Radicación: 20001233900020170061901 (1576-2022) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá, D. C., veintitrés (23) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO.

Radicación: 20001-23-39-000-2017-00619-01 (1576-2022) Demandante: Dina Margarita Acosta Pérez Demandado: E.S.E. Hospital Marino Zuleta Ramírez Temas: Relación laboral encubierta. Contratos de prestación de servicios. Auxiliar de enfermería. Subordinación. CONFIRMA SENTENCIA. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la demandada, contra la sentencia del veintitrés (23) de septiembre de dos mil veintiuno (2021) proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar, mediante la cual se concedieron parcialmente las pretensiones.

ANTECEDENTES La señora Dina Margarita Acosta Pérez instauró demanda, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en contra de la E.S.E. Hospital Marino Zuleta Ramírez, con el fin de que se acceda a las siguientes: PRETENSIONES Que se declare la nulidad del acto administrativo sin número ni fecha, notificado el 4 de agosto de 2017, por medio del cual se negó el reconocimiento de la relación laboral y el pago de las prestaciones dejadas de percibir.

Que se declare que existió un vínculo laboral desde el 9 de marzo de 2009 hasta el 31 de diciembre de 2016 y, se condene a la entidad a pagar la diferencia salarial, las prestaciones sociales y la sanción moratoria por el no pago oportuno de las cesantías. Que cancele la indemnización por despido injusto y reintegre los aportes de seguridad social en salud, pensiones y parafiscales.

HECHOS Radicación: 20001233900020170061901 (1576-2022) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 La demanda se fundamentó en los hechos que se resumen de la siguiente manera: Que prestó sus servicios a la E.S.E. Hospital Marino Zuleta Ramírez como auxiliar de enfermería, entre el 9 de marzo de 2009 y el 31 de diciembre de 2016, a través de múltiples contratos de prestación de servicios.

Que ejecutó sus funciones de manera personal y bajo continua subordinación y dependencia y recibió órdenes frente a sus labores y el tiempo, modo y lugar de ejecutarlas. Que sus actividades eran las mismas que las de los auxiliares de enfermería de planta y comprendía, entre otras, el apoyo a los médicos en la prestación del servicio y en los procedimientos requeridos, mantenimiento del material, equipos y papelería, apoyo en las solicitudes de historia clínica, en la orientación de usuarios y prevención, curación y rehabilitación de salud.

Que cumplió un horario, de lunes a viernes, de 7:00 a. m. a 12:00 m. y de 2:00 p. m. a 6:00 p.m. TRÁMITE EN PRIMERA INSTANCIA La demanda fue admitida mediante auto del 22 de febrero de 2018 y, notificada a la entidad demandada, quien manifestó que entre las partes no existió una relación laboral, sino un vínculo contractual, que satisfizo los parámetros de la Ley 80 de 1993.

Que la terminación de la contratación estuvo justificada por una actuación indebida de la demandante y, no puede hablarse de despido injustificado, porque no tenían un vínculo laboral. Que no recibió instrucciones ni órdenes de los funcionarios de la entidad, sino que desarrolló sus actividades de forma coordinada. Que no cumplió con un horario de trabajo, atendía sus labores en la zona rural en las horas de ejecución y, solo pasaba un reporte de ejecución. Propuso como excepciones, la inexistencia de la relación laboral, falta de acreditación de la actividad personal, subordinación y remuneración, prescripción, buena fe, falta de litisconsorcio pasivo.

Llamó en garantía a la Compañía de Seguros del Estado. Siendo aceptado mediante auto del 11 de octubre de 2018. Seguros del Estado S.A. indicó que no le constaban los hechos y que se atendría a lo probado en el proceso. Propuso las excepciones de inexistencia de la relación laboral, prescripción y genérica. Radicación: 20001233900020170061901 (1576-2022) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Se celebró audiencia inicial el 29 de octubre de 2019, en la que se negó la excepción de falta de litisconsorcio pasivo, se fijó el litigio, se surtió la etapa conciliatoria, se decretaron las pruebas solicitadas y se programó la audiencia para su práctica.

Luego de agotado el periodo probatorio se dio traslado a las partes para que alegaran de conclusión y se dictó sentencia, la cual fue apelada dentro del término oportuno por la E.S.E. Hospital Marino Zuleta Ramírez. SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN El Tribunal Administrativo del Cesar, mediante sentencia del veintitrés (23) de septiembre de dos mil veintiuno (2021), accedió parcialmente a las pretensiones, considerando que se acreditaron los elementos de la relación laboral encubierta, porque la demandante prestó sus servicios al hospital demandado de forma ininterrumpida y personal, como auxiliar de enfermería, entre el 9 de marzo de 2009 y el 31 de diciembre de 2016, de manera subordinada y dependiente.

Que las actividades a cargo de la demandante eran las mismas que las que ejercían las auxiliares de enfermería de planta, según lo definido en el Manual de Funciones. Que el horario era impuesto por la entidad y eran supervisadas de manera directa por esta, como lo ratificó la prueba testimonial. Declaró la nulidad del acto administrativo demandado y la existencia de una relación laboral entre las partes, ordenando a la demandada reconocer las prestaciones sociales dejadas de percibir entre el 2 de enero de 2014 y el 31 de diciembre de 2016, teniendo en cuenta el valor pactado en los contratos u órdenes de servicios, en caso de que fuera inferior.

Además, probada parcialmente la excepción de prescripción extintiva de los derechos causados entre el 9 de marzo de 2009 y el 11 de julio de 2013, por no haberse presentado la reclamación dentro de los tres años siguientes a la terminación del Contrato No. 62 de 2013; salvo lo relacionado con los aportes a pensión. Ordenó a la E.S.E. reconocer los porcentajes de cotización a pensión durante el tiempo de cada contrato, considerando como Ingreso Base de Cotización los honorarios pactados mes a mes y, si hay diferencia entre los aportes realizados por el contratista y los que debieron efectuarse, hacer la respectiva contribución en el monto correspondiente.

