Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá D.C., veintinueve (29) de enero de dos mil veintiséis (2026) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 05001-23-33-000-2019-02335-01 (0528-2024) Demandante: Beatriz Nohelia Cardona Mora Demandado: Municipio de Medellín, Secretaría de Educación Municipal Tema: Nivelación salarial y prestacional Sentencia de segunda instancia Asunto Decide la Sala en segunda instancia el recurso de apelación presentado por la demandante contra la sentencia del 26 de octubre de 2023 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia que negó las pretensiones de la demanda.

I. Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones 1. Beatriz Nohelia Cardona Mora presentó demanda1 en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso - Administrativo2, en orden a que se declarara la nulidad del acto administrativo 201830345312 del 21 de noviembre de 2018, expedido por la Secretaría de Educación de Medellín que le negó el reconocimiento y pago de una nivelación salarial solicitada junto con otros docentes «MUNICIPALES». 2.

A título de restablecimiento del derecho pidió i) el reconocimiento y pago de las diferencias salariales y prestacionales causadas por las «cancelaciones superiores» que se reconocen a aquellos docentes considerados como municipales; ii) la indexación de las diferencias salariales adeudadas; iii) el pago de los valores «que 1Samai, índice 2, archivos «4ED_EXPEDIENTE_ONEDRIVE14320245ZIP» y «01Cuaderno 1». 2 En adelante CPACA. 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 05001-23-33-000-2019-02335-01 (0528-2024) Demandante: Beatriz Nohelia Cardona Mora resultan entre las diferencias de la cantidad efectivamente reconocida conforme a los salarios devengados, con el resultante de la reliquidación por concepto de ajustes de salarios a que haya lugar teniendo de presente la prescripción trienal»; iv) el pago del mayor valor que resulte de los salarios liquidados, contado desde el momento de la presentación de la reclamación administrativa, hasta que se efectúe el reconocimiento y pago de la diferencia; v) el cumplimiento del fallo en los términos de los artículos 192 y 195 del CPACA; vi) el pago del ajuste de la suma adeudada conforme con el IPC según lo dispuesto en el artículo 187 del CPACA; vii) el pago de los intereses moratorios; y viii) la condena en costas a la entidad demandada. 1.1.2.

Fundamentos fácticos 3. Los hechos relevantes del caso son los siguientes: 3.1. Beatriz Nohelia Cardona Mora fue nombrada docente con carácter municipal perteneciente a la planta del municipio de Medellín. 3.2. Para cumplir con lo dispuesto en la Ley 60 de 1993, el Ministerio de Educación certificó al municipio de Medellín para la administración del servicio educativo, por lo tanto, en virtud de la Resolución 2823 del 9 de diciembre de 2002 [artículo 2] se dispuso que debía suscribir actas de entrega con el departamento de Antioquia para la transmisión del personal docente y directivo docente [8.752 cargos], y administrativo [469 cargos], así como los bienes y recursos financieros, sin que pudiera superar el término de 2 meses. 3.3.

Por medio del Decreto 13 del 6 de enero de 2004 se adoptó la planta de cargos docentes en el municipio de Medellín, cuya remuneración en adelante se pagaría con la asignación correspondiente del Sistema General de Participaciones. 3.4. Sin embargo, entre la demandante y los docentes territoriales municipales de Medellín existe una diferencia salarial «a pesar de cumplir con iguales horarios y obligaciones, con igual Escalafón Docente (Decreto Ley 2277 de 1979), se encuentran al servicio del mismo ente territorial descentralizado, pertenecen a la misma planta global de docentes y directivos docentes, cancelados todos con los dineros que ingresan al Municipio de Medellín, provenientes del Sistema General de Participaciones» (sic). 3.5.

El 26 de septiembre de 2018 le solicitó a la alcaldía de Medellín un trato igualitario respecto de «aquellos docentes que laboran al servicio del Municipio de Medellín considerados MUNICIPALES Y/O CATORCENALES»; petición denegada a través del acto demandado, con fundamento en que los docentes se diferencian por el tipo de vinculación y aplicación normativa en materia salarial y prestacional, y en tanto fueron incorporados a la planta global del municipio sin solución de continuidad. 1.1.3.

Normas violadas y concepto de violación 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 05001-23-33-000-2019-02335-01 (0528-2024) Demandante: Beatriz Nohelia Cardona Mora 4. Como tales se señalaron el preámbulo y los artículos 2, 4, 25 y 53 de la Constitución Política; 7 de la Convención Americana de Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales3; y las sentencias C-251 de 1997 de la Corte Constitucional y del 21 de junio de 2018, proferida por el Consejo de Estado4. 5.

En cuanto al concepto de violación expuso lo siguiente5: 5.1. Con la expedición del acto acusado, la entidad territorial evadió «la obligación que tenía de responsabilizarse de forma igualitaria respecto a la planta global autorizada y/o referente a la totalidad de los Docentes que desarrollan actividades con la Alcaldía Municipal de Medellín».

Asimismo, desconoció los derechos, principios y garantías de la Constitución Política como el derecho a la igualdad y los principios de la primacía de la realidad sobre las formalidades al desconocerse que «la planta de docentes que eran cancelados con recursos propios y los Docentes que con anterioridad eran cancelados con recursos del situado fiscal, se encuentran desempeñando iguales funciones para la misma entidad territorial descentralizada» (sic). 5.2.

La Corte Constitucional en sentencias T-833 de 2012 y C-178 de 2014 analizó el principio de igualdad material y concluyó su infracción cuando se desatienden los artículos 25 y 53 de la Constitución Política. 5.3. Se desconoció el principio de favorabilidad por el trato injustificado que se les da a un grupo de docentes disímil respecto de otros que desarrollan iguales actividades en la misma entidad y por tanto un desmejoramiento. 1.2.

Contestación de la demanda 6. El municipio de Medellín se opuso a las pretensiones de la demanda, con fundamento en los siguientes argumentos6: 6.1. Beatriz Nohelia Cardona Mora fue nombrada por la gobernación de Antioquia mediante el Decreto 0872 del 27 de mayo de 1980, modificado por el Decreto 1336 del 25 de julio de ese año, del que se deducía que era una docente «territorial departamental», de acuerdo con el artículo 1 de la Ley 91 de 1989. 6.2.

En el acto demandado no existió vulneración alguna y no se reconoció la igualdad entre los docentes territoriales municipales, los territoriales 3 Aprobado por medio de la Ley 319 de 1996 4 Dentro del proceso con radicación 25000-23-42-000-2013-04683-01(3805-14) 5 Samai, índice 2, archivos «4ED_EXPEDIENTE_ONEDRIVE14320245ZIP» y «01Cuaderno 1». 6Ibidem. 6Samai, índice 2, archivos «4ED_EXPEDIENTE_ONEDRIVE14320245ZIP» y «11SentenciaPrimeraInstancia». 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 05001-23-33-000-2019-02335-01 (0528-2024) Demandante: Beatriz Nohelia Cardona Mora departamentales incorporados, nacionales y nacionalizados, en razón a que cada uno se diferenció por el tipo de vinculación y la aplicación normativa en materia salarial y prestacional «por el concepto que fueron incorporados sin solución de continuidad». 6.3.

La sentencia de unificación proferida por el Consejo de Estado, la cual fue invocada en la demanda7 es aplicable a aquellos asuntos en los que se pretenda el reconocimiento de la pensión gracia, por lo que era errada la interpretación de la demandante al querer extender sus efectos a casos que no fueron cobijados por esta. 6.4. Propuso como excepciones las que denominó i) «reserva legal y falta de competencia para acceder a lo solicitado»; ii) «improcedencia de nivelación salarial y prestacional»; iii) «Ausencia de prueba de “trabajo igual salario igual”»; iv) inexistencia de la obligación; v) compensación; vi) prescripción; vii) ineptitud sustancial de la demanda; y viii) indebida estimación de la competencia y cuantía. 1.3.

La sentencia apelada 7. En sentencia proferida el 26 de octubre de 2023, el Tribunal Administrativo de Antioquia negó las pretensiones de la demanda, porque8: 7.1. De las pruebas aportadas se evidenció que la demandante fue nombrada en propiedad mediante Decreto 0872 del 27 de mayo de 1980 modificado por el Decreto 1336 de 1980 como docente seccional en la Escuela Rural Elahiton San Pablo, Municipio 091 (Santa Rosa). 7.2.

En virtud de la descentralización de la educación y la certificación concedida por el municipio de Medellín a través de la Resolución 2823 del 9 de diciembre de 2002, la docente fue incorporada a la planta de cargos docentes, directivos docentes y administrativos de ese municipio dispuesta en el Decreto 0013 del 6 de enero de 2004, aspecto que no fue objeto de discusión entre las partes. 7.3.

Al momento de la creación del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio con la Ley 91 de 1989, se clasificó el personal docente en i) nacional, esto es aquel personal nombrado por el gobierno nacional; ii) nacionalizado, correspondiente al personal nombrado por las entidades territoriales antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de aquella fecha, de conformidad con lo previsto en la Ley 43 de 1975; y iii) territoriales, aquellos designados por las entidades territoriales a partir del 1 de enero de 1976 sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975, es decir, por fuera de las plazas autorizadas por el gobierno. Por lo tanto, y de conformidad con las 7 Dentro del proceso con radicación 2013-04683-01 8 Cuaderno principal folios 415 a 455. 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 05001-23-33-000-2019-02335-01 (0528-2024) Demandante: Beatriz Nohelia Cardona Mora pruebas aportadas, la demandante tenía la calidad de «docente nacionalizado». 7.4.

Las leyes 60 de 1993 y 715 de 2001 establecieron que el régimen salarial y prestacional de los docentes nacionales y nacionalizados sería el previsto para los empleados del orden nacional, mientras que para los docentes de carácter territorial igualmente incorporados se previó que sería el régimen del que venían disfrutando al momento de la incorporación. 7.5.

La regulación salarial y prestacional de los docentes y directivos docentes incorporados a los municipios certificados por el Ministerio de Educación Nacional cuyos haberes eran financiados con recursos del Sistema General de Participaciones, no estaba supeditada a la asignada a quienes ya laboraban para esos municipios, puestos que las leyes 60 de 1993, 115 de 1994 y 715 de 2001 establecieron que su traslado al ente territorial se daba sin solución de continuidad y con respaldo en los presupuestos contenidos en la Ley 91 de 1989. 7.6.

No le correspondía a la entidad demandada la adopción de medidas tendientes a procurar la nivelación salarial del personal nacional o nacionalizado, pues este corresponde al que fijó el legislador para los empleos públicos del orden nacional y es competencia del Congreso y del presidente de la República la determinación de su remuneración. 7.7.

La incorporación de los docentes a las plantas de cargos con motivo de la certificación de las entidades territoriales en nada variaba el tipo de vinculación de aquellos, aspecto que determinaba el régimen salarial y prestacional aplicable, constituyéndose a su vez en un criterio objetivo para establecer la diferenciación entre uno y otro personal de acuerdo con lo señalado por la Corte Constitucional. 7.8.

Finalmente, en relación con la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018 proferida por el Consejo de Estado, esta no tenía el alcance indicado por la demandante, pues en ella lo que se determinó fue que independiente de la naturaleza de los recursos con los que se pagaran las prestaciones a los docentes, como en este caso, los del situado fiscal o sistema general de participaciones, no era posible variar el tipo de vinculación del docente, siendo este el que determina el régimen salarial y prestacional aplicable. 7.9.

Se condenó en costas a la parte demandante. 1.4. El recurso de apelación 8. La parte demandante presentó recurso de apelación9 en el que reiteró los argumentos de la demanda y adicionalmente consideró que debió revocarse la sentencia de primera instancia con fundamento en lo siguiente: 9Samai, índice 23. 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 05001-23-33-000-2019-02335-01 (0528-2024) Demandante: Beatriz Nohelia Cardona Mora 8.1.

Existió una diferencia salarial y en consecuencia prestacional que «afectan gravemente los derechos (…) y los que claramente son de orden constitucional», razón por la cual solicitó la aplicación en el asunto bajo examen de la excepción de ilegalidad [se entiende] respecto de la «Resolución 201830345312 del 21 de noviembre de 2018» [acto acusado], tal y como lo ha considerado el Consejo de Estado y la Corte Constitucional en casos en los que se abordó «la excepción de ilegalidad contra un acto particular». 8.2.

Lo anterior, porque desconoció la garantía constitucional de «a trabajo igual, salario igual», debido a que todo el personal docente que asumió el municipio de Medellín en virtud de su certificación para la administración del servicio educativo a través del Decreto 58 del 2003, desde entonces y en la actualidad, desarrollan idénticas funciones, cumplen con el mismo horario, y están sujetos a una legislación y por lo tanto deben gozar de iguales condiciones, toda vez que no existen, en principio, razones válidas para tratarlos de forma distinta. 8.3.

Pese a los esfuerzos de las entidades territoriales por construir una planta uniforme con ocasión de lo dispuesto en la Constitución Política de 1991, «algunos trabajadores continuaron con asignaciones salariales superiores en razón a un derecho adquirido. Como resultado, es que hoy alegamos la vulneración de su derecho a la igualdad, son aquellas personas vinculadas a la planta de personal del Municipio de Medellín con salarios inferiores a los asignados con anterioridad por el mismo municipio». 8.4.

Al efecto debe tenerse en cuenta que la Corte Constitucional en la sentencia T- 369 de 2016 analizó un caso similar ocurrido en virtud de la incorporación de los docentes al municipio de Cartago, en donde el ente territorial omitió realizar en forma oportuna el proceso de homologación y nivelación salarial, de modo que se generó una situación de desigualdad «para los servidores públicos administrativos […] comoquiera que a pesar de existir igualdad de funciones y responsabilidades, aquellos [que venían trabajando desde antes] fueron incorporados con los cargos, códigos y grados del nivel nacional y no del nivel municipal, […] devengando una asignación salarial inferior [a sus pares en el municipio]». 8.5.

Por todo lo anterior, le asiste el derecho a la nivelación salarial reclamada. 1.5. Pronunciamiento en segunda instancia 9. Toda vez que las partes no aportaron ni solicitaron la práctica de pruebas y que no se advirtió la necesidad de decretarlas, no se ordenó correr traslado para que los extremos procesales alegaran de conclusión, tal como lo dispone el numeral 5 del artículo 247 del CPACA.

II. Consideraciones 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 05001-23-33-000-2019-02335-01 (0528-2024) Demandante: Beatriz Nohelia Cardona Mora 2.1. Competencia 10. La Subsección B de la Sección Segunda de esta Corporación es competente para conocer del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, de conformidad con los artículos 125 y 150 del CPACA, según los cuales «[l]as salas, secciones y subsecciones dictarán las sentencias» y «[e]l Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos [ ]». 2.2.

Problema jurídico 11. De conformidad con el recurso de apelación, se deben resolver los siguientes interrogantes: ¿si es procedente aplicar la excepción de ilegalidad invocada respecto del acto administrativo que es objeto del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho? y ¿si le asiste derecho a la demandante a la nivelación salarial y prestacional frente a los cargos docentes y directivos docentes territoriales vinculados a la planta global del municipio de Medellín? 12.

Con el fin de resolver el anterior planteamiento, la Sala seguirá la siguiente estructura expositiva: primero, se desarrollará el marco normativo y jurisprudencial de i) la competencia para fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados púbicos del orden territorial; ii) la categorización establecida por la Ley 91 de 1989 y la descentralización de la educación; iii) el principio «a trabajo igual, salario igual»; segundo, se expondrán los hechos probados; y tercero, se resolverá el caso concreto. 2.3.

Marco normativo y jurisprudencial 2.3.1. Competencia para fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos del orden territorial 13. El artículo 150, numeral 19, literal e), de la Constitución, estableció como atribución del Congreso de la República la siguiente: «Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: 19.

Dictar las normas generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para los siguientes efectos: e) Fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y la Fuerza Pública; […]» [Se resalta] 10. El artículo 189 numeral 14 de la Constitución previó: 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 05001-23-33-000-2019-02335-01 (0528-2024) Demandante: Beatriz Nohelia Cardona Mora «Corresponde al presidente de la República como Jefe de Estado, Jefe del Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa: 14.

Crear, fusionar o suprimir, conforme a la ley, los empleos que demande la administración central, señalar sus funciones especiales y fijar sus dotaciones y emolumentos. El Gobierno no podrá crear, con cargo al Tesoro, obligaciones que excedan el monto global fijado para el respectivo servicio en la ley de apropiaciones iniciales» [Se resalta] 14.

Como se observa, existe una competencia compartida entre el legislador y el ejecutivo para la regulación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos de la administración central, de tal manera que al primero se le atribuyó la función de establecer un «marco general» sobre la forma como el segundo ha de desarrollar su actividad reguladora. 15.

Por su parte, en el orden municipal, el Congreso de la República profiere de igual forma la ley marco sobre la cual, el ente territorial ejecutará su actividad respectiva. A su vez, el artículo 12 de la Ley 4ª de 1992 al señalar los principios a los que debe someterse el gobierno nacional para ejercer la atribución de fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, incluyó en esta clasificación no solo a los servidores del orden nacional, sino también a los territoriales, a saber: «El régimen prestacional de los servidores públicos de las entidades territoriales será fijado por el Gobierno Nacional, con base en las normas, criterios y objetivos contenidos en la presente Ley […]» [Se resalta] 16.

Así lo delimitó la Corte Constitucional en la sentencia C-510 de 14 de julio de 1999, al referirse a la competencia concurrente del Congreso de la República, el gobierno nacional y las autoridades territoriales, en lo que atañe al tema salarial de los empleados públicos de este orden. En esta oportunidad consideró: «[…] 4.3. En estos términos, para la Corte es claro que existe una competencia concurrente para determinar el régimen salarial de los empleados de las entidades territoriales, así: Primero, el Congreso de la República, facultado única y exclusivamente para señalar los principios y parámetros generales que ha de tener en cuenta el Gobierno Nacional en la determinación de este régimen.

Segundo, el Gobierno Nacional, a quien corresponde señalar sólo los límites máximos en los salarios de estos servidores, teniendo en cuenta los principios establecidos por el legislador. Tercero, las asambleas departamentales y concejos municipales, a quienes corresponde determinar las escalas de remuneración de los cargos de sus dependencias, según la categoría del empleo de que se trate.

Cuarto, los gobernadores y alcaldes, que deben fijar los emolumentos de los empleos de sus dependencias, teniendo en cuenta las estipulaciones que para el efecto dicten las asambleas departamentales y concejos municipales, en las ordenanzas y acuerdos correspondientes. Emolumentos que, en ningún caso, pueden desconocer los límites máximos determinados por el Gobierno Nacional […]» 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 05001-23-33-000-2019-02335-01 (0528-2024) Demandante: Beatriz Nohelia Cardona Mora 2.3.2.

En torno a la categorización establecida por la Ley 91 de 1989 y la descentralización de la educación 17. En el pasado, el sector docente oficial estuvo marcado por condiciones diferenciales en materia salarial y prestacional, derivados del nivel de la entidad con la cual tuvieran el vínculo jurídico. Ciertamente, este aspecto determinaba el origen de los recursos para la remuneración de estos servidores, pues mientras la Nación asumía los gastos del personal del orden nacional, los respectivos entes territoriales eran responsables de los recursos necesarios para el pago de sus empleados dedicados a la labor educativa.

