1 www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Bogotá, D.C., veintidós (22) de junio de dos mil veintitrés (2023). Referencia: Extensión de la jurisprudencia Radicado: 11001-03-25-000-2019-00704-00 (5406-2019) Solicitantes: ROLDÁN GUERRERO ORTEGA Y ESPERANZA ARÉVALO ALVA Convocado: NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL – ARMADA NACIONAL Tema: Extensión de los efectos de la Sentencia de Unificación CE-SUJ-SII-010-2018; pensión de sobrevivientes de personas vinculadas a las Fuerzas Militares en cumplimiento de la obligación constitucional de prestar el servicio militar obligatorio, que fallezcan simplemente en actividad y con posterioridad a la vigencia de la Ley 100 de 1993 EXTENSIÓN DE JURISPRUDENCIA I. ASUNTO La Sala decide la solicitud de extensión de la jurisprudencia promovida por los señores Roldán Guerrero Ortega y Esperanza Arévalo Alva.
II.
ANTECEDENTES 1. Solicitud de extensión de jurisprudencia 1 Los solicitantes pretenden que se les extiendan los efectos de la sentencia de unificación CE-SUJ-SII-010-2018 del 12 de abril de 2018, radicado interno 1321-20152 y se ordene al Ministerio de Defensa Nacional que les reconozca una pensión de sobrevivientes 1 Folios 14 a 16. 2 Consejo de Estado, Sección Segunda, providencia del 12 de abril de 2018, radicado 81001-23-33-000-2014-00012-01(1321-15), C.P. W illiam Hernández Gómez.
Extensión de Jurisprudencia Radicado: 11001-03-25-000-2019-00704-00 (5406-2019) Demandante: Roldán Guerrero Ortega y otra 2 www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia derivada del fallecimiento de su hijo Ashley Guerrero Arévalo, mientras prestaba el servicio militar obligatorio, por ser sus únicos beneficiarios.
Hechos Los convocantes relataron que su hijo Ashley Guerrero Arévalo fue incorporado a la Armada Nacional como infante de marina, el 17 de diciembre de 2014 y apareció sin vida en una piscina de entrenamiento para combate fluvial, el 4 de marzo de 2016. Que el deceso de su hijo (i) fue calificado como muerte en simple actividad; (ii) propició el inicio de investigaciones disciplinarias y penales y (iii) dio lugar al reconocimiento de una compensación económica a su favor, a través de la Resolución 642 del 23 de mayo de 2016.
Solicitaron de la administración la extensión de los efectos de la Sentencia de Unificación SUJ-SII-010-2018, con el fin de obtener el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes por el deceso del infante de marina Guerrero Arévalo, reclamación que fue negada, mediante la Resolución 4184 del 22 de agosto de 2019, bajo el argumento de que no acreditaron el requisito de la dependencia económica. 2.Traslado El despacho sustanciador, por auto del 12 de noviembre de 2021, ordenó correr traslado (i) de la extensión de la jurisprudencia por el término común de treinta (30) días a la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Armada, a la Agencia Nacional de Defensa Extensión de Jurisprudencia Radicado: 11001-03-25-000-2019-00704-00 (5406-2019) Demandante: Roldán Guerrero Ortega y otra 3 www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia Jurídica del Estado y al agente del Ministerio Público; y (ii) para alegar de conclusión por el lapso de diez (10) días.
En la primera oportunidad se pronunciaron: A) El Ministerio de Defensa Nacional pidió que se nieguen las pretensiones de los hoy peticionarios, comoquiera que la dependencia económica que aducen los actores no está acreditada con suficiencia, lo que impide aplicar «la Ley 100 de 1993 y la sentencia de unificación de la cual se pide su extensión ».
En efecto, los señores Roldán Guerrero Ortega y Esperanza Arévalo Alva, en un inicio, le informaron a la administración que su hijo dependía económicamente de ellos y, luego, exteriorizaron lo contrario. B) La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado indicó que antes de proceder con el análisis de fondo de la petición de extensión de jurisprudencia, la presente Sala debía verificar si se cumplieron los requisitos de procedibilidad para acudir al mecanismo de extensión de jurisprudencia conforme a los artícul os 102 y 269 del CPACA.