También, dispuso que el tiempo laborado por el demandante debía computarse para efectos pensionales. Negó las demás pretensiones y no condenó en costas a la entidad demandada. RECURSO DE APELACIÓN Radicación: 20001233900020170061901 (1576-2022) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 La parte demandada interpuso recurso de apelación indicando que el contrato de prestación de servicios no genera prerrogativas propias de una relación laboral.

Que no existe, ni se demostró la subordinación entre el contratista y la entidad contratante pues no concurren los tres elementos de que trata el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo, de las pruebas se puede ver una vinculación bajo la modalidad de ordenes o contratos de prestación de servicios, demostrando esto una relación de coordinación y no de subordinación como lo quiso hacer ver la parte demandante.

Que la relación de coordinación de actividades entre contratante y contratista, implica que el segundo se somete a las condiciones necesarias para el desarrollo eficiente de la actividad encomendada, lo cual incluye el cumplimiento de un horario, o el hecho de recibir una serie de instrucciones de sus superiores, o tener que reportar informes sobre sus resultados, sin que signifique necesariamente la configuración de un elemento de subordinación. Que la coordinación de actividades y la emisión de instrucciones por parte de superiores no desdibujó el contrato de prestación de servicios ni implicaban la configuración del elemento de subordinación. TRAMITE DE SEGUNDA INSTANCIA. El 1 de abril de 2022 fue admitido el recurso de apelación, y se dispuso que, una vez ejecutoriada, el expediente pasaría a Despacho para dictar sentencia sin necesidad de traslados y se advirtió que el Ministerio Público podría emitir concepto hasta antes de que el proceso ingresara para fallo.

Las partes guardaron silencio y el Ministerio Público no presentó concepto. CONSIDERACIONES DE LA SALA La Sala deberá verificar si entre la demandante y la E.S.E existió un vínculo laboral derivado de la prestación de servicios profesionales y, si como consecuencia de ello, la actora tiene derecho al reconocimiento y pago de las prestaciones dejadas de percibir con ocasión de esa relación. Además, en caso de salir avante el cuestionamiento anterior, se estudiará lo relativo a la prescripción de los derechos reclamado.

Finalmente, se analizará lo correspondiente a la condena en costas en segunda instancia. Marco normativo y jurisprudencial Para resolver el fondo del asunto, se requiere hacer un análisis de las figuras del contrato de prestación de servicios y del concepto de relación laboral. Radicación: 20001233900020170061901 (1576-2022) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 El Contrato Estatal de Prestación de Servicios, se encuentra consagrado en la Ley 80 de 1993 artículo 32.3, el cual dice: «Son contratos de prestación de servicios los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad.

Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados. En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable». En los contratos de prestación de servicios, se requiere que la prueba de la relación contractual sea palmaria, es decir, que se pueda determinar con claridad si entre la actora y la entidad demandada existía un verdadero contrato de prestación de servicios, o por el contrario una relación de tipo laboral, que es la que procede a analizarse.

La relación laboral comprende los siguientes elementos: la actividad humana que debe ser realizada personal, libre y conscientemente, la relación de dependencia o subordinación de una persona física a otra natural o jurídica y, a su vez, el elemento de la remuneración. Este tema, de diferenciar el contrato de prestación de servicios y la relación laboral ha sido objeto de constantes controversias, por ello se trae a colación la sentencia C-154 del 19 de marzo de 1997 de la Corte Constitucional, que expresa claramente las diferencias entre el contrato de trabajo y el de prestación de servicios, dice al respecto: «Como es bien sabido, el contrato de trabajo tiene elementos diferentes al de prestación de servicios independientes.

En efecto, para que aquél se configure se requiere la existencia de la prestación personal del servicio, la continuada subordinación laboral y la remuneración como contraprestación del mismo. En cambio, en el contrato de prestación de servicios, la actividad independiente desarrollada, puede provenir de una persona jurídica con la que no existe el elemento de la subordinación laboral o dependencia consistente en la potestad de impartir órdenes en la ejecución de la labor contratada.

Del análisis comparativo de las dos modalidades contractuales -contrato de prestación de servicios y contrato de trabajo- se obtiene que sus elementos son bien diferentes, de manera que cada uno de ellos reviste singularidades propias y disímiles, que se hacen inconfundibles tanto para los fines perseguidos como por la naturaleza y objeto de los mismos.

En síntesis, el elemento de subordinación o dependencia es el que determina la diferencia del contrato laboral frente al de prestación de servicios, ya que en el plano legal debe entenderse que quien celebra un contrato de esta naturaleza, como el previsto en la norma acusada, no puede tener frente a la administración sino la calidad de contratista independiente sin derecho a prestaciones sociales; a contrario sensu, en caso de que se acredite la existencia de un trabajo subordinado o dependiente consistente en la actitud por parte de la administración contratante de impartir órdenes a quien presta el servicio con respecto a la ejecución de la labor Radicación: 20001233900020170061901 (1576-2022) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 contratada, así como la fijación de horario de trabajo para la prestación del servicio, se tipifica el contrato de trabajo con derecho al pago de prestaciones sociales, así se le haya dado la denominación de un contrato de prestación de servicios independiente.

Así las cosas, la entidad no está facultada para exigir subordinación o dependencia al contratista ni algo distinto del cumplimiento de los términos del contrato, ni pretender el pago de un salario como contraprestación de los servicios derivados del contrato de trabajo, sino, más bien, de honorarios profesionales a causa de la actividad del mandato respectivo».

