CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SALA DE CONJUECES CONJUEZ PONENTE: HÉCTOR SANTAELLA QUINTERO Bogotá, D.C., seis (6) de junio de dos mil veinticuatro (2024) Radicación: 11001-03-15-000-2023-04156-01 Actor: KAREN ELIZABETH JURADO PAREDES Demandados: Tribunal Administrativo del Quindío – Sala Segunda de Conjueces DDFF invocados: Debido proceso, igualdad, acceso a la administración de justicia y tutela judicial efectiva Referencia: Tutela contra providencia judicial por defecto material o sustantivo.
Niega la solicitud de amparo constitucional. ACCIÓN DE TUTELA – ACEPTACIÓN DE IMPEDIMENTO - FALLO DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la señora KAREN ELIZABETH JURADO PAREDES, actuando por medio de apoderado, en contra de la providencia del 9 de noviembre de 2023, proferida por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo, mediante la cual se decidió en primera instancia la solicitud de amparo constitucional elevada.
ANTECEDENTES 1. Petición de amparo constitucional: La señora KAREN ELIZABETH JURADO PAREDES, a través de apoderado, en ejercicio de la acción de tutela, pretende el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y de acceso a la administración de justicia, que estimó vulnerados por el Tribunal Administrativo de Quindío, al proferir la sentencia de 18 de mayo de 2023, por medio de la cual se revocó parcialmente y modificó la providencia de primera instancia del 21 de febrero de 2021, proferida por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Armenia, mediante la cual se reconoció la prima especial de servicios del 30% establecida en la Ley 4ª de 1992 y se ordenó la reliquidación de las prestaciones sociales.
En concreto, la parte actora formula las siguientes pretensiones: 1.1. Se amparen los derechos fundamentales de la Dra. KAREN ELIZABETH JURADO PAREDES AL DEBIDO PROCESO Y ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA Y LA IGUALDAD, que se consideran vulnerados por el Tribunal Administrativo del Quindío, conforme lo expuesto precedentemente. 1.2.
Como consecuencia de lo anterior, SE ORDENE MODIFICAR LA SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA proferida el 18 de mayo de 2023, por medio del cual dispuso que se debía condenar a la NACIÓN – RAMA JUDICIAL a reconocer, liquidar y pagar a mi representada, el 100% de la asignación básica, y no del 70% como ha venido ocurriendo, y a la reliquidación de las prestaciones sociales – incluidas las cesantías – con el 100% de la asignación básica, por el tiempo que dure su vinculación laboral como funcionaria judicial, PERO LIMITÓ SU RECONOCIMIENTO al 7 DE MAYO DE 2012 HASTA EL 31 DE JULIO DE 2014, ordenando igualmente tener en cuenta dicho periodo para realizar el reajuste y deducciones de los respectivos pagos a la seguridad social. 1.3.
Se ordene que el Tribunal Administrativo del Quindío, disponga en la que los derechos laborales mi representada deben ser reconocidos DESDE EL 7 DE MAYO DE 2012 Y HASTA QUE OSTENTE LA CALIDAD DE JUEZA. 2. Fundamento fáctico de la solicitud de amparo: Los antecedentes fácticos que soportan la solicitud de tutela se pueden exponer, en síntesis, así: 2.1.
La señora KAREN ELIZABETH JURADO PAREDES se desempeñó como jueza de la Rama Judicial del Poder Público en los años 2012 a 2014, en forma discontinua, por lo que se precisa que durante las vinculaciones en tal calidad percibió la remuneración mensual establecida año a año por el Gobierno Nacional mediante la expedición de los decretos correspondientes. 2.2.
Posteriormente, la señora KAREN ELIZABETH JURADO PAREDES se posesionó en propiedad, en calidad de Jueza, el día 3 de julio de 2018, labor que desde entonces desempeña hasta la fecha, siendo titular del Juzgado Laboral del Circuito de Dosquebradas, Risaralda; tarea por la cual recibe la correspondiente remuneración mensual, conforme a lo determinado por el Gobierno Nacional en sus decretos.
En su reglamentación anual de este asunto el Gobierno Nacional ha desnaturalizado lo correspondiente a la prima especial de servicios reconocida a los funcionarios judiciales, por cuanto fijaba una suma de dinero como remuneración mensual para los jueces, pero lo efectivamente percibido como salario era tan solo el 70% de lo allí señalado, imputando el 30% restante a dicho beneficio, al que legalmente tienen derecho.
Esto, supuestamente, en cumplimiento de lo contemplado en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992. 2.3. Por lo anterior, la demandante solicitó el reconocimiento de la prima especial o del 30% del valor de su salario dejado de percibir en el tiempo de servicio como funcionaria judicial. No obstante, esta petición fue denegada por la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial del Departamento de Quindío. 2.4.
Por lo anterior, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, la parte actora demandó los actos denegatorios de su derecho, solicitando que se le cancelara el 30% de salario dejado de percibir durante su tiempo de servicio como juez y se reliquidaran las prestaciones sociales con base en dicho porcentaje (prima de productividad, prima de navidad, prima de servicios, prima de vacaciones, bonificación por servicios prestados, cesantías y sus intereses) y las vacaciones.
Esto último, en virtud de la inaplicación por inconstitucional de la expresión “sin carácter salarial” contenida en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, así como en los decretos reglamentarios. 2.5. El Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Armenia, que asumió el conocimiento de esa demanda bajo el Rad. No. 63001-3333-003-2015-00199-00, mediante sentencia del 21 de febrero de 2021 accedió a las pretensiones, ordenando como restablecimiento del derecho el reconocimiento del 100% del salario percibido como juez por el tiempo de vinculación al cargo. 2.6.