Esta situación conllevaba un trato que hasta esta época se ha juzgado como inequitativo para estos últimos educadores, cuyas prestaciones económicas eran inferiores, pese a ejecutar la misma labor. 18. Lo anterior ha llevado al legislador a adoptar medidas tendientes a equiparar las condiciones salariales y prestacionales de todos los docentes oficiales, dentro de las cuales se pueden destacar el reconocimiento de la pensión gracia, implementada por medio de la Ley 114 de ese año, ampliada con las leyes 116 de 192810 y 37 de 193311 y el proceso de la nacionalización de la educación, implementado a través de la Ley 43 de 1975.

Finalmente, con la Ley 91 de 1989 se logró la unificación de los distintos regímenes del magisterio, en aras de garantizar condiciones de igualdad y el pago oportuno de todas las prestaciones sociales de este personal docente estatal. 19. La citada Ley 91 de 1989 también fue expedida para finiquitar las divergencias interpretativas derivadas del proceso gradual de traslado de los costos de las entidades territoriales a la nación por disposición de la Ley 43 de 1975 que, en últimas, afectaba las condiciones laborales del magisterio.

Para ello, distribuyó las obligaciones prestacionales de los docentes (artículos 1 y 2), según se resume a continuación: Personal docente Tipo de vinculación Prestaciones sociales a cargo Entidad responsable Nacional Vinculados por nombramiento del gobierno nacional Las causadas hasta 29/12/1989 y en adelante, los reajustes y la sustitución de pensiones La extinta Cajanal y el Fondo Nacional del Ahorro o las que hicieren sus veces.

Las causadas a partir del 29/12/1989 La Nación y pagadas por el FOMAG Nacionalizado Vinculados por nombramiento de entidad territorial antes y después del 1/1/1976 (Ley 43/75) Las causadas hasta el 31/12/1975 y en adelante, los reajustes y la sustitución de pensiones Las respectivas entidades territoriales o las cajas de previsión, o las entidades que hicieren sus veces, a las cuales venía vinculado este personal 10 «Por la cual se aclaran y reforman varias disposiciones de la Ley 102 de 1927». 11 «Por la cual se decreta el pago de una pensión a un servidor público y sobre jubilación de algunos empleados». 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 05001-23-33-000-2019-02335-01 (0528-2024) Demandante: Beatriz Nohelia Cardona Mora Las causadas en el período de nacionalización (1/1/1976 – 31/12/1980), los reajustes y la sustitución de pensiones La Nación o las respectivas entidades territoriales o las cajas de previsión, o las entidades que hicieren sus veces (estas entidades deben contribuir en los porcentajes establecidos en el art. 3 de la Ley 43/75).

Las causadas y no pagadas entre el 1/1/1981 y el 29/12/1989 Las respectivas entidades territoriales o las cajas de previsión social, o las entidades que hicieren sus veces, a las cuales estaba vinculado dicho personal. La Nación debe hacer los aportes correspondientes, en virtud de lo pactado en los convenios respectivos.

Las causadas a partir del 29/12/1989 La Nación y pagadas por el FOMAG 20. Uno de los componentes que se debía abordar era el régimen prestacional con el ánimo de lograr cierta unidad e igualdad frente a la disparidad anterior, por lo que el artículo 15 ibidem previó que los docentes nacionalizados vinculados hasta el 31 de diciembre de 1989, seguirían bajo el régimen que venían gozando en cada entidad territorial, según las circunstancias particulares para cada caso; en tanto que los docentes nacionales y aquellos que ingresaran desde el 1 de enero de 1990, estarían regulados por las normas vigentes aplicables a los empleados públicos del orden nacional, entre ellas, los decretos 3135 de 1968, 1848 de 1969 y 1045 de 1978, o que se expidieran en el futuro. 21.

En armonía con el desarrollo del concepto de educación como función pública y como elemento determinante en el cumplimiento de los fines del Estado, el situado fiscal fue definido en el artículo 356 de la Constitución Política y reproducido en la Ley 60 de 199312 como el porcentaje de los ingresos corrientes de la nación cedido a los departamentos, el distrito capital y los especiales de Cartagena, Santa Marta y Barranquilla, administrados bajo su responsabilidad para financiar la educación. El artículo 6 de la citada ley señaló que el personal docente de vinculación departamental, distrital y municipal sería incorporado al FOMAG y se les respetaría el régimen prestacional anterior, mientras que a las nuevas vinculaciones se les aplicaría la Ley 91 de 1989. 22.

En atención a que la Ley 91 de 1989 había determinado la prestación 12 «Por la cual se dictan normas orgánicas sobre la distribución de competencias de conformidad con los artículos 151 y 288 de la Constitución Política y se distribuyen recursos según los artículos 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones. [ ] Artículo 9.

El situado fiscal, establecido en el artículo 356 de la Constitución Política, es el porcentaje de los ingresos corrientes de la Nación que será cedido a los departamentos, el Distrito Capital y los distritos especiales de Cartagena y Santa Marta, para la atención de los servicios públicos de educación y salud de la población y de conformidad con lo dispuesto en los artículos 49, 67 y 365 de la Constitución Política.

El Situado fiscal será administrado bajo responsabilidad de los departamentos y distritos de conformidad con la Constitución Política». 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 05001-23-33-000-2019-02335-01 (0528-2024) Demandante: Beatriz Nohelia Cardona Mora descentralizada de los servicios en cada entidad territorial sin afectar el principio de unidad, los Fondos Educativos Regionales (FER), que habían sido creados mediante el Decreto 3157 de 196813, fueron incorporados a la estructura administrativa de los departamentos y distritos por disposición de la Ley 60 de 1993 (artículos 3, numeral 5; y 4, numeral 1), y para ese efecto, era necesario que se adelantara un proceso de incorporación, pues los docentes que tenían la condición de nacionales o nacionalizados, debían migrar a los departamentos, municipios o distritos y el régimen prestacional que regiría a cada uno sería el establecido en la Ley 91 de 198914. 23.

Posterior a ello, se expidió la Ley 115 de 1994, denominada Ley General de la Educación, en cuyo artículo 147 determinó que la nación y las entidades territoriales ejercerían la dirección y administración de los servicios educativos estatales en los términos de la Ley 60 de 1993 y demás que expidiera el legislador. Además, en su artículo 148 fijó las competencias de la nación, de manera específica, en aspectos relacionados con política y planeación, inspección y vigilancia y administración y, en lo que respecta a la financiación de la educación estatal, estableció que se produciría con recursos del situado fiscal, más el aporte de los departamentos, los distritos y los municipios, de acuerdo con lo dispuesto en la Ley 60 de 1993, lo que se consideraba un gasto público social15. 24.

