1 Radicado: 66001 23 33 000 2024 00173 01 Demandante: Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Pereira S.A. E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero Ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá, D.C., siete (7) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024) Radicación número: 66001 23 33 000 2024 00173 01 Actor: Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Pereira S.A. E.S.P. Demandado: Corporación Autónoma Regional de Risaralda- Carder Tesis: Procede contabilizar el término de presentación oportuna de la demanda, en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que discute la legalidad de las facturas de cobro de la tasa retributiva por vertimientos, cuando se interpone una reclamación administrativa, a partir del día siguiente a la notificación del acto administrativo que resuelve dicha reclamación. NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – AUTO INTERLOCUTORIO Corresponde a la Sala resolver el recurso de apelación interpuesto oportunamente por la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Pereira S.A. E.S.P. en contra del auto del 13 de junio de 2024, por el cual la Sala Cuarta de Decisión del Tribunal Administrativo de Risaralda rechazó parcialmente la demanda de la referencia. I.

ANTECEDENTES 1.1. La Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Pereira S.A. E.S.P. presentó, por intermedio de apoderado judicial, demanda en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA), pretendiendo la nulidad de los documentos de cobro 63, 68, 70, 71, 72, y 73 del 17 de abril de 2023, que contienen la liquidación por concepto de tasas retributivas por vertimientos, por el periodo comprendido entre el 1º de enero y el 31 de diciembre de 2022, expedidos por la Corporación Autónoma Regional de Risaralda (en adelante Carder).

Igualmente, 2 Radicado: 66001 23 33 000 2024 00173 01 Demandante: Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Pereira S.A. E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co solicitó la nulidad de la Resolución núm. 4372 del 24 de noviembre de 2023, “Por la cual se resuelve la reclamación y/o aclaración interpuesta por la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Pereira SAS ESP en contra del documento de cobro de la tasa retributiva 63, 68, 70, 71, 72 y 73 de 2023, por concepto de las cargas contaminantes vertidas a fuente hídrica en el año 2022 y se dictan otras disposiciones”1, emitida por la Carder.

II.DE LA PROVIDENCIA RECURRIDA Mediante auto proferido el 13 de junio de 20242, el Tribunal Administrativo de Risaralda rechazó la demanda dirigida en contra de los documentos de cobro emitidos por Carder en abril de 2023, por concepto de tasas retributivas relacionadas con vertimientos durante el año 2022 y admitió el libelo introductorio respecto de la Resolución núm. 4372 del 24 de noviembre de 2023, que resolvió una reclamación de la empresa demandante sobre tales facturas.

El Tribunal determinó que, de conformidad con el artículo 164 del CPACA, el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho debía interponerse dentro de los cuatro (4) meses siguientes a la notificación de los actos administrativos, por lo que en relación con los documentos de cobro 63, 68, 70, 71, 72 y 73, la empresa demandante excedió dicho plazo y, en ese orden, correspondía rechazar la demanda por haber operado el fenómeno de caducidad.

Precisó que, una vez vencido el término para interponer el recurso de reposición, sin que el este se intentara, la parte actora contaba con los siguientes tiempos, para presentar el medio de control: (i) para la factura núm. 63 hasta el 27 de septiembre de 2023, (ii) para la factura núm. 68 hasta el 19 de septiembre de 2023 y (iii) para las facturas 70, 71, 72, 73 hasta el 18 de septiembre de 2023.

Entonces, comoquiera que el escrito inicial se radicó el 2 de mayo de 2024, resultaba imperioso rechazar la demanda en relación con tales actos. 1 Visible en el índice número 2 del expediente digital en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI. 2 Ibidem. 3 Radicado: 66001 23 33 000 2024 00173 01 Demandante: Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Pereira S.A. E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Sin embargo, en cuanto a la Resolución núm. 4372 del 24 de noviembre de 2023 (notificada el 11 de diciembre de 2023), el a quo admitió la demanda luego de considerar que se presentó dentro del plazo legal, tomando en consideración la suspensión temporal del término de presentación oportuna (11 a 30 de abril de 2024), debido a la solicitud de conciliación prejudicial, pues el libelo introductorio se radicó el 2 de mayo de 2024, esto es, dentro del término legal.

III.

FUNDAMENTOS DEL RECURSO Contra la precitada decisión, el apoderado de la parte demandante interpuso recursos de reposición y en subsidio, de apelación alegando que el a quo erró al no considerar el precedente proferido el 1º de febrero de 2024, en el proceso con radicado núm. 66001 2333 000 2023 00075 01, en el cual la Sección Primera del Consejo de Estado revocó una decisión del mismo Tribunal sobre la materia.