La sentencia de primera instancia fue recurrida por los dos extremos de la litis. El Tribunal Administrativo del Quindío, mediante sentencia de segunda instancia del 18 de mayo de 2023, determinó modificar la decisión en el sentido que la orden de reconocimiento y reliquidación impartida cobijaba un periodo de tiempo distinto. En su criterio, debía cubrir solo desde el 7 de mayo de 2012 hasta el 31 de julio de 2014, debido a que “la condena de restablecimiento del derecho se limita a los tiempos debidamente probados en el plenario, en los cuales la actora tuvo la calidad de juez de la República, ya que existe prueba del inicio y un corte del vínculo como jueza civil de la República, esto es, no es posible emitir una sentencia condenatoria futura y eventual”.
Respecto de la sentencia, sin ofrecer ningún respaldo argumentativo material, la parte demandante solicitó su aclaración y corrección, en el sentido de reconocer los beneficios inherentes al restablecimiento del derecho decretado “hasta el tiempo que dure su vinculación en calidad de jueza”. Esta solicitud fue resuelta mediante auto del 9 de junio de 2023, notificado el 13 del mismo mes y año. La petición se resolvió desfavorablemente, con el argumento que la sentencia de segundo grado no ofrecía frases o motivaciones que debieran ser aclaradas, que la sentencia se emitió con base en lo pedido y probado en el proceso y que además no era procedente reconocer tiempos posteriores o futuros, pues no se había allegado prueba dentro de las oportunidades procesales de periodos posteriores al 2014 dónde la accionante se desempeñara como Jueza. 2.7.
De acuerdo con la actora, las anteriores decisiones proferidas por el Tribunal Administrativo del Quindío desconocieron que se desempeñó como funcionaria judicial también desde julio de 2018 hasta la fecha. 2.8. El 1 de agosto de 2023, por conducto de apoderado, interpuso acción de tutela en contra de la Sala segunda de decisión con conjueces del Tribunal Administrativo de Quindío, en procura de la protección del derecho fundamental al debido proceso, igualdad y acceso a la administración de justicia, que considera vulnerado con ocasión a la providencia fechada el 18 de mayo de 2023, en la cual el Tribunal Administrativo de Quindío revoca parcialmente y modifica la decisión de primera instancia del 21 de febrero de 2021 del Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Armenia. 3.
Sustento de la vulneración alegada: En criterio de la actora, se han transgredido sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia y a la igualdad, por las razones que a continuación se exponen: Establece que el Tribunal Administrativo del Quindío con la decisión adoptada estimó que las acciones de connotación laboral que versan sobre derechos sociales se deben reclamar por cada año de servicio si existen vinculaciones posteriores, desconociendo el precedente trazado por esta Corporación, que en aplicación del derecho de acceso a la administración de justicia y en su deber de darle cumplimiento a las decisiones proferidas, debe evitar el ejercicio de nuevas demandas por los mismos o similares circunstancias.
Así las cosas, por haberse solicitado en la demanda el reconocimiento de un beneficio durante un lapso, debió haberse ordenado su reconocimiento a futuro siempre y cuando se cumplan las condiciones para su obtención. Afirma que toda vez que el fallo cuestionado limitó el reconocimiento de los derechos reclamados entre el 7 de mayo de 2012 y el 31 de julio de 2014 vulneró los derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y a la igualdad, desconociendo el precedente horizontal y vertical que existía sobre la materia.
Y añade que al tomar una decisión sin motivación, desconoció los fundamentos facticos planteados desde la presentación de la demanda, trasgrediendo además garantías y derechos reconocidos a los trabajados por la Constitución Política (artículo 53). Argumenta que la sentencia atacada incurrió en varios vicios que deben dar lugar a su invalidación, a saber: un claro desconocimiento de precedentes y en un defecto procedimental absoluto, así como en una falta sustancial de motivación. Precisa que el Tribunal Administrativo del Quindío con la decisión adoptada desconoció su precedente horizontal dado que, en casos relacionados con otros funcionarios, como Alicia Dios Bermúdez, Mónica Jiménez Reyes Martínez, Luz Stella Arias Palacios, entre otros, reconoció el 30% de la asignación salarial y la reliquidación durante el tiempo que fungieran como jueces, más allá de la fecha de presentación de la demanda.
Indica que el precedente es una figura que tiene como objetivo principal garantizar la confianza en las decisiones de los jueces a la luz de los principios de seguridad jurídica, igualdad, buena fe y confianza legítima que rigen el ordenamiento constitucional, por lo que el Tribunal Administrativo se apartó de dichas decisiones sin presentar ningún argumento nuevo, pues no realizó análisis alguno para cambiar su propio precedente en lo que respecta al reconocimiento de las prestaciones con efectos a futuro, es decir, durante el tiempo que dura su condición de jueza.
Pone de presente que no encuentra explicación al hecho de que el Tribunal Administrativo del Quindío en todos los procesos ordena su reconocimiento a futuro o hasta que ostenta la calidad de jueza de los derechos laborales, pero en el proceso sub iudice de manera desigual limitó su reconocimiento hasta el 31 de julio de 2014, desconociendo que la actora desde esa fecha y hasta la actualidad está en propiedad.
Alude que el Tribunal Administrativo del Quindío al momento de proferir la sentencia de segunda instancia incurrió en defecto procedimental absoluto, pues desconoció lo reglado en el artículo 280 del Código General del Proceso (CGP) y 187 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), ya que al modificar la sentencia de primera instancia y limitar el reconocimiento de los derechos laborales de la actora desde el 7 de mayo de 2012 y hasta el 31 de julio de 2014, cercenó el principio de congruencia que se ajusta a todas las decisiones judiciales, puesto que la demanda pidió el reconocimiento de los derechos de la demandante durante el tiempo de vinculación como juez.
