Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D.C., seis (6) octubre de dos mil veintidós (2022) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 25000 23 42 000 2018 00884 01 (3057-2021) Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones) Demandado: Edith Ballén Palomino Temas: Reliquidación de la pensión. Fecha de efectividad.
Devolución de sumas recibidas de buena fe. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 1 de marzo de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca —Sección Segunda-Subsección B—, por medio de la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. 1.
Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en la modalidad de lesividad, la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones), mediante apoderada, formuló demanda en orden a que se declare la nulidad parcial de la Resolución GNR 196421 del 31 de julio de 2013, por la cual se reliquidó la pensión de vejez reconocida a favor de la señora Edith Ballén Palomino. 2 Radicado: 25000 23 42 000 2018 00884 01 (3057-2021) Demandante: Colpensiones Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, solicitó ordenar a la señora Edith Ballén Palomino: i) restituir a Colpensiones la suma correspondiente a los valores pagados a partir de la fecha de inclusión en nómina hasta que se ordene la suspensión provisional; y ii) indexar los valores que se reconozcan en favor de Colpensiones o reconocer los intereses a que haya lugar. 1.1.2.
Hechos Como hechos relevantes, la apoderada de Colpensiones señaló los siguientes: i) La señora Edith Ballén Palomino nació el 4 de febrero de 1958. ii) Colpensiones, mediante Resolución GNR 041137 del 17 de marzo de 2013, le reconoció pensión de vejez a partir del 01 de abril de 2013. iii) La señora Ballén Palomino, mediante escrito presentado el 22 de marzo de 2013, interpuso recurso de reposición solicitando el reconocimiento y pago del retroactivo de los meses de febrero y marzo de 2013, así como de los periodos «08/2011, 09/2011, 11/2011, 02/2012, 05/2012, 08/2012 y 11/2012». iv) Por medio de la Resolución GNR 196421 del 31 de julio de 2013, se resolvió reliquidar la pensión de vejez, en cuantía de $1.747.691, efectiva a partir del 1 de febrero de 2013. v) La señora Ballén Palomino, el 13 de junio de 2017, reclamó nuevamente la reliquidación de la pensión de vejez. vi) Colpensiones, por auto de prueba APSUB 2249 del 22 de junio de 2017, le solicitó a la señora Ballén Palomino su consentimiento para revocar de manera parcial la Resolución GNR 196421 del 31 de julio de 2013.
Transcurrido el término de un mes concedido para tal efecto, no se allegó la autorización requerida. 3 Radicado: 25000 23 42 000 2018 00884 01 (3057-2021) Demandante: Colpensiones 1.1.3. Normas violadas y concepto de violación Como tales, se señalaron la Constitución Política; las Leyes 100 de 1993 y 1437 de 2011; el Decreto 758 de 1990; y el Acto Legislativo 01 de 22 de julio de 2005.
Al desarrollar el concepto de violación, la apoderada de la demandante expuso los siguientes argumentos: i) La Resolución GNR 196421 del 31 de julio de 2013, mediante el cual se reliquidó la pensión de vejez a favor de la señora Edith Ballén Palomino, tuvo en cuenta para el reconocimiento pensional una fecha de nacimiento equivocada, esto es el 4 de febrero de 1955, siendo lo correcto el 4 de febrero de 1958, error que generó un estatus de pensionada el 4 de febrero de 2010. ii) Al tener en cuenta una fecha de estatus y efectividad erradas, respecto de la prestación reconocida inicialmente, la reliquidación se concedió de manera equívoca, pues debió tenerse el cumplimiento de la edad como último requisito para adquirir el derecho a la pensión, es decir, el 4 de febrero de 2013. 1.2.
Contestación de la demanda La parte accionada dentro del término de traslado no contestó la demanda, según el informe secretarial del 19 de julio de 2019.1 1.3. La sentencia apelada El Tribunal Administrativo de Cundinamarca —Sección Segunda-Subsección B— accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, con sustento en las siguientes consideraciones:2 i) Del acervo probatorio allegado al plenario, se logró establecer que la señora Ballén Palomino nació el 4 de febrero de 1958, es decir, que al 1 de abril de 1994 1 Folio 49 2 Folios 116 al 123 4 Radicado: 25000 23 42 000 2018 00884 01 (3057-2021) Demandante: Colpensiones tenía cumplidos más de treinta y cinco años de edad y cotizó a Colpensiones un total de 1193 semanas, situación que no fue discutida por las partes.
En ese orden, la controversia planteada se circunscribe a establecer si el reconocimiento de la pensión de vejez se fundó en una fecha de estatus y efectividad errónea. ii) Efectivamente, Colpensiones reconoció una pensión de vejez a la demandada a partir del 1 de febrero de 2013, teniendo en cuenta como fecha de estatus pensional el 4 de febrero de 2010, y conforme a lo dispuesto en el Decreto 758 de 1990, en un 84% del salario básico.
Por su parte, la señora Edith Ballén Palomino, en sus alegatos de conclusión, manifestó que a pesar de que Colpensiones ingresó una fecha de estatus diferente, es decir el 4 de febrero de 2010, la pensión fue reconocida a partir del mes de febrero de 2013, es decir, cuando cumplió la totalidad de los requisitos y por lo tanto no se actuó en ningún momento de mala fe. iii) Conforme a las pruebas aportadas, se puede advertir que, en efecto, existió una equivocación por parte de la entidad demandante en la parte considerativa del acto administrativo demandado, en cuanto señaló que la señora Edith Ballén nació el 4 de febrero de 1955, lo que determinó como fecha de estatus el 4 de febrero de 2010, cuando aquella realmente nació el 4 de febrero de 1958, por lo que la fecha de consolidación del derecho y de su efectividad correspondía al 4 de febrero de 2013.
No obstante, a pesar de que el acto acusado contiene dicho yerro, lo cierto es que la resolución enjuiciada fue incluida en nómina a partir del mes de agosto y se reconoció el valor por concepto de retroactivo teniendo como fecha de efectividad el mes de febrero de 2013. En consecuencia, si bien existió un error en la fecha del estatus pensional de la demandada, no se evidenció que este obedeciera a un comportamiento de mala fe por parte de esta.
Tampoco se acreditó un pago indebido y desproporcionado, pues el reconocimiento tuvo efectividad a partir del 1 de febrero de 2013, cuando debió 5 Radicado: 25000 23 42 000 2018 00884 01 (3057-2021) Demandante: Colpensiones ser desde el 4 de febrero de 2013. En este orden, la entidad demandante deberá adelantar los trámites tendientes a corregir la fecha correcta del estatus de pensionada y aclarar su fecha de efectividad. iv) Frente a la pretensión de la devolución de los dineros recibidos en exceso por concepto de la pensión reconocida, la Sala considera que debe prevalecer el principio de la buena fe, que constituye un postulado de trascendencia constitucional que enmarca el desarrollo de las relaciones de los particulares entre sí y entre estos y la administración. Con fundamento en lo expuesto, el a quo decidió i) declarar la nulidad parcial de la Resolución GNR 196421 de 31 de julio de 2013, mediante la cual se reliquidó la pensión de vejez reconocida a favor de la señora Edith Ballén Palomino; ii) declarar que el estatus pensional y de efectividad del reconocimiento de su pensión de vejez es a partir del 4 de febrero de 2013; y iii) disponer que no hay lugar a la devolución de los dineros percibidos por la señora Edith Ballén Palomino. 1.4.