Manifestó que el a quo no tuvo en cuenta la existencia de la reclamación administrativa, la cual afectaba el momento desde el cual empezaba a contabilizarse el término de caducidad. Argumentó que, cuando se interpone una reclamación administrativa, el término de para presentar la demanda debe computarse desde el día siguiente a la notificación del acto que resuelve dicha reclamación. Y en este caso, dado que se presentó la reclamación administrativa, la oportunidad para presentar la demanda no debió determinarse desde el vencimiento del plazo para interponer el recurso de reposición. IV.

EL AUTO QUE RESOLVIÓ EL RECURSO DE REPOSICIÓN Y CONCEDIÓ EL RECURSO DE APELACIÓN Mediante proveído del 11 de septiembre de 2024, el Tribunal reiteró que el término de presentación oportuna debía contarse desde el vencimiento del plazo para interponer el recurso de reposición y si este fue presentado desde la notificación del acto que lo resuelve.

Esto de conformidad con el Decreto 2667 de 2012 y el Decreto 1076 de 2015, los cuales establecen que las facturas de cobro de la tasa retributiva 4 Radicado: 66001 23 33 000 2024 00173 01 Demandante: Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Pereira S.A. E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co por vertimientos son actos administrativos definitivos sujetos del recurso de reposición. Arguyó que, cuando no se radica recurso de reposición, el término para presentar oportunamente la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho comienza a contarse desde el día siguiente al vencimiento del plazo para intentarlo.

Si se interpone dicho recurso, el término se cuenta desde la notificación del acto que resuelve el recurso. Advirtió que, aunque la parte demandante se apoyó en un auto de la Sección Primera del Consejo de Estado que revocó una decisión anterior del Tribunal en un caso similar, confirmaba su postura con fundamento en la sentencia del 22 de febrero de 20183, que, a su juicio, aclaró el tratamiento de las facturas de cobro de la tasa retributiva como actos administrativos definitivos objeto de recurso de reposición, de lo cual resultaba que el término para demandar las facturas o cuentas de cobro se contabilizaba desde el vencimiento para interponer el recurso de reposición y, en caso de haberse interpuesto, desde la notificación del acto que lo resuelve.

Además, asumió que el precedente que le correspondía seguir era el consignado en una sentencia definitiva y no en un auto interlocutorio de Sala. En consecuencia, decidió no reponer la providencia que rechazó la demanda parcialmente y conceder el recurso de apelación en el efecto suspensivo. V. CONSIDERACIONES La Sala procede a resolver el recurso de apelación presentado en contra del auto del 13 de junio de 2024, proferido por el Tribunal Administrativo de Risaralda, que rechazó la demanda instaurada en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, por la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Pereira S.A. E.S.P., en contra de los documentos de cobro 63, 68, 70, 71, 72, y 73 del 17 de abril de 2023, que contienen la liquidación por concepto de tasas 3 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Consejero Ponente: Hernando Sánchez Sánchez, Radicación: 630012333000201500048-01, Demandante: Empresas Públicas de Armenia S.A. E.S.P., Demandado: Corporación Autónoma Regional del Quindío. 5 Radicado: 66001 23 33 000 2024 00173 01 Demandante: Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Pereira S.A. E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co retributivas por vertimientos, por el periodo comprendido entre el 1º de enero y el 31 de diciembre de 2022, expedidos por la Carder, por haber operado el fenómeno de caducidad. 5.1.

Competencia Esta Sala es competente para resolver el presente recurso, con fundamento en lo dispuesto en el literal g) del numeral 2º del artículo 125 y en el numeral 1º del artículo 243 del CPACA. 5.2. Hechos 5.2.1. Mediante los documentos de cobro (facturas) nos. 63, 68, 70, 71, 72 y 73 de 2023, la Carder determinó las sumas que la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Pereira S.A.S. E.S.P. debía pagar por concepto de tasa retributiva por cargas contaminantes vertidas durante el año 2022. 5.2.2.

Por medio de oficio del 1º de agosto de 2023, radicado núm. 15904, la parte actora presentó reclamación administrativa en contra de las facturas precitadas. 5.2.3. Con la Resolución núm. 4372 del 24 de noviembre de 2023, la Carder resolvió “la reclamación y/o aclaración interpuesta por la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Pereira SAS ESP en contra del documento de cobro de la tasa retributiva 63, 68, 70, 71, 72 y 73 de 2023”.

La decisión administrativa se notificó el 11 de diciembre de 2023. 5.2.4. La empresa prestadora de servicios públicos mencionada instauró demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de los comentados documentos de cobro y de la resolución que resolvió sobre la reclamación administrativa agotada respecto de aquellas facturas. 5.2.5.

El Tribunal Administrativo de Risaralda, con auto del 13 de junio de 2024, rechazó la demanda en contra de las cuentas de cobro y la admitió el libelo introductorio en relación con la Resolución núm. 4372 del 24 de noviembre de 2023, expedida por la Carder. 6 Radicado: 66001 23 33 000 2024 00173 01 Demandante: Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Pereira S.A. E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5.2.6.