Invoca también la configuración de un defecto procedimental por exceso ritual manifiesto, toda vez que, en su sentir, se trasgredieron las normas de carácter procedimental, así como las normas y principios constitucionales (Art. 229 Constitución Política), con desconocimiento de un supuesto de deber de evitar demandas por los mismos hechos y pretensiones, dando como resultado el desconocimiento de los derechos fundamentales de la parte demandante.
El pretendido deber de evitar nuevas demandas por los mismos hechos y pretensiones lo fundamenta la parte demandante en un apartado de la sentencia de 18 de febrero de 2018 ( Rad. No.: 2004258 25000-23-25-000-2003- 09269-020741-08) del Consejo de Estado. Afirma asimismo que con la sentencia de segunda instancia cuestionada se desconoció el precedente que existía sobre la materia, “no solo a nivel vertical sino también horizontal, pues no se entiende como el mismo Magistrado Ponente sin motivación alguna, cambia lo decidido en otros procesos con identidad de pretensiones, ordenando la reliquidación y pago del 100% de la asignación básica y la reliquidación de las prestaciones sociales, durante el tiempo que dure su vínculo laboral como funcionaria judicial”. 4.
Trámite de la solicitud de amparo y sentencia de primera instancia: La acción de tutela fue admitida por la Sección Tercera – Sala de Conjueces mediante auto de 22 de septiembre de 2023, por medio del cual se ordenó notificar a los señores magistrados del Tribunal Administrativo de Quindío – Sala Segunda de Conjueces, al Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Armenia y a LA NACIÓN – RAMA JUDICIAL.
El juez de primera instancia resolvió el asunto mediante sentencia de 9 de noviembre de 2023. En su fallo, el a quo consideró que no le asiste razón al accionante en los reclamos de tutela, toda vez que asistió razón a la Sala Segunda de Decisión del Tribunal Administrativo del Quindío al negarse modificar el fallo al resolver la solicitud de aclaración y corrección presentada por la parte demandante.
La Sección Tercera del Consejo de Estado comparte con la autoridad demandada el planteamiento según el cual lo pretendido con la denominada solicitud de aclaración fue introducir un elemento probatorio para que la decisión de segunda instancia fuera modificada de forma parcial, lo cual resulta improcedente mediante la utilización de aquellas figuras procesales. 5.
El recurso de apelación: Inconforme con lo resuelto en primera instancia, la decisión fue apelada por la actora, cuyo recurso se admitió por auto de 7 de diciembre de 2023. En su escrito de apelación se recrimina al quo por haber estimado que el Tribunal Administrativo del Quindío profirió sentencia de segunda instancia con base en lo probado en el proceso, estableciendo que si la parte actora continuó vinculada con la Rama Judicial, lo propio era que se aportaran las pruebas que así lo demostraban en las oportunidades procesales pertinentes, mas no en la solicitud de aclaración o corrección de la sentencia. Enfatiza que los términos procesales son perentorios y las etapas procesales son preclusivas, de modo que a la actora le habían precluido todas las oportunidades para allegar prueba de su vinculación laboral, tanto en el trámite de primera como de segunda instancia. Destaca que el fallo de primera instancia no tuvo en cuenta que: i. Los términos procesales son perentorios y las etapas procesales son preclusivas. ii.
Desde mayo de 2016 (fecha en que se tenía para reformar la demanda) y hasta 15 de febrero de 2021 (fecha en que se notificó la sentencia de primera instancia), no había lugar a solicitar pruebas o a allegar pruebas. iii. En materia procesal administrativa, el artículo 212 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, es claro en definir cuáles son las etapas en las que se pueden solicitar, aportar y practicar pruebas. iv.
Si bien, el mismo procedimiento adjetivo les otorgó a las partes solicitar pruebas en el trámite de segunda instancia (artículo 212 CPACA), las causales de procedencia están claramente definidas. v. No es de recibo que se argumente que la demandante tenía la posibilidad de aportas pruebas y allegar las certificaciones laborales para periodos superiores al 2014 y hasta la fecha, pues si se revisa las anteriores disposiciones se puede entender claramente que ya le había precluido las oportunidades para allegar prueba su vinculación laboral, tanto en el trámite de primera como de segunda instancia. vi.
Por lo anterior, se solicitó desde las pretensiones de la demanda que el reconocimiento se hiciera desde su fecha de vinculación como jueza y hasta que ostente tal calidad. Insiste en que el Tribunal Administrativo del Quindío, con la decisión adoptada, desconoció tanto el precedente vertical (en particular la sentencia del 18 de febrero de 2010 del Consejo de Estado, Rad.
No. 25000-23-25-000-2003-09269-020741-02), como su precedente horizontal, en virtud del cual en casos de otros funcionarios judiciales reconoció el 30% y la reliquidación durante el tiempo que fungieran como jueces, más allá de la fecha de presentación de la demanda. Y subraya que el Tribunal Administrativo se apartó de dichas decisiones sin presentar ningún argumento nuevo, ni justificar su apartamiento de las reglas fijadas en tales casos similares anteriores.