(Negrillas para resaltar). De acuerdo con lo anterior, se colige que es la subordinación o dependencia el elemento que diferencia al contrato de prestación de servicios del contrato de trabajo o de la relación laboral, por esto, desvirtuar un contrato de prestación de servicios, demostrando la subordinación dará vía libre al nacimiento del derecho al pago de prestaciones sociales en aplicación del principio de primacía de la realidad sobre las formas en las relaciones de trabajo, consagrado en el artículo 53 de la Constitución. Acerca de los conceptos de subordinación y permanencia que son propios del concepto de empleo público, (relación de trabajo) se pronunció el Consejo de Estado en sentencia de unificación del nueve (09) de septiembre de dos mil veintiuno (2021), en el proceso radicado No. 05001-23-33-000-2013-01143- 01(1317-16) CE-SUJ2-025-21, con ponencia del consejero RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS, en los siguientes términos: «2.3.3.2.

Subordinación continuada 102. De acuerdo con el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo, la subordinación o dependencia del trabajador constituye el elemento determinante que distingue la relación laboral de las demás prestaciones de servicios, pues encierra la facultad del empleador para exigirle al empleado el cumplimiento de órdenes, imponerle jornada y horario, modo o cantidad de trabajo, obedecer protocolos de organización y someterlo a su poder disciplinario.

No obstante, la subordinación es un concepto abstracto que se manifiesta de forma distinta según cuál sea la actividad y el modo de prestación del servicio. 103. La reiterada jurisprudencia de esta corporación –que aquí se consolida- ha considerado, como indicios de la subordinación, ciertas circunstancias que permiten determinar su existencia; entre estas, se destacan las siguientes: 104. i) El lugar de trabajo.

Considerado como el sitio o espacio físico facilitado por la entidad para que el contratista lleve a cabo sus actividades. Sin embargo, ante el surgimiento de una nueva realidad laboral, fruto de las innovaciones tecnológicas, esta Sala Plena estima necesario matizar esta circunstancia, por lo que el juzgador habrá de valorarla, en cada caso concreto, atendiendo a las modalidades permitidas para los empleados de planta. 105. ii) El horario de labores.

Normalmente, el establecimiento o imposición de una jornada de trabajo al contratista no implica, necesariamente, que exista subordinación laboral y, por consiguiente, que la relación contractual sea simulada. Así, ciertas actividades de la Administración (servicios de urgencia en el sector salud o vigilancia, etc.) necesariamente requieren la incorporación de jornadas laborales y de turnos para atenderlas.

Por ello, si Radicación: 20001233900020170061901 (1576-2022) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 bien la exigencia del cumplimiento estricto de un horario de trabajo puede ser indicio de la existencia de una subordinación subyacente, tal circunstancia deberá ser valorada en función del objeto contractual convenido. 106. iii) La dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar.

Bien sea a través de la exigencia del cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, o la imposición de reglamentos internos, o el ejercicio del poder de disciplina o del ius variandi,3 la dirección y control efectivo de las actividades del contratista constituye uno de los aspectos más relevantes para identificar la existencia o no del elemento de la subordinación. En ese sentido, lo que debe probar el demandante es su inserción en el círculo rector, organizativo y disciplinario de la entidad, de manera que demuestre que esta ejerció una influencia decisiva sobre las condiciones en que llevó a cabo el cumplimiento de su objeto contractual.

Así, cualquier medio probatorio que exponga una actividad de control, vigilancia, imposición o seguimiento por parte de la entidad, que en sana crítica se aleje de un ejercicio normal de coordinación con el contratista, habrá de ser valorado como un indicio claro de subordinación. 107. iv) Que las actividades o tareas a desarrollar correspondan a las que tienen asignadas los servidores de planta, siempre y cuando se reúnan los elementos configurativos de la relación laboral.

El hecho de que el servicio personal contratado consista en el cumplimiento de funciones o en la realización de tareas idénticas, semejantes o equivalentes a las asignadas en forma permanente a los funcionarios o empleados de planta de la entidad, puede ser indicativo de la existencia de una relación laboral encubierta o subyacente, siempre y cuando en la ejecución de esas labores confluyan todos los elementos esenciales de la relación laboral a los que se refiere el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo.

En ese orden de ideas, incumbe al actor demostrar, además de la prestación personal de sus servicios a cambio de una remuneración, la existencia de unas condiciones de subordinación o dependencia, en las que el representante de la entidad contratante o la persona que él designe, ostentó la facultad de exigirle el cumplimiento de órdenes perentorias y de obligatoria observancia. Por consiguiente, el interesado deberá acreditar, además de la permanencia de sus servicios, que la labor desarrollada se enmarca en el objeto misional de la entidad. 108.

A este respecto, resulta preciso aclarar que el desempeño de actividades o funciones propias de una carrera profesional liberal (como en este caso la de abogado) no descarta, per se, la existencia de una relación laboral, pues, en la práctica, tales actividades son requeridas frecuentemente para satisfacer el objeto misional de la entidad.

En cambio, la existencia del contrato de prestación de servicios sí exige que las funciones del contratista sean desarrolladas con un alto grado de autonomía, sin perjuicio de la necesidad de coordinación con la entidad contratante que, en ningún caso, puede servir de justificación para ejercer comportamientos propios de la subordinación laboral.

(…) 3.1.4. Unificación del sentido y alcance de la expresión «término estrictamente indispensable» del numeral 3.º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993. 131. La autorización prevista en el numeral 3.º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, para celebrar contratos de prestación de servicios cuando las actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad no puedan realizarse con personal de planta o requieran Radicación: 20001233900020170061901 (1576-2022) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 conocimientos especializados, es esencialmente temporal; por lo tanto, este tipo de contratos, cuando se suscriben con personas naturales, no pueden concatenarse indefinidamente en el tiempo. 132.