Principalmente, hizo énfasis en que (i) se comprobara si los convocantes no han acudido a otro medio de reclamación judicial por los mismos hechos y pretensiones y (ii) en caso de accederse a las pretensiones, se tenga en cuenta que «el término de la prescripción de derechos es trienal». 3. Alegatos de conclusión Extensión de Jurisprudencia Radicado: 11001-03-25-000-2019-00704-00 (5406-2019) Demandante: Roldán Guerrero Ortega y otra 4 www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia El agente del Ministerio Público conceptuó que el asunto de la referencia «desborda la naturaleza del trámite de extensión de jurisprudencia, en la medida en que se requiere de un debate probatorio intenso, no solo a partir de las declaraciones extra proceso allegadas, sino de otros elementos de juicio, como la convalidación judicial de los deponentes notariales, entre otros, a efecto de analizar todo el contexto de la respectiva realidad fáctica.
Ese debate, como resulta lógico, corresponde al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, que no del trámite de unificación jurisprudencial». Los actores, la entidad convocada y la ANDJE no presentaron escrito de alegatos. III. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Corporación es competente para resolver la solicitud de extensión de la jurisprudencia planteada, de conformidad con el artículo 269 del CPACA 3. 2.
Problema jurídico Consiste en determinar si hay lugar a extender o no los efectos de la sentencia de unificación CE-SUJ-SII-010-2018 del 12 de abril de 2018, a la situación particular de los señores Roldán Guerrero Ortega y Esperanza Arévalo Alva, o si, por el contrario, se requiere llevar a cabo una etapa probatoria para demostrar el requisito de 3 Modificado por el artículo 77 de la Ley 2090 de 2021.
Extensión de Jurisprudencia Radicado: 11001-03-25-000-2019-00704-00 (5406-2019) Demandante: Roldán Guerrero Ortega y otra 5 www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia dependencia económica, la cual no se puede adelantar en el marco del presente mecanismo. Para resolver lo anterior, se analizará (i) el mecanismo de extensión de la jurisprudencia, (ii) la sentencia de unificación del 12 de abril de 2018; y (iii) el caso concreto. 2.1 Mecanismo de extensión de la jurisprudencia Este mecanismo se encuentra regulado en el artículo 102 del CPACA4, normativa que (i) posibilita que los ciudadanos acudan ante la administración a fin de que se les reconozca una situación jurídica que ya fue resuelta mediante una sentencia de unificación proferida por el Consejo de Estado y (ii) prescribe los requisito s que deben contener las solicitudes de extensión, así: ➢ Justificación razonada que evidencie que el peticionario se encuentra en la misma situación de hecho y de derecho en la que se encontraba el demandante al cual se le reconoció el derecho en la sentencia de unificación invocada. ➢ Las pruebas que tenga en su poder, enunciando las que reposen en los archivos de la entidad, así como las que haría valer si hubiere necesidad de ir a un proceso. ➢ La referencia de la sentencia de unificación que invoca a su favor.
A estas exigencias puede sumarse que la providencia objeto de extensión no esté en abierta controversia con actuales sentencias de unificación de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional, ya que es te mecanismo comporta la existencia de una jurisprudencia clara, 4 Modificado por el artículo 17 de la Ley 2080 de 2021.
Extensión de Jurisprudencia Radicado: 11001-03-25-000-2019-00704-00 (5406-2019) Demandante: Roldán Guerrero Ortega y otra 6 www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia pacífica y estable. «De manera tal que, ante un asunto de contornos fácticos y jurídicos idénticos, simplemente pueda extenderse »5.
Ahora bien, para que la sentencia invocada sea objeto de extensión de la jurisprudencia, requiere que (i) haya sido proferida por el Consejo de Estado, (ii) sea de unificación jurisprudencial, de conformidad con el artículo 270 del CPACA 6 y (iii) en ella se haya reconocido un derecho. Sobre el particular el citado artículo 102 ibidem dispone: Artículo 102.
Extensión de la jurisprudencia del Consejo de Estado a terceros por parte de las autoridades. Las autoridades deberán extender los efectos de una sentencia de unificación jurisprudencial dictada por el Consejo de Estado, en la que se haya reconocido un derecho, a quienes lo soliciten y acrediten los mismos supuestos fácticos y jurídicos (negrita con subrayas fuera del texto).