Plantea que en las pretensiones de la demanda se solicitó el reconocimiento de los derechos pretendidos durante el tiempo en que la demandante fungió como funcionaria judicial; razón por la cual lo decidido en la sentencia desconoce el mandato de congruencia derivado de los artículos 280 del CGP y 187 del CPACA. 6. Manifestación de impedimento de los magistrados de la Sección Segunda del Consejo de Estado: Por medio de providencia del 8 de febrero de 2024, con fundamento en el numeral 1º del artículo 56 del Código de Procedimiento Penal, los magistrados de la Sección Segunda, Subsección A, manifestaron su impedimento para conocer del asunto de la referencia. Recuerda esta Sala que los impedimentos han sido estatuidos por nuestro sistema jurídico como garantía de la imparcialidad que deben tener los funcionarios judiciales en el desempeño de su función. Con este propósito, la ley procesal estableció, de manera taxativa, unas causales de impedimento y recusación cuya configuración en relación con quien debe decidir un asunto puesto en consideración de la justicia, determina la separación de su conocimiento.
Por esta razón, en garantía de la imparcialidad en la administración de justicia, es necesario analizar en cada caso si las circunstancias alegadas por quien se declara impedido son constitutivas de alguna de las causales previstas en el artículo 56 del Código de Procedimiento Penal. En el sub lite, la causal aludida se encuentra contenida en el numeral 1º del precepto en cita, que establece que como causal de impedimento “[q]ue el funcionario judicial, su cónyuge o compañero o compañera permanente, o algún pariente suyo dentro del cuarto grado de consanguinidad o civil, o segundo de afinidad, tenga interés en la actuación procesal”.
Según se expuso por los consejeros de la Sección Segunda, Subsección A, en su manifestación del 8 de febrero de 2024, lo discutido en el presente proceso versa sobre disposiciones que desde el punto de vista salarial también los beneficia porque han devengado la prima especial de servicios como magistrados auxiliares de esta corporación, magistrados de tribunal o procuradores judiciales.
Por esta razón, señalan, podría interpretarse que tienen interés en la decisión judicial y optan por manifestar su impedimento. En el caso bajo estudio, dados los elementos subjetivos presentes en la causal alegada, la Sala encuentra procedente declarar fundado el impedimento manifestado por los Consejeros de Estado de la Sección Segunda – Subsección B. En consecuencia, se acepta el impedimento manifestado por los señores Consejeros de Estado y se les declara separados del conocimiento del presente asunto.
Ahora bien, en aras de materializar los principios de economía, celeridad, eficacia, prevalencia del Derecho sustancial e informalidad que rigen el procedimiento de tutela (artículos 86 de la Constitución y 3º del Decreto Ley 2591 de 1991), y teniendo en cuenta la especialidad del trámite del amparo constitucional, esta Sala procede a pronunciarse de fondo sobre el asunto sometido a su consideración. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1.
Competencia: De conformidad con lo previsto en el artículo 37 del Decreto Ley 2591 de 1991 y el numeral 5º del artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 de 2015, modificado por el artículo 1º del Decreto 333 de 2021 en materia de reparto de acciones de tutela contra providencias judiciales, esta Sala de decisión es competente para conocer del presente asunto. 2.
Problema Jurídico: Corresponde a esta Sala de Conjueces resolver la apelación presentada frente a la sentencia del 9 de noviembre de 2023, dictada por la Sala de Conjueces de la Sección Tercera del Consejo de Estado, por medio de la cual se negó el amparo solicitado frente a lo decidido por el Tribunal Administrativo de Quindío, Sala Segunda de Conjueces, en su fallo de 18 de mayo de 2023, en el que pretendidamente se habría incurrido en los defectos alegados por la accionante (desconocimiento de precedentes y defecto procedimental absoluto y ritual manifiesto), con serias vulneraciones para los derechos constitucionales fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y a la igualdad de la parte demandante.
Negado el amparo solicitado por el fallo recurrido, se deberá establecer si hay lugar o no a su revocación con base en los argumentos planteados en la apelación, en la cual se insiste en los pretendidos defectos de desconocimiento del precedente y procedimentales de la sentencia impugnada. Puesto que en el fallo de segunda instancia corresponde únicamente pronunciarse sobre el objeto de la apelación, no se hará aquí pronunciamiento alguno en torno al cumplimiento de los requisitos o presupuestos generales de su procedibilidad, que fueron validados por la providencia de primera instancia. El estudio a realizar se centrará en el análisis de las causales de específicas invocadas en el recurso de apelación (3).
Con base en el resultado de estas consideraciones se resolverá el caso planteado y se adoptará la decisión (4). 3. Examen de los defectos alegados por la parte actora en el recurso de apelación presentado: En el escrito de apelación la parte demandada plantea su inconformidad con la sentencia de primera instancia de esta Corporación Judicial e insiste en la vulneración de los derechos fundamentales de su apoderada.
Sin embargo, plantea una estructura en la cual no es claro si el cuestionamiento al fallo recurrido deriva de una reiteración de las tres razones de censura expuestas en la demanda inicial (a saber: defecto procedimental absoluto, defecto procedimental por exceso ritual manifiesto y desconocimiento de precedentes), centrarse en solo algunos de ellos o si pretende incluso introducir nuevos reproches frente al fallo atacado por medio de este proceso.
Ciertamente, en el escrito de apelación se indica, en su título No. 1, que “[e]l Tribunal Administrativo del Quindío con la decisión adoptada considera que las acciones de connotación laboral que versa sobre derechos sociales se debe reclamar por cada año de servicio si existen vinculaciones posteriores”. Esto parecería introducir una suerte de defecto sustantivo no incluido en la demanda; lo cual resultaría inadmisible desde la óptica del debido proceso que rige cualquier procedimiento judicial.