El situado fiscal fue reemplazado por el Sistema General de Participaciones (SGP) de las entidades territoriales a través del Acto Legislativo 01 de 200116 y para desarrollarlo se expidió la Ley 715 de 200117, que estableció un porcentaje de recursos de la nación para cada uno de los sectores que posteriormente se repartiría entre los municipios, distritos y departamentos18 como «titulares directos» o 13 «Por el cual se reorganiza el Ministerio de Educación Nacional y se estructura el sector educativo de la Nación» 14 Así se determinó en el artículo 6 de la Ley 60 de 1993, en cuyo aparte pertinente, señaló: «El régimen prestacional aplicable a los actuales docentes nacionales o nacionalizados que se incorporen a las plantas departamentales o distritales sin solución de continuidad y las nuevas vinculaciones será el reconocido por la Ley 91 de 1989 y las prestaciones en ellas reconocidas serán compatibles con pensiones o cualesquiera otras clases de remuneraciones». 15 Tales previsiones se establecieron en los artículos 173 y 174 de la Ley 115 de 1994. 16«Por medio del cual se modifican algunos artículos de la Constitución Política. […] Artículo 2.

El artículo 356 de la Constitución Política quedará así: Artículo 356. Salvo lo dispuesto por la Constitución, la ley, a iniciativa del Gobierno, fijará los servicios a cargo de la Nación y de los Departamentos, Distritos, y Municipios. Para efecto de atender los servicios a cargo de éstos y a proveer los recursos para financiar adecuadamente su prestación, se crea el Sistema General de Participaciones de los Departamentos, Distritos y Municipios. […]» 17 «Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros.» 18 «Artículo 4.

Distribución Sectorial de los Recursos. Modificado por el art. 2, Ley 1176 de 2007, Modificado transitoriamente por el art. 4, Decreto Nacional 017 de 2011. El monto total del Sistema General de Participaciones, una vez descontados los recursos a que se refiere el parágrafo 2° del artículo 2°, se distribuirá las participaciones mencionadas en el artículo anterior así: la participación para el sector educativo corresponderá al 58.5%, la participación para el sector salud corresponderá al 24.5 la participación de propósito general corresponderá al 17.0.» 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 05001-23-33-000-2019-02335-01 (0528-2024) Demandante: Beatriz Nohelia Cardona Mora propietarios, por cuanto son asignados como destinatarios directos por los artículos 356 y 357 Superiores19. 25.

Adicional a ello, se distribuyeron nuevamente las competencias entre la nación y las entidades territoriales para ejercer la prestación del servicio en sus niveles preescolar, básico y medio, en el área urbana y rural [artículos 5 a 7], mediante los cuales se entregó a los departamentos, a los distritos y a los municipios certificados la planeación, dirección y prestación directa del servicio educativo en condiciones de equidad, eficiencia y calidad, así como la administración del personal. 26.

En los artículos 34 y 38 ibidem, se dispuso la incorporación de docentes, directivos y del personal administrativo a los cargos en las plantas financiadas con recursos del SGP20 [antes situado fiscal], por parte de la respectiva entidad territorial, con prioridad del personal vinculado que cumpliera con los requisitos. 27. En este punto conviene precisar que, en sentencia CE-SUJ-11-S2 del 21 de junio de 201821, la Sección Segunda definió que la fuente de financiación de los recursos transferidos del sector central al descentralizado no es el referente para definir si un educador estatal es nacional o nacionalizado, sino que ello obedece a la naturaleza de la plaza a ocupar señalada en el acto administrativo de nombramiento o en la correspondiente certificación de la autoridad nominadora, en consideración a que los recursos girados por la nación, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los entes territoriales. 28.

En tal sentido, la naturaleza de la vinculación de los docentes estatales no se encuentra determinada por el origen de los recursos para su financiación, tampoco incide en la forma en la que el FOMAG administra y paga sus prestaciones, a partir de su creación en la Ley 91 de 1989. 29. Así las cosas, tal y como lo ha considerado el Consejo de Estado22, aun cuando 19 En el Consejo de Estado existe consenso respecto de la naturaleza jurídica de los recursos que conforman el sistema general de participaciones, régimen jurídico que reemplazó el antiguo situado fiscal, tal como lo consideró la Sala de Consulta y Servicio Civil en el concepto de 27 de agosto de 2015.

En la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Subsección A de la Sección segunda, se pueden consultar entre otras: sentencias de (i) 2 de junio de 2016, expediente 25000-23-42-000-2013-00827- 01(2748- 14), C.P. Luis Rafael Vergara Quintero; (ii) 16 de junio de 2016, radicado 73001-23-33- 000-2013-00529-01 (3533-14), C.P. William Hernández Gómez; y (iii) 7 de diciembre de 2016, radicado 25000-2325-000-2012- 01579-01 (3721-2014), C.P. Gabriel Valbuena Hernández.

De la Subsección B, sentencias del 2 de febrero de 2017, radicación 52001-23-33-000-2012-00119-01 (3561-2014); y 17 de febrero de 2017, expediente 11001-03-25-000-2013-00127-00 (282-2013), C.P. Carmelo Perdomo Cuéter. 20 En adelante SGP 21 Dentro del proceso con radicado 250002342000201304683 01 (3805-2014). 22 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B. Sentencias del 9 de marzo de 2023, dentro del proceso con radicado 05001-23-33-000-2019-02395- 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 05001-23-33-000-2019-02335-01 (0528-2024) Demandante: Beatriz Nohelia Cardona Mora la sentencia de unificación en cita fijó las reglas jurisprudenciales en lo relativo al origen de los dineros de la entidad nominadora al resolver un litigio relacionado con el reconocimiento de una pensión gracia, en la que el tipo de vinculación del profesor (nacional, nacionalizada o territorial) deviene relevante para definir el derecho reclamado, lo cierto es que también resulta aplicable en el sub lite, comoquiera que supone que la incorporación de los docentes «[…] no conllevó […] que la calidad de la vinculación de estos cambiara de nacional a territorial, en la medida en que el artículo 1º de la Ley 91 de 1989 estableció que los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno, como ocurre en el caso concreto, son personal nacional, máxime si se tiene en cuenta que la nominación es una sola y es diferente a la incorporación». 2.3.3.

Sobre el principio «a trabajo igual, salario igual» 30. En relación con la eficacia del derecho a la igualdad y el trabajo digno, se ha generado diversidad de posiciones dogmáticas y jurisprudenciales que establecen unas condiciones y requisitos a evaluar, en aquellos eventos en los que se hace necesario identificar los derechos y deberes de los trabajadores en relación con su forma de vinculación. 31.