Siguiendo esa lógica, el «término estrictamente indispensable», al que alude la referida norma, tiene lugar en la fase precontractual, pues es en esta donde la entidad contratante aproxima, en función del objeto a contratar y de los recursos disponibles, el tiempo máximo que estima «imprescindible» para su ejecución. En otras palabras, la vigencia del contrato debe ser por el tiempo necesario para ejecutar el objeto contractual convenido, y este debe estar sujeto al principio de planeación, que encuentra su manifestación práctica «en la elaboración de los estudios previos a la celebración del negocio jurídico, pues es allí donde deberán quedar motivadas con suficiencia las razones que justifiquen que la Administración recurra a un contrato de prestación de servicios». 133.

No obstante lo anterior, en la práctica, durante el término de ejecución de los contratos, suele ocurrir que se presentan ciertas situaciones imprevistas que exijan su prórroga; por lo cual, en algunos casos, el tiempo estimado, ab initio, como «el ajustado enteramente a la necesidad», puede resultar insuficiente. En cualquier caso, las mismas razones que en su momento justificaron la planeación del contrato inicial y la suscripción de los contratos modificatorios del plazo de ejecución, deben encontrar soporte en los mencionados estudios previos. 134.

En ese orden de ideas, la Sala unifica el sentido y alcance del «término estrictamente indispensable» como aquel que aparece expresamente estipulado en la minuta del contrato de prestación de servicios, que de acuerdo con los razonamientos contenidos en los estudios previos, representa el lapso durante el cual se espera que el contratista cumpla a cabalidad el objeto del contrato y las obligaciones que de él se derivan, sin perjuicio de las prórrogas excepcionales que puedan acordarse para garantizar su cumplimiento.”.(subrayas del texto original).

Corresponde, además por regla general a la parte actora demostrar, que en la ejecución del contrato se configuraron los elementos propios de una relación laboral como son: una actividad personal, un salario y la subordinación. Así lo ha consignado la jurisprudencia del Consejo de Estado en varias oportunidades: “41. Aquí se debe precisar, que en materia probatoria, la presunción que se establece en la citada norma opera de forma distinta cuando se trata en materia laboral ordinaria, ya que se está dejando la carga de la prueba en manos del empleador, caso distinto ocurre, cuando se involucran relaciones entre los servidores públicos o particulares frente al Estado, los cuales deberán asumir esa carga siempre que intenten develar una relación laboral a través de un contrato de prestación de servicios. 42.

En efecto, quien demande, tiene que desvirtuar inicialmente la presunción del artículo 32 de la Ley 80 de 1993 y consecuentemente la del acto administrativo mediante el cual se nombró. Es así, que es inminente que se prueben los elementos de la relación laboral, esto es, (i) la actividad personal del trabajador, (ii) subordinación continuada y dependencia del trabajador y (iii) remuneración como retribución del trabajo prestado, para que se pueda configurar un contrato de trabajo.»1. 1 Sentencia del 28 de octubre 2021.

Consejero Ponente: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ. Radicación número: 68001-23-33-000-2015-00393-01(3755-17). Radicación: 20001233900020170061901 (1576-2022) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Corolario de la relación empleador-trabajador, es el nacimiento de la obligación por parte del primero, de cancelarle al segundo, beneficios inherentes a su calidad, tales como las prestaciones sociales.

Debe aclararse que, tal y como lo precisó esta Corporación en la sentencia de unificación del 9 de septiembre de 2021 antes aludida, cuando se reconoce la existencia de una relación laboral, al accionante le asiste el derecho al pago de prestaciones sociales a cargo de la administración, pero no es posible que por ello se le dé la categoría de empleado público al contratista sin que concurran los elementos previstos en el artículo 122 de la Carta Política.

Quiere hacer notar la Sala, que en determinados casos en los que a pesar de que la vinculación se da mediante contrato de prestación servicios, en razón de la actividad desarrollada, el Consejo de Estado ha dicho que se presume la existencia de la relación de trabajo, tales son los casos de los docentes cuando son contratados por instituciones educativas para cumplir funciones de docentes y los celadores2.

Presunción que deberá tener un mínimo probatorio. Resolución del caso concreto De conformidad con las pruebas, se puede establecer que la demandante prestó sus servicios a la E.S.E. Hospital Marino Zuleta Ramírez mediante los contratos y ordenes de prestación de servicios que se relacionan de la siguiente forma: • Contrato de prestación de servicios No. 116 de marzo de 2009, cuyo objeto consistió en «prestar servicios como promotora de salud de la ESE Hospital Marino Zuleta Ramírez en el área rural del municipio de la paz».

El plazo de ejecución fue de 1 mes. El valor del contrato fue de $ 850.0000. • Contrato No. 195 de abril de 2009, con el mismo objeto que el anterior. El plazo de ejecución fue de 1 mes y el valor total de $ 915.000. • Contrato No. 238 de mayo de 2009, con el mismo objeto que el anterior. El plazo de ejecución fue de 1 mes y el valor total de $ 915.000. • Contrato No. 324 de junio de 2009, con el mismo objeto que el anterior.

El plazo de ejecución fue de 1 mes y el valor total de $ 915.000. • Contrato No. 357 de julio de 2009, con el mismo objeto que el anterior. El plazo de ejecución fue de 2 meses y el valor total de $ 1.830.000. • Contrato No. 493 de septiembre de 2009, con el mismo objeto que el anterior. El plazo de ejecución fue de 1 mes y el valor total de $ 915.000. • Contrato No. 615 de octubre de 2009, con el mismo objeto que el anterior.

