio de la jurisdicción ordinaria y convertir la acción de tutela en una tercera instancia. Ello, por cuanto, contrario a lo sostenido por el demandante, la autoridad judicial accionada expuso con suficiencia las razones por las cuales confirmó la decisión de primera instancia. 68.
En este sentido, la Sección Cuarta del Consejo de Estado señaló que los argumentos de la parte accionante no prosperaron, por cuanto se fundaron en una interpretación que no se desprendió del contenido de la sentencia del 20 de septiembre de 2018. 69. Explicó que, aunque Ecopetrol S.A. afirmó que dicha providencia constituía un título ejecutivo claro, expreso y exigible, lo cierto fue que la decisión que se pretende ejecutar se limitó a declarar la nulidad de los actos administrativos proferidos dentro del proceso de cobro coactivo y negó de manera expresa la devolución de las sumas presuntamente pagadas.
En consecuencia, concluyó que no existía una obligación clara, expresa y exigible a cargo del municipio que habilitara la procedencia de la vía ejecutiva. 70. En particular, explicó que la sentencia invocada no contenía una orden de pago, ni una condena líquida, ni una obligación de hacer, lo cual impedía reconocerle efectos ejecutivos. 71.
De lo expuesto anteriormente, esta Sección evidencia que los reproches formulados por la parte actora, más allá de pretender demostrar los presuntos defectos sustantivo, violación directa de la constitución y decisión sin motivación en los que a su juicio incurrió el Consejo de Estado, Sección Cuarta, reflejan una mera inconformidad con la decisión a la que llegó el juez ordinario, la cual se fundamentó en las normas que estimó eran aplicables al caso. 72.
Ahora bien, en relación con el presunto desconocimiento del precedente es preciso resaltar que esta Sala ha considerado que la parte que invoca este defecto debe cumplir con la carga mínima de identificar: (i) la decisión que considera desatendida; (ii) la ratio aplicable a la solución del nuevo caso que se somete a la jurisdicción dada la analogía con la litis anterior y (iii) la incidencia de esta en la decisión final que adopte el fallador de instancia. Accionante: Ecopetrol S.A. Accionados: Consejo de Estado, Sección Cuarta y otro Radicado: 11001-03-15-000-2025-06000-01 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 73.
Sin embargo, aunque el tutelante sostuvo que en el presente caso se configuró un desconocimiento del precedente jurisprudencial, no identificó cuáles providencias habrían sido desatendidas en el fallo objeto de análisis, ni explicó de manera concreta en qué consistía dicho desconocimiento. 74. Finalmente, frente al cargo relativo a la incongruencia interna del auto cuestionado, esta Sección advierte que dicho reproche no cumplió con la carga argumentativa mínima exigida para habilitar un pronunciamiento de fondo por parte del juez constitucional.
De la lectura integral de la demanda se observa que la accionante se limitó a exponer las razones por las cuales, a su juicio, debía librarse mandamiento de pago, sin desarrollar de manera concreta los motivos por los cuales la providencia reprochada habría vulnerado sus derechos fundamentales. 75. Por lo anterior, se advierte que formular un simple desacuerdo con una decisión judicial y, sumado a ello, alegar la vulneración de unas garantías fundamentales, no conlleva que el asunto puesto en conocimiento revista necesariamente relevancia constitucional.
En estos asuntos, se requiere que en el escrito inicial medie un ejercicio argumentativo que permita entrever que la controversia gira en torno al alcance, contenido o goce de un derecho fundamental. 76. Esto, debido a que la competencia de este juez se restringe a la protección efectiva de las garantías constitucionales y no a problemas de carácter legal o a estudiar una mera inconformidad con las decisiones adoptadas por los jueces naturales. 77.
Por ende, la Sala revocará parcialmente la sentencia proferida el 20 de octubre de 2025 por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B. En su lugar, se declarará la improcedencia de la solicitud de amparo por no superar los requisitos: (i) de subsidiariedad frente al defecto fáctico; y (ii) de relevancia constitucional respecto de los defectos sustantivo, decisión sin motivación, incongruencia interna de la decisión y desconocimiento del precedente judicial.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, III. FALLA PRIMERO: REVOCAR PARCIALMENTE la sentencia proferida el 20 de octubre de 2025 por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, respecto de los cargos por defecto fáctico, violación directa de la Constitución y falta de motivación, para, en su lugar, DECLARAR la improcedencia de la solicitud de amparo, por las razones indicadas en la parte motiva de esta decisión. Accionante: Ecopetrol S.A. Accionados: Consejo de Estado, Sección Cuarta y otro Radicado: 11001-03-15-000-2025-06000-01 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
TERCERO: Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx