Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá D.C., veinte (20) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2025-06751-00 Accionante: Ana Josefa Alean Moreno Accionados: Tribunal Administrativo de Córdoba, Sala Cuarta de Decisión, y otro Tema: Tutela contra providencia judicial.

Reparación directa. Privación injusta de la libertad. NIEGA AMPARO SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Subsección decide la acción de tutela instaurada por la señora Ana Josefa Alean Moreno en contra del Juzgado Tercero Administrativo del Circuito Judicial de Montería y del Tribunal Administrativo de Córdoba, Sala Cuarta de Decisión, por la expedición de las sentencias del 17 de junio de 2021 y 11 de abril de 2025, respectivamente, en el medio de control de reparación directa, al que le fue asignado el radicado 23001-33-33-003-2018-00317-00/01.

ANTECEDENTES La parte actora pretende que se protejan sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, junto con los principios de presunción de inocencia y cosa juzgada.

HECHOS La solicitud de tutela se fundamentó en los hechos que se resumen de la siguiente manera: La accionante narra que instauró, junto con sus familiares, demanda de reparación directa en contra de la Nación-Dirección Ejecutiva de Administración Judicial y Fiscalía General de la Nación, para que fueran declarados administrativa y patrimonialmente responsables por los perjuicios materiales y morales ocasionados con la privación injusta de su libertad desde el 28 de febrero de 2012 hasta el 6 de abril de 2016, por la presunta comisión del delito de tráfico, fabricación o porte de estupefacientes.

Radicado: 11001-03-15-000-2025-06751-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Que el 17 de junio de 2021, el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Montería negó las pretensiones, por lo cual la parte demandante interpuso recurso de apelación, pero el 29 de abril de 2025, el Tribunal Administrativo de Córdoba, Sala Cuarta de Decisión, confirmó la sentencia porque determinó que la restricción de la libertad cumplió con los criterios de legalidad, necesidad, razonabilidad y proporcionalidad.

Considera que en las decisiones judiciales se incurrió en un defecto sustantivo porque se desconoció la jurisprudencia consolidada del Consejo de Estado que reconoce el derecho a ser reparado en caso de absolución penal, desvinculación o preclusión de la investigación o cesación del procedimiento, con independencia de la conducta de la autoridad estatal, salvo prueba del dolo o la culpa grave, circunstancias que no se acreditaron en el caso, en atención al régimen de responsabilidad objetiva.

En ese sentido, efectuó un recuento del desarrollo jurisprudencial sobre el régimen de responsabilidad en casos de privación injusta de la libertad en la jurisdicción de lo contencioso administrativo1 y sostuvo que las entidades demandadas deben responder por la privación de su libertad, por lo cual debe efectuarse el análisis probatorio, según el marco jurídico aplicable y la verificación de la existencia del perjuicio causado.

Señaló que las decisiones adoptadas afectaron la cosa juzgada de la sentencia absolutoria penal que fue sustentada en la falta de pruebas y su presunción de inocencia y agregó que en el caso no podía «predicarse la existencia de un daño especial», pues este tiene cabida cuando el hecho que pretendía imputarse no existió o la conducta era objetivamente atípica.

Que la medida de aseguramiento que le fue impuesta fue desproporcionada e irrazonable y se afectaron las garantías constitucionales, pues ni la Fiscalía ni el juez de control de garantías cumplieron con las exigencias contenidas en los artículos 295, 296, 308 (numeral 2) y 310 del Código de Procedimiento Penal y desconocieron que no existían elementos materiales probatorios ni un vínculo con organizaciones criminales.

Que los jueces penales no analizaron la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia que «ha venido despenalizando este delito desde el 2009, con la dosis de la provisionalidad». 1 Aludió a las sentencias 11.601 del 27 de septiembre de 2001, 11.754 del 18 de septiembre de 1997, 12.076 del 14 de marzo de 2002, 13.038 del 4 de mayo de 2002, 63.499 del 2 de mayo de 2002, 14.740 del 9 de junio de 2005, 15.348 del 24 de febrero de 2005, 13.160 del 4 de diciembre de 2006, 16.692 del 10 de junio de 2009, 19.151 de 2011, del 23 de mayo de 2012, del 29 de agosto de 2013 y 23.354 de 2013.

Así mismo, refirió la sentencia de unificación de 2013, frente a la que señaló que las conclusiones a las que allí se llegó carecen de «asidero» y la sentencia de tutela del año 2019 que dejó sin efectos la sentencia del 15 de agosto de 2018 (exp. 46.947), así como la Sentencia C-037 de 1996 de la Corte Constitucional. Radicado: 11001-03-15-000-2025-06751-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 PRETENSIONES Solicitó que se dejen sin efectos las sentencias del 17 de junio de 2021 y 11 de abril de 2025 proferidas por las autoridades judiciales y se ordene reexaminar el caso, conforme con la jurisprudencia vigente y la protección de sus derechos.

ACTUACIÓN PROCESAL El 30 de octubre de 2025, se admitió la acción; se vinculó a la Nación-Rama Judicial y a la Fiscalía General de la Nación, como terceros con interés; y se corrió el traslado respectivo. POSICIÓN DE LOS ACCIONADOS El Tribunal Administrativo de Córdoba, Sala Cuarta de Decisión, guardó silencio. El Juzgado Tercero Administrativo del Circuito Judicial de Montería se limitó a allegar el expediente digital del proceso objeto de esta acción. POSICIÓN DE LOS VINCULADOS La Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Montería – Córdoba adujo que las sentencias controvertidas no fueron violatorias del debido proceso y se basaron en la Constitución, la ley y la jurisprudencia, por lo que manifestó compartir las decisiones adoptadas por las autoridades judiciales y solicitó negar el amparo.

Indicó que su deber como entidad demandada fue ejercer su derecho de defensa, pero no tiene competencias ni injerencia alguna en las determinaciones judiciales pues los jueces de la República son autónomos en sus decisiones, por lo que carece de legitimación en la causa por pasiva, al no ser el sujeto activo de la conducta presuntamente vulneradora de los derechos fundamentales de la accionante.

La Fiscalía General de la Nación afirmó que no cuenta con legitimación en la causa por pasiva porque la presunta transgresión de los derechos alegados recae en la actuación de la autoridad judicial y, en todo caso, expuso que la parte actora no sustentó adecuadamente las causales específicas de procedibilidad ni cumplió con el requisito de relevancia constitucional, por lo cual pidió declarar la improcedencia de la acción. Se decidirá previo a las siguientes, CONSIDERACIONES Para efectos de resolver la presente acción, la Sala abordará las siguientes Radicado: 11001-03-15-000-2025-06751-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 temáticas: i) cuestión previa; ii) generalidad de la acción de tutela; iii) procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales y iv) caso concreto.

Cuestión previa – Impedimento    El magistrado Luis Eduardo Mesa Nieves manifestó impedimento para conocer de la presente acción con fundamento en la causal 4 del artículo 56 del Código de Procedimiento Penal, debido a que suscribió el auto del 21 de octubre de 2021, mediante el cual se admitió el recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia proferida en el proceso que dio lugar a la instauración de esta acción. El artículo 39 del Decreto 2591 de 1991, en relación con las causales de impedimento para el conocimiento de las acciones de tutela señala que son las contempladas en el artículo 56 de la Ley 906 de 2004, el cual establece:    «ARTÍCULO

56. CAUSALES DE IMPEDIMENTO. Son causales de impedimento:  (…)  4. Que el funcionario judicial haya dictado la providencia de cuya revisión se trata, o hubiere participado dentro del proceso (…)»    En esa medida, la Sala dual observa que la situación encaja en la causal 4ª invocada, por lo que se declarará fundado el impedimento y se le separará del conocimiento del asunto, en aras de salvaguardar los principios de imparcialidad y transparencia. Generalidades de la acción de tutela    De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución y el Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela puede ejercerse con el objeto de reclamar la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales, cuando éstos se vean vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o particular y procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

Procedencia de la tutela contra decisiones judiciales La Corte Constitucional ha admitido la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales de forma excepcional, por la vulneración de los derechos fundamentales2, siempre y cuando se cumpla la totalidad de los requisitos generales y al menos una de las causales específicas establecidas en la Sentencia C590/053.

Concretamente, en cuanto a las primeras exigencias, en la Sentencia SU128/21, estas se enlistaron así: 2 Dicha posición es reiterada por la Corte Constitucional, entre otras, en sentencia T-849 A de 2013. 3 M.P. Jaime Córdoba Triviño. Radicado: 11001-03-15-000-2025-06751-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 «a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional.

El juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional, so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. ( ). b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio ius fundamental irremediable.

( ) c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, esto es, que la acción de tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. ( ) d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe comprobarse que esta tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora. e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial, siempre que esto hubiere sido posible. f. Que no se trate de sentencias de tutela.

( )» Ahora, para que proceda la tutela contra una decisión judicial esta tiene que haber incurrido en al menos una de las siguientes causales: «a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. (…) b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y Radicado: 11001-03-15-000-2025-06751-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional.

(…) h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. i. Violación directa de la Constitución.»4 En la misma línea, el alto tribunal constitucional, en Sentencia SU-215 de 2022, enfatizó en el respeto que debe tenerse por los principios de autonomía e independencia judicial, la cosa juzgada y de la seguridad jurídica y expresó: «… Basada en lo anterior, esta Corporación ha indicado que cuando la tutela se dirige en contra de las providencias de las altas cortes, como órganos de cierre, su examen sobre la procedencia de la tutela debe ser especialmente exigente pues la sustentación de tales requisitos requiere de una argumentación cualificada5.

(…) “el juez de tutela debe limitarse a analizar los yerros puntuales de la providencia cuestionada señalados por el accionante, pues tiene ‘vedado adelantar un control oficioso y exhaustivo de la providencia reprochada”6. Esto implica que el juez de tutela debe restringir su análisis únicamente a los argumentos propuestos por el accionante, (…).

Si el juez constata alguna irregularidad debe comprobar que sea grave y de una entidad tal que amerite la intervención urgente del juez de tutela7» En ese orden de ideas, al juez constitucional le corresponde examinar las exigencias generales de procedibilidad cuando se discuten providencias judiciales y, de encontrarlas superadas, verificar si se configura algún defecto de los señalados, si este es determinante en la decisión y si su gravedad es tal que habilite la intervención del juez constitucional.

Caso concreto A esta Subsección corresponde verificar si se superan los requisitos generales de procedencia que habilitan el estudio de la sentencia controvertida, pues solo en el evento de encontrarse satisfechos habría lugar a examinar los disensos esgrimidos. Se encuentran reunidas las exigencias generales, pues: i) el asunto a resolver tiene relevancia constitucional, en la medida en que se centra en establecer si en la decisión judicial controvertida se vulneraron los derechos fundamentales 4 Corte Constitucional, Sentencia C-590 de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño. 5 Sentencia SU-074 de 2022. 6 Sentencia SU-074 de 2022. 7 Sentencia SU-072 de 2018.

Radicado: 11001-03-15-000-2025-06751-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 reclamados en protección por la incursión en un desconocimiento del precedente judicial, el cual fue fundamentado de forma que resulta entendible el desacuerdo; ii) la acción se presentó con inmediatez, pues el 29 de abril de 2025 se envió mensaje de datos para notificar la sentencia discutida en esta sede y esta acción fue instaurada el 27 de octubre de este año; iii) se agotaron los mecanismos de defensa judicial; iv) se identificaron claramente los hechos generadores de la vulneración y los derechos estimados como transgredidos; v) no se trata de una sentencia de tutela; y vi) no se está invocando una irregularidad procesal, por lo cual no hay lugar a exigir el cumplimiento de ese requisito.

En consecuencia, se procederá al estudio de fondo, respecto a la sentencia del 11 de abril de 2025, por ser la que puso fin al proceso. En dicha providencia el Tribunal Administrativo de Córdoba, Sala Cuarta de Decisión, analizó el desarrollo jurisprudencial sobre la responsabilidad estatal en los casos de privaciones injustas de la libertad y las particularidades fácticas y jurídicas del asunto, lo cual le permitió concluir que debía confirmarse la decisión de primera instancia de negar las pretensiones.

Lo anterior porque advirtió que la medida de aseguramiento impuesta a la señora Ana Josefa Alean Moreno atendió a los postulados de i) legalidad, pues se cumplieron los requisitos establecidos en el artículo 308 de la Ley 906 de 2004, en tanto podía inferirse razonablemente su participación en el delito investigado, pues en diligencia de registro y allanamiento al lugar de su residencia, llevada a cabo con sustento en la información anónima recibida sobre la venta en dicha ubicación de drogas alucinógenas, se encontraron 86 bolsas que contenían una sustancia estupefaciente; ii) necesidad, ya que resultaba adecuada y necesaria, acorde con los artículos 308 y 313 de la Ley 906 de 200, en la medida que la conducta endilgada no podía evitarse con otros tipos de medidas no privativas de la libertad; iii) razonabilidad, debido a la gravedad del delito tipificado, la pena mínima establecida para este y el perjuicio que representaba para toda la comunidad, al atentar contra la salud pública de los habitantes del municipio; y iv) proporcionalidad, pues la restricción perseguía un fin constitucionalmente legítimo y no existía otro medio menos lesivo con una eficacia similar para alcanzar el fin propuesto.

Además, observó que la imputada no expuso durante las audiencias penales argumentos o elementos probatorios que justificaran su actuación, para estudiarse una eventual atipicidad ni recurrió la decisión de imposición de la medida, pese a la procedencia de recursos. Igualmente, aclaró que el hecho de que resultara absuelta en el proceso penal no acarreaba automáticamente una responsabilidad objetiva, pues debía determinar si la medida de aseguramiento fue o no injusta y si atendió a los criterios analizados.

De los razonamientos de la autoridad judicial, esta Subsección evidencia que la decisión estuvo fundamentada tanto en la jurisprudencia actual del Consejo de Estado como de la Corte Constitucional sobre la materia, acorde con la cual para que se declare la responsabilidad deben estar demostrados los elementos de la Radicado: 11001-03-15-000-2025-06751-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 responsabilidad establecidos en la cláusula general del artículo 90 constitucional, correspondiéndole a la autoridad judicial definir el régimen de responsabilidad aplicable.

En relación con el desacuerdo de la accionante consistente en que era procedente la declaratoria de responsabilidad por haber sido absuelta en el proceso penal, debe precisarse que no puede confundirse las exigencias respecto a la responsabilidad para la imposición de la medida de aseguramiento de las previstas para la condena penal, pues la primera solo requiere que exista una inferencia razonable de la autoría o participación en el ilícito, por lo que el análisis debía limitarse a ese aspecto, mas no a la prueba más allá de toda duda razonable de la autoría del delito, como ciertamente lo examinó la Sala accionada, al definir que la investigada fue capturada en flagrancia, luego de que se informara sobre una presunta actividad delictiva en su lugar de residencia. Además, debe precisarse que la solicitante del amparo, aunque realizó un recuento de las distintas posiciones adoptadas al interior de la jurisdicción de lo contencioso administrativo sobre el régimen de responsabilidad aplicable tratándose de privaciones injustas de la libertad, no identificó la regla o subregla actual y concreta que hubiera sido desconocida por la autoridad judicial.

En cambio, se enfocó en transcribir algunas providencias y aludir a múltiples pronunciamientos, muchos de ellos proferidas antes de que se definiera por la Corte Constitucional la aplicación del principio iura novit curia en casos como el presente, criterio acogido por el Consejo de Estado. Finalmente, se advierte que la autoridad judicial analizó los requisitos legales para la imposición de la medida de aseguramiento y los encontró demostrados, lo que la llevó a colegir la legalidad de la medida, por lo que tampoco se encuentra que se hayan desconocido las exigencias de la Ley 906 de 2004 para ese efecto.

En ese entendido, se advierte que los cargos de la actora se basan en un simple desacuerdo porque la decisión no fue favorable a sus pretensiones, mas no porque el Tribunal Administrativo de Córdoba, Sala Cuarta de Decisión, haya incurrido en algún defecto que justifique la intervención de este juez constitucional. En consecuencia, se negará el amparo solicitado por la señora Ana Josefa Alean Moreno. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, Radicado: 11001-03-15-000-2025-06751-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 FALLA Primero. DECLARAR fundado el impedimento manifestado por el magistrado Luis Eduardo Mesa Nieves.

Segundo. NEGAR el amparo solicitado, de conformidad con la parte motiva de esta providencia. Tercero. Si esta providencia no fuere impugnada, remítase el expediente de la actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Cuarto. Notificar a las partes en la forma dispuesta en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE   JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ                           Firmado electrónicamente JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado electrónicamente