El recurso de apelación Colpensiones, por conducto de apoderado, interpuso recurso de apelación3 y lo sustentó así: i) El a quo se abstuvo de pronunciarse respecto de la pretensión de reintegro del derecho, alegando la buena fe de la accionada. Sin embargo, no se puede alegar tal premisa frente a la señora Ballén Palomino, ya que guardó silencio frente al reconocimiento de su estatus pensional sin el lleno de los requisitos. ii) La edad es requisito legal para adquirir el derecho a pensionarse, por ello, aun con el error cometido por Colpensiones, se atenta contra el principio de legalidad y va en contra de la Ley y la Constitución, cuando se advierte que el año de nacimiento no corresponde con la realidad, es ahí en donde radica la falta de moral y ética por 3 Folios 133 y 134 6 Radicado: 25000 23 42 000 2018 00884 01 (3057-2021) Demandante: Colpensiones parte de la accionada. iii) En este sentido, la sentencia debe ser revocada parcialmente y, en su lugar, restablecerse el derecho a favor de Colpensiones, en la forma como se solicitó en la demanda, es decir, ordenar a la señora Edith Ballén Palomino, la devolución de la diferencia pagada de más. 1.5.
Alegatos de conclusión en segunda instancia y concepto del Ministerio Público Conforme a la constancia secretarial visible a folio 153 del expediente, en el presente asunto no se presentaron alegaciones ni concepto del Ministerio Público, dado que tampoco fue necesario decretar ni practicar pruebas de segunda instancia. La ausencia de un período probatorio en esta oportunidad tornaba improcedente agotar el referido trámite, de acuerdo con lo previsto en el artículo 247, numeral 5.° del CPACA (modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, vigente para la época de interposición del recurso de apelación objeto de estudio).
La Sala decide, previas las siguientes 2. Consideraciones 2.1. El problema jurídico De acuerdo con los argumentos esgrimidos en el recurso de apelación, el problema jurídico en esta instancia se circunscribe a establecer si procede el reintegro de los dineros percibidos por la demandada por concepto del retroactivo pensional derivado de la reliquidación efectuada por medio del acto acusado. 2.2.
Marco normativo Devolución de prestaciones periódicas. Principio de la buena fe 7 Radicado: 25000 23 42 000 2018 00884 01 (3057-2021) Demandante: Colpensiones De conformidad con el artículo 83 de la Constitución Política, «[l]as actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que aquellos adelanten ante estas».
En relación con el contenido del principio de buena fe, «[l]a jurisprudencia constitucional ha definido el principio de buena fe como aquel que exige a los particulares y a las autoridades públicas ajustar sus comportamientos a una conducta honesta, leal y conforme con las actuaciones que podrían esperarse de una ‘persona correcta (vir bonus)’.
Así la buena fe presupone la existencia de relaciones reciprocas con trascendencia jurídica, y se refiere a la ‘confianza, seguridad y credibilidad que otorga la palabra dada».4 En esos términos, el constituyente de 1991 dispuso que el principio de buena fe comportaría un patrón rector de las actuaciones de los particulares y las autoridades públicas.
Adicionalmente, la Carta Política establece que dicho principio se presume en las diligencias que los primeros adelanten ante las segundas; así pues, bajo la idea de esa presunción, quien pretende desvirtuarla debe asumir la carga probatoria que permita demostrar la trasgresión de dicho principio.5 Por su parte, el artículo 164, numeral 1, literal c), del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (cpaca), establece que la demanda puede ser presentada en cualquier tiempo, siempre que se dirija contra actos que reconozcan o nieguen, total o parcialmente, prestaciones periódicas; «[s]in embargo, no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe».
En ese escenario, la Sección Segunda del Consejo de Estado ha sostenido que «[…] no habrá lugar a recuperar las prestaciones periódicas pagadas a los 4 Corte Constitucional, sentencia C-1194 del 3 de diciembre de 2008, M.P., Rodrigo Escobar Gil. 5 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 26 de junio de 2020, expediente 41001-23-33-000-2012-00237-02 (4076-18), M.P., Sandra Lisset Ibarra Vélez. 8 Radicado: 25000 23 42 000 2018 00884 01 (3057-2021) Demandante: Colpensiones particulares de buena fe, salvo que se pruebe por la entidad Estatal que el demandado incurrió en conductas deshonestas, fraudulentas, dolosas, es decir, que actuó de mala fe con el fin de obtener un beneficio al cual no tenía derecho».6 Conforme a lo expuesto, esta sala ha advertido que el principio de la buena fe incorpora una presunción legal, que admite prueba en contrario, y, por ello, le corresponde a quien lo echa de menos, probar que el peticionario o en este caso, la demandada, actuó de mala fe.