Esta Corporación enfatizó que no solo son objeto de extensión las sentencias proferidas luego de la entrada en vigor del CPACA, pues también lo son las que se expidieron con anterioridad a dicha regulación, siempre y cuando hayan fijado un criterio de unificación7. 2.2 Sentencia de unificación del 12 de abril de 2018 5 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, providencia del 27 de mayo de 2021, radicado 11001-03-25-000-2017-00609-00 (2957-17), C.P. William Hernández Gómez. 6 «Artículo 270.
Sentencias de unificación jurisprudencial. Para los efectos de este Código se tendrán como sentencias de unificación jurisprudencial las que profiera o haya proferido el Consejo de Estado por importancia jurídica o trascendencia económica o social o por necesidad de unificar o sentar jurisprudencia o precisar su alcance o resolver las divergencias en su interpretación y aplicación; las proferidas al decidir los recursos extraordinarios y las relativas al mecanismo e ventual de revisión previsto en el artículo 36A de la Ley 270 de 1996, adicionado por el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009. 7 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto del 10 de diciembre de 2013, radicado 11001-03-06-000-2013-00502-00 (2177), C.P. W illiam Zambrano Cetina.
Extensión de Jurisprudencia Radicado: 11001-03-25-000-2019-00704-00 (5406-2019) Demandante: Roldán Guerrero Ortega y otra 7 www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia La Sección Segunda del Consejo de Estado en la sentencia de unificación CESUJ-SII-010-2018, (i) estableció que los beneficiarios de personas vinculadas a las Fuerzas Militares, en cumplimiento de la obligación constitucional de prestar el servicio militar, tienen derecho a que les aplique el régimen de pensión de sobrevivientes previsto en la Ley 100 de 1993, en tanto que el especial de prestaciones por muerte en simple actividad de los soldados regulares, no consagra dicha prestación; y (ii) fijó las siguientes reglas sobre el particular: 1.
En materia pensional, por tratarse de un derecho fundamental, irrenunciable y de aplicación inmediata, el juez contencioso administrativo no está limitado para conocer del fondo del asunto a la luz del régimen pensional que invoque la parte que reclama el reconocimiento de la prestación, sino que tiene la obligación de aplicar el derecho y de resolver los conflictos sometidos a su conocimiento conforme la normativa pensional que corresponda, de conformidad con el artículo 103 de la Ley 1437 de 2011. 2.
Con fundamento en la regla de favorabilidad contenida en el artículo 288 de la Ley 100 de 1993, los beneficiarios de las personas vinculadas a las Fuerzas Militares, en cumplimiento de la obligación constitucional de prestar el servicio militar, que fallezcan simplemente en actividad y con posterioridad a la vigencia de la Ley 100 de 1993, pueden beneficiarse de la pensión de sobrevivientes prevista en el régimen general contenido en la Ley 100 de 1993, artículos 46, 47 y 48, el cual deberá aplicarse en su integridad para efectos del reconocimiento de la prestación, esto es, lo relativo al monto de la pensión, el ingreso base de liquidación y el orden de beneficiarios. 3.
Como consecuencia de lo anterior y en atención al principio de inescindibilidad normativa, de la suma adeudada por concepto de pensión de sobrevivientes en virtud de la aplicación de la Ley 100 de 1993, deberá descontarse, debidamente indexado, lo pagado como compensación por muerte simplemente en actividad, en atención a la incompatibilidad de los dos regímenes y a que la contingencia que cobija tal prestación es cubierta con el reconocimiento pensional. 4.
Para efectos del descuento al que hace alusión el numeral anterior, la entidad solo podrá descontar el valor efectivamente recibido por concepto de compensación por Extensión de Jurisprudencia Radicado: 11001-03-25-000-2019-00704-00 (5406-2019) Demandante: Roldán Guerrero Ortega y otra 8 www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia muerte debidamente indexado.