El principio de «a trabajo igual, salario igual» encuentra su origen en el derecho fundamental a la igualdad establecido en el artículo 13 de la Constitución Política, el cual «no plantea una igualdad matemática, sino una igualdad real, que busca un trato igual a las personas que se encuentran bajo unas mismas condiciones, y que justifica un trato diferente solo cuando se encuentran bajo distintas condiciones»23. 32.

De igual forma fue establecido en otras disposiciones normativas, como en el artículo 53 constitucional, como principio mínimo fundamental toda vez que «la remuneración debe ser proporcional a la cantidad y calidad de trabajo», en el artículo 10 del Código Sustantivo del Trabajo al disponer que «[t]odos los trabajadores y trabajadoras son iguales ante la ley, tienen la misma protección y garantías, en consecuencia, queda abolido cualquier tipo de distinción por razón del carácter intelectual o material de la labor, su forma o retribución, el género o sexo salvo las excepciones establecidas por la ley» y en el artículo 143 ibidem, estableció de forma expresa el margen de configuración de este principio, al disponer: «Artículo 143.

A trabajo de igual valor, salario igual. 1. A trabajo igual desempeñado en puesto, jornada y condiciones de eficiencia también iguales, debe corresponder salario igual, comprendiendo en este todos los elementos a que se refiere el artículo 127. 2. No pueden establecerse diferencias en el salario por razones de edad, género, sexo nacionalidad, raza, religión, opinión política o actividades sindicales. 3.

Todo trato diferenciado en materia salarial o de remuneración, se presumirá injustificado hasta tanto el empleador demuestre factores objetivos de diferenciación». 01 (362-2022) y del 4 de julio de 2024, en el expediente con radicado 05001-23-33-000-2019-02397- 01 (2939-2023) 23 Corte Constitucional. Sala Primera de Revisión. Sentencia T-018/99 del 21 de enero de 1999 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 05001-23-33-000-2019-02335-01 (0528-2024) Demandante: Beatriz Nohelia Cardona Mora 33.

La Corte Constitucional indicó que el principio de «a trabajo igual, salario igual», responde entonces a un criterio relacional, propio del juicio de igualdad24. En ese contexto, el test de igualdad es una herramienta metodológica para la valoración de la posible afectación del derecho fundamental en una situación concreta. Como punto de partida, se debe verificar la identidad existente en las funciones que desarrollan dos sujetos y si estos están sometidos a un régimen jurídico de exigencias de cualificación para el empleo para proceder a establecer si, a pesar de ello, cada uno recibe una remuneración diferente. 34.

En tal sentido, insiste el máximo tribunal constitucional en que la discriminación salarial injustificada debe basarse en la inexistencia de un parámetro objetivo, discernible y razonable, que justifique la diferenciación. Así, la jurisprudencia constitucional ha catalogado como razones admisibles de diferenciación salarial, entre otras: (i) la aplicación de criterios objetivos de evaluación y desempeño;

(ii) las diferencias de la estructura institucional de las dependencias públicas en que se desempeñan cargos que se muestran prima facie análogos; y (iii) la distinta clasificación de los empleos públicos, a partir de la cual se generan diferentes escalas salariales, que responden a cualificaciones igualmente disímiles para el acceso a dichos empleos. 35.

De acuerdo con lo expuesto, se encuentra que la protección constitucional del principio de a trabajo igual, salario igual, tiene sustento en la eficacia de los principios mínimos del trabajo, tanto de remuneración acorde con la cantidad y calidad de la labor, como de, especialmente, la primacía de la realidad sobre las formas dentro de la relación laboral. 36.

En igual sentido, esta Subsección ha señalado que en los asuntos en los que se afirma una presunta igualdad basada en el ejercicio homogéneo de funciones que le corresponden a un empleo con mejor remuneración y en el cumplimiento exacto de requisitos o perfiles para desempeñar la misma actividad, los hechos tendrán que valorarse en conjunto con todas las condiciones particulares de cada empleo en contraste, en orden a fijar un criterio de equiparación viable en lo relativo a la nivelación salarial, debido a que un examen adecuado para hallar un trato discriminatorio únicamente puede ser predicado entre pares y no similares con ciertas diferencias25. 2.4.

Lo probado 37. En el expediente se encuentra acreditado lo siguiente: 24 Corte Constitucional, sentencia T-833 de 2012 25 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B. Sentencia proferida el 25 de mayo de 2023, dentro del proceso con radicación 05001-23-33-000- 2019-02694-01 (0366-2022) 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 05001-23-33-000-2019-02335-01 (0528-2024) Demandante: Beatriz Nohelia Cardona Mora 38.

Beatriz Nohelia Cardona Mora fue nombrada en propiedad mediante el Decreto 0872 del 27 de mayo de 1980, el cual fue modificado por el Decreto 1336 del 25 de julio de esa anualidad, como docente «[s]eccional en la escuela Rural Elahicon San Pablo, municipio 091 (Santa Rosa), Núcleo 14-C, Distrito Educativo 07, en el sentido que es para el Distrito Educativo 03 y no como allí se expresa.»26 39.

A través de la Resolución 1192 de 1998 la junta de escalafón de Antioquia ascendió a Beatriz Nohelia Cardona Mora al grado 1427. 40. Mediante petición del 26 de septiembre de 2018 la demandante solicitó a la Secretaría de Educación de Medellín que se le reconociera que «entre los docentes y directivos docentes al servicio del Municipio de Medellín, no puede existir diferencias salariales y prestacionales (..) [y que] se ordene el reconocimiento y pago de las diferencias salariales y prestacionales (Prima de Navidad, de Vacaciones, de Servicios, sobresueldos, horas extras etc.), que se adeuda (…)» (sic)28. 36.1.

A través del Oficio 201830345312 del 21 de noviembre de 2018 la alcaldía de Medellín dio respuesta de forma negativa a la anterior petición, comoquiera que «no se reconoce la igualdad entre los docentes territoriales municipales, los territoriales departamentales incorporados, nacionales y nacionalizados, en razón que cada uno se diferencia por el tipo de vinculación y aplicación normativa en materia salarial y prestacional, por el concepto que fueron incorporados sin solución de continuidad»29. 36.2.