En ese entendido, no hay lugar a recuperar las prestaciones periódicas pagadas a los particulares de buena fe, salvo que se pruebe por la entidad estatal que el titular de la prestación incurrió en conductas deshonestas, fraudulentas, dolosas, es decir, que actuó de mala fe con el fin de obtener un beneficio al cual no tenía derecho. 2.3.
Hechos probados De conformidad con las pruebas que obran en el expediente administrativo aportado por la entidad demandante, la Sala encuentra acreditado lo siguiente: 7 i) La señora Edith Ballén Palomino nació el 4 de febrero de 1958. ii) El 17 de marzo de 2013, por medio de la Resolución GNR 041137, Colpensiones reconoció y ordenó a su favor el pago de una pensión de vejez, a partir del 1 de abril de 2013.
Se determinó como fecha del estatus el 4 de febrero de dicha anualidad. iii) El 22 de marzo de 2013, la señora Ballén Palomino interpuso recurso de reposición, «manifestando su inconformidad básicamente en los siguientes términos: la asegurada solicita el reconocimiento y pago del retroactivo de los meses de febrero y marzo de 2013.
Igualmente solicita el reconocimiento de los periodos de 08/2011, 09/2011, 11/2011, 02/2012, 05/2012, 08/2012, y 11/2012».8 6 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 27 de agosto de 2020, expediente 76001-23-31-000-2010-01578-01 (3388-14), M.P., César Palomino Cortés. 7 Folio 1 tomo 2 8 Según se extracta de la Resolución GNR 196421 del 31 de julio de 2013 (cd. expediente administrativo) 9 Radicado: 25000 23 42 000 2018 00884 01 (3057-2021) Demandante: Colpensiones iv) El 31 de julio de 2013, a través de la Resolución GNR 196421, Colpensiones, al resolver el recurso de reposición, modificó la Resolución 41137 del 17 de marzo de 2013, en el sentido de reliquidar la prestación a partir del 1 de febrero de 2013.
En este acto se fijó como fecha del estatus el 4 de febrero de 2010. v) El 22 de junio de 2017, por medio de la Resolución APSUB 2249, el subdirector de determinación de la Dirección de Prestaciones Económicas de Colpensiones solicitó la autorización de la interesada para revocar de manera parcial la Resolución GNR 196421 del 31 de julio de 2013, debido a que se tuvo como fecha de nacimiento el 4 de febrero de 1955, dando un estatus de pensionada el 4 de febrero de 2010, cuando lo cierto es que nació el 4 de febrero de 1958 y, por ende, el derecho se consolidó el 4 de febrero de 2013. 2.4.
Análisis de la Sala De conformidad con lo expuesto en el recurso de apelación presentado por Colpensiones, la Sala determinará si procede revocar el numeral tercero de la parte resolutiva de la sentencia apelada, que denegó la devolución de los dineros percibidos de más por la señora Edith Ballén Palomino, con ocasión de la reliquidación de su pensión de vejez, comoquiera que Colpensiones considera que se desvirtuó la presunción de buena fe.
Al respecto, cuando se aborda el análisis de casos en los que se discuten prestaciones periódicas y, principalmente, cuando la pretensión de restablecimiento es el reembolso o la devolución de sumas de dineros pagadas y no debidas, la ley se ha encargado de cualificar la manera en que ello es posible y ha señalado que no habrá lugar a la recuperación de las prestaciones pagadas a particulares de buena fe9 en consideración a que este principio se presume en todas las relaciones jurídico-administrativas que adelanten los particulares ante las autoridades públicas. 9 Literal c) del numeral 1.º del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011. 10 Radicado: 25000 23 42 000 2018 00884 01 (3057-2021) Demandante: Colpensiones Por lo anterior, en orden de hacer viable el reembolso de las sumas de dinero perseguidas en esta demanda, Colpensiones debió centrar su esfuerzo procesal en demostrar no solo la ilegalidad del acto de reliquidación, sino también en acreditar que la obtención de tal derecho por parte de la demandada se hizo con desconocimiento de los postulados de la buena fe que, se reitera, son presumibles.