En aquellos casos donde el valor actualizado de la compensación por muerte a descontar supere el monto del retroactivo pensional que debe pagar la entidad, será necesario realizar un acuerdo de pago con el fin de que el beneficiario de la pensión cubra la diferencia sin que se afecte su mínimo vital. 5. Al hacer extensivo el régimen general para el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes a los beneficiarios de los conscriptos fallecidos simplemente en actividad en vigencia de la Ley 100 de 1993, el término prescriptivo que debe atenderse en relación con las mesadas pensionales, es el trienal, previsto en el régimen general. 6.
En ningún caso habrá prescripción a favor de los beneficiarios que tengan derecho a la pensión en los términos de la presente providencia, de los valores pagados por concepto de compensación por muerte. Esto por cuanto el derecho a compensar o deducir lo pagado surge solo a partir de la sentencia que reconoce el derecho pensiona l (negrita fuera del texto).
En este pronunciamiento, se analizó el caso de la señora Pastora Ochoa Osorio, quien demandó el reconocimiento y pago de una pensión de sobrevivientes con ocasión de la muerte de su hijo, el señor Jorge Luis Meléndez Ochoa (q.e.p.d.), mientras prestaba el servicio militar obligatorio y, para tal efecto, se consideró la siguiente situación fáctica: ➢ El soldado regular Meléndez Ochoa falleció el 6 de julio de 2006, y dicho suceso se certificó como «muerte simplemente en actividad». ➢ El causante prestó sus servicios por un lapso de 1 año, 10 meses y 13 días, por lo cual se comprobó que cotizó más de 50 semanas al sistema de seguridad social en pensiones. ➢ Según los documentos allegados al plenario, el extinto soldado era soltero, no tenía hijos, ni vínculo conyugal ni marital de hecho. ➢ Se demostró el requisito de dependencia económica de la señora Ochoa Osorio, respecto de su hijo, a través de una declaración extrajuicio y de la solicitud de prestaciones sociales que elevó ante la entidad, pruebas que no fueron controvertidas por la entidad demandada.
Extensión de Jurisprudencia Radicado: 11001-03-25-000-2019-00704-00 (5406-2019) Demandante: Roldán Guerrero Ortega y otra 9 www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 2.3 Caso concreto Conforme a los documentos que se allegaron al expediente, se tendrán como probados los siguientes supuestos de hecho: ➢ El 4 de marzo de 2016, falleció el joven Ashley Guerrero Arévalo según registro civil de defunción indicativo serial 04258422. ➢ El 4 de marzo de 2016, el Hospital María Angelines realizó la necropsia de quien en vida se llamaba Ashley Guerrero Arévalo en la que concluyó: ▪ CAUSA DE LA MUERTE: Asfixia por sumersión completa en agua dulce. ▪ MANERA DE MUERTE: Violenta accidental. ▪ CERTIFICADO DE DEFUNCIÓN: # 70277381-4. ➢ El 5 de marzo de 2016, el Batallón Fluvial de Infantería de Marina No. 30 elaboró un informativo administrativo por muerte del infante Ashley Guerrero Arévalo y calificó su deceso como «EN SIMPLE ACTIVIDAD». ➢ El 18 de abril de 2016, el comandante de Infantería de Marina, por Resolución 147, desacuarteló al infante Ashley Guerrero Arévalo por muerte, «con fecha de 04 de marzo de 2016». ➢ El 23 de mayo de 2016, el jefe de Desarrollo Humano y Familia de la Armada Nacional, mediante Resolución 642, reconoció una compensación por muerte a favor de los padres del infante Ashley Guerrero Arévalo. ➢ El 26 de mayo de 2016, el jefe de la Oficina de Personal del Batallón Fluvial de Infantería de Marina No. 30 certificó que el Extensión de Jurisprudencia Radicado: 11001-03-25-000-2019-00704-00 (5406-2019) Demandante: Roldán Guerrero Ortega y otra 10 www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia infante Ashley Guerrero Arévalo fue desacuartelado «POR MUERTE» y completó un servicio militar de 14 meses y 15 días, en el interregno que va del 17 de diciembre de 2014 al 4 de marzo de 2016. ➢ El 19 de septiembre de 2018, los señores Roldán Guerrero Ortega y Amparo Arévalo Alva rindieron una declaración extra juicio, en la que aseveraron que su hijo Ashley Guerrero Arévalo tenía a cargo los gastos del hogar y que, para el efecto, se desempeñaba en «actividades varias como oficial o trabajador de construcción y de acabados, obteniendo ingresos mensuales variables, los cuales eran destinados única y exclusivamente para ayuda económica de su familia».