Con todo, examinado el desarrollo de este título, se encuentra que, en lo fundamental, pivota sobre la idea de desconocimiento del precedente del Consejo de Estado, invocado como fundamento del defecto procedimental por exceso ritual manifiesto alegado en la demanda. En efecto, cita allí la sentencia de 10 de febrero de 2010 del Consejo de Estado (indebidamente citada en la demanda, como de 10 de febrero de 2018 y erradamente identificada en su número de radicación tanto en el escrito de apelación -nota al píe No. 1- como en el de demanda -nota al píe No. 27- con el Radicado “2004258 25000-23-25-000-2003- 09269-020741-0”, inexistente en la justicia, que opera siempre con registros de 23 dígitos) y alude a cómo la autoridad judicial demandada “desconoció el precedente trazado por el Consejo de Estado, que en aplicación al acceso a la administración de justicia y en su deber de darle cumplimiento a las decisiones proferidas, debe evitar el ejercicio de nuevas demandas por los mismos o similares circunstancias”.
El título 2º del escrito de apelación se centra en el desconocimiento del precedente horizontal del Tribunal Administrativo del Quindío. Advierte esta Sala, por tanto, en la sustancia del escrito de apelación (no en su forma, que no es del todo clara o explícita en este sentido), la insistencia de la parte demandante los defectos enrostrados al fallo controvertido en la demanda.
Su estudio de fondo se emprende, entonces, a continuación. a) El presunto defecto procedimental absoluto y por exceso ritual manifiesto alegado por la parte demandante: Según reiterada jurisprudencia constitucional, el defecto procedimental como una causal de procedencia de fondo de la acción de tutela contra una providencia judicial busca proteger los derechos fundamentales al debido proceso y a la tutela judicial efectiva, así como la prevalencia del Derecho sustancial sobre el procesal.
De manera genérica se ha explicado que esta causal de procedibilidad “se configura cuando el juez actúa completamente por fuera del procedimiento establecido”. Su sentido es, pues, evidente: en un Estado democrático de Derecho la autoridad judicial no puede más que obrar dentro de los cauces procesales fijados por el bloque de legalidad en su conjunto.
En desarrollo de su jurisprudencia sobre el defecto procedimental, la Corte Constitucional ha expresado que este puede adoptar dos formas principales: “(i) el absoluto, que se presenta cuando el operador judicial desconoce o se aparta del procedimiento legalmente establecido, y (ii) el exceso ritual manifiesto, el cual tiene lugar cuando el goce efectivo de los derechos de los individuos se obstaculiza por un extremo rigor en la aplicación de las normas procesales”.
Respecto del defecto procedimental absoluto, la Corte Constitucional ha señalado que es el que se predica de la sentencia atacada “cuando el operador judicial (i) sigue un trámite totalmente ajeno al asunto sometido a su competencia; (ii) pretermite etapas sustanciales del procedimiento establecido o (iii) no realiza el debate probatorio”.
En relación con la configuración del exceso ritual manifiesto, el Alto Tribunal ha indicado en su jurisprudencia que este tiene ocurrencia “cuando un funcionario utiliza o concibe los procedimientos como un obstáculo para la eficacia del derecho sustancial y por esta vía, sus actuaciones devienen en una denegación de justicia”. En estos eventos, entonces, el acatamiento riguroso de las formas se antepone a la justicia material y a una interpretación sustantiva del Derecho aplicable, con abierto menoscabo y sacrificio de la función tutelar de los derechos a cargo de las autoridades judiciales.
Supone ignorar, en definitiva, que la visión formalista del Derecho Procesal “ha sido superada pues el constitucionalismo ha rescatado las garantías centenariamente elaboradas como contenidos del derecho procesal para vincularlas inescindiblemente a la realización de las normas sustanciales. Las ha dotado de una teleología que no se explica a partir del solo rito o procedimiento sino en relación directa con las normas jurídicas que consagran los efectos jurídicos que las partes pretenden.
Las ha redimensionado para darles ahora el carácter de facultades irrenunciables, históricamente consolidadas y positivizadas; esto es, para advertir en ellas derechos fundamentales. Con ello, ha dotado al proceso de una nueva racionalidad pues ya no se trata de agotar ritualismos vacíos de contenido o de realizar las normas de derecho sustancial de cualquier manera sino de realizarlas reconociendo esas garantías irrenunciables pues su respeto ineludible también constituye una finalidad del proceso” (negrillas fuera de texto).
Para esta Sala, cuestionar el fallo del 18 de mayo de 2023 por la modificación realizada a la sentencia de primera instancia, resulta a todas luces desmedido e infundado, puesto que no se atisba rastro ni del defecto procedimental absoluto, ni mucho menos del exceso ritual manifiesto denunciados. Frente al defecto procedimental absoluto: Para la Sala, acusar la sentencia de 18 de mayo de 2023 de defecto procedimental absoluto por desatención del principio de congruencia resulta por completo carente de fundamento.
Esto, debido a que revisado el contenido de la demanda presentada por la parte actora, se evidencia que su pretensión de restablecimiento del derecho fue planteada en los siguientes términos: Se alude en el petitum de la demanda (Sección II) al reconocimiento de los derechos de la demandante “durante su tiempo de servicio como juez” (numerales 1.7 y 1.8 de la sección de pretensiones de la demanda).
Pretensiones que, naturalmente, deben entenderse a la luz de los hechos planteados en la demanda, donde el relato fáctico se estructura fundamentalmente en pasado. Así, según se lee en el hecho primero de los “Hechos” de la demanda (Sección III), “[l]a doctora KAREN ELIZABETH JURADO PAREDES se desempeñó como juez de la Rama Judicial del Poder Público, durante su vinculación en tal calidad percibió una remuneración mensual y la cual (sic) era establecida año a año por el Gobierno Nacional mediante la expedición de los decretos respectivos”.