De acuerdo con el Formato Único para la Expedición del Certificado de Historia Laboral Decreto 2831 del 16 de agosto de 200530 la demandante tenía un régimen de pensiones nacionalizado y prestó sus servicios como docente en básica secundaria, en propiedad con las siguientes novedades que se destacan: Novedad Tipo de A.A. Nro. De AA Fecha A.A. Desde Ing y Reing Secretaría de Educaicón de Medellín Medellín (Ant) Decreto 0872 27/05/1980 26/05/1980 Incorporación Inst Educ Finca La Mesa Medellín (Ant) Decreto 013 06/01/2004 01/01/2003 26Samai, índice 2, archivos «4ED_EXPEDIENTE_ONEDRIVE14320245ZIP» «Folio 106» «Antecedentes administrativos y pruebas» y «Antecedentes historia laboral.pdf».

Página 13. 27Samai, índice 2, archivos «4ED_EXPEDIENTE_ONEDRIVE14320245ZIP» y «01Cuaderno 1.pdf». Página 22. 28 Según se indicó en el Oficio 2018303345312 del 21 de noviembre de 2018. 29 Samai, índice 2, archivos «4ED_EXPEDIENTE_ONEDRIVE14320245ZIP» y «01Cuaderno 1.pdf» Páginas 34 a 52. 30Samai, índice 2, archivos «4ED_EXPEDIENTE_ONEDRIVE14320245ZIP» «Folio 106» «Antecedentes administrativos y pruebas» y «Antecedentes historia laboral.pdf».

Páginas 1 a 5. 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 05001-23-33-000-2019-02335-01 (0528-2024) Demandante: Beatriz Nohelia Cardona Mora 36.3. En el Formato Único para la Expedición de Certificados y Salarios con Consecutivo 0 expedido por la alcaldía de Medellín 21/01/2020, se indicaron los factores salariales devengados por la demandante desde el 2003 hasta el 202031. 2.5.

Análisis de la Sala 37. El Tribunal Administrativo de Antioquia negó las pretensiones de la demanda, con fundamento en que Beatriz Nohelia Cardona Mora tenía la calidad de docente nacionalizado y, si bien había sido incorporada a la planta global de cargos docentes del municipio de Medellín, ello no quería decir que su tipo de vinculación hubiese mutado, por lo que no había lugar a reconocerle las respectivas prerrogativas salariales y prestacionales exigidas, de acuerdo con lo dispuesto en las leyes 60 de 1993 y 715 de 2001. 38.

La parte demandante presentó recurso de apelación en consideración a que existía una diferencia salarial y en consecuencia prestacional que afectaba «gravemente los derechos (…) y los que claramente son de orden constitucional», razón por la cual solicitó la aplicación en el sub judice de la excepción de ilegalidad frente a la «Resolución 201830345312 del 21 de noviembre de 2018» [acto acusado], por infracción del principio de «a trabajo igual, salario igual», debido a que el personal docente que asumió el municipio de Medellín en virtud de su certificación para la administración del servicio educativo a través del Decreto 58 del 2003, desde entonces y en la actualidad, «desarrollan idénticas funciones, cumplen con el mismo horario y están sujetos a una legislación», razón por la cual debían gozar también de la igualdad de condiciones, toda vez que no existían razones válidas para tratarlos de forma distinta. 39.

De las pruebas aportadas al proceso, se observó que i) la demandante fue nombrada en propiedad el 27 de mayo de 1980 como docente de la Escuela Rural Elahiton San Pablo; ii) durante toda su vinculación legal y reglamentaria ha percibido diferentes emolumentos como factores salariales; iii) el 26 de septiembre de 2018 pidió a la demandada que se reconociera y pagara las diferencias salariales y prestacionales existentes entre los docentes y directivos docentes al servicio del municipio de Medellín; y v) la entidad territorial negó su petición al estimar que no existía desigualdad salarial por cuanto cada uno de los docentes se diferenciaban por el tipo de vinculación y aplicación normativa en materia salarial y prestacional, debido a que fueron incorporados sin solución de continuidad. 38.

Respecto del primer problema jurídico se debe tener en cuenta que las pretensiones de la demanda solamente se encaminaron a la declaratoria de nulidad del Oficio 201830345312 del 21 de noviembre de 2018 y no a la aplicación de la 31Samai, índice 2, archivos «4ED_EXPEDIENTE_ONEDRIVE14320245ZIP» «Folio 106» «Antecedentes administrativos y pruebas» y «Antecedentes historia laboral.pdf».

Páginas 7 a 11. 17 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 05001-23-33-000-2019-02335-01 (0528-2024) Demandante: Beatriz Nohelia Cardona Mora excepción de ilegalidad respecto de este, por lo que el recurso de apelación no es la oportunidad procesal para incluir nuevas pretensiones, pues admitir lo contrario, implicaría afectar el debido proceso de la demandada, al pretermitir todas las oportunidades procesales de la primera instancia para ejercer su derecho de defensa y contradicción y la garantía de la doble instancia. 39.

Además, tal y como lo señaló el Consejo de Estado en las sentencia citada por la apelante32, su aplicación procede como medio exceptivo ante situaciones en las que el juez evidencie (bien sea porque las partes lo manifestaron, o porque el estudio del expediente lo lleve a esa conclusión) que para la solución del caso concreto es necesario dejar de aplicar un acto (diferente del demandado) que guarda relación directa con el objeto del litigio, decisión que no reemplaza al juicio de validez propiamente dicho, por ende no expulsa a aquel del ordenamiento normativo y «sólo producirá efectos en relación con el proceso dentro del cual se adopte», de conformidad con el artículo 148 del CPACA, por ello no es procedente solicitar tal excepción frente al acto del cual se pretende obtener su nulidad. 40.

Ahora bien, respecto del segundo cargo de la apelación, relativo a la vulneración del principio «a trabajo igual salario igual», en atención a que su vinculación fue en 1980 pero nacionalizado33, le es aplicable, en materia prestacional lo establecido en el numeral 1 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, lo cual difiere del régimen salarial y prestacional del orden territorial.

En tal sentido, ese tratamiento se encuentra justificado en virtud de las normas que regulan a los docentes al servicio del Estado, como se expuso en precedencia. 41. Ciertamente, la desigualdad salarial y el trato discriminatorio se configuran cuando no hay causas objetivas y razonables que lo justifiquen y cuando tal diferencia no obedece a criterios válidos constitucionalmente que autoricen el trato diferente; cosa que no acontece en el presente caso, porque como quedó dicho en el acápite del régimen jurídico de los docentes, es la propia Constitución de 1991 y el legislador los que establecieron que el servicio educativo puede ser prestado de forma concurrente por la nación y las entidades territoriales, así como la clasificación de los docentes en nacionales, nacionalizados y territoriales, en atención al periodo y la forma de vinculación, para lo cual, el legislador estableció un régimen salarial y prestacional diferente para cada uno de ellos. 42.