La parte actora apeló el rechazo de la demanda. 5.3. Análisis de la Sala La Sala deberá definir si es procedente contabilizar el término de presentación oportuna de la demanda, en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que discute la legalidad de las facturas de cobro de la tasa retributiva por vertimientos, cuando se interpone una reclamación administrativa, a partir del día siguiente a la notificación del acto administrativo que resuelve dicha reclamación. Para resolver el anterior interrogante es indispensable hacer una breve referencia al criterio jurisprudencial fijado por esta Sala sobre el particular, el cual, como lo señaló la recurrente, se encuentra expuesto de forma reciente en el auto del 1º de febrero de 2024, proferido al interior del proceso con radicado núm. 66001 23 33 000 2023 00075 014, en los siguientes términos: “22.

Esta Sección consideraba que, antes de la expedición del Decreto 2667 de 21 de diciembre de 2012, compilado en el Decreto Único Reglamentario 1076 de 26 de mayo de 2015, las facturas de cobro de la tasa retributiva, en vigencia de los Decretos 901 de 1.° de abril de 1997, 3100 de 30 de octubre 2003 y 3440 de 21 de octubre de 2004, no eran actos definitivos, en la medida que los citados decretos, establecieron que se debía agotar el trámite administrativo de reclamación contra las facturas inicialmente emitidas y que el acto que decidía dicha reclamación, no las facturas, era contra el que procedía el recurso de reposición. 23.

En esa medida, se indicaba que las facturas de cobro de la tasa retributiva no eran objeto de control judicial, mientras que el acto administrativo que decidía el recurso de reposición interpuesto, no contra las facturas sino contra el acto administrativo que decidía la reclamación contra las facturas, era el único acto objeto de control judicial (…) 24.

Posteriormente, la Sección Primera de la Corporación, en providencia de 22 de febrero de 2018, respecto de los actos administrativos definitivos, en materia del cobro de la tasa retributiva por vertimientos, consideró que: i) a partir de la expedición del Decreto 2667 de 2012, compilado en el Decreto Único Reglamentario 1076 de 2015 “[…] las facturas emitidas, en un primer momento, para el cobro de la tasa retributiva por vertimientos, al ser actos administrativos definitivos son objeto de control de control judicial, por cuanto, el recurso de reposición contra tales facturas no es obligatorio para acceder a la jurisdicción, 4 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Consejero Ponente: Hernando Sánchez Sánchez, Demandante: Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Pereira S.A.S. E.S.P., Demandada: Corporación Autónoma Regional de Risaralda. 7 Radicado: 66001 23 33 000 2024 00173 01 Demandante: Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Pereira S.A. E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co tal y como se infiere de la lectura de las normas antes indicadas, así como de la lectura de los incisos últimos del artículo 76 de la Ley 1437 […]”. 25.

Lo anterior, en la medida que los citados decretos establecen que contra los documentos (entre ellos están, expresamente enunciados, las facturas o las cuentas de cobro) que ordenan el cobro de la referida tasa procede el recurso de reposición, por lo tanto, en esta última normativa el supuesto cambia, por cuanto, son las facturas de cobro, y no el acto que decidía la reclamación, las que son sujetas de recurso de reposición. 26.

Asimismo, en la citada providencia se indicó que: i) los actos administrativos que resuelven los recursos de reposición contra las facturas, en el evento que estos se hayan interpuesto, son actos administrativos objeto de control judicial, de conformidad con lo dispuesto el inciso primero del artículo 163 de la Ley 1437 y ii) respecto de las facturas que se expiden con base en lo resuelto en los actos administrativos que deciden los recursos de reposición, se limitan a cumplir lo resuelto en los actos que deciden los recursos de reposición, por lo que su naturaleza jurídica es la propia de los actos administrativos de simple ejecución contra los cuales no proceden recursos y, en consecuencia, no son objeto de control judicial.

(…) 28. De conformidad con el marco normativo y los criterios jurisprudenciales indicados supra, la Sala considera que las facturas emitidas, en un primer momento, para el cobro de la tasa retributiva por vertimientos, son actos definitivos, los cuales pueden ser objeto, por un lado, de reclamación o de solicitud de aclaración y, por el otro, de recurso de reposición directamente.

Al respecto, es preciso indicar que el recurso de reposición no es obligatorio, de conformidad con lo previsto en el parágrafo 1o del artículo 24 del Decreto 2667 de 21 de diciembre de 2012, actualmente compilado en el Decreto Único Reglamentario 1076 de 26 de mayo de 2015, en concordancia con los artículos 43 y 74 de la Ley 1437. Análisis del caso concreto (…) 33.