En el hecho segundo se hace referencia a que la demandante “también percibía una BONIFICACIÓN POR ACTIVIDAD JUDICIAL, que le era cancelada el 30 de junio y el 30 de diciembre de cada año”. El hecho décimo primero es aún más explícito: menciona el pago de la prima especial percibido por la demandante “hasta la fecha de su retiro”. Incluso el hecho décimo sexto se refiere a la demandante como “mi patrocinada, quien fue juez”.
Lo expresado se ratifica en las pretensiones subsidiarias de la demanda, donde la alusión al pasado es también manifiesta: Los numerales 2.9, 2.11 y 2.12 son explícitos en la referencia, en pretérito, al tiempo en que la demandante “fungió” o “se desempeñó” como funcionaria judicial. En consecuencia, no hay duda que tanto de las pretensiones de la demanda, como de su fundamento fáctico, se deduce sin dificultad que la reclamación elevada parece versar sobre los derechos nacidos a favor de la demandante en un tiempo pasado, ya periclitado: el de su época, ya pasada, como funcionaria judicial.
Las pruebas aportadas al plenario, circunscritas a una temporalidad concreta, coincidente con las fechas en las que el Tribunal Administrativo del Quindío reconocen los derechos reclamados por la demandante, así permiten ratificarlo. Si por congruencia se entiende, tal como dispone el artículo 281 del CGP, que “[l]a sentencia deberá estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda y en las demás oportunidades que este código contempla y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieren sido alegadas si así lo exige la ley”, es patente que en el presente caso, contrario a lo afirmado por la parte actora, no se infringió tal mandato.
Todo lo contrario. Mal puede desconocer la parte demandante que lo esencial a efectos de trabar la litis en cualquier proceso, conforme al dictado del debido proceso, es aquello que se pretende en la demanda y se alega como defensa por la parte demandante. Salirse de dicho marco resulta problemático desde la óptica del artículo 29 de la Constitución. Sin embargo, en una evolución notable del Derecho Procesal nacional y como muestra de su innegable constitucionalización, el inciso 4º del precitado artículo 281 del CGP, consciente de la dinámica inherente a ciertos conflictos llevados ante las autoridades judiciales, autoriza al juez a que en la sentencia tenga en cuenta “cualquier hecho modificativo o extintivo del derecho sustancial sobre el cual verse el litigio, ocurrido después de haberse propuesto la demanda, siempre que aparezca probado y que haya sido alegado por la parte interesada a más tardar en su alegato de conclusión o que la ley permita considerarlo de oficio”.
De este modo, con la exigencia que los hechos nuevos (i) hayan ocurrido después de la presentación de la demanda, (ii) hayan sido alegados y (iii) probados (iv) a más tardar en los alegatos de conclusión, se produce un cambio de enorme trascendencia para el proceso judicial en Colombia: se armoniza el debido proceso con las exigencias de la justicia material en una realidad cambiante, al posibilitar la consideración de nuevos hechos (y sus correspondientes pruebas) posteriores a la presentación de la demanda.
Con ello se logra salir al paso a la dificultad que entrañaba la complejidad y dinamismo de ciertas controversias, muchas veces reñidas con el tradicional carácter estático de los procesos judiciales, donde todo solía quedar “congelado” al momento en que se trababa la litis, dando la espalda a la eventual evolución de los hechos que se encuentran en la base de la controversia planteada ante la justicia. No hay, por tanto, falta de congruencia alguna entre lo pedido y probado en la demanda, y lo resuelto por la sentencia de 18 de mayo de 2023 por el Tribunal Administrativo de Quindío. La solicitud de aclaración y corrección de la sentencia no es la vía ni la etapa procesal para llevar a conocimiento de la autoridad judicial un nuevo hecho determinante dentro del proceso: según el artículo 281 del CGP ello puede hacerse hasta la fase de alegatos de conclusión. Frente al defecto procedimental por exceso ritual manifiesto: No se observa tampoco razón alguna para entender que la negativa del Tribunal Administrativo del Quindío en reconocer el derecho de la demandante a percibir los derechos reclamados más allá de lo que fue pedido y probado en la demanda, so pretexto de la prolongación de su calidad de funcionaria judicial.
Surge del plenario que buena parte del periodo en que la actora estuvo vinculada fue en provisionalidad y solo en una ocasión en descongestión. Según acaba de exponerse, fue con ocasión de esta actividad que se presentó la demanda, y no puede el operador judicial suponer permanencia en el cargo si ello no ha sido oportunamente alegado y no cuenta con los elementos probatorios que permitan fundar tal consideración. De hecho, como se ha venido a ventilar a propósito de la tutela contra el fallo de 18 de mayo de 2023, la demandante solo entra a ejercer su cargo en propiedad desde el 3 de julio de 2018.
Para la parte demandante, el supuesto exceso ritual manifiesto deriva del desconocimiento de un pretendido deber de evitar nuevas demandas entre las mismas partes. Fundamenta este deber en lo expuesto por la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de 18 de febrero de 2010, en la cual ante la reclamación de una prima técnica se estimó que: [E]n principio, tampoco resulta procedente reconocer esta prestación a futuro pues la acción impetrada es la de nulidad y restablecimiento del derecho cuya finalidad, a términos del artículo 85 del C.C.A, es que la persona lesionada en un derecho amparada por una norma jurídica se le restablezca, de manera que, la acción no está prevista para prevenir un posible desconocimiento normativo de los derechos del actor, ni como mecanismo para evitar un posible perjuicio, máxime, cuando se discute sobre prestaciones no causadas al momento de agotar la vía gubernativa ni demandadas en este proceso y que, además, la administración no se ha pronunciado expresamente sobre ellas.