El plazo de ejecución fue de 1 mes y 10 días y el valor total de $ 1.220.000. • Contrato No. 712 de diciembre de 2009, con el mismo objeto que el anterior. El plazo de ejecución fue de 1 mes y el valor total de $ 915.000. 2 Consejo de Estado - Sección Segunda, Subsección “A”. Sentencia del 2 de mayo de 2013, Radicación 05001233100020040374201 Radicación: 20001233900020170061901 (1576-2022) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 • Contrato No. 037 de enero de 2010, con el mismo objeto que el anterior.

El plazo de ejecución fue de 1 mes y el valor total de $ 915.000. • Contrato No. 145 de febrero de 2010, con el mismo objeto que el anterior. El plazo de ejecución fue de 3 meses y el valor total de $ 2.745.000. • Contrato No. 289 de mayo de 2010, con el mismo objeto que el anterior. El plazo de ejecución fue de 3 meses y el valor total de $ 2.745.000. • Contrato No. 360 de agosto de 2010, con el mismo objeto que el anterior.

El plazo de ejecución fue de 4 meses y el valor total de $ 4.087.000. • Contrato No. 037 de enero de 2011, con el mismo objeto que el anterior. El plazo de ejecución fue de 6 meses y el valor total de $ 5.490.000. • Contrato No. 180 de junio de 2011, cuyo objeto consistió en: «prestar servicios como vacunadora». El plazo de ejecución fue de 6 meses y el valor total de $ 5.490.000. • Contrato No. 393 de diciembre de 2011, cuyo objeto consistió en: «prestar servicios como auxiliar área de la salud de la ESE Hospital Marino Zuleta Ramírez en el área rural de La Paz».

El plazo de ejecución fue de 9 días y el valor total de $ 274.500. • Contrato No. 050 de enero de 2012, con el mismo objeto que el contrato inmediatamente anterior. El plazo de ejecución fue 1 mes y el valor total de $ 915.000. • Contrato No. 131 de febrero de 2012, con el mismo objeto que el contrato No. 393 de 2011. El plazo de ejecución fue de 3 meses y el valor total de $ 2.904.000. • Contrato No. 255 de mayo de 2012, con el mismo objeto que el contrato No. 393 de 2011.

El plazo de ejecución fue de 2 meses y el valor total de $ 1.936.000. • Contrato No. 358 de julio de 2012, con el mismo objeto que el contrato No. 393 de 2011. El plazo de ejecución fue de 2 meses y el valor total de $ 1.936.000. • Contrato No. 464 de septiembre de 2012, con el mismo objeto que el contrato No. 393 de 2011. El plazo de ejecución fue de 3 meses y 28 días y el valor total de $ 3.807.467. • Contrato No. 062 de enero de 2013, cuyo objeto consistió en: «prestación de servicios como auxiliar de enfermería con el fin de garantizar los procesos asistenciales en salud de la ESE Hospital Marino Zuleta Ramírez del municipio de La Paz».

El plazo de ejecución fue de 6 meses y 6 días y el valor total de $ 6.001.600. • Contrato No. 040 de enero de 2014, con el mismo objeto que el inmediatamente anterior. El plazo de ejecución fue de 6 meses y 15 días y el valor total de $ 6.292.000. • Contrato No. 194 de julio de 2014, con el mismo objeto que el contrato No. 062 de 2013.

El plazo de ejecución fue de 15 días y el valor total de $ 484.000. • Contrato No. 210 de agosto de 2014, con el mismo objeto que el contrato No. 062 de 2013. El plazo de ejecución fue de 4 meses y 6 días y el valor total de $ 4.065.600. • Contrato No. 049 de febrero de 2015, con el mismo objeto que el contrato No. 062 de 2013.

El plazo de ejecución fue de 3 meses y el valor total de $ 2.904.000. Radicación: 20001233900020170061901 (1576-2022) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 • Contrato No. 162 de mayo de 2015, con el mismo objeto que el contrato No. 062 de 2013. El plazo de ejecución fue de 3 meses y el valor total de $ 2.904.000. • Contrato No. 062 de agosto de 2015, con el mismo objeto que el contrato No. 062 de 2013.

El plazo de ejecución fue de 2 meses y el valor total de $ 1.936.000. • Contrato No. 307 de octubre de 2015, con el mismo objeto que el contrato No. 062 de 2013. El plazo de ejecución fue de 1 mes y el valor total de $ 968.000. • Contrato No. 026 de enero de 2016, con el mismo objeto que el contrato No. 062 de 2013. El plazo de ejecución fue de 1 mes y el valor total de $ 968.000. • Contrato No. 185 de febrero de 2016, con el mismo objeto que el contrato No. 062 de 2013.

El plazo de ejecución fue de 1 mes y el valor total de $ 968.000. • Contrato No. 239 de marzo de 2016, con el mismo objeto que el contrato No. 062 de 2013. El plazo de ejecución fue de 3 meses y el valor total de $ 2.904.000. • Contrato No. 457 de julio de 2016, con el mismo objeto que el contrato No. 062 de 2013. El plazo de ejecución fue de 1 mes y el valor total de $ 968.000. • Contrato No. 549 de agosto de 2016, con el mismo objeto que el contrato No. 062 de 2013.

El plazo de ejecución fue de 4 meses y 20 días y el valor total de $ 5.517.333. Al margen de la redacción o de la denominación del objeto contractual de los primeros acuerdos bilaterales, la labor a cargo de la actora fue como auxiliar de enfermería, pues tal y como consideró el Tribunal, sus actividades siempre fueron las mismas. Estas, consistieron, en general, según se desprende de las actas de supervisión e informes de actividades allegados3, al desarrollo de actividades de vacunación en la área o zona de influencia de la ESE asignada, actividades AIEI comunitario, visitas domiciliarias a la población infantil, mujeres embarazadas, en puerperio o periodo de lactancia, orientación y dirección en los servicios de salud del centro asistencial y apoyo en las actividades de prevención y promoción en salud en el municipio de La Paz.