Sin embargo, esta carga no fue debidamente asumida por la entidad demandante, pues en el plenario no existen pruebas que evidencien la mala fe de la señora Ballén Palomino, por lo que es improcedente la recuperación de las sumas pagadas en su favor por virtud del acto acusado, así hubiere sido decretada su nulidad. Así las cosas, comoquiera que al proceso no se aportaron elementos de juicio que permitan concluir que la demandada se valió de documentos falsos o utilizó maniobras fraudulentas para obtener la reliquidación pensional a partir de una fecha que no correspondía, pues es evidente que se trató de un error de la entidad, no se desvirtuó la presunción de buena fe que amparó su actuar y, por lo tanto, no está obligada a devolver las sumas que le fueron pagadas por concepto del retroactivo que arrojó la correspondiente operación matemática.
De tal suerte, que los argumentos con los que Colpensiones pretende demostrar la mala fe de la demandada con el fin de lograr el reembolso de las sumas de dinero perseguidas no tienen la virtualidad de demostrar que la conducta desplegada por esta desconoció los postulados de la buena fe. 2.5. De la condena en costas Esta Subsección, en sentencia de 21 de abril de 2016, definió la siguiente regla en materia de costas, cuando es la entidad pública la que demanda su propio acto en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en la modalidad de lesividad, en armonía con lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA:10 10 Sentencia de 21 de abril de 2016, Consejero ponente Luis Rafael Vergara Quintero, expediente: 3400-2013, Actor: Caja Nacional de Previsión Social – Cajanal EICE en Liquidación, demandado: Ligia Eugenia Álvarez Ponce. 11 Radicado: 25000 23 42 000 2018 00884 01 (3057-2021) Demandante: Colpensiones En este caso tenemos que debido a la naturaleza del medio de control ejercido, que es el de nulidad y restablecimiento del derecho pero en la modalidad de lesividad, en tanto la Caja Nacional de Previsión Social EICE en Liquidación ataca sus propios actos administrativos mediante los cuales reconoció y reliquidó una pensión gracia, es decir, la entidad pública propende por anular unos actos administrativos que, no obstante su contenido particular, dada su ilegalidad afectan igualmente intereses públicos, en la medida en que reconocen y ordenan el pago de sumas a las que el beneficiario no tiene derecho, y ello deriva en una afectación patrimonial, no sólo de la Institución pública que cometió el yerro respectivo, sino de todos los ciudadanos que aportan al sistema pensional Colombiano, es el interés superior público patrimonial el que está en juego.
Así las cosas, no es posible afirmar que la titular de la prestación que se debate sea la parte “vencida” en el litigio –como lo exige la norma-, y por ello la señora Álvarez Ponce no tiene la obligación de pagar costas en el proceso. En tal sentido, se revocará la decisión del Tribunal Administrativo de Nariño. Por consiguiente, no es viable en estos casos condenar en costas en ninguna de las instancias, pues en este tipo de eventos en los cuales se ventilan intereses económicos, no es posible afirmar que el titular de la prestación sea la parte «vencida» en el litigio, aun cuando resulte afectado con la decisión.11 En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sub Sección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Confirmar la sentencia del 1 de marzo de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca —Sección Segunda-Subsección B—, por medio de la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, en el proceso promovido por la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones) contra la señora Edith Ballén Palomino. Segundo. Sin condena en costas. 11 No aplica cuando se haya demostrado mala fe en las actuaciones administrativas y judiciales del beneficiario de la prestación. 12 Radicado: 25000 23 42 000 2018 00884 01 (3057-2021) Demandante: Colpensiones Devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones en el programa SAMAI.
Notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.