Sin embargo, lo antes dicho no desconoce el hecho de que esta jurisdicción al pronunciarse sobre el derecho a devengar una determinada prestación, como en este caso lo es la prima técnica, implica un deber de acatamiento de las autoridades administrativas, pues las sentencias tienen fuerza de cosa juzgada, lo que implica su obligatoriedad, respeto y subordinación a lo decidido en el respectivo proceso, con el fin de que no se promueva una nueva demanda por los mismos o similares circunstancias.
Por ello, resulta procedente ordenar que a futuro y siempre y cuando se cumpla con las exigencias legales para hacerse merecedora del citado beneficio la entidad pública acusada debe reconocer la prestación demandada. En consecuencia, la Sala confirmará la sentencia recurrida, en especial, el numeral 2º que declaró probada la excepción de prescripción, a partir del 27 de junio de 2000.
Sin embargo, revocará el numeral 4º para reconocer la prima técnica a favor de la actora por el periodo comprendido entre el 27 de junio de 2000 y el 31 de diciembre de 2000, así como por todos los períodos posteriores en los que cumpla las exigencias de ley para hacerse merecedora del citado beneficio. Para esta Sala, como se pasa a examinar enseguida, el pronunciamiento invocado ni constituye un verdadero precedente para el caso sub lite, razón por la cual lo allí resuelto por el Consejo de Estado no resulta extensible ni vinculante para el caso bajo revisión, ni expresa un planteamiento que desarrolle de manera adecuada la garantía constitucional del debido proceso, sustanciada en el mandato de congruencia atrás referido y en el derecho a conocer plenamente las razones, pruebas y pretensiones de una demanda, como condición esencial para poder ejercer el derecho de defensa.
Puestos en una balanza los intereses enfrentados en esta controversia (a saber: el derecho fundamental al debido proceso de la parte demandada y el interés de la parte demandante en no tener que iniciar un nuevo proceso por hechos y pretensiones similares), esta Sala se inclina por preservar la intangibilidad y superioridad de la garantía constitucional del debido proceso (artículo 29 de la Carta).
El interés de la parte demandante en no tener que iniciar un nuevo proceso no se encuentra como interés prioritario en el caso concreto esencialmente por dos razones: primero, porque pese a haber podido la parte actora poner de manifiesto en su debida oportunidad la nueva circunstancia de su vinculación en propiedad al cargo, conforme lo autoriza el artículo 281 del CGP, no lo hizo; y segundo, porque, en todo caso, en la actualidad existen en el ordenamiento jurídico colombiano mecanismos procesales como la extensión de jurisprudencia (artículos 102 y 269 del CPACA), que procuran a la ciudadanía un camino expedito e informal para la reclamación de sus derechos en casos en los que, como este, existe una sentencia de unificación de jurisprudencia del Consejo de Estado aplicable en casos análogos.
En este orden de ideas, no se encuentra que la actuación del Tribunal Administrativo del Quindío pueda ser catalogada como un exceso ritual manifiesto. Lo que se observa verdaderamente es que la autoridad judicial demandada honró con su decisión el mandato de congruencia, se ciñó integralmente a la garantía constitucional del debido proceso y, en consecuencia, fundamentó su decisión en lo pretendido y probado en el proceso, siendo coherente con la carga de la prueba que pesa sobre quien demanda y con la regulación legal de las oportunidades probatorias que para el efecto ha establecido la ley procesal en Colombia. b) El presunto defecto por desconocimiento del precedente: En materia de decisiones judiciales, como en cualquier otra determinación del poder público, el respeto por el principio de igualdad (artículo 13 de la Constitución) resulta primordial.
En el caso de las actuaciones judiciales este principio y derecho fundamental constitucional implica no solamente la igualdad ante la ley sino también la igualdad de protección y trato por parte de las autoridades; específicamente la igualdad en la interpretación y aplicación de la ley, como forma de preservar la seguridad jurídica, la confianza legítima y la consistencia de las decisiones judiciales, forzando a decidir los casos iguales de una misma forma.
En ese sentido, el precedente judicial es la figura jurídica que sirve como dispositivo de preservación de la confianza de la ciudadanía en el ordenamiento y en sus autoridades judiciales, pues no solo hace previsibles las consecuencias jurídicas de sus actos, sino que también propende por la prevalencia de criterios de igualdad y seguridad jurídica en la aplicación concreta del Derecho.
La jurisprudencia constitucional ha precisado que puede predicarse la existencia de un precedente, cuando “(i) los hechos relevantes que definen el asunto pendiente de fallo son semejantes a los supuestos de hecho que enmarcan un caso del pasado; (ii) la consecuencia jurídica aplicada a los supuestos del caso pasado constituye la pretensión del caso presente; y (iii) la regla jurisprudencial no ha sido cambiada en una distinta o más específica que modifique algún supuesto de hecho para su aplicación”.
La invocación y aplicación de un precedente judicial exige, entonces, de este particular análisis; y va mucho más allá de la simple invocación utilitarista y antojadiza de un extracto de una sentencia judicial que se acomoda a los intereses de quien argumenta o razona. Lo anterior supone que para que se configure un verdadero defecto por desconocimiento de precedente, corresponde a la parte demandante desplegar un esfuerzo técnico que haga visible que pese a que su caso verdaderamente estaba controlado por el precedente fijado en una providencia anterior, este fue desatendido.