Lo anterior fue corroborado por la testigo y la demandante en el interrogatorio de parte y, no fue controvertido ni refutado por la entidad en el recurso de apelación. Así las cosas, la Subsección advierte que la demandante prestó sus servicios a la E.S.E. como auxiliar de enfermería, entre el 9 de marzo de 2009 hasta el 31 de diciembre de 2016, con sus respectivas interrupciones, a través de varios contratos de prestación de servicios.

Ahora, teniendo en cuenta los argumentos de la apelación, se procederá a examinar la subordinación. La Sala advierte que en la mayoría de los contratos se estipulan las siguientes obligaciones a cargo de la demandante: (i) Atender los requerimientos del 3 Archivos 02Anexos.pdf y 01AnexosDemanda.pdf del expediente digital. Radicación: 20001233900020170061901 (1576-2022) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Hospital en lo relacionado con la prestación del servicio y sobre aquellos aspectos requeridos para garantizar la calidad óptima del trabajo;

(ii) Permitir al gerente de la ESE, o al personal que delegue, la supervisión de los trabajos y (iii) Realizar de manera personal todas las actividades inherentes al objeto del contrato y las descritas en la certificación de necesidad. Por su parte, en los certificados de necesidad de la subdirección administrativa de la E.S.E. Hospital Marino Zuleta Ramírez de 2012, 2013, 2014 y 2015, dan cuenta de que la demandante atendió, entre otras, las siguientes funciones: (i) Apoyar con el médico en la prestación de los servicios de salud y en los procedimientos que lo requieran, en los servicios de consulta externa.

(ii) Apoyo y acompañamiento en la organización del área donde preste sus servicios, teniendo en cuenta que deberá mantener al día de material, equipos y papelería necesaria. (iii) Apoyo en la solicitud de las historias clínicas de los usuarios del servicio, necesarias para las correspondientes consultas, en forma oportuna. (iv) Apoyo en la orientación a los usuarios en cuanto a la prevención, curación y rehabilitación de la salud, explicándoles las órdenes médicas e instruir a los familiares en el proceso de rehabilitación a seguir.

(v) Apoyo y acompañamiento en la realización de las actividades delegadas como: curaciones, vacunación, control prenatal, crecimiento y desarrollo, toma de citologías, controles a usuarias de planificación familiar, etc. (vi) Apoyar el proceso terapéutico según indicaciones del personal profesional de enfermería y/o médico. (vii) Apoyar en la atención de enfermería a los usuarios durante el tratamiento médico y administrar los medicamentos y cuidados de acuerdo con órdenes médicas y de enfermería. (viii) Apoyo en el proceso de Esterilización, preparación de los materiales, respondiendo por el material, equipo y elementos a que utilice en la prestación del servicio.

(ix) Las demás que se generen en la Ejecución del contrato y las que le sean asignadas por el supervisor del contrato y que guarden relación con el objeto del mismo. Igualmente, se allegaron los informes de supervisión y de actividades de 2011 a 2015, que dan cuenta de la ejecución de labores por parte de la demandante, que adelantaba un número determinado de visitas domiciliarias y que era objeto de control y seguimiento de todas las tareas.

Obra el Acuerdo No. 009 de 2010, por medio del cual se ajusta el manual específico de funciones y de competencias laborales de la demandada, en el que se incluyen las funciones esenciales del cargo de auxiliar del área de la salud, código 412, nivel auxiliar, grado 17 de la planta, de las cuales coinciden con las de la actora, las siguientes: (i) Colaborar con el medico en la prestación del servicio y en los procedimientos que lo requieran;

(ii) Organizar el área a cargo, teniendo en cuenta proveerla del material, equipos y papelería necesaria; (iii) Solicitar en forma oportuna las Radicación: 20001233900020170061901 (1576-2022) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 historias clínicas de los usuarios del servicio, necesarias para las correspondientes consultas;

(iv) Orientar a los usuarios en cuanto a la prevención, curación y rehabilitación de la salud, explicándoles las órdenes médicas, e instruir a los familiares en el proceso de rehabilitación a seguir; (v) Realizar actividades delegadas como: curaciones, vacunación, control prenatal; crecimiento y desarrollo, toma de citologías, controles a usuarias de planificación familiar, etc.;

(vi) Apoyar el proceso terapéutico según indicaciones del personal profesional de enfermería y/o del médico. Del testimonio de la señora Karen Carolina Moscote Bello y la declaración de la demandante, se extrae lo siguiente. La testigo afirmó que fue compañera de trabajo de la demandante entre mayo de 2012 hasta julio de 2014 y, por eso sabía que se desempeñó como auxiliar de enfermería del hospital demandado, que atendía labores de apoyo en la ubicación y registro de las historias clínicas, apoyo en curaciones y los programas de vacunación, crecimiento y desarrollo y control prenatal.

Que tenían la misma jefe inmediata, esto es, la médico Gina Patricia Mieles Calderón, de la que recibían órdenes y vigilaba las labores del área de auxiliares de enfermería. Que, además, atendían un horario diario fijo, el cual era establecido por la entidad, que era controlado a través de un registro en un libro de la hora de ingreso y salida.

Que atendía las mismas funciones y jornadas que los profesionales de salud y auxiliares de enfermería de la planta de la entidad. Que los insumos y elementos para cumplir las labores eran suministrados por el hospital. Que debía cumplir el reglamento de la E.S.E. Que eran citados a reuniones mensuales, en las que le llamaron la atención de manera verbal a la demandante en varias oportunidades.