Por lo tanto, al ser una docente con una vinculación nacionalizada se le debe aplicar la Ley 60 de 1993, la cual estableció que el régimen prestacional aplicable a los docentes nacionales o nacionalizados que se incorporaran a las plantas departamentales o distritales sin solución de continuidad sería el reconocido por la 32 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta.

Sentencia proferida el 31 de mayo de 2018, dentro del proceso con radicación 08001-23-31-000-2006-00871-01 (21911). 33 De conformidad con lo señalado en el Formato Único para la Expedición del Certificado de Historia Laboral. 18 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 05001-23-33-000-2019-02335-01 (0528-2024) Demandante: Beatriz Nohelia Cardona Mora Ley 91 de 1989, para este caso, el indicado en el numeral 1 del artículo 15 por su vinculación nacionalizada, la cual es distinta del régimen de los docentes del orden territorial que solo se mantuvo vigente para quienes «figuren vinculados hasta el 31 de diciembre de 198934», por lo tanto, la diferencia salarial se encuentra justificada en una causa objetiva y razonable, como lo es el cumplimiento de normas del orden constitucional y legal que gozan de presunción de legalidad, debido a que estas últimas han sido creadas en atención a la libertad de configuración de la cual goza el legislador y el gobierno nacional por mandato constitucional, las cuales, además tuvieron como propósito principal efectivizar el principio de no regresividad de ese grupo. 43.

En segundo lugar, el juicio de igualdad se debe hacer entre sujetos comparables, es decir, aquellos que se encuentran en una misma situación fáctica y jurídica, porque desempeñan la misma actividad, tengan iguales funciones y obligaciones y estén sometidos al mismo régimen jurídico salarial y prestacional. 44. Esta circunstancia tampoco se acreditó en el caso bajo examen, toda vez que Beatriz Nohelia Cardona Mora fue incorporada a la planta global de cargos docentes del municipio de Medellín mediante el Decreto 013 de 6 de enero de 2004, tal y como consta en el Formato Único para la Expedición del Certificado de Historia Laboral.

Sin embargo, esa situación no modificó el orden de su vinculación a territorial, así como tampoco la hizo acreedora de los salarios y prestaciones sociales de aquellos docentes. 45. Lo anterior, si se tiene en cuenta que al momento de su unificación a la planta global de cargos docentes administrada por el municipio de Medellín mantuvo su vinculación sin solución de continuidad, esto es conservó el régimen salarial y prestacional que adquirió al momento de su ingreso como docente. 46.

La expresión sin solución de continuidad que previó el legislador para la vinculación de los docentes y directivos docentes territoriales, nacionales y nacionalizados que se incorporaran a la entidad territorial con anterioridad al 1 de enero de 1990, impone la obligación de que los cargos sean asumidos en las mismas condiciones salariales y prestacionales que tenían con anterioridad a la unificación de las plantas de personal docente y directivo docente del ente territorial, por ende, el régimen prestacional y salarial que los gobernaba no puede verse menguado en manera alguna por pasar el manejo de la educación a un ente diferente del de la nación, de lo contrario, se vulneraría la protección de los derechos adquiridos y el principio de progresividad. 47.

Ahora, la demandante tampoco presentó reparos ni elementos de juicio que permitan discernir cuál era esa diferencia salarial a través de un ejercicio de 34 Artículo 15.1 de la Ley 91 de 1989. 19 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 05001-23-33-000-2019-02335-01 (0528-2024) Demandante: Beatriz Nohelia Cardona Mora comparación entre ambas situaciones que permitiera establecer la alegada desigualdad y conllevara a una nivelación salarial con los docentes del orden territorial frente a los cuales se pudiera realizar el cotejo, de tal manera que incumplió con la carga de la prueba para sustentar este cargo. 48.

Así las cosas, es claro que en el presente asunto las situaciones de los sujetos cuya equiparación se reclama obedece a parámetros objetivos, discernibles y razonables que justifican la diferenciación salarial y prestacional entre los docentes nacionales, nacionalizados y territoriales incorporados a la planta global de personal de la entidad territorial, y en tal virtud, impide su confrontación bajo los supuestos del juicio de igualdad. 2.6.

Conclusión 41. Por las razones anotadas previamente, la Sala confirmará parcialmente la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo de Antioquia que negó las pretensiones de la demanda, en consideración a que, si bien la demandante fue incorporada a la planta global de cargos de docentes del municipio de Medellín, lo cierto es que esa situación no modificó su vinculación (nacionalizada) a territorial, como tampoco lo hizo acreedor de los salarios y prestaciones sociales de aquellos docentes. 2.7.

Costas 42. La norma que prevé la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso- administrativo es el artículo 188 del CPACA que dispuso: «Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.

En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». 43. Para la Sala, la palabra «disponer» a la que hace referencia la norma enunciada, no presupone la causación de costas per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que haya lugar a su imposición, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución. 44.

Por ello, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones, corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una 20 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 05001-23-33-000-2019-02335-01 (0528-2024) Demandante: Beatriz Nohelia Cardona Mora aplicación razonable de la norma35. 45.

Esa ponderación se realiza teniendo en cuenta si existieron acciones temerarias, dilatorias que obstruyan o dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento y de verificar que en el expediente aparezca probado si se causaron dichas costas. 46. En el caso concreto, como no se evidenció que la parte vencida actuase con temeridad o mala fe, ni se advirtió conducta o circunstancia irregular en el transcurso del trámite procesal, la Sala revocará la condena en costas impuesta por el tribunal y se abstendrá de imponerla en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA Primero. Confirmar parcialmente la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia el 26 de octubre de 2023, que negó las pretensiones de la demanda presentada por Beatriz Nohelia Cardona Mora contra el municipio de Medellín, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Segundo. Revocar la condena en costas impuesta en primera instancia. Tercero. No condenar en costas en esta instancia. Cuarto. Notificar esta providencia en los términos del artículo 205 del CPACA.

Quinto. Devolver el expediente al tribunal de origen, previamente las anotaciones en el aplicativo Samai. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado Electrónicamente ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado Electrónicamente Aclara voto 35 En el mismo sentido - Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 1 de diciembre de 2016, C.P. Carmelo Perdomo Cuéter., radicación 70001- 23-33-000-2013-00065-01 (1908-2014). 21 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 05001-23-33-000-2019-02335-01 (0528-2024) Demandante: Beatriz Nohelia Cardona Mora JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. KBV