Como acaba de explicarse, no basta para ello con solo mencionar una o varias sentencias con extractos “convenientes” para los intereses litigados. Implica poner en evidencia (i) la analogía fáctica y jurídica existente entre el caso sub examine y el caso precedente, (ii) la identificación de la regla jurídica fijada en el precedente y la respectiva consecuencia jurídica (i. e. análisis de la ratio decidendi y del decisum del precedente invocado), (iii) acreditar que dicha regla no ha sido abrogada ni modificada y que no hay razones para que haya un apartamiento o distinguish en el caso concreto; y, por último, (iv) evidenciar que el evento examinado es subsumible bajo dicha regla, porque se dan todos los elementos de hecho y de Derecho indispensables para ello.
La demanda de tutela hace referencia a la vulneración tanto del precedente vertical, fijado por la Sección Segunda, Subsección B, del Consejo de Estado en la sentencia de 18 de febrero de 2010 (Rad. No. 25000232500020030926902), como del precedente horizontal, emanado de decisiones anteriores del propio Tribunal Administrativo del Quindío. En el caso concreto no se encuentran razones para encontrar fundado dicho señalamiento.
Frente al precedente vertical: La demanda no hace el menor esfuerzo por acreditar por qué el fallo del Consejo de Estado invocado como precedente tiene tal calidad y debe ser visto y acatado como un auténtico precedente judicial. Apenas menciona la sentencia (con errores en su identificación, tal como se indicó ut supra); pero no la analiza ni expone las razones por las cuales existe analogía fáctica y jurídica entre ese y este caso, ni por qué la regla invocada es la ratio decidendi del fallo, está vigente y es aplicable a esta controversia.
De cualquier modo, basta con la simple lectura de la sentencia de 18 de febrero de 2010 (Rad. No. 2500020030926902) para advertir que ella versa sobre una controversia relacionada con el reconocimiento de la prima técnica a una funcionaria administrativa, no judicial, por lo que las circunstancias fácticas y jurídicas son sustancialmente distintas.
En dicha oportunidad, esta Corporación estableció que el reconocimiento de la prima técnica como consecuencia de la calificación del desempeño se daba con ocasión de unas circunstancias particulares, difícilmente extrapolables al caso concreto, y es dudoso que los extractos transcritos por la demanda y la apelación representen la ratio decidendi de dicha providencia. Por ende, para la Sala, no se encuentran dados los elementos indispensables para dar por acreditado el desconocimiento del precedente enrostrado por la demandante.
Frente al precedente horizontal: En cuanto a la supuesta inaplicación del precedente fijado por el Tribunal Administrativo del Quindío, se encuentra que la demandante no realiza un estudio de fondo sobre las providencias que estima deberían tenerse en cuenta para el caso concreto. En el escrito de apelación, la actora se limita verdaderamente a plasmar imágenes de extractos de la parte resolutiva de las sentencias No. 63001-3333-755-2014-00137-03, 63001-3333-754-2014-00052-02, 63001-3333-001-2015-00211-02, 63001-33-33-005-2018-00185-02, 63001-33-33-001-2017-00095-03, 63001-3333-001-2017 -00012 – 02, 63001-33-33-005-2016-00519-01, 63001-3333-002-2016-00478-02, 63001-3333-002-2017-00073-01 y 63001-3333-001-2015-00202-02 del mencionado Tribunal, sin detallar las razones que fáctica y jurídicamente justifican la aplicación del precedente horizontal en el caso objeto de la controversia.
Si bien es cierto que el respeto por el precedente jurisprudencial otorga notables garantías de igualdad, seguridad jurídica y confianza legítima en el ordenamiento jurídico, también lo es que al solicitarse la aplicación de un precedente deben evidenciarse las circunstancias que desde los puntos de vista fáctico y jurídico atan un precedente a una controversia jurídica nueva, que se estima debería ser resuelta en la misma línea y con la misma regla fijada en el pasado.
Como se indicó en precedencia, la aplicación del precedente requiere más que la sola enunciación de los radicados de algunas sentencias y la transcripción de algunos apartados de la parte motiva o resolutiva de las mismas; demanda una técnica y esmero particular, ausente en el sub lite. 4. Resolución del caso concreto: En vista de lo anterior se confirmará la decisión apelada.
Para esta Sala de Decisión, contrario a lo sostenido por la accionante, el Tribunal Administrativo de Quindío – Sala Segunda de Conjueces fundamenta su decisión con base en lo pedido por la demandante, así como en el material probatorio obrante en el proceso y en la normatividad que orienta el caso, sin que se evidencie en el fallo de 18 de mayo de 2023 razón alguna que justifique su invalidación desde el punto de vista constitucional.
En armonía con lo expuesto, por no encontrarse demostrada la configuración de los defectos alegados por la parte demandante, se confirmará la denegación del amparo constitucional deprecado por la señora KAREN ELIZABETH JURADO PAREDES respecto de lo decidido por el Tribunal Administrativo de Quindío – Sala Segunda con Conjueces, en sentencia de 18 de mayo de 2023.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sala de Conjueces, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 9 de noviembre de 2023, por medio de la cual la Sala de Conjueces de la Sección Tercera del Consejo de Estado resolvió NEGAR EL AMPARO solicitado por la señora KAREN ELIZABETH JURADO PAREDES, por medio de la acción de tutela instaurada en contra del Tribunal Administrativo de Quindío, de conformidad con la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes e intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.
TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, si ella no es impugnada oportunamente en los términos señalados por la Ley. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE. Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. Firmado electrónicamente HÉCTOR SANTAELLA QUINTERO Conjuez ponente Firmado electrónicamente CARMEN ANAYA DE CASTELLANOS Conjuez Firmado electrónicamente JORGE IVÁN ACUÑA ARRIETA Conjuez CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala de Conjueces en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.