De conformidad con los marcos normativos y desarrollos jurisprudenciales indicados supra y atendiendo a que la demandada presentó reclamación administrativa contra los documentos de cobro (facturas) núm. 32, 33, y 34 de 2022, y la reclamación se resolvió mediante la Resolución núm. 6807 de 21 de diciembre de 2022; la Sala considera que el término de cuatro (4) meses para presentar la demanda debe contabilizarse a partir del día siguiente al de la publicación, comunicación, notificación o ejecución, según el caso, de la referida resolución, de conformidad con el artículo 164 de la Ley 1437 citado supra.” (Énfasis de la Sala).

De lo expuesto se desprende que, antes del Decreto 2667 de 2012, las facturas de cobro de la tasa retributiva por vertimientos no se consideraban actos administrativos definitivos y, por lo tanto, no podían ser objeto de control judicial, de 8 Radicado: 66001 23 33 000 2024 00173 01 Demandante: Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Pereira S.A. E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co manera que el medio de control procedía solo contra el acto administrativo que resolvía la reclamación sobre la factura.

Sin embargo, después de expedido el Decreto 2667, se estableció como razonamiento que las facturas sí eran actos definitivos sujetos de control judicial; y que eran susceptibles del recurso de reposición, que no es obligatorio para acudir a la jurisdicción; y de reclamación administrativa. Además, se precisó, por un lado, que las facturas expedidas conforme a la resolución de un recurso de reposición tenían la naturaleza de actos de ejecución, sin posibilidad de impugnación judicial.

Y, por el otro, que para los casos en que se presente una reclamación administrativa en contra de los documentos de cobro, el término de presentación oportuna de la demanda debe contabilizarse desde el día siguiente a la notificación del acto administrativo que resuelve dicha reclamación. En ese orden, el auto del 1º de febrero de 2024, contrario a lo sostenido por el Tribunal, constituye indiscutiblemente precedente judicial que corresponde adoptar en el proceso de la referencia para resolver el recurso de apelación. En esa medida, para la Sala no es aceptable el rechazo del libelo introductorio en relación con los documentos de cobro 63, 68, 70, 71, 72, y 73 del 17 de abril de 2023, que contienen la liquidación por concepto de tasas retributivas por vertimientos, por el periodo comprendido entre el 1º de enero y el 31 de diciembre de 2022, expedidos por la Carder, toda vez que en el expediente obra prueba de que el 11 de diciembre de 2023, se envió la notificación personal, por medio de correo electrónico, de la Resolución núm. 4372 del 24 de noviembre de 2023, acto que resolvió la reclamación administrativa, archivo tipo PDF que reposa en el cuaderno principal (carpeta “003_003ANEXOS” subcarpeta núm. 9) del expediente digital de primera instancia denominado: “Constancia de notificación”, a partir de la cual iniciaría el término para presentar la demanda.

Recordemos que, tras la emisión de las facturas en discusión por parte de la Carder, la empresa demandante presentó reclamación respecto de todos y cada uno de estos documentos de cobro, no intentó reposición. Y para el caso concreto no se contabilizó el término de presentación oportuna desde el día siguiente a la 9 Radicado: 66001 23 33 000 2024 00173 01 Demandante: Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Pereira S.A. E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co notificación de la decisión que resolvió dicha reclamación, pues el Tribunal determinó el plazo de manera individual para cada uno de los documentos de cobro mencionados, luego de que expirara el término para interponer el recurso de reposición. En ese sentido, es evidente que no operó el fenómeno de caducidad, comoquiera que, inicialmente, el plazo vencería el 12 de abril de 2024; no obstante, el 11 de abril de 2024, la parte actora presentó solicitud de conciliación y el 30 del mismo mes y año se expidió la correspondiente constancia de conciliación y la demanda se instauró el 2 de mayo de 2024, esto es, dentro del término de cuatro (4) meses, a partir del día siguiente de la notificación de la Resolución núm. 4372 del 24 de noviembre de 2023, que vencía el 3 de mayo del año en curso.

Por lo expuesto, la Sala revocará la providencia recurrida. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, R E S U E L V E PRIMERO: REVOCAR el auto del 13 de junio de 2024, proferido por el Tribunal Administrativo de Risaralda, que rechazó la demanda instaurada en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, por la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Pereira S.A. E.S.P., en contra de los documentos de cobro 63, 68, 70, 71, 72, y 73 del 17 de abril de 2023, expedidos por Carder, por las razones expuestas en el presente proveído.

SEGUNDO: En firme esta decisión, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen, para que provea sobre de la admisibilidad de la demanda. Cópiese, notifíquese, comuníquese y cúmplase, Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del 7 de noviembre de 2024. 10 Radicado: 66001 23 33 000 2024 00173 01 Demandante: Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Pereira S.A. E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidente Consejero de Estado Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejera de Estado Consejero de Estado El presente auto fue firmado electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad y conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.