Enfatizaron que dependían económicamente de su hijo y no existe otra persona «con igual o mejor derecho». ➢ El 19 de septiembre de 2018, los señores Javier Torres Reyes y Eduardo Angarita rindieron declaración extra proceso, en la que afirmaron que el joven Ashley Guerrero Arévalo ayudaba económicamente a sus padres y que, para el efecto, se desempeñaba en «actividades varias como oficial o trabajador de construcción y de acabados, obteniendo ingresos mensuales variables, los cuales eran destinados única y exclusivamente para ayuda económica de su familia». ➢ El 21 de septiembre de 2018, los señores Roldán Guerrero Ortega y Amparo Arévalo Alva solicitaron del Ministerio de Defensa Nacional el reconocimiento de una pensión de sobrevivientes, con fundamento en la sentencia de unificación CE-SUJ-SII-010-2018.
Extensión de Jurisprudencia Radicado: 11001-03-25-000-2019-00704-00 (5406-2019) Demandante: Roldán Guerrero Ortega y otra 11 www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia ➢ El 22 de agosto de 2019, el Ministerio de Defensa Nacional, a través de la Resolución 4184, negó la extensión de los efectos de la aludida sentencia, porque los convocantes no acreditaron de forma fehaciente la dependencia económica, en los siguientes términos: [ ] para el caso que nos ocupa es preciso indicar respecto de las declaraciones aportadas por los señores RO LDÁN GUERRERO ORTEGA y ESPERANZA ARÉVALO ALVA con las que preten de acreditar la dependencia económica respecto del de cujus, que no es posible determinar de manera fehaciente con la simple manifestación (prueba sumaria) la referida dependencia, máxime cuando del análisis probatorio se puede concluir que las actas de declaración extra proceso Nos. 1348 y 1349 del 19 de septiembre de 2018, rendidas por los peticionarios, son contradictorias con la declaración extraproceso No. 375 del 29 de marzo de 2016 y con los formatos SOLICITUD PRESTACIONES SOCIALES POR MUERTE Y PARA SUSTITUCIÓN PENSIONAL PERSONAL FALLECIDO SOLTERO Y CASADO CON HIJOS, en donde ésto s manifiestan que NO dependen económicamente del Infante de Marina Regular, gozando éstas de mayor credibilidad ante el Ministerio, por cuanto fueron rendidas a los pocos días del fallecimiento del señor GUERRERO ARÉVALO ASHLEY.
La sentencia de unificación invocada buscó determinar si era o no aplicable el régimen general previsto en las Leyes 100 de 1993 y 797 de 2003, en materia de pensión de sobrevivientes, cuando el soldado o infante hubiese muerto por simple actividad mientras prestaba el servicio militar obligatorio, sin que se hubiesen controvertido las pruebas que allí se allegaron para demostrar los hechos de la demanda, como sí ocurre en el caso de autos, situación que le impide a esta corporación pronunciarse más allá de los lineamientos dispuestos en el fallo cuya aplicación de sus efectos se solicita.
Por consiguiente, y con base en la preceptiva jurídica y jurisprudencial que gobierna la materia, la Sala negará la solicitud Extensión de Jurisprudencia Radicado: 11001-03-25-000-2019-00704-00 (5406-2019) Demandante: Roldán Guerrero Ortega y otra 12 www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia de extensión presentada por los señores Roldán Guerrero Ortega y Esperanza Arévalo Alva, y ordenará el archivo del expediente.
En mérito de lo expuesto, la Subsección A de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado,
RESUELVE
PRIMERO. Negar la solicitud de extensión de la jurisprudencia presentada por los señores Roldán Guerrero Ortega y Esperanza Arévalo Alva.
SEGUNDO. Por Secretaría, ARCHIVAR el presente asunto, previas las anotaciones respectivas y devolver los anexos sin necesidad de desglose. Esta providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión del veintidós (22) de junio de dos mil veintitrés (2023). GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Consejero de Estado JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Consejero de Estado Consejero de Estado