La demandante, en su interrogatorio, indicó que prestó sus servicios a la E.S.E. como auxiliar de enfermería, que sus funciones comprendían la vacunación, el control y seguimiento de peso y talla de niños menores de cinco años, mujeres gestantes y puerperio. Que cumplía con un horario de trabajo de lunes a viernes y, esporádicamente, los sábados de 7:00 am a 12:00 m. y de 2:00 a 6 p. m. Cumplía sus labores en las instalaciones de la entidad y, a veces, debía asistir a visitas domiciliarias y rendía un informe semanal de labores.

De la valoración conjunta de las pruebas, la Subsección advierte que las actividades a las cuales se dedicaba la demandante, además de ser permanentes, constituyen la función misional de prestación de servicios de salud de la E.S.E. demandada. De igual manera, puede evidenciarse que en las obligaciones de los contratos de prestación de servicios se advirtió que debía Radicación: 20001233900020170061901 (1576-2022) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 atender los requerimientos de la entidad, que sus labores estaban bajo el direccionamiento y supervisión de quien fuera asignado para esto y sus actividades comprendían las enlistadas en el anexo del contrato.

Ahora, a partir de los certificados de necesidad, se extrae que las obligaciones de la contratista estaban supeditadas al direccionamiento y control del personal del hospital demandado. En efecto, en dicho anexo se expresa que la demandante debía apoyar al personal médico y a las enfermeras en la prestación de los servicios de salud, procedimientos, suministro de medicamentos, solicitudes de historias clínicas, preparar los materiales y elementos requeridos para esa labor, según los procedimientos y exigencias fijados por la institución para ello, sin que la demandante tuviera la capacidad de cambiar o alterar tales lineamientos.

La testigo ratifica la anterior situación, pues manifestó que la actora estaba supeditada a las órdenes de la médico coordinadora y de las jefes de enfermería. Que las actividades que debía desarrollar eran asignadas por la médica y debía seguir los lineamientos dados por la entidad en todo momento, sin contar con un margen de discrecionalidad en esto.

En el presente caso, contrario a lo afirmado por la entidad apelante, no puede hablarse de coordinación, toda vez que el desempeño de las funciones por parte de la demandante estaba sujeto a condiciones específicas contenidas en las órdenes de servicio y el direccionamiento de la entidad, de manera directa y a través del coordinador o jefe de enfermería sobre el tiempo u horario y, la forma y el modo en que debía prestarse la asistencia en los servicios asignados.

Aunque la jurisprudencia4 de esta corporación ha establecido que ciertos servicios específicos deben sujetarse a la prestación dentro de las instalaciones de la entidad contratante y bajo unos parámetros mínimos de coordinación que permitan supervisar el cumplimento del objeto contratado, lo cierto es que estas condiciones de coordinación no pueden despojar al contratista de la libertad técnica y administrativa, que son diferencia fundamental de la prestación dependiente del servicio.

De hecho, la entidad no desconoce que era quien programaba la jornada de prestación de la demandante y que esta, según lo expuso en el interrogatorio, debía obligatoriamente desplazarse a otras localidades a cumplir con algunas actividades relativas al servicio. Por lo que, puede concluirse que la parte actora no tenía ningún margen de libertad en ese sentido y que la E.S.E, en su condición de empleadora, tenía la posibilidad de disponer del trabajo de la demandante, lo que demuestra la existencia de una verdadera subordinación. 4 Ver, entre otras, las sentencias del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda del.14 de julio de 2022, expediente 2015-00185-01 (2088-2018) y del 31 de agosto de 2023, expediente 2015-01074 (0803-2021)- Radicación: 20001233900020170061901 (1576-2022) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 Así las cosas, se encuentran plenamente acreditados los elementos esenciales de una relación laboral entre las partes, tal como lo encontró el Juez de primera instancia. Por lo anterior, se confirmará la sentencia en este punto.

Prescripción. Frente a la prescripción, esta Corporación ha unificado criterios acerca de la manera como debe analizarse el fenómeno fijando las siguientes reglas5: • El término para exigir el reconocimiento de una relación laboral con el Estado es de tres años contados a partir de la terminación del vínculo contractual, y que pasado dicho tiempo se extingue el derecho a solicitar las prestaciones que se deriven de aquella. • En los casos donde existe interrupción entre los contratos de prestación de servicios y en su ejecución, debe analizarse la prescripción frente a cada uno de ellos, a partir de sus fechas de finalización. En la sentencia de unificación del 9 de septiembre de 20216, esta Sección adoptó el periodo de treinta días hábiles como indicador temporal de la no solución de continuidad entre contratos sucesivos de prestación de servicios, sin que este constituya una «camisa de fuerza» para el juez contencioso que, en cada caso y de acuerdo con los elementos de juicio que obren dentro del plenario, habrá de determinar si se presentó o no la solución de continuidad del vínculo laboral.

Es claro entonces que la misma sentencia de unificación, estableció que el juez puede superar este término e incluso reducirlo en caso de que los contratos tengan objetos totalmente diferentes. Es que pretender que ese término sea inmodificable puede incluso conducir a que se presente todo lo contrario a lo que quiso la sentencia porque la administración con el solo propósito de eludir la regla podrá en todos los casos superar los 30 días para suscribir el nuevo contrato.

Además; si se le exigiera al particular que reclame inmediatamente termina un contrato, esto llevaría a que no se le volviera a contratar, por ello considera la Sala, que se debe analizar en cada caso concreto de cuánto tiempo pudo haber sido la interrupción y así determinar si la petición, se elevó o no dentro de un “plazo razonable”.

Con las anteriores precisiones, se procede a analizar el presente asunto; para lo cual se observa que dentro de las pruebas que obran del expediente se encuentran los contratos que se suscribieron y las actas de inicio de la mayoría de estos, de las que se extrae lo siguiente: 5 Consejo de Estado, Sección Segunda. Sentencia de Unificación Jurisprudencial CE-SUJ2-05 del 25 de agosto de 2016.

Consejero Ponente Dr. Carmelo Perdomo Cuéter. Radicación 23001-23-33-000-2013- 00260-01 (0088-2015). 6 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Radicado: 05001-23-33- 000-2013-01143-01 (1317-2016). Bogotá, D. C., nueve (9) de septiembre de dos mil veintiuno (2021). Radicación: 20001233900020170061901 (1576-2022) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 Contrato Duración Interrupción 116 9 de marzo – 9 de abril de 2009 Sin interrupción 195 13 abril – 13 mayo de 2009 Sin interrupción 238 13 de mayo – 13 de junio de 2009 Sin interrupción 324 16 de junio – 16 de julio de 2009 1 día 357 21 de julio – 21 de septiembre de 2009 Sin interrupción 493 21 septiembre – 21 de octubre de 2009 Sin interrupción 615 21 de octubre – 21 de noviembre de 2009 6 días 712 1 de diciembre de 2009 – 1 de enero de 2010 Sin interrupción 037 4 de enero – 4 de febrero de 2010 Sin interrupción 145 4 de febrero – 4 mayo de 2010 Sin interrupción 289 18 de mayo – 18 de agosto de 2010 Sin interrupción 360 18 de agosto – 30 de diciembre de 2010 Sin interrupción 037 3 de enero – 3 junio de 2011 11 días hábiles 180 22 de junio – 21 de diciembre de 2011 Sin interrupción 393 22 – 31 de diciembre de 2011 Sin interrupción 050 2 de enero – 2 de febrero de 2012 Sin interrupción 131 2 de febrero – 2 de mayo de 2012 Sin interrupción 255 2 de mayo – 2 de julio de 2012 Sin interrupción 358 3 de julio – 3 de septiembre de 2012 Sin interrupción 464 3 de septiembre – 31 de diciembre de 2012 3 días hábiles 062 8 de enero – 11 de julio de 2013 5 meses y 11 días 040 2 de enero – 2 de julio de 2014 16 días hábiles 194 25 de julio – 10 de agosto de 2014 10 días hábiles 210 26 de agosto – 30 de diciembre de 2014 22 días hábiles 049 2 de febrero – 2 de mayo de 2015 Sin interrupción 162 4 de mayo – 4 de agosto de 2015 Sin interrupción 262 5 de agosto – 5 de octubre de 2015 Sin interrupción 307 6 de octubre – 6 de noviembre de 2015 40 días hábiles 026 8 de enero – 8 de febrero de 2016 Sin interrupción 185 4 de febrero – 4 de marzo de 2016 Sin interrupción 239 4 de marzo – 4 de junio de 2016 Sin interrupción 457 11 de julio – 11 de agosto de 2016 19 días hábiles 549 11 agosto – 30 de diciembre de 2016 Sin interrupción Se observan dos interrupciones ostensiblemente amplias a la culminación de los contratos 062 de 2013 y 307 de 2015, las cuales implicaron el rompimiento de la relación contractual entre las partes y, que, llevan a contabilizar el término de prescripción de manera separada.

A partir de la finalización de cada uno de estos contratos surgió la obligación de la demandante de reclamar su derecho dentro de los tres años siguientes. En el caso, está acreditado que lo hizo el 27 de julio de 2017, por lo que operó la prescripción extintiva frente al primer periodo, es decir, de los derechos laborales causados entre el 9 de marzo de 2009 y el 11 de julio de 2013, como lo estimó el Tribunal.

En cuanto al segundo y tercer período de vinculación, comprendidos entre el 2 de enero de 2014 y 6 de noviembre de 2015 y 8 de enero al 30 de diciembre de 2016, se advierte que la demandante presentó la reclamación dentro de los tres Radicación: 20001233900020170061901 (1576-2022) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 años siguientes a la finalización de cada lapso.

De esta manera, no operó frente a esos lapsos. En ese orden de ideas, se confirmará la sentencia de primera instancia. De la condena en costas Sobre la condena en costas, es importante aclarar que la jurisprudencia de la Subsección A del Consejo de Estado venía aplicando el criterio objetivo valorativo consagrado en el art. 188 de la Ley 1437 de 2011, según el cual en toda sentencia el juez procederá a su reconocimiento cuando encuentre demostrado en el proceso que estas se causaron, sin que en esa valoración fuera relevante analizar si las partes actuaron de manera temeraria, mal intencionada o de mala fe, no obstante, dicho criterio fue variado con la adición introducida por el art. 47 de la Ley 2080 de 2021, en el que indica que la condena en costas es viable, siempre y cuando se acredite que la parte vencida obró con manifiesta carencia de fundamento legal.

Teniendo en cuenta el cambio introducido por el legislador en la materia, la Subsección A aclara que adoptará una nueva postura en la cual, en las sentencias proferidas a la luz de la reciente normativa se deberá analizar la conducta realizada por las partes en el proceso, entre ello, si se presentó o no, carencia de fundamentación jurídica conforme a lo señalado en el inciso 2º del art. 188 de la Ley 1437 de 2011.

En el presente caso, aplicando el criterio anunciado, se observa, a partir de la demanda y del recurso de apelación, que no se presenta una carencia de fundamentación legal que dé lugar a la condena en costas. Contrario a ello, las partes presentaron argumentos razonables de defensa jurídica de sus intereses, en consecuencia, no se impondrá condena en costas en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA Primero. Confirmar la sentencia del veintitrés (23) de septiembre de dos mil veintiuno (2021).

Segundo. Sin condena en costas de segunda instancia. Tercero. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones correspondientes en la plataforma «SAMAI». Notifíquese y cúmplase Radicación: 20001233900020170061901 (1576-2022) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión. JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente